Séance du 2 décembre 1998
M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi de finances concernant les affaires étrangères et la coopération : II. - Coopération (et francophonie).
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à cette heure tardive, je m'efforcerai d'être bref et d'aller à l'essentiel.
Ma tâche sera facilitée pour le fait que, devant la commission des finances, le 10 juin dernier, le ministre des affaires étrangères s'est engagé à présenter son budget à structures constantes, pour nous permettre de distinguer, à l'intérieur du budget global des affaires étrangères, ce qui correspondait à l'ancien budget de la coopération.
Ainsi, nous pouvons constater que les crédits de la structure « coopération » sont en baisse de 7,73 % en moyens de paiement, passant de 6,50 milliards de francs à 5,98 milliards de francs.
Les autorisations de programme s'élèvent à 2,597 milliards de francs, en diminution de 100,4 millions de francs par rapport à 1998, ce qui correspond à une baisse de 0,38 %.
Cette diminution des crédits provient, pour l'essentiel, de la poursuite de la baisse de l'assistance technique, avec la suppression de 170 postes de coopérants, représentant une réduction de 91 millions de francs, et d'une diminution de 305 millions de francs des concours financiers.
En revanche, les dons-projets du FAC, le fonds d'aide et de coopération, augmentent de 3 millions de francs.
S'agissant des concours financiers, leur régression tient à deux facteurs convergents, mais aux implications opposées : elle provient à la fois de l'extinction des crédits d'ajustement structurel destinés à accompagner autrefois la dévaluation du franc CFA, dont l'impact globalement positif est aujourd'hui avéré, et de la situation de troubles prévalant dans plusieurs pays d'Afrique sud-saharienne, qui rend inopérante toute forme de coopération. La commission des finances voit d'ailleurs là, monsieur le ministre, un motif de vive préoccupation pour l'avenir de ces régions.
L'évolution de ces crédits doit cependant être mise en perspective, car la politique française d'aide publique au développement, l'APD, ne se réduit pas aux seuls crédits du ministère de la coopération, qui ne représentaient, en 1998, que 10 % du total de l'effort fourni par notre pays.
Cette année, la France a consacré 34,7 milliards de francs à l'aide publique au développement, soit 0,41 % de son PIB, contre 0,45 % en 1997. Ainsi, malgré cette légère réduction, la France est le pays du G7 qui consacre la plus importante part de sa richesse nationale à l'aide au développement, devançant nettement l'Allemagne, qui lui consacrait 0,28 % de son PIB en 1997, le Japon, avec 0,22 %, les Etats-Unis, avec 0,08 %.
En termes bruts, ce montant d'aide publique au développement place notre pays au deuxième rang mondial des grands pays industrialisés donateurs, derrière le Japon, mais largement devant les Etats-Unis et l'Allemagne.
L'essentiel de l'aide publique française passe par des aides bilatérales, qui représentent 60 % du total. Le reste est affecté à l'aide multilatérale, essentiellement européenne ; j'y reviendrai.
Quelles sont les observations formulées par la commission des finances ?
Tout d'abord, le rapprochement des deux ministères, affaires étrangères et coopération, ou plutôt l'absorption du second par le premier, vise à concentrer les moyens dont dispose la France pour l'aide au développement et à en accroître l'efficacité. C'est en tout cas l'intention affichée par le Gouvernement.
Mais la baisse des crédits dévolus à la coopération pour 1999, après plusieurs années marquées par cette même tendance, fait craindre à la commission des finances que, si cette réduction se poursuit, les crédits de coopération ne finissent par jouer le rôle d'une variable d'ajustement du budget global du ministère des affaires étrangères. En d'autres termes, monsieur le ministre, ne vous laissez pas grignoter par ce gros voisin ! (Sourires.)
Ce rapprochement était certes réclamé de longue date par nos ambassadeurs en poste dans les « pays du champ ». La dualité du pouvoir, politique, dans leurs mains, et financier, dans celles du chef de mission de coopération, faisait parfois de ceux de nos postes diplomatiques ne bénéficiant pas - monsieur le président de la commission des affaires étrangères, je vais employer un langage... diplomatique - d'un ambassadeur au savoir-faire exceptionnel et s'impliquant personnellement, une sorte de théâtre d'ombres. (M. le président de la commission des affaires étrangères sourit.)
Autrement dit, dans les pays où l'ambassadeur était en dessous du niveau de la mer, cela ne se passait pas très bien ! (Nouveaux sourires.)
La légitime prééminence de l'ambassadeur pouvait ainsi être contredite et contrariée par la concentration des moyens financiers d'intervention au profit des chefs de mission de coopération, malgré les termes très clairs du « décret Sauvagnargues », jamais appliqué.
Cette situation complexe était contre-productive vis-à-vis de nos interlocuteurs du champ et donnait une image brouillée de la France.
C'est pourquoi la réforme entreprise cette année est l'aboutissement d'une réflexion menée par des gouvernements successifs d'horizons politiques divers, démarche à laquelle le Président de la République a d'ailleurs souscrit.
De surcroît, l'organisation des structures ministérielles relève de la compétence gouvernementale, et le Parlement aura à juger, non des intentions, qui semblent bonnes, mais les résultats, qui sont encore à venir. C'est pourquoi toute appréciation serait, à ce stade de la réforme, prématurée.
En revanche, il est d'ores et déjà possible de décrire les avantages et les risques potentiels de cette évolution.
En ce qui concerne les avantages, il est indéniable que notre action au bénéfice de nos partenaires africains a souffert de la dispersion des centres de décision en matière d'action extérieure, tant en France que sur le terrain.
Il est également certain que la sollicitude de notre pays envers ses partenaires traditionnels a pu produire des effets mutuellement pervers : la France a trop longtemps ignoré, nous semble-t-il, l'Afrique australe et orientale, alors que la plupart des pays de ces zones souhaitent diversifier leurs alliances traditionnelles et, pour tout dire, sortir du carcan anglais.
En retour, l'assurance de trouver en France des appuis indéfectibles, quelles que soient les vicissitudes de la conduite de leurs affaires, a conduit bien des pays africains à conserver envers l'ancienne métropole une relation de dépendance économique et financière qui n'a pas toujours éclairé leur avenir.
Les risques tiennent essentiellement à l'utilisation des crédits affectés à la coopération comme variable d'ajustement des besoins - et ils sont grands ! - du ministère des affaires étrangères. Comment garantir que les arbitrages qui sont inévitables se feront toujours au bénéfice de partenaires étrangers traditionnels dont l'influence, variable, ne pourra pas toujours contrebalancer des besoins financiers immédiats ailleurs dans le monde ?
Cette crainte est vive dans les opinions publiques africaines, qui redoutent un désengagement de la France à leur égard, et les propos tenus récemment à ce sujet lors du dernier sommet franco-africain n'ont pas toujours été explicites et rassurants.
Mais le risque de saupoudrage et de banalisation des crédits affectés à l'APD est également réel.
En effet, notre pays, qui reste une puissance moyenne, ne saurait utilement intervenir dans de multiples Etats, dont les besoins sont certes légitimes, mais qui ne tireraient alors aucun bénéfice réel d'un appui français trop saupoudré et donc peu significatif.
Par ailleurs, alors que les crédits relevant du ministère délégué à la coopération décroissent régulièrement, l'essentiel de notre APD transite de plus en plus par le ministère des finances, qui la gère suivant des normes qui sont sans doute un peu trop exclusivement financières et qui ne sauraient, à elles seules, guider notre action extérieure. En d'autres termes, la politique extérieure relève du ministre des affaires étrangères et du ministre délégué à la coopération, et non de la direction du Trésor.
Cela rend donc encore plus impératif le renforcement du contrôle parlementaire sur ces sommes, ainsi que sur leurs modalités d'utilisation.
Mais il faut bien constater que la réforme entreprise cette année, loin de clarifier cet état de fait, en accentue l'opacité en confiant des crédits et un rôle croissant à l'Agence française de développement, l'AFD, l'ancienne Caisse française de développement, qui n'est au fond que l'un des bras armés de la direction du Trésor - je parle sous le contrôle de l'ancien ministre de la coopération, notre collègue et ami M. Pelletier - qui est toujours un peu secrète et jalouse d'une indépendance que, à mon avis, trop de ministres ont eu la faiblesse de lui accorder.
M. Jacques Legendre. Très bien !
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Il importe particulièrement de clarifier son action alors que baisse le montant de l'APD française, car la part relative de cette aide gérée, directement ou indirectement, par la direction du Trésor, en est accrue d'autant.
A cet égard, il conviendrait que les membres du comité directeur du fonds d'aide et de coopération, le FAC, qui siègent sous votre présidence, monsieur le ministre, soient précisément informés de l'évolution des projets autorisés par le comité directeur, et dont la réalisation est déléguée à l'Agence française de développement.
L'absence totale d'informations sur leur calendrier de réalisation, qui est la règle actuelle, est en effet choquante sur le plan démocratique. Après avoir autorisé des projets portant, pour certains, sur des sommes considérables, le comité directeur est totalement dessaisi de moyens de contrôle sur leur réalisation. Il s'agit là d'une autre forme d'opacité des procédures.
Il est essentiel, mes chers collègues, de maintenir l'aide publique française au développement à un haut niveau, en dépit des contraintes budgétaires qui pèsent sur notre pays et dont nous avons tous conscience.
L'aide apportée par la France au développement est légitime ; elle est mutuellement profitable ; elle est conforme à son rôle traditionnel sur la scène internationale. Cette aide conforte des liens culturels importants avec l'Afrique ; elle soutient la francophonie ; elle passe aussi de façon croissante, même si les sommes en jeu restent encore très modestes, par les canaux de la coopération décentralisée qui implique les acteurs de terrain, et irrigue la France et les pays partenaires dans la profondeur de leur tissu humain et social.
La France est le premier contributeur à l'aide européenne au développement, mais la commission des finances du Sénat s'inquiète de la confusion qui marque les objectifs de cette aide. Alors que le montant global de l'aide européenne stagne, le nombre de ses bénéficiaires ne cesse de croître sans qu'aucune ligne directrice ait été adoptée dans ce domaine.
