B. UN OPÉRATEUR RÉSIDUEL : LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU CONSEIL INTERMINISTÉRIEL À LA POLITIQUE DE LA VILLE
1. Une nouvelle gouvernance de la politique de la ville en 2010
Conformément aux décisions du conseil de modernisation des politiques publiques, le Gouvernement a souhaité modifier la gouvernance de la politique de la ville afin d'en renforcer l'efficacité en l'organisant autour d'une instance de consultation (le conseil national des villes), d'une instance de décision (le comité interministériel des villes) et d'une instance de préparation et d'exécution (le secrétariat général du comité interministériel des villes). Le décret n°2009-539 du 14 mai 2009 relatif aux instances en charge de la politique de la ville traduit cette nouvelle organisation .
Le secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV) , remplace donc la DIV, et sera chargé de préparer les travaux du comité interministériel des villes (CIV) et de veiller à l'application de ses décisions. Ses attributions sont centrées autour de trois missions principales : la mise en oeuvre de l'interministérialité et l'évaluation de la politique de la ville ainsi que, pour le compte du ministre chargé de la politique de la ville, l'exercice de la tutelle des établissements publics relevant de celui-ci, notamment l'ACSÉ et l'ANRU. Le CIV , instance de pilotage et de décision présidée par le Premier ministre ou le ministre en charge de la politique de la ville, se réunira désormais deux fois par an et sera chargé de définir les priorités de l'État et de décider des actions nécessaires à leur mise en oeuvre. Enfin, les attributions du conseil national des villes (CNV) , composé d'élus, de représentants des partenaires sociaux et de personnalités qualifiées, seront renforcées. Ce conseil sera ainsi en mesure de mieux assurer son rôle essentiel d'instance de consultation du Gouvernement dans le domaine de la politique de la ville.
Votre rapporteur pour avis faisait déjà observer en 2009 que la délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain (DIV) n'était plus le principal opérateur de la politique de la ville. Son périmètre d'intervention s'est en effet considérablement réduit au fil des années au profit des deux agences dédiées que sont l'ANRU et l'ACSÉ qui gèrent aujourd'hui la quasi totalité des moyens d'intervention sur le terrain. Toutefois, si l'on prend en compte les financements de l'EPIDE 20 ( * ) et les exonérations de charges sociales en ZFU, le SG-CIV qui a remplacé la DIV sera appelé à gérer environ 273 millions d'euros en 2010. Sur l'ensemble de ces crédits, 247 millions d'euros seront destinés aux compensations d'exonération de charges sociales patronales en faveur des entreprises installées en zones franches urbaines (ZFU) .
2. L'avenir des dispositifs d'exonérations sociales dans le cadre des zones franches urbaines est de plus en plus incertain
Les ZFU sont des quartiers prioritaires qui bénéficient de mesures fiscales visant à l'amélioration de leur situation économique . On en compte aujourd'hui 100. Les 44 premières ont été créées en 1997 21 ( * ) , suivie de 41 autres en 2004 22 ( * ) . Puis la loi pour l'égalité des chances du 31 mars 2006 23 ( * ) a entériné la création de 15 nouvelles ZFU, avec l'objectif d'y créer 12 000 emplois d'ici 2011. Cette loi a ainsi prorogé la durée des 85 ZFU déjà existantes jusqu'au 31 décembre 2011. Les ZFU sont inscrites dans le volet « emploi » des CUCS.
En ZFU, les entreprises de moins de 50 salariés et dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur à 10 millions d'euros 24 ( * ) bénéficient pour leurs établissements d'une exonération de taxe professionnelle, d'impôt sur les sociétés et de taxe foncière sur les propriétés bâties pour une durée de cinq ans. Les entreprises sont également exonérées de cotisations patronales 25 ( * ) pendant cinq ans sur la fraction du salaire inférieur à 1,4 SMIC pour les salariés employés en CDI ou CDD . Un plafonnement des aides est prévu ainsi qu'une sortie progressive du dispositif sur une durée de trois à neuf ans.
En application de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville, un rapport de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) rend compte annuellement de l'évolution des ZFU. Il démontre que le dispositif a jusqu'à présent bien fonctionné en encourageant la création d'emplois et le développement des entreprises dans ces quartiers pour lesquels la revitalisation économique est une condition même de l'amélioration de la qualité de vie des habitants. Ainsi c'est plus de 27 000 entreprises qui bénéficient aujourd'hui du régime d'exonération 26 ( * ) , totalisant plus de 107 000 emplois. Entre 2002 et 2007, le nombre d'embauches exonérées en ZFU a connu une augmentation constante en rythme annuel passant de près de 8 000 à près de 19 000, soit une hausse annuelle moyenne de près de 20 %. L'ONZUS estime ainsi que le taux d'activité des ZFU est largement supérieur à celui des agglomérations environnantes.
