2. Pour une gouvernance garantissant le maintien de l'avantage compétitif de l'AFP : l'indépendance et le pluralisme de l'information
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UN STATUT HYBRIDE HÉRITÉ DE LA LOI DU 10 JANVIER 1957 A. Un organe de droit privé sui generis L'histoire de l'Agence France-Presse (AFP) remonte à la création en 1835 de l'agence Havas, qui s'imposa comme la première des agences de presse internationales. Le 20 août 1944, un groupe de journalistes résistants reprend le contrôle de l'Office français d'information - organe vichyste issu de l'ancienne branche de l'agence Havas consacrée à l'information pendant l'occupation nazie - et lui donne le nom d'Agence France-Presse. C'est une ordonnance du 30 septembre 1944 qui créait à titre provisoire l'Agence France-Presse, en en faisant un établissement public doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière avec pour mission de recueillir et de diffuser en France et à l'étranger « tous éléments divers d'information et d'exercer toutes activités connexes à cet objectif ». Pour son fonctionnement, elle disposait, au départ, des locaux, installations et outillages divers ayant appartenu à l'Office français d'information, la liquidation des biens et la situation des administrateurs et personnels de cette société ainsi que la suspension de six autres agences de presse ayant été décidées par deux autres ordonnances datées du même jour. Souhaitant s'affranchir pleinement de la tutelle exercée par l'État sur le fondement de son statut provisoire d'agence semi-gouvernementale, l'AFP réclama par la voix de son directeur général de 1954 à 1957, M. Jean Marin, un changement de statut lui garantissant l'autonomie financière et l'indépendance rédactionnelle. Dans cet esprit, le Parlement vota à l'unanimité la loi n° 57-32 du 10 janvier 1957 portant statut de l'Agence France-Presse, à la suite d'une mission de réflexion lancée par le Premier ministre, M. Pierre Mendès-France, et conduite par M. Jean Marin, qui continuera à présider l'Agence, selon les modalités de son nouveau statut, jusqu'en 1975. La loi du 10 janvier 1957 fait de l'AFP une société dotée d'un statut sans équivalent, soumise au droit commercial mais avec une gouvernance en tous points dérogatoire du droit commun : l'agence est ainsi définie comme un « organisme autonome doté de la personnalité civile et dont le fonctionnement est assuré suivant les règles commerciales », et elle a pour mission « de rechercher tant en France qu'à l'étranger les éléments d'une information complète et objective » et de les « mettre à la disposition des usagers ». Si la loi prévoit que l'Agence est soumise aux règles du droit commercial, elle ne la qualifie pas pour autant de société de droit privé et l'Agence n'a ni actionnaire, ni capital : son financement repose sur des dotations en fonds propres. Elle est donc tributaire de ses ressources commerciales et notamment de celles issues de ses deux principaux clients, l'État et les médias. Son statut lui interdisant d'être directement subventionnée, afin de ne pas mettre en doute son indépendance, ses ressources publiques proviennent des abonnements des services publics usagers dépendant du Gouvernement. B. Une gouvernance originale Autrefois dirigée, depuis sa création à la Libération jusqu'en 1957, par un directeur général nommé en conseil des ministres, l'Agence est désormais administrée par un conseil d'administration comprenant, outre le président-directeur général, quinze membres, dont trois représentants des services publics usagers de l'Agence désignés par le Premier ministre, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre des affaires étrangères. La majorité revient à la presse française qui dispose de huit sièges. Deux sièges sont attribués aux membres du personnel de l'Agence et deux sièges reviennent à des représentants de la radiodiffusion-télévision française. Le président-directeur général est désigné par le conseil d'administration pour un mandat de trois ans renouvelable. Sa nomination doit être acquise par douze voix au moins (majorité des trois quarts). Un des aspects originaux du statut de 1957 réside dans l'institution d'un conseil supérieur qui veille à l'accomplissement par l'Agence de la mission qui lui est impartie par ses statuts en vertu de l'article 2 de la loi. Il est composé de huit membres en fonction pour trois ans ; il contrôle les informations diffusées par l'Agence en s'assurant de son indépendance vis-à-vis de tout groupement politique, économique et idéologique. S'apparentant à une autorité administrative indépendante, selon l'étude du Conseil d'État de 2001, il peut être saisi de plaintes par les usagers ou les organisations professionnelles et peut sanctionner le président directeur général. La gouvernance de l'Agence est complétée par une commission financière. Comprenant deux membres de la Cour des comptes et un expert désigné par le ministre en charge de l'économie et des finances, elle est chargée de suivre de façon permanente la gestion financière de l'AFP. |
Le rapport de M. Pierre Louette, président directeur général de l'AFP, sur les possibilités d'évolution statutaire de l'Agence s'est d'abord penché sur la forme juridique la plus appropriée pour la future Agence.
