Séance du 2 décembre 1998
M. le président. Je suis saisi de deux amendements présentés par M. Charasse, au nom de la commission des finances.
L'amendement n° II-98 tend :
I. - Avant l'article 75 A, à insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Les projets dont la réalisation incombe à l'Agence française de développement et qui sont financés en tout ou partie sur les crédits qui lui sont délégués après délibération du comité directeur du Fonds d'aide et de coopération ne peuvent être mis en oeuvre qu'après avoir été approuvés par ledit comité directeur. »
II. - En conséquence, à faire précéder cet article d'une division ainsi rédigée : « Affaires étrangères et coopération ».
L'amendement n° II-99 vise à insérer, avant l'article 75 A, un article additionnel ainsi rédigé :
« Les crédits disponibles à l'issue de l'achèvement des projets financés sur les dotations du Fonds d'aide et de coopération sont réintégrés sans délai dans la masse desdites dotations de l'année. Le comité directeur du Fonds d'aide et de coopération en est informé à sa plus prochaine réunion. »
La parole est à M. le rapporteur spécial, pour défendre ces deux amendements.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Ces deux amendements sont d'une portée différente.
L'amendement n° II-98 tire les conséquences sur les procédures actuelles de la réforme intervenue avec la fusion des deux budgets, puisqu'une partie des crédits qui sont actuellement mis en oeuvre par le ministère de la coopération, après passage devant le comité directeur du fonds d'aide et de coopération - au sein duquel le Parlement est largement représenté, du moins l'Assemblée nationale, qui a trois représentants, alors que le Sénat n'en a qu'un - va désormais être déléguée à l'Agence française de développement, qui sera chargée de mettre ces crédits en oeuvre projet par projet.
La procédure de consultation projet par projet qui existe aujourd'hui ne fonctionnera plus, et l'opérateur sera l'Agence française de développement, qui a des relations aussi étroites avec le ministère de la coopération qu'à ces heures tardives et depuis plusieurs jours nous pouvons en avoir avec nos conjoints. (Sourires.)
Par conséquent, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition qui vous est faite au nom de la commission des finances est de dire que l'Agence française réalisera certes les projets sur des crédits que le FAC va globalement lui déléguer, mais qu'au moment d'arrêter ceux-ci projet par projet ils ne pourront être mis en oeuvre qu'après avis favorable du comité directeur du FAC. C'est-à-dire, monsieur le ministre, que cela revient chez vous, pour que l'on soit bien sûr les uns et les autres que tout le monde est bien d'accord.
Tel est donc l'objet de l'amendement n° II-98.
Sur l'amendement n° II-99, je serai beaucoup plus rapide.
Je me suis aperçu, à l'occasion des contrôles sur place et sur pièces que j'ai effectués au nom de la commission des finances, que la procédure comptable actuelle du FAC est telle que, lorsqu'un projet est terminé, par exemple, le 15 février de l'année, le chef de mission attend le 31 décembre pour rendre le reliquat de crédits disponibles non consommés. Ce n'est donc que l'année suivante que ce reliquat peut être remis à la disposition du FAC pour donner lieu à de nouvelles affectations.
Ainsi se constitue une sorte de trésorerie dormante inutile dans les caisses des missions de coopération.
Si l'amendement que nous proposons est adopté, dès qu'une opération sera achevée, les crédits disponibles seront rendus aussitôt au ministère, réintégrés dans le FAC et pourront être réutilisés immédiatement, c'est-à-dire lors de la plus prochaine réunion du comité directeur.
Tels sont les deux amendements qui ont été adoptés cet après-midi à l'unanimité par la commission des finances.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur ces deux amendements ?
M. Charles Josselin, ministre délégué. M. le rapporteur spécial propose que la loi confie au comité directeur du FAC l'examen des projets mis en oeuvre par l'AFD sur les crédits inscrits au budget des affaires étrangères.
Je pense, comme lui, que le comité directeur du FAC a besoin d'une information plus fine sur l'utilisation des crédits délégués à l'AFD pour la réalisation de projets qui s'inscrivent dans l'action extérieure de la France au titre de l'aide publique au développement.
