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Projet de loi de finances pour 2018 : Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires ( avis - première lecture )

C. LES VISAS, UNE ACTIVITÉ ÉCONOMIQUEMENT RENTABLE

1. Un léger fléchissement en 2016

Entre 2010 et 2015, le volume total des demandes de visas a augmenté de plus de 50 %, passant de 2,2 à 3,6 millions.

En 2016, le nombre de demandes (3,5 millions) a légèrement fléchi (-1,5 %) notamment du fait des attaques terroristes commises en 2015 sur le territoire national. En effet, ces évènements tragiques ont eu un impact sur la demande de visas pour tourisme, moteur et indicateur de l'activité Visas.

Toutefois, cette activité semble repartir nettement à la hausse (+ 14,58 % sur le premier semestre 2017). Le ministère espère ainsi que le seuil de 4 millions de demandes sera franchi en 2017. Rappelons que l'objectif est celui d'un doublement du nombre de visas délivrés (soit 5 millions) à l'horizon 2020.

Depuis cinq ans, le taux de refus de visas a augmenté légèrement, de manière continue. Il est ainsi passé de 9,31 % en 2011 à 11,06 % en 2016 (soit 391 013 refus).

Toutefois, des écarts considérables existent en fonction des pays considérés. Les pays ayant les plus faibles taux de refus sont naturellement ceux dans lesquels la perception du risque migratoire est la plus faible. A titre d'exemple, l'Afrique du Sud, l'Arabie Saoudite, l'Australie, le Chili, la Corée du Sud, les Etats-Unis, la Grande-Bretagne, l'Indonésie, la Nouvelle-Zélande et Singapour ont eu, en 2016, un taux de refus inférieur à 2 %.

A contrario, les pays à forte pression migratoire enregistrent les taux de refus les plus importants en 2016 :

Guinée

42,4 %

Nigéria

41,5 %

Comores

40,8%

Haïti

37,2 %

Angola

35,6 %

Centrafrique

35,4 %

Algérie

35 %

Afghanistan

34,6 %

Bangladesh

32,4 %

Algérie

27,4 %

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Si le risque migratoire est le principal motif de refus, la situation de chaque demandeur est analysée individuellement. Le risque sécuritaire et les antécédents migratoires sont notamment pris en considération dans l'instruction des demandes. Au final, le taux de délivrance des visas s'est établi à 88,76 % en 2016, soit 3 074 601. Par rapport à 2015, cela représente une diminution de 3,8 % du nombre de visas délivrés.

93,7 % des visas délivrés sont des visas de court séjour - ou visas Schengen. Ces visas permettent à leur détenteur de séjourner, dans les 26 Etats membres de l'espace Schengen, au maximum 90 jours sur une période de 180 jours. Néanmoins, un tiers de ces visas sont des visas dits « de circulation » dont la validité est comprise entre une et cinq années et qui permettent à leurs bénéficiaires (voyageurs fréquents, femmes/hommes d'affaires, membres de familles de ressortissants de l'Union européenne, conjoints de ressortissants français) de se déplacer facilement.

Les dix premiers pays bénéficiaires de visas de court séjour sont les mêmes depuis trois ans et respectent globalement le même ordre dans le classement qui, en 2016, est le suivant :

Chine

626 595

Algérie

396 140

Maroc 

259 715

Russie

164 535

Inde 

139 719

Arabie Saoudite 

127 152

Turquie

126 488

Tunisie

112 229

Grande-Bretagne13(*) 

88 867

Egypte 

51 005

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les visas de long séjour sont, quant à eux, destinés aux demandeurs qui souhaitent s'établir en France (séjour supérieur à 90 jours consécutifs). Ils représentent 6,33 % du total des visas délivrés en 2016, soit 190 070 visas. Ces visas de long séjour se répartissent en trois grandes catégories :

- études (46,58 %) ;

- établissement familial (26,64 %) ;

- motif professionnel (6,21 %).

2. Une source appréciable de recettes

La délivrance des visas est aujourd'hui un enjeu particulièrement important, dans la mesure où elle génère des recettes. Cette activité a ainsi rapporté 185,7 millions d'euros en 2016, en légère baisse (-0,74%) par rapport à 2015, du fait de la baisse de la demande. Cette inflexion ne doit pas occulter l'augmentation continue des recettes dégagées par les visas ces dix dernières années, le montant des recettes ayant doublé depuis 2006. Par ailleurs, la demande étant repartie à la hausse, les prévisions de recettes le sont aussi : 213, 5 millions d'euros sont attendus en 2017 et 234,9 millions d'euros en 2018.

Cette amélioration laisse espérer pour 2017 un « retour » au programme 151 d'une partie des recettes ainsi engrangées, selon le mécanisme convenu en 2015 avec le ministère de l'économie et des finances.