Je rappelle que le VIIIe fonds européen de développement, le FED, couvrant la période 1995-2000, n'a enregistré une légère progression de ses moyens financiers - 13,3 milliards d'écus contre 12 milliards pour le VIIe FED - que grâce à l'action décisive de la France en 1995 à l'arrivée du Président Chirac et alors même que l'Union européenne accueillait trois nouveaux membres, à savoir l'Autriche, la Finlande et la Suède.
Notre pays a, en effet, maintenu son apport à 24,3 % du total, soit 3,120 milliards d'écus, alors que l'Allemagne, l'Italie et surtout le Royaume-Uni, qui étaient tous d'accord pour un accroissement de l'aide extérieure de la Communauté, ont sensiblement réduit leur contribution.
Ce désengagement financier est d'autant plus préoccupant que l'Union européenne a considérablement élargi le champ de son aide, avec l'accord de je ne sais qui d'ailleurs. Je pense que les bureaux, notamment ceux de la DG-VIII, jouent un rôle plus important que le Conseil des ministres, mais M. le ministre nous le précisera tout à l'heure.
Ainsi, aux soixante et onze pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, bénéficiaires initiaux de l'aide et des dispositions commerciales de la convention de Lomé, qui était quand même la convention sur les pays traditionnels d'intervention, se sont successivement ajoutés les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie passe encore puis les pays tiers méditerranéens - pourquoi pas ? - et, enfin, selon la nouvelle mode européenne, les pays d'Europe centrale et orientale. Bientôt, peut-être, la lune bénéficiera-t-elle de l'aide européenne !
Il faut ajouter à cette extension continue, mais dépourvue de priorités, les conditions incertaines dans lesquelles s'engagent les négociations sur le contenu de la Ve convention de Lomé et l'incrédulité rencontrée, dans les pays de la zone franc, sur le caractère durable de la parité du franc CFA lorsque le franc français aura cédé la place à l'euro, incrédulité qui, monsieur le ministre, vous le savez, persiste en dépit de l'assurance formelle exprimée sur ce point à plusieurs reprises non seulement par le gouvernement français, mais aussi par la Commission européenne, le 24 novembre dernier.
Nous avons beau répéter à nos partenaires africains que le franc CFA est maintenu, que l'Europe accepte son maintien, que la France en supportera seule budgétairement les conséquences en matière de change, nous ne parvenons pas à les convaincre.
Monsieur le ministre, votre habileté et votre intelligence sont grandes, mais je ne sais pas ce que l'on peut faire, après leur avoir dit et répété la même chose, sinon attendre tranquillement le 1er janvier 1999 et quand ils verront que tout marche bien, ils changeront sans doute de discours.
Mais, il faut le dire et le répéter, le franc CFA pour l'instant n'est pas menacé. Paradoxalement, d'ailleurs, je rencontre constamment des chefs d'Etat de pays africains hors zone franc qui demandent à y entrer alors que leur voisin d'à côté qui, lui, est dans la zone franc s'interroge sur les conséquences du passage à l'euro.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. N'y mettons pas le Zaïre !
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. C'est un autre problème !
Enfin, la cinquième et dernière observation de la commission des finances est consacrée à la situation des retraités français d'Afrique qui ont été durement éprouvés par la dévaluation du franc CFA, alors que leur faible nombre justifierait un geste significatif et durable des pouvoirs publics, en sus de ce qui a déjà été fait en leur faveur.
En effet, ceux de nos compatriotes qui ont accompli tout ou partie de leur carrière sur ce continent reçoivent des caisses locales de protection sociale des pensions libellées dans cette monnaie : leur montant a donc été divisé de moitié en valeur après le 14 janvier 1994.
A cette réduction s'ajoutent des aléas considérables dans les versements qui leur sont destinés, du fait de la gestion parfois un peu folklorique de ces caisses locales.
Certes, les pouvoirs publics français ont attribué à certains pensionnés particulièrement démunis une aide forfaitaire exceptionnelle, à la suite des réclamations répétées des commissions du Sénat et des sénateurs représentant les Français de l'étranger.
Puis une mission d'évaluation, comprenant des représentants de l'inspection générale des affaires sociales et des ministères des affaires étrangères et de la coopération a présenté des propositions, qui ont fait l'objet d'une concertation interministérielle. Les mesures arrêtées visent à « sécuriser les droits de nos compatriotes sans peser sur les finances de la sécurité sociale française ».
Ces intentions sont excellentes, mais on comprend qu'elles ne donnent pas satisfaction à nos compatriotes retraités. D'autant plus, monsieur le ministre - et je reprends ma citation - que lorsque vous écrivez « sans peser sur les finances de la sécurité sociale française », cela fait sourire car ces mesures représentent trois fois rien. Il faudrait sortir de ce raisonnement un peu étroit pour donner enfin à ces pauvres gens le minimum vital qui leur est nécessaire.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Très bien !
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la coopération pour 1999, tels qu'ils sont présentés par le Gouvernement. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à Mme Brisepierre, rapporteur pour avis.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour l'aide au développement. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à la suite de la fusion des budgets des ministères des affaires étrangères et de la coopération, la commission des affaires étrangères a souhaité étudier tout particulièrement les moyens consacrés, dans ce budget, à l'aide au développement, aide qui constitue, ne l'oublions pas, le coeur même de notre politique de coopération.
Le débat budgétaire nous amène à nous poser plusieurs questions.
La réforme entreprise par le Gouvernement permettra-t-elle de conduire une coopération plus efficace avec les pays en développement ?
Les crédits inscrits dans le projet de budget correspondent-ils bien à la priorité affirmée par le Premier ministre en faveur de l'aide au développement ?
En ce qui concerne les conséquences de la réforme de la coopération, seule l'expérience nous permettra naturellement d'en juger l'efficacité.
Toutefois, si j'approuve, monsieur le ministre, la volonté qui vous a animé d'adapter et de moderniser un dispositif qui souffrait de nombreux dysfonctionnements, je dois cependant vous faire part de trois grandes interrogations, pour ne pas dire d'inquiétudes.
Première interrogation la réforme s'engage dans un contexte international préoccuppant. En effet, l'aide publique au développement n'a cessé de se réduire au cours des dernières années : elle représente aujourd'hui 0,22 % du PIB des pays de l'OCDE, soit le niveau le plus bas jamais atteint, bien loin de l'objectif de 0,7 % fixé par les Nations unies.
Si la France occupe encore le premier rang du groupe des sept pays les plus industrialisés, son effort se relâche chaque année et ne devrait représenter que 0,36 % du PIB en 1999, contre 0,40 % en 1997. Au-delà de cette réduction des moyens financiers, c'est l'efficacité, voire le principe même de l'aide, qui se trouve parfois contestée.
Ainsi, au risque de passer par pertes et profits les responsabilités de l'Etat et tous les efforts engagés dans le passé, le commerce et le libre-échange sont de plus en plus mis en avant comme les meilleurs instruments du développement. C'est d'ailleurs là l'une des orientations majeures de la renégociation de la convention de Lomé à l'échéance du deuxième millénaire.
Que l'essor du commerce constitue un facteur favorable du développement, nul ne le conteste, au contraire, mais qu'il serve de justification à une réduction de l'aide pourtant indispensable pour de nombreux pays, compte tenu de la fragilité de leur économie, ce n'est pas acceptable.
J'en viens à ma deuxième interrogation : la création d'un comité interministériel de la coopération internationale et du développement, le CICID, permettra-t-elle de donner une véritable dimension interministérielle à notre politique d'aide ? Le CICID devrait se réunir pour la première fois après le sommet franco-africain de la semaine dernière.
Jusqu'à présent, les efforts de coordination se sont heurtés aux résistances des administrations, en particulier de Bercy, jaloux de ses prérogatives en matière de gestion des prêts aux pays en développement. Or la réforme de 1998 n'affecte en rien les compétences du ministère de l'économie et des finances, en particulier la tutelle prépondérante exercée sur l'Agence française de développement. Des conditions d'ordre purement financier peuvent ainsi primer sur les priorités diplomatiques ou politiques. On ne peut que le regretter.
La mise en place d'une instance d'arbitrage sous l'autorité du Premier ministre répond donc à un besoin. Mais le CICID jouera-t-il ce rôle ? Il y a là une incertitude que vous pourrez peut-être lever, monsieur le ministre.
Par ailleurs, la mise en place d'un Haut Conseil de la coopération internationale vise à mieux articuler l'action des pouvoirs publics et celle de la société civile. Mais pourquoi ne pas avoir prévu, au sein de cette instance, la présence de parlementaires qui pourraient utilement lui apporter leur expérience et leur connaissance du terrain ?
Ma troisième et dernière interrogation porte sur les contours de la « zone de solidarité prioritaire », dont la définition incombera au CICID. Cette notion de « zone de solidarité prioritaire » est appelée à se substituer à celle de « champ », champ d'ailleurs paradoxalement élargi au cours des dernières années à l'ensemble des pays ACP alors que le budget de la coopération n'a cessé de diminuer.
La nouvelle zone couvrira en principe les pays les moins développés qui n'ont pas un accès facile aux marchés de capitaux. Cette nouvelle zone apparaît très large puisqu'elle recouvre, grosso modo, la catégorie des pays les moins avancés telle qu'elle a été définie par les Nations unies.
En revanche, la définition pourrait sembler exclure, a priori, les pays à revenu intermédiaire, comme le Gabon et la Côte-d'Ivoire. S'il paraît certes acquis, dans un premier temps tout au moins, que ces pays figureront dans la zone de solidarité prioritaire, la reconnaissance de nos liens traditionnels tissés par l'histoire, pourra-t-elle encore prévaloir à l'avenir ?
Quoi qu'il en soit, l'extension du champ d'intervention comporte un risque de dilution de notre aide, et donc de notre efficacité. Plutôt que de faire acte de présence dans tous les pays en développement sur les cinq continents ce qui nous amène à nous confondre avec les autres bailleurs de fonds, ne vaudrait-il pas mieux apporter un soutien significatif à un nombre plus limité de pays et garder auprès de ceux-ci notre statut de partenaire privilégié ? En ce qui nous concerne, la réponse est catégorique.
Aussi, au terme de cette rapide analyse de la réforme, voudrais-je insister sur la nécessité de la définition de « priorités géographiques fortes ». Je m'inscrirai, pour ma part, dans la continuité des convictions que j'ai toujours défendues au Sénat. J'estime que nous devons concentrer notre action sur l'Afrique et, dans la mesure de nos possibilités, sur une Afrique élargie aux zones anglophone et lusophone.