Or, la loi de finances pour 2009 27 ( * ) a, contre l'avis de votre commission et celles des finances et des affaires sociales, limité les avantages fiscaux et sociaux consentis aux zones franches urbaines . L'évolution a porté sur deux points : les modalités de sortie du dispositif d'une part, la concentration des exonérations sur les seuls bas salaires d'autre part. Alors que la sortie du mécanisme s'opérait jusque-là de façon progressive la loi a d'une part mis un terme à la succession d'abattements dégressifs de sorte que la période de cinq années d'exonération marque désormais un retour immédiat au droit commun. D'autre part, la loi a introduit un plafonnement du niveau de salaire ouvrant droit à exonération totale de cotisations sociales dans les zones franches urbaines à 1,4 SMIC. Au-delà de ce seuil, le montant de l'exonération régresse jusqu'à s'annuler lorsque la rémunération égale un seuil de sortie de 2,4 SMIC en 2009, de 2,2 SMIC en 2010 et de 2 SMIC en 2011.
Votre rapporteur pour avis soulignait qu'une telle réforme présentait l'inconvénient de concentrer l'intervention publique sur les bas salaires et encourageait dès lors le recrutement de salariés moins qualifiés . Aussi, s'il ne conteste nullement la nécessité de favoriser l'emploi des moins diplômés, par nature plus exposés à l'exclusion du marché du travail, il estime toutefois que cette réforme a envoyé un mauvais signal aux entreprises installées dans les ZFU.
Quant aux 416 zones de redynamisation urbaine 28 ( * ) (ZRU), qui bénéficient d'exonérations en termes de taxe professionnelle et d'impôt sur les bénéfices, votre rapporteur pour avis ne peut masquer son inquiétude compte tenu de la suppression de la fiscalité locale sur les entreprises . De nombreux élus s'interrogent en effet sur l'avenir de ce dispositif qui était censé redonner davantage de compétitivité aux entreprises implantées sur ces territoires. Votre rapporteur pour avis estime donc indispensable que le Gouvernement soit entendu sur ce point par votre Haute assemblée représentant les collectivités territoriales .
3. La participation à l'établissement public d'insertion de la défense
L'établissement public d'insertion de la défense (EPIDE) a été créé par l'ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005 29 ( * ) . Sa mission est d'assurer l'insertion sociale et professionnelle de jeunes adultes volontaires sans qualification ni emploi ou en voie de marginalisation sociale. Déployé sur l'ensemble du territoire national, il s'adresse notamment aux populations des ZUS, rendant possibles des solutions de qualification ou d'accès à l'emploi. A cet égard, votre rapporteur pour avis considère qu'il s'inscrit pleinement dans le cadre des dispositifs de deuxième chance du plan « Espoir banlieues » . Aussi, il estime que ce dispositif représente pour de nombreux jeunes une opportunité de réussite professionnelle et sociale.
Selon le projet annuel de performances, la contribution du ministère du logement et de la ville à cet établissement s'élève pour 2010 à 26 millions d'euros tant en AE qu'en CP . Cette somme qui concourt à un budget annuel de 85 millions d'euros devra permettre de financer l'accueil de 2 265 volontaires en fin d'année 2010 et 2 430 en fin d'année 2011 avec pour objectif de diminuer de 12,5 % sur trois ans le coût unitaire par volontaire.
* 20 La subvention versée au titre des charges de service public à l'EPIDE, soit 26 millions d'euros, transite également par le SG-CIV.
* 21 « ZFU de première génération » instituées le 1 er janvier 1997 par le pacte de relance pour la ville.
* 22 « ZFU de deuxième génération » instituées le 1 er janvier 2004 par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 er août 2003.
* 23 « ZFU de troisième génération » créées par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006.
* 24 Le chiffre est fixé chaque année.
* 25 Le régime d'exonération de cotisations sociales est fixé par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.
* 26 Source : données 2008 de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).
* 27 L'article 190 a porté modification de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, qui abrite le dispositif d'exonération de charges sociales appliqué aux zones franches urbaines.
* 28 Leur création remonte à la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995. Les quartiers éligibles sont ceux présentant des caractères économiques et sociaux particulièrement difficiles.
* 29 Une présentation de cet opérateur peut être consultée dans le projet annuel de performances du programme n° 102 de la mission « Travail et emploi », auquel il est rattaché à titre principal.