Le mécanisme de « retour des recettes de visas »

En 2015, une attribution de produits (ADP), intitulée « Produits des recettes additionnelles des droits de visas » a été créée au bénéfice du programme 151 et du programme 185.

Le montant de l'ADP au titre d'une année n est égal à 2/9 de la recette additionnelle (recettes de l'année n-1 - recettes de l'année n-2).

La clé de répartition suivante est alors appliquée : jusqu'à 1 M€, ce produit est affecté au titre 2 du programme 151 ; au-delà d'1 M€, le solde est réparti entre le titre T2 (10%) et le hors titre 2 (90%). Les crédits hors titre 2 sont ensuite transférés sur le programme 185 pour le versement d'une subvention à Atout France. 

Le montant total des recettes additionnelles des droits de visas entre 2014 et 2015 s'étant élevé à 26 907 254 €, la somme concernée par l'ADP pour la gestion 2016 s'est élevée à 2/9 de ce montant, soit 5 979 390 €.

 Conformément à la clé de répartition précitée, cette somme a été répartie de la manière suivante :

- 1 497 939 € au profit du titre 2 ;

- 4 481 451 € hors titre 2, reversés à Atout France.

Source : réponse aux questions des rapporteurs.

Compte tenu de la diminution des recettes de visas en 2016, le programme 151 n'avait pu bénéficier en 2017 d'une attribution de produits liée aux recettes des visas, et par conséquent, du financement de vacations « hors plafond ».

Pour mémoire, au 25 juillet 2017, les effectifs consacrés à l'activité « visas » s'élèvent à 843 ETP permanents, répartis en 283 emplois de titulaires, 42 emplois de volontaires internationaux et 518 emplois d'agents de droit local. A cette même date, 88 ETP (1 056 mois) de « vacations visas » ont par ailleurs été attribués depuis le début de l'année, 4 à 5 ETP de vacations (une cinquantaine de mois) restant à attribuer d'ici la fin de l'année.

En 2017, les effectifs ont été renforcés dans les pays connaissant une forte croissance des demandes : pays émergents (Chine, Inde, Nigeria, Russie, Vietnam), Iran et Algérie.

3. Des délais de délivrance relativement stables

Le délai moyen de délivrance des visas était de 4,2 jours en 2016, contre 3,8 jours en 2015 dans un contexte de forte augmentation de la demande de visas de court séjour.

Il convient cependant de distinguer entre les demandes émanant de « nationalités en délivrance directe », pour lesquelles le délai moyen était de 3 jours en 2016 (2,96 jours en 2015), et celles émanant de « nationalités soumises à consultation », pour lesquelles les délais sont nécessairement plus longs, les demandes étant examinées à l'échelon central (ministère de l'intérieur pour les passeports ordinaires et ministère de l'Europe et des affaires internationales pour les passeports officiels) ou par les autorités des autres Etats partenaires de l'espace Schengen, dans la mesure où elles concernent des nationalités ou des profils particuliers (lutte contre la prolifération nucléaire, demande d'asile...). Ainsi le délai pour les nationalités soumises à consultation était de 7,55 jours en 2016 (7,59 jours en 2015).

Parmi les postes présentant un délai moyen de délivrance supérieur à la moyenne, figurent notamment ceux de Beyrouth (12 jours), Oran (11 jours), Fès (11 jours) et Lagos (10 jours).

En janvier 2017, notre poste d'Alger enregistrait un retard de trois mois dans l'instruction des demandes de visas. Ce retard accumulé a été résorbé début juillet 2017 grâce à l'envoi de missionnaires en renfort sur la période de mars à juin 2017.

L'extension du dispositif « Visa en 48 heures », la poursuite de l'externalisation du traitement des visas et le déploiement de l'application informatique de gestion des demandes de visas « France visas » devraient permettre de réduire le délai de délivrance des visas.

4. Le programme `'Visa en 48 heures''

Expérimenté en Chine à compter de janvier 2014, ce dispositif vise à réduire à 48 heures le délai entre le dépôt du dossier de demande chez le prestataire et la remise du passeport avec le visa au demandeur. Il a été rendu applicable à l'Inde, à l'Afrique du Sud, au Qatar, au Koweït, à Bahreïn, Oman, aux EAU14(*), à Singapour, la Turquie, l'Indonésie, la Géorgie et l'Arménie.

Il devrait être prochainement étendu à la Russie et à cinq pays de l'ASEAN (Thaïlande, Philippines, Cambodge, Laos, Birmanie), ainsi que, sous réserve de levée par nos partenaires Schengen de la consultation préalable obligatoire, à l'Arabie Saoudite et au Vietnam.