Cette position est fondée sur quatre éléments déterminants.
En premier lieu, l'influence de la France sur le continent constitue un élément essentiel de notre rayonnement international. Ce point est à la fois indiscutable et indiscuté, et le récent sommet France-Afrique en est une preuve supplémentaire.
En effet, quel autre pays aurait pu réunir dans sa capitale, pendant près d'une semaine, pratiquement tous les chefs d'Etat africains, malgré les graves dissensions, pour ne pas dire plus, qui existent entre certains d'entre eux, en englobant ainsi, pour la première fois dans une même entité, le Maghreb, l'Afrique de l'Ouest, l'Afrique centrale, l'Afrique orientale et l'Afrique australe ?
Nous sommes très largement sortis de ce qu'il était convenu d'appeler notre « pré carré », pour prendre une dimension nouvelle, étendant ainsi notre rayonnement sur toute l'Afrique.
N'est-ce pas suffisant, et ne vaut-il pas mieux consacrer nos possibilités d'aide à ce continent, pour y asseoir cette nouvelle dimension ?
En deuxième lieu, l'Afrique a renoué avec la croissance. Depuis 1995, les pays de la zone franc en particulier connaissent une progression annuelle du PIB de 4 %. En 1999, d'après les prévisions du FMI, le Fonds monétaire international, c'est l'Afrique qui, pour la première fois, connaîtra le plus fort taux de croissance : 3,7 %, contre 1,8 % pour l'Asie et 2,7 % pour l'Amérique latine. Ainsi, face aux incertitudes asiatiques, le pari sur l'Afrique peut et doit se révéler gagnant. Il serait donc paradoxal de banaliser la place de l'Afrique dans nos préoccupations, et de perdre ainsi l'avantage de tant d'années d'efforts et d'investissements.
En troisième lieu, la place de l'Afrique dans le monde doit également s'apprécier au regard des perspectives démographiques : le continent africain comptera ainsi 1 250 000 000 d'habitants en 2025, soit 18 % de la population mondiale. Il y a là une promesse, mais aussi un défi, car il faudra contribuer au développement harmonieux du continent. Notre effort doit donc s'inscrire dans le long terme.
Enfin, en quatrième lieu, la France dispose d'atouts inappréciables sur ce continent, au premier rang desquels figure notre communauté française, forte de près de 150 000 personnes. Pourtant, nous devons admettre que nos compatriotes n'ont pas toujours bénéficié de l'attention qui leur est due de la part des pouvoirs publics ; les exemples sont malheureusement nombreux à cet égard, et je pense notamment au problème récurrent des pensions des retraités français ayant exercé en Afrique, qui a été évoqué par notre collègue Michel Charasse. Il y aurait pourtant une solution logique et rapide pour le résoudre : précompter sur l'aide budgétaire versée à certains pays africains les montants correspondant aux sommes dues à nos compatriotes par les caisses de retraites défaillantes, et les leur verser directement.
Autre exemple, s'agissant des petites entreprises, j'insisterai une nouvelle fois sur la nécessité de mettre en place des instruments financiers plus adaptés. Pourquoi ne pas utiliser, dès maintenant, une part des excédents réalisés par l'Agence française de développement, excédents qui sont statutairement mis en réserve, pour mettre en place, sans attendre, un dispositif de prêts à intérêts bonifiés en faveur de ces entreprises ?
N'oublions pas que conforter la situation des Français établis en Afrique est le meilleur moyen d'encourager nos entreprises à investir sur le continent.
J'en viens à l'analyse des crédits dévolus à l'aide au développement au sein du projet de budget des affaires étrangères. L'évolution des dotations apparaît pour le moins paradoxale. Alors même qu'il est décidé de donner au champ de notre coopération une extension sans précédent, les crédits baissent de nouveau cette année de plus de 8 %.
En plus, les économies portent sur les deux principaux instruments de notre politique d'aide : l'assistance technique et l'aide-projet !
S'agissant de l'assistance technique, la suppression de cent soixante-dix postes prévue pour 1999 portera les effectifs en deçà du seuil de 2 500 coopérants. Si jusqu'à une période récente la réduction reposait sur le souci légitime de limiter le nombre de coopérants dits « de substitution », la poursuite du mouvement revient aujourd'hui à remettre en cause une caractéristique essentielle de notre coopération : le maintien d'une forte présence humaine en Afrique. Cette présence ne répond pas seulement aux souhaits de nos partenaires sur ce continent, elle constitue aussi le gage d'une excellente expérience du terrain et d'une utilisation satisfaisante de l'aide apportée.
Veut-on revenir sur cette dimension essentielle de notre coopération ? Du moins faudrait-il alors ouvrir un véritable débat, plutôt que de procéder chaque année à une baisse insidieuse des effectifs qui porte une atteinte profonde au rôle que nous jouons en Afrique.
L'évolution des crédits destinés à l'aide-projet n'appelle pas des commentaires plus positifs. Les moyens affectés au Fonds d'aide et de coopération, le FAC, baissent de 11,4 %. Par ailleurs, la part des dons destinés à financer les projets dans les pays les plus pauvres se contracte, quant à elle, de près de 20 %. Le Gouvernement explique une partie de ces économies par la sous-consommation des crédits observée chaque année. Il existe en effet malheureusement trop souvent un décalage entre l'instruction d'un dossier au sein du comité directeur du FAC, la prise de décision et sa réalisation effective. Mais ce problème doit conduire à réformer le mode de fonctionnement du FAC et à lutter contre les lenteurs administratives plutôt qu'à réduire nos concours alors même que les besoins sur place apparaissent considérables.
Et je n'insisterai jamais assez sur l'indispensable rapidité d'exécution des mesures lorsqu'elles sont décidées. Cette rapidité constitue le facteur clé de la réussite. Des décisions excellentes perdent tout leur impact si leur réalisation se dilue dans le temps comme cela arrive trop souvent, soit par manque de volonté politique, soit par excès de bureaucratie, de manque de suivi ou d'inertie. En outre, on ne doit pas l'oublier, ces retards ne sont pas sans conséquences pour nos finances publiques.
En conclusion, les ambitions affichées par la réforme susciteraient l'adhésion si une progression des moyens budgétaires accompagnait l'extension du champ d'intervention de notre aide au développement. Or, non seulement les crédits n'augmentent pas, mais ils subissent une sévère contraction. C'est la cohérence même de la réforme qui est ici en cause. Dès lors, à vouloir être présents partout avec des moyens réduits, nous risquons, à l'évidence, de perdre nos positions fortes sans en gagner aucune en retour. Il faut donc, dans le contexte budgétaire que l'on sait, privilégier un nombre limité de pays, où nous devons nous employer à rester ou à devenir les partenaires de référence. C'est à cette condition que la France demeurera un acteur influent sur la scène internationale.
La commission des affaires étrangères a exprimé sa préoccupation quant à l'évolution inquiétante des crédits consacrés à l'aide au développement. Elle a cependant apprécié ces dotations dans un cadre plus large, formé par le budget des affaires étrangères dans son ensemble, budget sur lequel elle a porté un jugement nuancé, mais a émis tout de même un avis favorable.
Je me rallierai donc à cet avis, tout en insistant sur le fait que les moyens étant limités, il est d'autant plus impératif de valoriser ce budget au maximum, en évitant la dispersion de notre aide et en réduisant les délais, trop souvent excessifs, entre décision et exécution. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Legendre, rapporteur pour avis.
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, pour la francophonie. « Le français a été pour moi une chance. Il m'a ouvert l'esprit, m'a apporté un savoir, une certaine rigueur intellectuelle. J'ai rencontré des auteurs et des textes fabuleux que je n'aurais jamais découverts si je n'avais pas eu accès à la langue française. Descartes, Zola, Hugo, le théâtre de Racine ou la poésie de Baudelaire, pour ne citer que quelques exemples. Tous ces écrivains ont modifié le regard que je portais sur le monde... Cet apprentissage a été bénéfique, constructif. J'ai le sentiment de posséder quelque chose d'important et de précieux. »
L'homme qui témoignait ainsi de l'importance de la langue française dans son livre Rebelle, paru en 1995, s'appelait Lounès Matoub. Il a été assassiné le 25 juin dernier près de Tizi Ouzou. C'était un chanteur, le chantre de l'identité kabyle et de la culture berbère, mais il nous rappelait que la langue française, bien loin d'aliéner sa personnalité, pouvait se combiner avec sa culture arabe et berbère pour l'aider à s'ouvrir au monde.
On le constate, la francophonie n'est pas un repli identitaire frileux. Elle est tout au contraire un instrument de dialogue et de liberté. Elle est un choix au service de valeurs.
M. Lucien Neuwirth. Très bien !
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. Aujourd'hui, la langue française a cessé d'être notre bien propre, à nous, Français, pour devenir la propriété, le « butin », disait Mohamed Dib, de tous ceux qui l'ont choisie. Tout cela devrait nous obliger à traiter sérieusement de la francophonie.
La France consacre-t-elle à la francophonie des moyens suffisants ? Le rapporteur que je suis est chargé d'examiner les moyens budgétaires des services placés sous l'autorité du ministre délégué à la coopération et à la francophonie.
En 1998, les crédits d'intervention gérés par le service des affaires francophones s'élevaient à 61,605 millions de francs. En 1999, ils devraient rester constants, soit 61,6 millions de francs, dont 53,7 millions de francs affectés au Fonds multilatéral unique qui finance les actions décidées au sommet de la francophonie.
Les crédits des services placés sous l'autorité du ministre délégué à la coopération et à la francophonie ne représentent qu'une partie des crédits affectés à la francophonie.
D'autres ministères y contribuent : l'éducation nationale, la culture, l'industrie, la justice, les PME-PMI, l'emploi et la solidarité, l'aménagement du territoire.
L'article 102 de la loi de finances pour 1987, à l'instigation du regretté Maurice Schumann, invite le Gouvernement a dressé, chaque année, l'inventaire des crédits consacrés par les pouvoirs publics à la défense de la langue française et au développement de la francophonie. C'est là un exercice difficile et un peu arbitraire. En effet, où s'arrêtent les dépenses en faveur de la francophonie ?
Il faut déplorer que cette année ce recensement ait été particulièrement délicat - ce n'est pas votre faute, monsieur le ministre, je le reconnais très volontiers - les chiffres n'ayant été communiqués par le ministère des finances qu'à la veille même de l'examen en commission.