Toutefois, le régime juridique du Fonds d'aide et de coopération relève du seul domaine réglementaire, aux termes du décret du 1er juillet 1959 modifié. C'est donc par la voie réglementaire qu'il devrait être, le cas échéant, modifié.
Après consultation des spécialistes, il semble bien que l'amendement soit irrecevable de ce point de vue.
Pour autant, monsieur le rapporteur spécial, je partage votre préoccupation. Comme je vous l'ai déjà dit en d'autres lieux, j'ai l'intention de procéder à la modification des statuts du FAC en tenant compte, comme c'est évidemment nécessaire, des évolutions provoquées par la réforme de notre coopération, notamment avec la disparition de toute référence à un champ géographique particulier.
Dans la logique de votre amendement, monsieur le rapporteur spécial, j'ai décidé de proposer que, pour l'ensemble des projets dont la réalisation incombe à l'Agence française de développement et qui sont précisément financés sur les crédits du Fonds d'aide et de coopération, il soit arrêté une procédure appropriée permettant au comité directeur du FAC d'assurer un contrôle réel sur l'utilisation des crédits délégués à l'AFD. Par ailleurs, il sera rendu compte annuellement de l'exécution de ces projets.
Je rappelle que le comité d'orientation des programmations, le COP, créé par MM. Bérégovoy et Pelletier, débat de la nature des programmes et de leur orientation géographique et sectorielle. Là aussi, cela répond à une préoccupation que vous développiez à l'instant. L'AFD en est membre, et les orientations que nous y définissons conduisent nos actions respectives.
En clair, il faut qu'en effet la conception, que les orientations en matière de politique de développement soient bien conduites, en tout cas dans le plein exercice des responsabilités qui sont celles du ministère des affaires étrangères.
Les orientations en question seront d'ailleurs largement prédéterminées par le CICID et la ZSP. Il faut que chacun les respecte, mais le comité directeur du FAC a droit à une information plus spécifique. C'est ce que vous souhaitiez, et je pense que la réforme de la procédure que nous allons proposer devrait y contribuer.
J'ajoute enfin que nous sommes présents à l'AFD. Un débat a même eu lieu sur ce point lorsque nous avons réformé cette institution : l'ensemble affaires étrangères et coopération y a trois sièges, le ministère des finances deux. Peut-être aussi est-ce à nous de mieux utiliser cette présence que nous ne l'avons fait jusqu'à maintenant pour peser sur le fonctionnement de l'agence !
Telles sont les observations que je voulais faire à propos de votre amendement n° II-98. Vous aurez compris, puisque je le juge irrecevable, que j'aimerais que vous le retiriez, monsieur le rapporteur spécial !
L'amendement n° II-99 concerne un sujet que M. Charasse connaît bien pour avoir constaté l'existence de crédits disponibles dans les missions de coopération qu'il lui arrive de contrôler.
Mais il aura également observé, lors des comités directeurs auxquels il assiste et participe activement - je lui en donne bien volontiers acte - que les services de la coopération proposent quasi systématiquement, désormais, des opérations de réintégration des autorisations de programme et des crédits de paiement inutilisés. Ainsi, le comité directeur de juillet dernier a réintégré 40 millions de francs de crédits inutilisés ou devenus inutilisables - c'était le cas au Rwanda - au titre de trente-huit projets interrompus ou achevés.
Bref, la pratique de la réintégration est d'ores et déjà la règle, mais j'admets volontiers que nous pouvons aller plus loin et plus vite : comme le souhaite M. Charasse, il devrait être possible d'opérer la réintégration dès que l'achèvement du projet est constaté. Je peux en prendre l'engagement dès aujourd'hui devant votre Haute Assemblée.
Je souhaite que cette réponse donne satisfaction à M. le rapporteur spécial et l'incite également à retirer un amendement qui encourt lui aussi l'irrecevabilité que j'évoquais tout à l'heure.