Pour ce qui concerne la forme d'établissement public, qui a été celle de l'Agence à deux reprises, en 1944 de manière transitoire puis en 1947, le régime juridique est bien connu.
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ÉTABLISSEMENT PUBLIC |
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Alternative : |
à caractère administratif/à caractère industriel et commercial (compte tenu de l'objet de l'AFP, un tel établissement ne pourrait guère être, sauf disposition législative contraire, qu'industriel et commercial) |
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Modalités de transformation |
Nécessité d'une loi pour transformer l'AFP en établissement public compte tenu de la nature législative du statut actuel |
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Descriptif des principales caractéristiques |
Démembrement de l'État : « 100% » État, pas de capital social ; poursuit un but d'intérêt général (par nature) Organisation et règles de fonctionnement régies par la loi ou les textes réglementaires d'application : en règle générale, un établissement public comprend un organe délibérant, un président et un ou plusieurs organes de direction Soumis au principe de spécialité qui limite sa capacité de développement Soumis à la tutelle économique et financière de l'État Insaisissabilité des biens de l'établissement : inapplicabilité des procédures d'exécution forcée de droit commun, impossibilité de constituer des sûretés réelles, impossibilité d'opposer la compensation aux dettes des établissements publics Inapplicabilité des procédures de liquidation judiciaire (art. L. 620-2 et L. 640-2 du code de commerce) Sauf autorisation, impossibilité de transiger ou compromettre Le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial (« EPIC ») est sans influence en principe sur les règles comptables (application du contrôle économique et financier de l'État aux EPIC) et le statut des personnels qui, sauf exception, relève du droit commun |
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Avantages/Atouts |
Un arrimage fort à l'État et la reconnaissance (« par nature ») de l'intérêt général s'attachant à l'objet de l'AFP Un statut susceptible de favoriser les conditions de financement de l'AFP dans la mesure où les établissements publics de l'État bénéficient en règle générale d'une notation financière influencée par la note de l'État lui-même Précédent de la transformation de l'Institut français du pétrole (personne morale de droit privée sui generis ) en établissement public |
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Inconvénients/Contraintes |
La nature même d'établissement public de l'État crée un lien avec l'État qui peut être perçu comme une atteinte à l'indépendance de l'institution ; cependant la loi peut organiser des mécanismes susceptibles de garantir cette indépendance De même le statut d'établissement public de l'État crée le risque d'une perception de l'AFP à l'étranger comme une agence gouvernementale officielle Les rigidités du statut (notamment le principe de spécialité) constituent des obstacles au développement de l'activité Un statut 7 ( * ) de plus en plus fréquemment contesté par l'autorité communautaire pour l'exercice d'activités industrielles et commerciales (notamment sur le terrain des aides d'État du fait de la prétendue garantie de l'État sur les établissements publics et de ses conséquences sur la notation des établissements publics) Impossibilité de faire entrer un investisseur en capital (même public) Inapplicabilité de l'ordonnance n° 45-2646 du 2 novembre 1945 portant réglementation provisoire des agences de presse (dont le champ d'application est restreint aux organismes privés) |
Source : Agence France-Presse.
Ni Associated Press , ni l'Agence Reuters n'ont de statut comparable et celui-ci est écarté pour l'AFP au motif que l'absence de capital et le mode de désignation du directeur général par décret ne répondent pas aux défis que doit relever l'Agence France-Presse, à savoir la capacité de recueillir des financements de longs termes dans le respect de l'indépendance éditoriale.
Le statut de la coopérative pourrait apparaître comme plus adéquat puisqu'il est de nature à répondre à l'impératif de pluralisme atteint à travers une gouvernance dont c'est l'intérêt fondamental.