De même, le rapporteur que je suis regrette qu'un budget déclaré exempt d'annulations de crédits le 5 novembre en commission par vous-même, monsieur le ministre, ait fait l'objet, après cette date, le 18 novembre, d'une annulation de 16,52 millions de francs en crédits de paiement.
Mais allons à l'essentiel. On peut estimer néanmoins que l'enveloppe de la francophonie s'élève à 5 267,57 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une diminution de 14,98 millions de francs, les autorisations de programme progressant de 2,5 millions pour atteindre 123,63 millions de francs.
Ainsi donc la francophonie s'affirme de sommet en sommet, mais ses crédits stagnent.
L'année 1998 aura été marquée par la grande réforme des services diplomatiques français.
Votre rapporteur avait toujours affirmé que la diplomatie française se devait d'être réunie sous une autorité unique. Il approuve donc cette évolution, tout en confirmant qu'il y aurait place, sous l'autorité du ministre des affaires étrangères et au côté du ministre délégué à la coopération, sans doute pour un ministre délégué chargé de la francophonie, des relations culturelles et de l'audiovisuel extérieur.
Il réaffirme, en particulier, la nécessité de mettre la DGRCST - direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques - qui va devenir la DGCID - direction générale de la coopération internationale et du développement - sous la responsabilité directe du ministre délégué.
Les institutions de la francophonie multilatérale se sont, elles aussi, profondément réformées, en application de la charte adoptée à Hanoï, en novembre 1997.
La préparation et le suivi des sommets sont assurés par la conférence ministérielle de la francophonie. La prochaine s'ouvre vendredi à Bucarest.
L'ACCT, l'Agence de coopération culturelle et technique, née d'un accord international signé à Niamey en 1970, est devenu l'Agence de la francophonie, tandis que AUPELF - UREF prend le nom d'Agence universitaire de la francophonie. L'AIPLF, l'Association internationale des parlementaires de langue française, quant à elle, clairement reconnue maintenant comme l'assemblée consultative, prend le nom d'Assemblée parlementaire de la francophonie.
Cette rationalisation des structures prend tout son sens avec la mise en place d'un secrétaire général de la francophonie, porte-parole politique et représentant officiel de la francophonie au niveau international.
Le choix de M. Boutros Boutros Ghali, ancien secrétaire général de l'ONU, marque l'ambition de faire du secrétaire général de la francophonie un personnage de premier plan.
Dès sa prise de fonction, M. Boutros Boutros Ghali a entendu tenir ce rang. Il a mis sur pied, avec un succès inégal, des missions de bonne volonté qui se sont rendues au Togo, en République démocratique du Congo. Il a travaillé en liaison étroite avec le Commonwealth, avec l'OUA, avec l'ONU.
Ainsi s'esquisse une francophonie véritablement politique.
Le prochain sommet des chefs d'Etat et de gouvernement, prévu à Moncton dans le Nouveau-Brunswick en septembre 1999, sera l'occasion d'un premier bilan en même temps qu'il sera le point culminant d'une grande année de la francophonie en Amérique du Nord, marquée aussi par le tricentenaire de l'arrivée des Français dans le delta du Mississippi, en Louisiane, et par le congrès mondial acadien qui se tiendra dans cet Etat américain.
Cette présence internationale forte ne doit pas occulter les menaces qui pèsent sur la francophonie.
En France, la loi sur la langue française, dite loi Toubon, est inégalement appliquée, malgré les efforts de la délégation à la langue française et de quelques associations valeureuses, auxquelles il faut rendre hommage.
Dans les institutions internationales, le français continue à régresser doucement. L'Union européenne, dans ses rapports avec les pays candidats à l'élargissement, s'exprime essentiellement en anglais, et c'est inacceptable. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. Lucien Neuwirth. C'est une attitude scandaleuse !
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. Chez beaucoup de nos amis francophones, un doute persiste : la France prend-elle vraiment la francophonie au sérieux ?
Avec vingt-trois sénateurs appartenant à tous les groupes du Sénat, j'ai proposé de répondre à cette interrogation, à ce doute, par un geste fort : la constitutionnalisation de la francophonie à l'occasion de la révision constitutionnelle nécessitée par le traité d'Amsterdam. J'espère, monsieur le ministre, que cette demande consensuelle, ressentie au sein de tous les groupes du Sénat, sera entendue à l'occasion du prochain débat constitutionnel qui se tiendra dans notre assemblée !
En conclusion, j'ai proposé à la commission des affaires culturelles d'inviter le Gouvernement à déposer un amendement constitutionnel en faveur de la francophonie, de lui demander d'intervenir avec la plus grande fermeté auprès de la Commission de Bruxelles et des instances de l'Union européenne pour y défendre la place du français et de faire respecter par les pays membres de la francophonie les engagements en faveur du français dans les institutions internationales, car tel n'est pas toujours le cas dans ce domaine.
Enfin, la commission des affaires culturelles s'est prononcée en faveur de l'adoption des crédits de ce budget, sous réserve que ceux-ci ne fassent, en 1999, l'objet d'aucune mesure de régulation ou de gel. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 18 minutes ;
Groupe socialiste, 25 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 19 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 10 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 13 minutes.
Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Bécart.
M. Jean-Luc Bécart. Monsieur le ministre, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen approuvent votre projet de budget pour 1999.
Les crédits de la coopération figurent pour la première fois dans l'ensemble des crédits du ministère des affaires étrangères, suite logique de la réforme de la coopération.
Nous nous réjouissons, par ailleurs, de vous voir passer de l'état de secrétaire d'Etat à celui de ministre délégué, ce qui, certes, correspondait mieux à vos talents, mais aussi ce qui redonne à la coopération une place mieux en rapport avec son importance.
Vous le savez, nous avions souhaité, a priori, voir se construire un ministère du développement disposant de l'autorité politique et des principaux leviers de commande financiers pour mener à bien l'action de la France dans ce domaine.
Mais je reconnais bien volontiers que la présente réforme de la coopération et, plus largement, la vision politique du Gouvernement à l'égard de son action vers les pays du Sud vont dans le bon sens.
La création du comité interministériel de la coopération internationale et du développement, qui définira les grands axes de la politique que le Gouvernement entend suivre, et du Haut Conseil de la coopération internationale, qui réunira, entre autres, élus locaux, représentants de la société civile - mais pas de parlementaires, et c'est dommage - montre que l'on est loin désormais de la politique africaine parfois obscure, souvent décidée de l'Elysée et dont certaines dérives furent dramatiques pour le devenir de certains pays et pour l'image de la France.
L'actuel gouvernement, en mettant en place sa propre politique de coopération, montre également que le « domaine réservé présidentiel » n'avait, sur le sujet, ni fondement constitutionnel ni raison d'être.
Nous approuvons pleinement les principes réaffirmés par M. le Premier ministre et par vous-même concernant l'évolution de la position de la France vis-à-vis des pays africains.
La « non-ingérence » et la « non-indifférence » permettent le respect mutuel et le développement de relations bien plus équilibrées que par le passé.
Il était bien de réaffirmer que la première responsabilité de la sécurité des Africains revenait aux Africains eux-mêmes, qui peuvent, bien sûr, compter sur le soutien de la France et sur sa capacité à aider à la création et à l'intervention d'organisations régionales de maintien de la paix.
Cette orientation politique ne manquera pas de porter ses fruits.
Nous sommes nombreux à espérer par ailleurs un nouvel ordre mondial fondé sur la justice et la coopération, sur la souveraineté et sur les rapports entre le Nord et le Sud fondés sur l'équité, à espérer un nouvel ordre économique et financier régi par des règles limitant les pouvoirs des marchés financiers, tout-puissants aujourd'hui, et démocratisant les organismes internationaux, à voir se promouvoir une véritable politique de codéveloppement profitable aussi bien aux pays du Sud qu'à nous-mêmes.
Quand nous aidons l'Afrique, nous nous aidons nous-mêmes. Combien de salariés français produisent des marchandises achetées par les populations africaines ? Il faut moins de charité, car c'est avant tout de justice dans les rapports internationaux que les habitants du Sud ont besoin pour rester vivre chez eux.
Depuis longtemps, le Sud subit les lois de l'iniquité. Producteur de matières premières, il a toujours été exclu des décisions fixant le prix de ses propres produits.
Pendant que ces prix fluctuaient, souvent à la baisse, ceux des produits industriels, que le Nord lui envoie, connaissaient des hausses continues.
Les analystes sérieux, faisant le bilan de l'impact des précédentes conventions de Lomé, indiquaient l'échec complet de l'ambition affichée, au départ, de mieux insérer les pays ACP dans le marché européen. Il ne pouvait en être autrement.
Même avec cette baisse de 7 % des crédits par rapport à ceux de l'an passé, notre pays fait plus que beaucoup d'autres dans ce domaine. Pour autant, il ne saurait changer à lui seul l'actuelle logique des rapports internationaux. A cet égard, le niveau européen est plus adapté.
Les principaux pays européens en ont-ils la volonté ? Sauront-ils, sur ce point, résister aux inévitables pressions américaines qui ont imposé, dans un passé récent, une interdiction du système des préférences commerciales inclus dans les anciennes conventions de Lomé ?
Les heureux changements intervenus récemment dans la composition des gouvernements de certains pays européens auront-ils d'heureuses répercussions dans ce domaine ? Espérons-le. Il faut, en tout cas, y travailler.
Mais comment ne pas être inquiets devant la prétention de certains négociateurs de la future convention de Lomé V de créer, à partir de 2005, des rapports de libre-échange entre l'Europe et les pays ACP, organisés préalablement en zones régionales ?
Certes, cette incitation aux coopérations, voire aux intégrations régionales volontaires, est une excellente initiative qui porte en elle-même des ferments de stabilité et de remède, face à cet émiettement d'Etats qui ne facilite pas un développement cohérent.
Mais cette ouverture de leurs frontières sera incompatible avec leur développement et pénalisante pour leurs politiques intérieures, avec la disparition de recettes douanières.
Je reconnais volontiers le rôle positif que la France joue, que vous jouez, monsieur le ministre, ainsi que vos représentants, dans ces négociations en vue de Lomé V.
