III. LA POLITIQUE DE RÉDUCTION DES NICHES FISCALES ET SOCIALES TROUVE SA TRADUCTION DANS LE PROJET DE BUDGET
Plutôt que de procéder à une augmentation générale des impôts, le Gouvernement a préféré remettre en cause certaines niches fiscales ou sociales à l'efficacité plus ou moins avérée. Comme la politique de l'emploi fait souvent appel à des mesures d'exonérations de cotisations sociales, la mission est concernée au premier chef par cette orientation politique.
A. DE NOMBREUSES EXONÉRATIONS VISENT À FAVORISER L'EMPLOI
Pour réduire le coût du travail peu qualifié, l'Etat a multiplié les mesures d'exonérations fiscales et sociales . Certaines exonérations sont d'application très générale tandis que d'autres sont ciblées sur un territoire ou un secteur d'activité. Une petite partie seulement de cet effort financier trouve une traduction budgétaire dans les crédits de la mission : les exonérations de cotisations sont, en effet, majoritairement compensées par l'affectation à la sécurité sociale de recettes fiscales, voire ne donnent lieu, pour certaines, à aucune compensation.
1. Les mesures générales
L'allègement général de cotisations sociales (« Fillon ») et l'exonération sur les heures supplémentaires (« Tepa ») sont compensés à la sécurité sociale par l'affectation de recettes fiscales. Elles n'apparaissent donc pas dans les crédits de la mission. Compte tenu de l'importance des sommes en jeu, il paraît cependant justifié d'en faire mention dans le présent rapport.
Depuis 2003, toutes les entreprises bénéficient d'un allégement de cotisations sociales sur les salaires compris entre 1 et 1,6 Smic. Cet allégement, dégressif, est égal à vingt-six points de cotisations sociales patronales pour un salaire égal au Smic. Depuis le 1 er juillet 2007, il a été porté à 28,1 points de cotisations dans les entreprises de moins de vingt salariés.
Près de 10,5 millions de salariés sont aujourd'hui concernés par cet allégement. Son coût a atteint un point haut en 2009, à 22,3 milliards d'euros, et devrait décliner en 2010 et 2011 (21,9 et 21,2 milliards d'euros respectivement). Cette diminution s'explique, pour partie, par les destructions d'emplois causées par la crise mais résulte aussi d'une mesure d'économie adoptée dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, consistant à calculer l'allègement sur une base annuelle et non plus mensuelle 5 ( * ) .
Depuis le 1 er octobre 2007, les rémunérations versées au titre des heures supplémentaires sont exonérées de cotisations sociales salariales et se voient appliquer une réduction forfaitaire sur les cotisations patronales. La rémunération perçue par le salarié n'est, en outre, pas imposée au titre de l'impôt sur le revenu.
Le coût de ces dispositions semble en voie de stabilisation : il a atteint 4,41 milliards d'euros en 2009 (3,12 milliards pour les exonérations sociales et 1,29 milliard pour l'exonération fiscale), devrait s'élever à 4,46 milliards en 2010 et 4,5 milliards en 2011.
L'effet de ces exonérations sur le recours aux heures supplémentaires par les entreprises reste difficile à évaluer, dans la mesure où le nombre d'heures supplémentaires était auparavant mal connu et où le nombre d'heures supplémentaires est étroitement corrélé à la conjoncture, qui a été peu porteuse depuis deux ans.
* 5 Cf. le rapport Sénat n° 88, tome VII, fait par Alain Vasselle au nom de la commission des affaires sociales.