M. le président. Les amendements sont-ils maintenus, monsieur le rapporteur spécial ?
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. En ce qui concerne l'amendement n° II-99, concernant le rythme de consommation des crédits du FAC - et qui n'a pas la même importance que l'amendement n° II-98 - si M. le ministre confirme l'engagement qu'il vient de prendre et selon lequel les crédits disponibles sur tout projet achevé seront immédiatement réintégrés, en application d'un règlement financier du FAC très prochainement modifié, je pense que la commission des finances m'autorisera à retirer cet amendement. Mais il est bien entendu, monsieur le ministre, que je ne souhaite pas retrouver, lors de mes prochains contrôles, des crédits dormant dans des missions de coopération et attendant le 31 décembre pour repartir à Paris !
M. Charles Josselin, ministre délégué. Je le confirme, monsieur le rapporteur spécial.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Dans ces conditions, je retire l'amendement n° II-99.
M. le président. L'amendement n° II-99 est retiré.
Et qu'en est-il de l'amendement n° II-98, monsieur le rapporteur spécial ?
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. S'agissant de l'amendement n° II-98, je ne suis pas d'accord avec M. le ministre, et la commission des finances ne le serait certainement pas non plus.
Aujourd'hui, lorsqu'un projet relatif à la santé, par exemple, est établi par le ministre chargé de la coopération, ce dernier doit le soumettre au comité directeur du FAC, pour approbation. Or, demain, ce même projet ne passera plus en comité directeur, il sera inclus sans qu'on connaisse le détail de son utilisation dans des crédits globaux délégués par le FAC à période régulière, en cours d'exercice, par paquets de 200 ou 300 millions de francs, à l'Agence française de développement, laquelle mettra l'ensemble en oeuvre projet après projet - un projet santé ici, un autre projet santé là, un projet éducatif à un autre endroit, etc. - sans que le comité directeur n'en sache rien.
Selon M. le ministre, nous aurons des comptes rendus. Certes, monsieur le ministre, mais a posteriori !
Quant à l'argument selon lequel cet amendement serait de nature réglementaire, permettez-moi de vous répondre que la réglementation financière actuelle du FAC, qui résulte d'un décret, est parfaitement contraire à l'ordonnance de 1959, mais que c'est comme cela, et que c'est l'exécutif - pas celui d'aujourd'hui, mais un lointain prédécesseur - qui en est l'auteur. En effet, il n'est pas d'exemple que les ministres aient besoin de l'autorisation d'un comité Martin, Dupont ou Théodule pour engager leurs crédits. Or au FAC - au FIDOM et au FIDES aussi, d'ailleurs - c'est le cas.
A partir du moment où c'est l'exécutif lui-même qui a décidé de mettre en oeuvre cette procédure, où un comité directeur comportant des représentants de diverses administrations et de diverses institutions - le Conseil économique et social et le Parlement - a été mis en place pour assister le ministre dans sa mission d'ordonnateur des dépenses, je crois que le Parlement lui-même peut, dans le cadre des dispositions de l'article 42 de l'ordonnance de 1959 concernant le contrôle parlementaire, préciser les conditions dans lesquelles il veut participer, lui, Parlement, représenté au comité directeur du FAC, au contrôle qui incombe à ce comité.
C'est la raison pour laquelle je ne pense pas que l'amendement de la commission soit irrecevable sous prétexte qu'il relèverait du domaine réglementaire. Ou alors il faudrait, monsieur le ministre, aller jusqu'au bout de votre raisonnement et reconnaître que la procédure du FAC est totalement contraire à l'ordonnance de 1959, ce que je reconnais bien volontiers, mais c'est ainsi depuis longtemps, nous n'en sommes pas les auteurs et elle me paraît difficilement révocable.
Par ailleurs, une fois que le comité directeur du FAC aura délégué, sur proposition du ministre, une part de ses crédits à l'Agence française de développement, ce sera fait et, même si le comité reçoit un compte rendu après, la belle affaire !
Pardonnez-moi, monsieur le président, d'insister à cette heure tardive, mais je me souviens d'un débat au comité directeur du FAC sous la présidence de M. Josselin, au printemps dernier. Pour la première fois, j'y ai vu le ministre de l'économie et des finances opposer son veto - puisqu'il a un droit de veto : c'est un des rares domaines dans lesquels le mot « veto », qui avait disparu depuis Louis XVI, est écrit noir sur blanc dans un texte réglementaire - à l'attribution de trois millions de francs pour aider à combattre le sida au Cambodge, tout cela parce qu'une sorte de petit sous-chef de bureau de la direction du Trésor avait été froissé par le fait que ce pays, sur une bricole - peut-être un ou deux sacs de riz - n'avait pas rempli une conditionnalité à laquelle ce petit sous-chef de bureau tenait particulièrementet d'une façon quasiment maladive. (Sourires.)