J'aurais voulu que, au-delà des volets de base de cette négociation, pour lesquels il faut notamment faire reculer les tentations que peuvent avoir certains partenaires européens de baisser les crédits, on puisse convaincre les pays ACP et européens de renforcer encore plus sensiblement le « volet politique », en allant plus loin dans le domaine de la prévention des conflits, de la lutte contre l'instabilité et l'insécurité, du déminage et de l'application stricte du traité d'Amsterdam,... que dis-je ! du traité sur l'interdiction des mines anti-personnel ! (Rires.)
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. C'est de l'obsession !
M. Jean-Luc Bécart. Ne riez pas trop, mes chers collègues !
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. A cette heure-ci, tout vous sera pardonné !
M. Jean-Luc Bécart. Merci, monsieur le rapporteur spécial.
J'aurais également voulu que l'on aille plus loin dans le domaine de la limitation des ventes d'armes et des budgets militaires - l'aide internationale crée des écoles, des hôpitaux, des infrastructures, et certains pays ainsi aidés utilisent leurs propres ressources pour acheter des armes - et j'aurais voulu que l'on aide à renforcer l'OUA et à créer des organisations régionales, non seulement à vocation économique, ce qui est prévu, mais aussi à vocation de sécurité collective.
Cette baisse de 7 % des crédits de la coopération - même si une partie de ce repli est explicable, notamment au titre de l'ajustement structurel lié à la dévaluation du CFA - ne nous réjouit pas, d'autant plus que, depuis 1994, le recul cumulé est sensible, et donc préoccupant.
Si, depuis quelques années, le PIB de la plupart des pays africains du « champ » - de ceux, évidemment, qui ne subissent pas la guerre civile - connaissent une croissance moyenne annuelle de 4 à 6 % - donc supérieure à leur croissance démographique - cela ne doit pas nous cacher la stagnation, voire le recul des conditions matérielles d'existence des populations.
Nous ne perdons pas de vue que plusieurs centaines de millions de personnes peuplent des pays en voie de marginalisation, au bord du chaos ou en guerre civile périodique, et que les trois personnes les plus riches du monde possèdent une fortune équivalente à la somme des PIB des quarante-huit pays les plus pauvres. Près de trois milliards d'humains vivent avec moins de dix francs par jour et un cinquième des enfants de la planète ne peuvent accéder à la ration calorique reconnue comme minimale.
Que penser, dans ce contexte, de l'attitude des Américains visant à supprimer la contribution de leur pays au Fonds des Nations unies pour les populations, sinon que cela ne manque pas de créer de nouvelles difficultés dans le domaine de la santé maternelle et infantile dans les pays bénéficiaires ?
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Le procureur Starr coûte très cher !
M. Jean-Luc Bécart. A ce propos, monsieur le ministre, il y a un an, à l'invitation de nos amis d' « Equilibres et populations », plusieurs parlementaires s'étaient fait les porteurs, au sommet de la francophonie de Hanoï, de l'Appel de Paris, adopté à l'issue de la première rencontre parlementaire francophone sur la population et le développement. Il s'agissait de demander aux instances de la francophonie d'inscrire en permanence dans leurs travaux et leurs actions le soutien aux politiques de populations telles qu'elles ont été définies lors de la conférence internationale du Caire.
Dans la foulée de ce premier appel, l'assemblée parlementaire de la francophonie, réunie à Abidjan en juillet dernier, a adopté à son tour une recommandation qui demande notamment aux sommets de la francophonie à venir « de prendre en compte de façon systématique la dimension de la population dans l'élaboration de tous les programmes de développement ».
A la veille du prochain sommet, qui se déroulera à Moncton, comme l'a rappelé M. le rapporteur spécial, début septembre 1999 et qui sera consacré à la jeunesse, l'assemblée parlementaire de la francophonie évoque la nécessité « de développer et financer des programmes d'information et d'éducation auprès des jeunes sur la santé et les droits liés à la procréation ». Je crois savoir par ailleurs que le Gouvernement français est favorable à la venue à Moncton du directeur du Fonds des Nations unies pour la population.
Monsieur le ministre, pouvez-vous nous dire où nous en sommes de l'ordre du jour de ce sommet et quelle place il fera aux questions de populations ?
Le continent africain est obligé de dépenser, en moyenne, quatre fois plus pour le remboursement de sa dette que pour ses services de santé.
Le ministre de la santé du Burkina Faso disait récemment que la dévaluation du franc CFA avait entraîné une chute de 50 % des importations de médicaments dans son pays et, selon lui, dans l'ensemble de la zone franc.
D'ailleurs, chacun sait que les maladies endémiques « traditionnelles » des pays subsahariens - je pense à celles qui sont liées à l'insalubrité de l'eau, comme le paludisme - ne sont pas en recul, loin s'en faut. Quant à d'autres fléaux comme le sida et la tuberculose, la progression est continue, chacun le sait.
Voilà, monsieur le ministre, ce que j'avais envie de vous dire dans le court instant qui m'était imparti, en regrettant de ne pouvoir me livrer à une revue des différents aspects d'un budget dont les points forts l'emportent largement sur les faiblesses. Pour l'heure, nous serons à vos côtés pour soutenir activement votre projet de budget. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen. - M. Pelletier applaudit également.)
M. le président. La parole est à Mme Cerisier-ben Guiga.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le rassemblement du ministère des affaires étrangères et du ministère de la coopération en une seule entité était et reste une gageure.
C'est une décision courageuse que les Français établis à l'étranger sont nombreux à saluer, et nous savons bien que toutes sortes d'ajustements devront être effectués dans les prochaines années pour que le nouveau dispositif fonctionne.
Notre principal regret, concernant les structures - il est de taille ! - est que le ministère de l'économie et des finances reste totalement à l'extérieur du dispositif, préservant jalousement ses crédits et ses prérogatives en matière d'aide au développement.
MM. Michel Charasse, rapporteur spécial, et Jacques Chaumont. Très bien !
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Mais un pas important a été accompli. Nous sommes enfin dotés d'une construction rationnelle : un ministre délégué simultanément en charge de la francophonie, de la coopération et de l'aide humanitaire, qui a autorité sur l'ensemble des administrations chargées de mettre sa politique en oeuvre et qui dispose de la part du budget correspondante. Il y manque encore le Haut Conseil de la coopération internationale, dont vous nous direz peut-être, monsieur le ministre, quand il sera nommé, car nous avons constaté un certain retard sur ce point.
Mais enfin, par cette mise en cohérence d'une direction politique, d'une administration et d'un budget pour l'action culturelle extérieure et l'aide au développement, il nous semble que l'Etat se donne l'un des moyens d'adapter sa diplomatie à la mondialisation.
Nous connaissons les capacités et la détermination des acteurs de cette réforme, mais nous savons que rien ne sera facile, ni pour vous, monsieur le ministre, ni pour les responsables, ni pour les agents des administrations centrales qui vont changer de métier et d'affectation, ni pour les personnels de terrain.
Mais surtout - j'en viens au point délicat - rien ne sera facilité par le budget global affecté à ce ministère pour réaliser la réforme.
En effet, dans le cadre d'un budget sous-dimensionné depuis plusieurs années, les priorités politiques et les adaptations de statuts et de rémunération des agents sont intégralement financées par redéploiement. Cela signifie qu'il y a des secteurs sacrifiés. J'en donnerai quelques exemples.
La priorité donnée à l'audiovisuel et aux nouvelles technologies s'imposait avec la force d'une évidence. Elle n'a toutefois pu être financée qu'au détriment des institutions culturelles traditionnelles et des enveloppes de crédit des postes. La contrainte budgétaire place ainsi en opposition les deux supports indissociables de la diffusion linguistique et culturelle.
Il faut, certes, des programmes de télévision diffusés sur tous les vecteurs possibles, adaptés aux publics divers par le doublage ou le sous-titrage ; il faut des sites Internet français, des méthodes d'apprentissage du français par ordinateur. Mais la médiation d'une personne qui enseigne sa langue et sa culture, communique avec passion ses connaissances, la médiation de l'enseignant et de l'animateur sont tout aussi indispensables. Or, force a été, sous l'effet de la contrainte budgétaire, de sacrifier l'un à l'autre. C'est regrettable !
La promotion de l'enseignement supérieur français est aussi une priorité bien choisie. La création d'Edufrance est un exemple utile de collaboration entre deux ministères qui, naguère, il faut bien le dire, s'ignoraient. Mais si les viviers d'étudiants que sont le public des écoles de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, l'AEFE, des centres culturels, des Alliances françaises se restreignent, par perte des moyens affectés à Edufrance, l'efficacité de cette nouvelle agence n'en sera-t-elle pas réduite d'autant ?
Par ailleurs, les contraintes budgétaires pèsent lourdement sur les agents, auxquels on n'a cessé de demander plus de compétence, de souplesse, de productivité, et qui doivent apprendre à changer de métier, sans que l'on puisse leur donner toutes les contreparties qu'ils sont en droit d'attendre.
Ainsi, pour mettre à niveau les rémunérations des deux centrales, ce qui était indispensable, il a fallu supprimer 170 postes d'assistants techniques. Monsieur le ministre, quel plan social est prévu pour ceux d'entre eux qui vont connaître le chômage ?
Quel est, par ailleurs, l'avenir de notre aide au développement sur le terrain si les personnes qui sont capables de l'accomplir continuent à être écartées ?
Au total, dans tous les secteurs, on perçoit bien que la contrainte budgétaire globale est l'écueil qui menace le plus la réussite de la nécessaire et intelligente réforme du dispositif de diplomatie culturelle et d'aide au développement que vous avez initiée.
Pour réussir et produire, à terme, des économies d'échelle, la réforme aura besoin, dans les années à venir, d'un budget taillé bien plus large que le corset qui l'enserre actuellement ; sinon, elle échouera.
Il faudrait, par exemple, un budget qui permette d'adapter la zone de solidarité prioritaire pour y intégrer, le temps nécessaire, des pays en crise de façon provisoire, comme actuellement les pays d'Amérique centrale ravagés par le cyclone Mitch.
Il faudrait, pour l'avenir, que les priorités soient financées par des moyens supplémentaires.
Il faudrait, enfin, que le ministère des affaires étrangères reçoive, comme un certain nombre d'autres, les dotations budgétaires supplémentaires correspondant aux missions nouvelles que le Gouvernement lui confie.