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COOPÉRATIVE ASSOCIANT LES ACHETEURS DES SERVICES
DE L'AFP
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Modalités de transformation |
Nécessité d'une loi pour transformer l'AFP en coopérative compte tenu de la nature législative du statut actuel |
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Descriptif des principales caractéristiques |
La loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération oblige toute coopérative à prendre la forme d'une société tout en laissant les coopérateurs libres du choix de la forme sociale, qui déterminera le régime de la structure (société civile ou commerciale, société en nom collectif, société à responsabilité limitée, société anonyme, société en commandite, société par actions simplifiée) Le but de la coopérative n'est pas la recherche d'un profit capitalistique mais la fourniture de produits ou de services meilleurs et moins chers La répartition des bénéfices est proportionnelle aux commandes passées par les associés et non au nombre d'actions qu'ils détiennent Le financement des investissements se fait à due concurrence des achats faits par les associés à l'AFP Les associés qui n'ont pas vocation à recourir aux services de la coopérative ou dont ils n'utilisent pas le travail, mais qui contribuent par l'apport de capitaux à la réalisation des objectifs de la coopérative, ne peuvent en aucun cas détenir ensemble plus de 35 % du total des droits de vote (chiffre porté à 49 % si les investisseurs sont des coopératives) Toute cession de parts sociales entre associés ou à un tiers doit être autorisée, soit par l'assemblée générale, soit par le conseil d'administration, conformément aux dispositions statutaires Le remboursement des parts sociales peut être différé |
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Avantages / Atouts |
Un statut déjà adopté à l'étranger ( Associated Press , APA en Autriche, ANSA en Italie, etc.) sous réserve d'une comparabilité des régimes applicables Une société qui peut être dotée d'un capital variable permettant une plus grande souplesse dans l'entrée et la sortie des actionnaires (droit de retrait, clause d'exclusion) dans la limite du plancher du capital social fixé par la loi Possibilité de mettre en place des parts sociales qui confèrent à leur détenteurs des avantages particuliers (ces parts ne peuvent être souscrites que par les associés coopérateurs ou non coopérateurs) : octroi d'un pouvoir ou d'une rémunération supplémentaire à l'associé (étant précisé que le vote plural n'est pas conforme aux principes coopératifs), diminution de la responsabilité de l'associé Principe d'égalité entre « associés - coopérateurs » : un membre/une voix (dérogations strictement entendues) |
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Inconvénients / Contraintes |
Faible lisibilité Un statut qui s'accorde mal avec les droits de l'État (notamment ses droits au capital), d'où une relative complexité juridique de mise en place Nécessité d'un consensus d'ensemble des acteurs autour du projet de coopérative Un statut qui, au plan des principes, fait peser le financement de l'AFP sur les coopérateurs (leur capacité à recourir à l'AFP et à générer du chiffre d'affaires) et crée de ce fait un lien entre le poids économique des coopérateurs et leur pouvoir (risque d'atteinte à l'indépendance) Gouvernance difficile ; difficulté notamment liée au poids des principaux « coopérateurs - clients » qui revendiqueront naturellement un droit de regard sur la politique d'investissement (les investissements étant corrélés au chiffre d'affaires généré) pour peser sur la stratégie et les axes de développement de la coopérative (il s'ensuit en général une demande forte des principaux « coopérateurs - clients » en terme d'accès aux organes de direction ; d'où un doute sur l'acceptabilité de ce statut) Si le recours au marché pour le financement est possible en droit (notamment via l'émission de titres participatifs, de certificats coopératifs d'investissement ou de parts à intérêt prioritaire sans droit de vote), le statut coopérative ne le facilite pas Les coopératives ne peuvent en principe admettre les tiers non membres à bénéficier de leurs services |
Source : Agence France-Presse.
Toutefois, même avec un marché national beaucoup plus important que celui de l'AFP, la crise que traverse Associated Press , provoquée par la disparition de nombreux journaux américains et l'effondrement corrélatif de pans entiers de son chiffre d'affaires, montrent que le modèle coopératif est fragile.
S'agissant de l'Agence, en 1957 déjà, le législateur avait estimé que la presse française ne pourrait pas financer l'AFP, d'où le statut hybride prévoyant, via la convention de l'article 13, que l'État investirait dans l'Agence pour qu'elle assure ses missions d'intérêt général. Or, la direction avance l'argument selon lequel, aujourd'hui, l'État accepte d'intervenir mais souhaite en échange des contreparties et de pouvoir peser sur les décisions de gestion de l'entreprise. La réforme du statut de l'Agence proposé par la direction a donc pour objet de favoriser le financement de son développement en la dotant d'un capital offrant à l'État la contrepartie attendue et en permettant à ce dernier, via le conseil d'administration, de déterminer les orientations de son activité et de veiller à leur mise en oeuvre.
À titre personnel, votre rapporteur pour avis s'inscrit en faux contre cette analyse : s'il lui appartient de financer de façon pérenne les missions d'intérêt général incombant à l'AFP en vertu du statut de 1957, l'État ne saurait raisonnablement réclamer de contrepartie en termes de pouvoir décisionnaire de gestion et d'orientation sans prendre le risque de faire de l'Agence une agence d'État . Le financement consenti par l'État à l'AFP pour couvrir les coûts de ses missions de service public ne l'autorise, en effet, qu'à s'assurer que l'utilisation de ces fonds publics sert bien à rémunérer lesdites missions et que ces dernières sont correctement remplies, selon les critères et les modalités fixés par le contrat d'objectifs et de moyens qui lie l'Agence à la puissance publique. Il revient aux pouvoirs publics, et notamment au Parlement, d'exercer un tel contrôle.
La société de droit commun à capitaux publics finalement envisagée par la direction pour l'AFP devrait être constituée et fonctionner selon les règles de droit commun empruntées au régime des sociétés anonymes. Il serait ainsi prévu dans la loi que son capital soit intégralement détenu par l'État ou d'autres personnes morales appartenant au secteur public. Il faut entendre par là le secteur public de premier rang (100 % public).