J'ai assisté à cette réunion, monsieur le ministre, que vous présidiez. Le représentant du ministère des affaires étrangères se battait bec et ongles pour obtenir ces trois millions de francs - une misère, monsieur le ministre ! - pour l'action contre le sida au Cambodge, et la direction du Trésor, enfermée dans la suffisance du petit sous-fifre dont je parlais tout à l'heure, était en train d'expliquer que, tant que celui-ci n'aurait pas obtenu satisfaction, la lutte contre le fléau du sida au Cambodge attendrait.
Eh bien, monsieur le ministre, nous ne sommes pas disposés ici à laisser reculer le contrôle parlementaire et à nous retrouver demain à l'Agence française de développement dans la même situation humiliante que le ministre des affaires étrangères, ce jour-là, même si nous disposons de comptes rendus a posteriori.
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. Très bien !
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. C'est la raison pour laquelle je suis navré de vous dire que je ne souhaite pas retirer mon amendement.
En conséquence, les responsables, d'ailleurs souvent excellents, de l'Agence française de développement doivent se mettre dans la tête que les crédits du FAC sont inscrits au budget des affaires étrangères - aux dignités concernant la coopération - et que la politique étrangère de la France se décide à l'Elysée, à Matignon ou au ministère des affaires étrangères, ainsi que, pour certaines parties purement techniques, dans d'autres ministères, dont le ministère des finances n'est qu'un parmi d'autres. En tout état de cause, les administrations financières ne sauraient en aucun cas se substituer à la compétence du ministère des affaires étrangères et de son ministre délégué à la coopération.
C'est la raison pour laquelle je maintiens cet amendement, monsieur le ministre. Et si vous entendiez soulever l'article 41 de la Constitution, il appartiendrait alors au président du Sénat de statuer. L'examen et le vote de cet amendement seraient donc renvoyés après que le président du Sénat aurait donné son avis sur la recevabilité.
Mais on se trouverait, alors, dans une situation très amusante. En effet, si le président du Sénat considère que l'article 41 est applicable, cela voudra dire, indirectement, que la procédure réglementaire qui a été mise en place pour la gestion des crédits du FAC est d'une nature vraiment contraire à l'ordonnance de 1959.
Par conséquent, je pense qu'il est de votre intérêt, monsieur le ministre, et de l'intérêt des institutions de la République, dans lesquelles les vaches doivent être bien gardées par ceux qui en ont la charge ( sourires ), d'accepter que ces projets mis au point par l'Agence française de développement vous reviennent et qu'après que vous les aurez vous-même approuvés, pas seulement au sein de l'agence mais aussi dans votre ministère ou dans les services dont vous avez la charge, vous puissiez dire au comité directeur : « Je vous propose de les ratifier afin qu'ils soient exécutés. »
Cela veut dire que, contrairement à ce que nous avons pu croire les uns et les autres, cette promenade du pouvoir en matière de coopération et de politique extérieure partant désormais du Quai d'Orsay jusqu'au sixième étage de Bercy n'a pas fait l'objet d'un voyage retour au moment de la réforme du début de l'année. Là, au fond, l'amendement de la commission remplace l'aller simple du mois de février dernier par le billet aller et retour ! (Applaudissements.)
M. Charles Josselin, ministre délégué. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué. Rassurez-vous, monsieur le président, je sais l'heure qu'il est et je n'abuserai donc pas.
M. le président. Je n'ai fait aucune observation à cet égard, monsieur le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué. Certes, mais je sais que nombre de ceux qui sont ici présents ont dans la tête l'idée qu'il est temps d'aller...
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Remplir son devoir conjugal ! (Rires.)
M. Charles Josselin, ministre délégué. Monsieur Charasse, l'exemple que vous avez donné du droit de veto, c'est, si je puis dire, la situation inverse de celle à laquelle votre amendement entend remédier. En effet il s'agit là non plus d'empêcher le veto de Bercy, mais de permettre aux ministères des affaires étrangères et de la coopération de rendre en quelque sorte un jugement sur un projet conduit par l'agence avec des crédits qu'ils lui auraient délégués.