Ainsi, s'il doit développer l'audiovisuel extérieur, cela suppose qu'une part substantielle des crédits de l'audiovisuel public lui soit affectée.
De même, s'il lui revient de réaliser la montée en puissance des bourses Eiffel, cela exige l'affectation de crédits nouveaux garantis sur une longue période. Sinon, ce ne sera qu'un soufflé !
Par ailleurs - j'y insiste - le renforcement de notre action culturelle et de développement ne se fera qu'avec du personnel qualifié et motivé. Il faut des assistants techniques confirmés ; il faut des animateurs culturels et des enseignants spécialisés ; il faut de jeunes professionnels.
Il est temps de penser à la création d'un nouveau statut des assistants techniques adapté à la coopération de projets. Le statut actuel, qui date des années soixante-dix et qui était destiné à l'ancienne coopération de substitution, est obsolète.
Quand le statut des personnels contractuels du réseau culturel cessera-t-il de se précariser ? Il est insupportable de constater dans tous les pays où l'on passe que ce sont vraiment ces agents qui paient le plus lourd tribut aux contraintes budgétaires.
Enfin, où en est le projet de loi sur le nouveau volontariat ? Notre réseau ne pourra pas fonctionner si la réserve des coopérants du service national n'est pas assurée.
Et je m'inquiète, monsieur le ministre, qu'on envisage de mêler dans un même volontariat civil des engagements pour un service en France et à l'étranger. Un volontariat international spécifique, clairement identifié, correspond mieux, de mon point de vue, aux conditions de vie et de travail de jeunes expatriés temporaires.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Absolument !
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Enfin, monsieur le ministre, quel est l'avenir des écoles du réseau de l'AEFE ? L'augmentation du budget est sensible, je le reconnais, mais elle ne couvre même pas l'alourdissement des charges salariales provoqué par le glissement vieillesse technicité puisque l'on supprime encore soixante-dix postes d'expatrié cette année.
Le discours triomphaliste sur ce réseau masque, me semble-t-il, une réalité qui s'assombrit. Comme l'Etat ne s'est jamais engagé à la hauteur nécessaire au financement d'un réseau scolaire qui subit les mêmes contraintes que l'éducation nationale, les personnels sont de plus en plus précarisés et les familles paient de plus en plus cher.
De ce fait, nous perdons les élèves issus des intelligentsias étrangères, surtout en Europe et en Amérique latine. Nous pouvons constater de plus en plus que les parents étrangers choisissent l'école française non par francophilie, mais au vu d'un rapport qualité-prix qui leur paraît supérieur à celui des écoles privées de niveau comparable. Le résultat, c'est que, une fois les études secondaires terminées dans une école française, on envoie les enfants faire leurs études supérieures aux Etats-Unis ! Le choix des parents n'est pas du tout dicté par la francophilie, parce que nous n'avons plus les enfants des intelligentsias, qui, elles, n'ont pas les moyens de payer des droits de scolarité totalement hors de leur portée.
Quant aux enfants de la classe moyenne française, nous le répétons, quand ils n'ont pas accès aux bourses, c'est-à-dire si la part du revenu familial consacrée à la scolarité ne dépasse pas 25 %, ils sont exclus. On voit souvent des familles de la classe moyenne, celle qui constitue la majorité des Français de l'étranger, qui mettent un premier enfant à l'école française et qui y renoncent pour les suivants.
Il faut donc regarder la réalité en face : l'AEFE remplit de moins en moins bien la double mission qui lui a été confiée par la loi de scolariser des élites étrangères et les enfants français de l'étranger.
Par ailleurs, nous continuons à supprimer des postes d'expatrié, alors qu'à l'évidence il n'y a plus de viviers locaux d'enseignants contractuels ou titulaires résidents pour les remplacer. Hors de l'Europe et du bassin méditerranéen, les établissements sont confrontés à la pénurie d'enseignants et à la rotation accélérée de ceux qu'ils recrutent, en France, aux marges de la légalité, avec des statuts de « faux recrutés locaux » et de « faux résidents ». Le système a encore belle apparence, mais il est réellement fragilisé.
Comme vous le savez, nous souhaitons, nous, Français de l'étranger, la cotutelle de l'AEFE par le ministère des affaires étrangères et celui de l'éducation nationale, parce qu'il nous semble que cela seul permettrait d'améliorer le financement et l'adaptation pédagogique de ce réseau d'écoles auquel nous tenons, tant pour sa mission diplomatique que parce qu'il scolarise nos enfants. Peut-on espérer une avancée sur ce point dans l'année qui vient ? Je terminerai sur le souhait, emprunté à un texte d'orientation de l'Association démocratique des Français à l'étranger, que les Français établis à l'étranger soient mieux associés à la politique culturelle et de développement de la France ; qu'ils en soient les acteurs, plus écoutés et plus respectés ; qu'ils en soient les destinataires, surtout en la personne de leurs enfants, binationaux maintenant à 70 %, privés de tout accès à la langue et à la culture françaises quand l'école française leur est inaccessible ; qu'ils en soient les partenaires, consultés, associés ; que leur présence multiforme, que la pluri-appartenance culturelle de la majorité d'entre eux servent de levier aux échanges culturels et à l'action pour le développement que notre diplomatie rénovée veut promouvoir. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Ferrand.
M. André Ferrand. Monsieur le ministre, je souhaite, à mon tour, aborder un sujet particulier dont vous avez beaucoup entendu parler et que je regrette de devoir évoquer encore une fois ce soir devant vous.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis. Jamais trop !
M. André Ferrand. La dévaluation du franc CFA du 12 juin 1994 a réduit de moitié les retraites et pensions dont bénéficiaient quelque trois mille Français ayant servi et travaillé dans les pays de la zone franc.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Exact !
M. André Ferrand. Par ailleurs, les caisses de sécurité sociale de plusieurs de ces Etats sont dans une situation financière telle que nos compatriotes qui en dépendent ne perçoivent pas les retraites auxquelles de nombreuses années de cotisation leur donnent cependant droit.
Ce sont donc deux catégories de problèmes différentes, qu'il convient de bien distinguer afin d'éviter toute confusion peu propice à une solution attendue, vous le savez, depuis longtemps.
De très nombreuses interventions au Conseil supérieur des Français de l'étranger, ici même au Sénat, de multiples actions de la part d'associations d'anciens d'Afrique francophone, une mission d'étude conduite par l'inspection générale des affaires sociales, des lettres, des suppliques, rien n'y a fait, et, comme on dit en Afrique, « le palabre est toujours debout » ! (Sourires.)
Malgré un certain nombre de succès enregistrés, ces problèmes ne sont, à ce jour, pas résolus.
Il n'est qu'à lire les réponses apportées aux questions posées pour se rendre compte de l'embarras des malheureux rédacteurs.
Il est vrai que les cas relevant de ces deux problèmes sont complexes et divers. Ils soulèvent des questions de principe ; on craint, dans les ministères de créer des précédents et d'ouvrir la boîte de Pandore !
Récemment, les manifestations organisées à l'occasion du cinquantième anniversaire du Conseil supérieur des Français de l'étranger ont permis d'exposer ces problèmes directement aux plus hautes autorités de l'Etat. Ainsi, outre vous-même et le ministre des affaires étrangères, le chef de l'Etat et le Premier ministre ont été personnellement mis au courant de ces graves problèmes. Vous le savez, monsieur le ministre, la nature particulière des liens qui nous unissent aux pays concernés, la part que nous avons prise dans la décision de dévaluer, le fait que nous ne pouvions alors ignorer la conséquence prévisible d'une telle mesure nous obligent à assumer une responsabilité particulière à l'égard de nos compatriotes lésés ou menacés.
Il ne faut pas accepter que se pérennise cet abcès. Il faut le résorber.
On nous dit qu'il y a encore bien des incertitudes sur les chiffres, que les instruments d'intervention ne sont pas adaptés aux besoins et que les deux autres ministères concernés, celui de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi que celui des affaires sociales camperaient sur des positions de principe, insensibles qu'ils sont à la nature particulière de ce problème « africain » que j'ai déjà évoqué.
Monsieur le ministre, voulez-vous accepter notre aide et utiliser, à la fois, le renfort de la pression forte et constante que nous comptons exercer et la caution que vous devriez facilement obtenir des hautes autorités citées tout à l'heure pour dégager la solution attendue ?
Il ne m'appartient pas, bien entendu, de dire à vos service ce qu'il faut faire. Mais, des contacts que j'ai établis pour préparer mon intervention, j'ai retiré au moins deux conclusions : tout d'abord, les intéressés, directement ou à travers leurs représentants, sont conscients des réalités et des contraintes existantes ; ensuite, les montants en cause ne paraissent pas extraordinairement élevés, comme l'a dit M. Charasse, et, quelles que soient les mesures finalement retenues, ils semblent tout à fait à la portée des budgets des départements ministériels concernés.
Dans ces conditions, n'est-il pas possible de faire en sorte que soit réouverte une ligne de crédits destinés à pourvoir aux besoins urgents de nos compatriotes les plus défavorisés ? Il s'agirait d'une mesure identique à celle qui, en 1994, avait permis d'attribuer à certains d'entre eux une allocation forfaitaire exceptionnelle.
Par ailleurs, tout ce qui concerne le passé, notamment les arriérés, ne pourrait-il être régularisé dans des délais aussi brefs que possible ? En effet, si on imagine facilement qu'une dernière évaluation de la situation sera nécessaire, il ne faudrait pas donner l'impression qu'il s'agirait d'une mesure destinée à repousser encore l'échéance.
Enfin, des assurances précises pourraient être données quant à l'avenir. Votre action de coopération a permis d'assainir la situation d'un certain nombre de caisses mais, apparemment, pas de toutes, loin s'en faut ! Il paraît nécessaire de dire clairement quelle est la situation exacte afin de mettre en place des solutions adaptées à chaque cas.
Comme vous l'avez compris, monsieur le ministre, ce n'est pas une régularisation globale que nous vous demandons.
Toutefois, bientôt cinq ans après la dévaluation du franc CFA, toutes les parties concernées par ce délicat et souvent douloureux problème souhaitent qu'une décision à la fois juste et généreuse soit prise sans tarder.
Au moment où l'arrivée prochaine de l'euro fait naître un nouveau trouble dans les esprits de nos compatriotes - certains y voient des raisons de craindre un nouveau changement de parité avec le franc CFA -, il faut, monsieur le ministre, les rassurer.