Les règles de répartition du capital envisagées devraient être très souples, étant précisé qu'une fraction de ce dernier, limitée à 10 % du capital libéré, sera réservée aux personnels, probablement à travers un fonds commun de placement. La liquidité du capital souscrit par les personnels de l'Agence sera assurée conformément au cadre de droit commun du code du travail.
Dans le schéma proposé, une fondation se substituerait au conseil supérieur de l'Agence et ne serait pas actionnaire .
La forme juridique de cette fondation serait sui generis avec application des règles relatives aux associations pour toutes les matières non couvertes par la loi de 1957 modifiée. Elle serait dotée de la personnalité morale , et composée de trois magistrats, issus du Conseil d'État, de la Cour de cassation, et de la Cour des comptes, de deux représentants des titres de presse quotidienne, et de quatre personnalités qualifiées cooptées à raison de leurs compétences dans le domaine des médias, de la francophonie et des libertés fondamentales.
La fondation demeurerait l'instance chargée de veiller au respect des obligations fondamentales de l'Agence précisées à l'article 2 de l'actuel statut, qui devrait rester inchangé. À cette fin, les prérogatives de l'actuel conseil supérieur devraient être renforcées au bénéfice de la fondation : elle examinerait, comme c'est déjà le cas actuellement, les saisines des abonnés médias ou des organisations professionnelles de presse en cas de contestations portant sur d'éventuelles violations de l'article 2 8 ( * ) ; elle recevrait les délibérations du conseil d'administration dans les mêmes conditions que les administrateurs et pourrait, en cas de violation des prescriptions de l'article 2, demander une nouvelle délibération, voire y opposer un veto ; elle auditionnerait le président directeur général une fois par an et le directeur de l'information avant sa nomination et serait consultée sur l'examen du contrat d'objectifs et de moyens, avant sa signature.
Votre rapporteur pour avis constate, cependant, que le projet de gouvernance de l'Agence proposé par la direction ne parvient pas à lever les inquiétudes du personnel sur son risque d'étatisation ou de privatisation . En particulier, la composition de la fondation, telle que proposée par la direction, se caractérise par un phénomène de cooptation qui ne semble pas garantir, du reste en apparence, l'indépendance des personnalités qualifiées. En outre, un seul représentant de la rédaction est envisagé au sein de cette fondation et il ne se verrait reconnaître qu'une voix consultative.
À l'évidence, les conditions ne sont pas encore réunies pour que cet organe soit en mesure de garantir la pleine indépendance de l'Agence. La préservation de l'indépendance rédactionnelle doit constituer le principe cardinal de la gouvernance de l'Agence.
Votre rapporteur pour avis invite la direction de l'AFP à tenir compte des propositions formulées par les partenaires sociaux ainsi que des exemples étrangers afin d'être en mesure de proposer au Parlement un projet de réforme statutaire équilibré qui puisse préserver les avantages compétitifs de l'Agence et redonner confiance à ses personnels dont la qualité du travail est mondialement reconnue.
À cet égard, votre rapporteur pour avis relève notamment que certains syndicats de journalistes, tels que le Syndicat national des journalistes (SNJ), ont proposé de privilégier la logique d'un financement de l'AFP par une fondation , aussi bien pour l'accomplissement de ses missions d'intérêt général que pour l'accompagner dans ses projets de développement. Il estime que ces propositions, équilibrées, doivent mériter toute l'attention de la direction dans l'élaboration d'un projet d'évolution acceptable par toutes les parties.
En particulier, afin de garantir l'indépendance de l'Agence vis-à-vis de la puissance publique en matière de ressources, il convient d'étudier la possibilité d'établir un mécanisme de financement pérenne s'inspirant des options retenues pour le financement de l'audiovisuel public (contribution au financement de l'audiovisuel public, taxes diverses). Il importe également de favoriser le mécénat en faveur de l'AFP via les dons et legs de particuliers et d'entreprises attachés aux valeurs défendues par la fondation de l'Agence, le cas échéant en les faisant transiter par un poste « Médias » au sein de la Fondation de France.
Votre commission étudiera l'ensemble de ces questions à l'occasion d'une table ronde qu'elle organisera très prochainement.
* 7 On constate la progressive disparition des EPIC. Beaucoup d'entreprises sont ainsi passées ces dernières années du statut d'EPIC à celui de société anonyme. C'est le cas par exemple de France Telecom, EDF, Gaz de France ou Aéroports de Paris.
* 8 L'article 2 du statut de 1957 précise notamment que l'AFP « ne doit, en aucune circonstance, passer sous le contrôle de droit ou de fait d'un groupement idéologique, politique ou économique ».