Je veux, d'abord, vous faire observer que la réforme a tout de même pour ambition de donner plus d'efficacité à nos outils et d'éviter d'alourdir les procédures. De ce point de vue, je crains que ce que vous préconisez ne conduise à un ralentissement dans la conduite de certains projets. Ce n'est pas ce que nous cherchons.
Désormais, des dossiers d'infrastructure d'éducation et de santé vont être conduits par l'agence alors qu'il s'agit bien là de coopération-développement au sens le plus classique.
Je veux vous dire l'importance que j'attache à l'implication de l'ambassadeur sur le terrain. Il est exclu que nous ne soyons pas informés à l'avance des projets que l'agence va présenter dans ses propres instances. Cela nous laisse la possibilité de réagir à temps et de mettre en alerte nos représentants, précisément, à l'agence.
Autrement dit, si les orientations géographiques et sectorielles sont fixées - le COP est fait pour cela - si notre ambassadeur est, dès le début, impliqué - son avis sera nécessairement requis sur ces projets - nous en serons nécessairement prévenus et nous aurons donc la possibilité, je le répète, de réagir soit directement auprès du directeur de l'agence avec lequel, Dieu merci ! - les relations sont excellentes - soit de permettre à nos représentants de s'opposer à un projet qui, sur le terrain, n'apparaîtrait pas conforme aux objectifs que nous nous fixons.
Bref, les précautions que nous prenons répondent assez largement à la préoccupation que vous avez exprimée au travers de cet amendement.
Et, puisque aussi bien votre argumentation n'a pas modifié le jugement que je portais sur l'irrecevabilité du texte, je persévère dans ma demande de retrait de l'amendement.
Cela étant, j'ai fait la mise en garde que je devais faire, mais l'assemblée est évidemment souveraine.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° II-98.
M. Lucien Neuwirth. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Neuwirth.
M. Lucien Neuwirth. Je voterai, bien entendu, avec enthousiasme cet amendement.
Mais puisqu'il s'agit d'une question de procédure, je profite d'une invitation que nous a faite M. le ministre tout à l'heure pour évoquer une autre question de procédure, car le Gouvernement se prépare, à cet égard, à commettre une erreur historique.
Tout à l'heure, monsieur le ministre, disant tout le bien que vous pensiez de la francophonie, vous avez fait allusion à la nécessité d'inscrire l'espace francophone dans la Constitution.
Or, nous allons peut-être modifier la Constitution pour ratifier le traité d'Amsterdam. Rentrant ainsi dans le processus de la véritable construction européenne, pensez-vous que nous pourrons, ensuite, une fois que nous serons dans cette Europe, modifier notre Constitution pour y inclure la notion d'espace francophone ? Vous savez combien la francophonie agace un certain nombre de nos amis européens.
Voilà pourquoi je pense qu'il convient, d'abord, de faire entrer l'espace francophone dans l'espace constitutionnel, après quoi nous ratifierons le traité d'Amsterdam. Mais nous aurons notre tranquillité, nous saurons que la francophonie, qui ne nous appartient pas en propre, qui appartient à 250 millions d'habitants, mais que nous avons, en revanche, le devoir de défendre, existera !
Puisque nous parlions de procédure, j'ai voulu, moi aussi, parler de procédure. Je suis très attaché - on sait pourquoi - à tout ce qui touche à notre Constitution. Je sais ce qu'elle représente, je sais aussi qu'une fois que sous serons entrés dans un processus européen les choses seront totalement différentes.
Pourrons-nous encore modifier notre loi constitutionnelle pour l'ouvrir, par exemple, sur la francophonie ? Je n'en suis pas certain. Alors, pendant que nous le pouvons, faisons-le ! (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. Charles Josselin, ministre délégué. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué. Monsieur Neuwirth, j'ai déjà eu l'occasion de dire à M. Legendre quelle était notre analyse sur ce point.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° II-98, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, avant l'article 75 A.
Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi de finances concernant la coopération et la francophonie.
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