Les Français d'Afrique, qui ont parfois le sentiment de devenir des mal-aimés, en seront reconnaissants à leur ministre. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Pelletier.
M. Jacques Pelletier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat budgétaire d'aujourd'hui intervient à un moment important pour l'avenir de notre politique en matière d'aide au développement.
Je parlerai peu du rôle que la France doit continuer à jouer en faveur de l'Afrique ou des pays sous-développés. Nos excellents rapporteurs et les orateurs qui m'ont précédé l'ont très bien fait avant moi.
De plus, l'actualité immédiate nous a clairement prouvé la place que la France continue à jouer sur le continent africain, à la demande de nos partenaires : le sommet Afrique-France, qui s'est tenu au Louvre voilà quelques jours, a connu une affluence inégalée, même si certains dirigeants n'y avaient, à mon sens, peut-être pas leur place.
Le hasard du calendrier fait que c'est également le moment où la coopération française entreprend une mutation. Nous connaissons le système que nous quittons, avec ses avantages et ses défauts, mais nous ne sommes pas encore en mesure de juger concrètement le dispositif qui va se mettre en place dans quelques semaines, voire dans quelques mois.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Cruelle incertitude !
M. Jacques Pelletier. Si je suis d'accord avec les principes de la réforme, je crois qu'il est très important que vous veilliez, monsieur le ministre, à ce que la priorité africaine de la France ne soit jamais oubliée.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Très bien !
M. Jacques Pelletier. Lors de sa déclaration de politique générale, M. le Premier ministre avait annoncé sa volonté de modifier la politique de coopération. Le conseil des ministres du 4 février 1998 a adopté les principes d'une réforme administrative importante qui, peu à peu, se met en place.
La Caisse française de développement, qui est devenue l'Agence française de développement, est l'instrument technique unique de mise en oeuvre des politiques. Celles-ci sont définies par deux grands pôles de décision, le pôle des affaires étrangères, auquel est intégré l'ancien ministère de la coopération, et le pôle de Bercy.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Glacial !
M. Jacques Pelletier. Ces deux pôles se regrouperont dans le comité interministériel de la coopération internationale et du développement pour définir les grands axes de notre politique de coopération.
Cette rationalisation administrative, qui était attendue depuis très longtemps, est une bonne chose.
Permettez-moi cependant d'exprimer un regret et une crainte. Je regrette que la grande organisation administrative que vous avez entreprise ne concerne pas davantage les fonctions qu'exerçait et qu'exerce toujours et encore le ministère des finances dans la définition et la conduite de la politique de la coopération.
Je m'aperçois sans surprise excessive que, quels que soient les gouvernements, il est très difficile de faire abandonner par Bercy quelques-unes de ses prérogatives.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Eh oui !
M. Jacques Pelletier. Plus des deux tiers de l'aide publique au développement sont gérés par Bercy, c'est tout à fait anormal. (M. Lucien Neuwirth approuve.)
J'espère néanmoins que le ministère des affaires étrangères pourra faire entendre fortement sa voix dans les institutions de Bretton Woods.
Ma crainte concerne les personnels du ministère de la coopération.
Monsieur le ministre, vous connaissez, comme moi, leur formidable motivation et l'excellence de leur compétence, ce qui permet à la France d'avoir une expertise reconnue par le monde entier.
Je ne suis pas inquiet pour le statut de ces personnels. Vous avez su résoudre l'essentiel des problèmes qui se sont posés. Mais je ne souhaiterais pas que, peu à peu, ce pôle d'excellence se dilue dans l'immense machine administrative que constitue le Quai d'Orsay.
Evitons de créer un pâté d'alouette où l'alouette serait le ministère de la coopération et le cheval le ministère des affaires étrangères.
Je connais votre volonté affirmée ainsi que celle de M. Hubert Védrine de « mettre le développement au coeur de notre diplomatie » et de faire de chaque agent du Quai d'Orsay un agent du développement. Si je ne doute pas de vos intentions, je souhaite que vos successeurs aient les mêmes.
M. Lucien Neuwirth. Il n'est pas pressé d'avoir des successeurs !
M. Jacques Pelletier. Cette réforme administrative importante s'appuyait, bien sûr, sur un projet politique dont je partage les objectifs et que l'on peut synthétiser par la notion de partenariat.
Il s'agit de mettre en place le partenariat avec les pays étrangers d'abord.
Avec les pays d'Afrique par exemple, nous sommes passés, au moment de l'indépendance, de relations de type colonial à celles d'assistance. Puis, de l'assistance, nous sommes passés à la coopération. Aujourd'hui, compte tenu de l'évolution des relations internationales et de la transformation profonde des pays en voie de développement, il est important de passer de la coopération au partenariat, ce qui suppose un rapport beaucoup plus égalitaire entre les Etats.
Je me réjouis donc que vous ayez déjà signé, avec le Mali et la Mauritanie, ces nouveaux accords de partenariat et de solidarité. Mais je crois aussi que nous devons aider en priorité les pays qui sont aujourd'hui démocratiques - et il y en a - ainsi que les pays qui ont véritablement mis en route un processus démocratique sérieux et qui respectent les droits de l'homme.
Vous avez aussi souhaité développer le partenariat avec les différents acteurs qui agissent en faveur de la solidarité internationale.
Avec l'appui de votre ministère et le concours de l'ensemble des réseaux de la coopération non gouvernementale, j'ai organisé, voilà un peu plus d'un an, en tant que président du Comité français pour la solidarité internationale, les Assises de la coopération et de la solidarité internationale.
Ce travail important, qui a mobilisé des milliers de personnes, a abouti à des conclusions intéressantes. Permettez-moi de rappeler deux d'entre elles, en vous renvoyant pour le reste, au Livre blanc qui a été publié après ces assises.
En premier lieu, la coopération du xxie siècle ne sera efficace que s'il existe une diversité des acteurs et une complémentarité de leurs interventions.
Collectivités territoriales, entreprises, organismes socio-professionnels, associations ne sont pas substituables en termes d'action de coopération, pas plus que les pouvoirs publics nationaux ne peuvent intervenir dans tous les domaines et à tous les échelons. Il existe une complémentarité entre le niveau international, sur lequel s'établissent les relations interétatiques, et l'échelon local ou sectoriel, animé par les relations entre sociétés civiles.
La coopération ne peut plus être un accord entre deux gouvernements sans que l'ensemble des forces sociales ne soit concerné.
Il faut renouveler nos interlocuteurs et réussir à travailler avec les nouvelles forces vives qui émergent très rapidement.
Tous, que nous agissions au titre de la coopération publique ou de la coopération non gouvernementale, nous devons apprendre à passer de la notion de « faire » à celle de « faire faire ».
Par ailleurs, il nous est apparu clairement à tous qu'il fallait améliorer la concertation entre les acteurs, qu'ils soient publics ou privés, nationaux ou locaux, gouvernementaux ou non gouvernementaux. L'efficacité de chacun peut être accrue grâce à une meilleure liaison entre les différents acteurs.
C'est la raison pour laquelle vous aviez annoncé, lors de ces assises, votre accord pour la création d'un Haut Conseil de la coopération internationale. Mme Cerisier-ben Guiga l'a rappelé tout à l'heure.
Sachez, M. le ministre, que tous les participants à ces assises attendent avec une grande impatience la mise en place de cette structure de dialogue. Je suis persuadé que vous allez pouvoir rassurer ceux qui commencent à exprimer des inquiétudes.
Je pense du reste que la mise en place simultanée du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement et du Haut Conseil de la coopération internationale serait un signal très fort en direction de tous les acteurs du terrain.
Le dernier point important de votre réforme que je voudrais évoquer, c'est la détermination des pays dans lesquels la France souhaite intervenir. Cette question a soulevé des inquiétudes chez certains de nos amis africains.
Je comprends tout à fait que la notion rigide du champ et du hors-champ soit dépassée. Ce n'est pas un décret au moment de la création d'un gouvernement qui doit définir les pays dans lesquels le FAC peut être utilisé.
J'approuve donc la méthode qui consiste à laisser au comité interministériel de la coopération internationale et du développement le soin de déterminer et de faire évoluer constamment les pays qui seront inclus dans la zone de solidarité prioritaire.
Bien sûr, il n'y aura pas que des pays africains. Je suis cependant persuadé que beaucoup de pays de l'ancien champ continueront à bénéficier de l'appui du gouvernement français.
Il est important de réunir rapidement ce comité interministériel pour que nos amis connaissent le statut qui leur sera appliqué.
Permettez-moi, monsieur le ministre, de faire une comparaison entre la politique du développement et la politique européenne de la France. Dans les deux cas, je suis fermement convaincu que l'élargissement et l'approfondissement vont de pair.
Bien sûr, la politique de la France en faveur des pays pauvres ne peut pas et ne doit pas se limiter à nos anciennes colonies.
Mais en même temps que vos fonctionnaires s'intéressent à de nouveaux pays, ils doivent améliorer, approfondir leurs relations avec les anciens pays du champ. Pour des raisons historiques, morales, géopolitiques et économiques, l'Afrique doit rester au coeur de notre dispositif et au coeur de nos préoccupations.
Nous ne pouvons pas, hélas ! aider de façon significative chacun des nombreux pays en développement à travers le monde.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Naturellement !
M. Jacques Pelletier. Enfin, je présenterai deux remarques sur ce premier budget commun de la coopération et des affaires étrangères. Compte tenu de la nouvelle présentation, la lecture en est difficile, il faut bien le dire. Il semble cependant que l'on puisse constater que la baisse des crédits consacrés au ministère des affaires étrangères a été ralentie par un transfert de crédits provenant du ministère de la coopération.
J'espère que ce mouvement de crédits ne se renouvellera pas l'année prochaine ou même en cours d'année, s'il faut procéder à un gel des dépenses publiques. Nous devons continuer à donner l'exemple en matière d'aide publique au développement, comme nous le faisons depuis de nombreuses années.
J'ai constaté aussi avec plaisir que, dans votre budget, augmentaient les crédits consacrés à l'appui à la coopération décentralisée et aux associations de solidarité internationale.
Connaissant depuis longtemps votre engagement en ce domaine, je me réjouis de voir la politique dynamique que vous menez sur ces questions.