L'atteinte de cet objectif repose sur la mise en oeuvre des moyens suivants :

- la facilitation de la prise de rendez-vous des demandeurs individuels pour qu'ils puissent, s'ils le souhaitent, déposer leurs dossiers le jour même ou le lendemain au plus tard ;

- la mise en place de navettes supplémentaires entre les services des visas et les prestataires pour la récupération des passeports traités afin d'accélérer leur restitution ;

- un étiquetage particulier des dossiers individuels de demandes de visa de court séjour destiné à permettre un traitement prioritaire par le service des visas ;

- des effectifs supplémentaires affectés aux postes concernés et l'envoi de missionnaires en renfort à la demande pendant la période de haute saison (traditionnellement de juin à septembre).

5. L'externalisation du traitement des demandes de visas

La croissance significative et continue des demandes de visas depuis une dizaine d'années a conduit l'Etat à externaliser partiellement le traitement des demandes de visas, comme l'autorise le code communautaire des visas. Cette formule a été privilégiée par la France au vu du relatif échec des projets de mutualisation des services de délivrance de visas entre les Etats membres de l'espace Schengen. Elle consiste à confier à des opérateurs privés, sélectionnés par une mise en concurrence au plan local, la collecte des dossiers de demandes de visas, y compris le recueil des données biométriques15(*) destinées à alimenter le « Visa Information system » (VIS), les services consulaires restant chargés, pour leur part, de leur instruction et de la décision d'accorder le visa. Les prestataires privés se rémunèrent par des frais de service payés par les demandeurs (de l'ordre de 30 €), qui s'ajoutent aux droits de chancellerie, d'un montant de 60 € perçus par l'Etat.

A ce jour, 51 postes consulaires, présents dans 32 pays, ont recours à cette formule d'externalisation au travers de 86 centres externalisés (dont 35 centres secondaires localisés en région). Dans la mesure où il s'agit des consulats recevant le plus de demandes, ce sont près de 85 % des demandes de visas qui ont ainsi été collectées en 2016 dans des centres externalisés.

Si ce dispositif n'est pas exempt de défauts - la Cour des Comptes souligne notamment dans son rapport public 201716(*), le risque de dépendance à l'égard des deux sociétés dominant ce marché à l'échelle mondiale, l'insuffisance du contrôle exercé sur les opérateurs, ainsi que l'insuffisante réorganisation des services consulaires qui en a découlé -, force est d'admettre qu'il a permis d'absorber la hausse constante des demandes de visas et d'améliorer la qualité de l'accueil du public - en réduisant les files d'attente sans création d'emploi dans les services consulaires (alors que les prestataires extérieurs emploient quelque 1 200 agents dans leurs centres).

Il faut, en outre, souligner que l'administration a récemment renforcé les outils juridiques - notamment contractuels - dont elle dispose en vue de rehausser son niveau de contrôle.

En juillet 2017, deux nouveaux centres externalisés de collecte des demandes de visa ont été ouverts à Téhéran (Iran) et Erbil (Irak). En octobre, un troisième centre sera ouvert à Bakou (Azerbaïdjan). L'externalisation de la collecte des demandes de visas est envisagée courant 2018 aux Etats-Unis et au Canada.

· Le déploiement de « France-Visas »

L'application « France-Visas » est un système intégré du demandeur à l'agent consulaire qui vise, d'une part, à offrir aux usagers des services en ligne pour le dépôt et le suivi de leurs demandes de visas, d'autre part, à remplacer l'application RMV, conçue dans les années 90 pour encadrer la fonction d'instruction des demandes de visas par les postes.

Ouverte au public depuis le 10 octobre 2017, l'application France-Visas comprend :

- un portail d'information générale sur les visas en six langues (français, anglais, espagnol, chinois, arabe, russe) qui se substitue aux rubriques visas des sites des consulats et de leurs prestataires de services externes en cas d'externalisation ;

- un « assistant visa » permettant à chacun de savoir s'il est soumis à visa et les pièces justificatives qu'il doit produire dans ce cas.

Dans un deuxième temps, la demande en ligne va être mise en place. Elle est actuellement expérimentée dans trois postes pilotes externalisés (Afrique du sud, Sénégal et Tunisie). Elle sera déployée progressivement dans le reste du monde en neuf vagues au début de l'année 2018.

L'objectif est de dématérialiser au maximum la procédure de demande de visas : les formulaires seront remplis en ligne par le demandeur, les pièces justificatives scannées par les centres externalisés. In fine, seul le passeport fera l'objet d'une transmission physique au consulat par l'intermédiaire du prestataire extérieur en vue de l'apposition de la vignette.


* 13 Il s'agit des visas de court séjour délivrés à des ressortissants de pays tiers résidant régulièrement en Grande Bretagne et qui désirent se rendre en France ou dans l'Espace Schengen par la France.

* 14 Ceux-ci étant dispensés de visa depuis mai 2015.

* 15 Ce qui suppose que le centre externalisé soit équipé du système de recueil BIONET.

* 16 Rapport public 2017 de la Cour des Comptes, tome II.