En conclusion, monsieur le ministre, je voudrais vous dire que le groupe du RDSE votera votre budget, car nous sommes tous persuadés de l'importance de l'action dont vous êtes chargé.
A titre personnel, permettez-moi de vous dire que je soutiens l'action courageuse que vous menez. Je crois qu'il était nécessaire d'adapter notre appareil administratif, les orientations que vous avez définies devraient améliorer les choses.
Ce n'est que l'année prochaine, une fois que toutes les structures se seront mises en place, que nous pourrons réellement juger de votre réforme. Cependant, comme les objectifs sont bons, comme je connais votre attachement à l'Afrique et que j'apprécie l'importance que ce gouvernement porte aux questions de développement, je pense que tout devrait bien se dérouler.
Soyez persuadé en tout cas que la représentation nationale est prête à vous aider pour que votre réforme conduise à une plus grande efficacité de la politique de solidarité internationale, en particulier de celle qui est menée en faveur de l'Afrique. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Neuwirth.
M. Lucien Neuwirth. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, permettez-moi, sur un plan personnel, mais aussi en tant que président du groupe d'études sénatorial « Démographie et population mondiale », de mettre l'accent sur le formidable défi pour l'humanité que vont représenter les problèmes de population dans les prochaines années.
La population mondiale devrait atteindre 6 milliards de personnes en 1999, et 9 milliards en 2050. Ce sont les pays en voie de développement qui supporteront la majeure partie de cette croissance.
Même dans l'hypothèse de fécondité la plus basse, la population de l'Afrique subsaharienne, par exemple, devrait tripler d'ici à 2050. Chacun conçoit les problèmes dramatiques que cette évolution démographique ne manquera pas de soulever. Comment ces nations, déjà appauvries, pourraient-elles répondre aux besoins les plus élémentaires de leurs populations, alors que, dans le même temps, la Conférence mondiale sur l'eau nous apprend que, déjà, un milliard et demi d'individus n'ont plus accès à l'eau potable ?
Il convient par conséquent d'agir sans tarder. L'année 1999 sera, à cet égard, particulièrement importante pour les questions de population.
Ce sera tout d'abord l'année du bilan de la Conférence internationale sur la population et le développement, qui s'est tenue au Caire en septembre 1994. Un premier bilan de l'action des différents pays dans le domaine de la population sera ainsi dressé par l'ONU en juin 1999, lors d'une session extraordinaire de l'assemblée générale.
Or, en 1994, notre pays avait pris des engagements financiers très précis quant aux sommes consacrées annuellement aux programmes de population. A la lumière des travaux les plus récents du Comité d'aide au développement de l'OCDE, il semble, monsieur le ministre, que la France soit loin d'avoir respecté l'ensemble des engagements souscrits en 1994.
Généreuse dans sa politique d'aide aux pays en développement, la France consacre des moyens encore très limités aux politiques de population. Or, l'important, ne sont-ce pas les populations ?
Dans ces conditions, monsieur le ministre, entre nous, quel bilan quinquennal de son action notre pays pourra-t-il dresser dans sept mois à la tribune des Nations unies ? Quelles actions comptez-vous mener pour satisfaire aux engagements souscrits par la France en 1994 ? L'année 1999 sera également celle du 8e sommet de la francophonie, à Moncton, dans le Nouveau-Brunswick, au Canada, qui se tiendra en septembre prochain et qui sera consacré au thème de la jeunesse.
En collaboration avec l'Association internationale des parlementaires de langue française, le groupe d'études sénatorial et le groupe d'études « Populations » de l'Assemblée nationale avaient organisé, les 22 et 23 septembre 1997, à l'Assemblée nationale, la première rencontre parlementaire francophone sur les politiques de population.
A cette occasion - notre collègue M. Bécart l'a souligné - nous avons été plus d'une centaine de parlementaires francophones à adopter, à l'unanimité, un texte intitulé « l'Appel de Paris », qui énonce les mesures prioritaires à engager en matière de démographie et de développement.
Cet appel confirme les principes déjà formulés lors de la conférence du Caire de 1994 ; il demande également à nos chefs d'Etats respectifs d'accorder davantage d'attention aux questions de population, notamment de les inscrire à l'ordre du jour du prochain sommet de la francophonie de Moncton.
Réunie à Abidjan en juillet dernier, l'Assemblée parlementaire de la francophonie a adopté à son tour une recommandation invitant les gouvernements francophones à respecter les engagements pris à la conférence du Caire. Elle a en outre recommandé que les sommets des chefs d'Etat et de gouvernements de la francophonie prennent en compte de manière systématique la dimension « population » dans l'élaboration de tous les programmes de développement, et non pas seulement ceux d'une économie strictement marchande.
Notre groupe d'études sénatorial considère que la francophonie peut et doit jouer un rôle privilégié dans ce domaine, en favorisant notamment la coopération sud-sud.
Par conséquent, nous souhaitons vivement que l'ordre du jour du sommet de Moncton accorde la place qu'elles méritent aux questions de population.
Enfin, je veux attirer votre attention, monsieur le ministre, sur la nécessité d'augmenter la contribution française au Fonds des Nations unies pour les activités en matière de population. Ce fonds est le principal organisme des Nations unies chargé du suivi et de la mise en oeuvre des recommandations du programme d'action de la conférence du Caire. Il fournit une assistance aux pays en développement et aux pays en transition. Il a la particularité de ne disposer pour seules ressources que des contributions volontaires des Etats. Or celle de la France est d'un montant dérisoire : 6 millions de francs. La France n'arrive aujourd'hui qu'au quatorzième rang mondial des contributeurs !
J'ajoute que l'action que mène ce fonds risque d'être durablement affectée par la décision du Congrès des Etats-Unis - peut-être influencée par un certain M. Starr - de refuser tout soutien financier au fonds en 1999. Cela devrait se traduire par une diminution de plus de 100 millions de francs des moyens dont dispose le FNUAP.
Ce fonds a donc particulièrement besoin de l'appui de la France. Notre contribution à ce programme n'est pas digne aujourd'hui du rôle que notre pays entend jouer sur la scène internationale.
Les contributions volontaires de la France aux organismes internationaux relevant des Nations unies augmenteront de 50 millions de francs en 1999. Je m'en réjouis. Peut-on par conséquent espérer, monsieur le ministre, que notre contribution au Fonds des Nations unies pour les activités en matière de population progressera sensiblement, sans pouvoir, hélas ! compenser la perte américaine ?
Le groupe sénatorial d'étude « Démographie et population mondiale » est plus qu'inquiet. Nous vous demandons de faire en sorte que les efforts de la France en matière de politique de population soient réellement à la hauteur des enjeux. Si rien ne change, notre inquiétude deviendra de l'angoisse.
Sachons être lucides et responsables pendant qu'il en est encore temps. Aidons à l'évolution de la condition féminine dans ces malheureux pays et au développement de l'éducation sanitaire et sociale. Les épouvantables images du Soudan sont bouleversantes. Elles nous sensibilisent, mais aussi elles nous accusent. Il est temps de changer d'attitude. Nous comptons sur vous. Retrouvons la mission fraternelle et civilisatrice de la France. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre collègue M. Penne devait, en complément des propos de Mme Cerisier-ben Guiga, présenter un certain nombre d'observations au nom du groupe socialiste. Mais, comme il se trouve dans l'impossibilité d'être présent ce soir, c'est à moi qu'incombe cette mission que, bien entendu, je ne mélangerai pas, en quoi que ce soit, avec celle que j'ai assumée voilà quelques instants au nom de la commission des finances.
Je reprendrai les observations de M. Penne et de mon groupe sans forcément les faire toutes miennes, mais cela, c'est la règle du jeu qui s'impose au rapporteur spécial !
Monsieur le ministre, la fusion a malheureusement un coût et, pour qu'elle se réalise dans de bonnes conditions, M. Penne et ses collègues du groupe pensent qu'il aurait fallu accorder des moyens supplémentaires pour renforcer le nombre des agents, favoriser leur adaptation à leurs nouvelles conditions de travail et anticiper la réduction du temps de travail vers les trente-cinq heures.
Sans entrer dans ces détails-là, je voudrais aborder rapidement quatre ou cinq points.
S'agissant du Fonds d'aide et de coopération, est-il exact que la diminution des soutiens à l'exécution des projets sera compensée par la trésorerie de l'Agence française de développement ?
Quant à l'Agence française de développement, ses ressources sont en diminution régulière depuis plusieurs années. En 1998, elle n'a pu répondre à tous les financements qui lui ont été présentés. Quelles mesures envisagez-vous, monsieur le ministre, pour amoindrir les conséquences de cette évolution en 1999 ?
De plus, ce constat doit être mis en regard d'une extension du champ d'intervention, qui a doublé depuis le début de la décennie, et de l'élargissement aux projets sociaux des secteurs d'intervention de l'Agence. Ces deux décisions sont une bonne chose, mais ne risquent-elles pas d'accroître les difficultés de financement que je viens de rappeler ?
Enfin, l'agence devrait pouvoir poursuivre son action pour compléter ses ressources, notamment en développant les cofinancements avec d'autres bailleurs de fonds, bilatéraux et multilatéraux, et il nous paraît indispensable qu'elle puisse être autorisée à lever des ressources supplémentaires sur les marchés financiers, ce qui, d'ailleurs, limiterait pour l'Etat le coût à celui de sa garantie.
En matière d'action humanitaire - c'est le troisième point - l'action du Gouvernement s'est développée depuis quelques mois : présence en Malaisie, au Vietnam et au Brésil ; présence sur tous les incendies dus à El Nin~o ; présence également auprès des grands brûlés de Yaoundé et énorme opération consécutive à l'ouragan Mitch, qui a redonné à la France son rôle éminent en matière d'aide d'urgence.
Les crédits, hélas ! ne suivent pas puisque, en 1999, moins de 70 millions de francs seront consacrés à l'humanitaire, ce qui correspond au montant de la seule opération Mitch à ce jour.
La France est incontestablement un leader d'opinion en matière humanitaire. Elle dispose d'une culture, d'un savoir-faire, de porte-parole, d'acteurs reconnus dans le monde.
D'une manière générale, il faut ouvrir des crédits quand on avance une idée. L'exemple de l'annulation de la dette proposée par le Président de la République en Amérique centrale et en Amérique latine, comme l'avait fait François Mitterrand à Dakar autrefois, est suivi par d'autres pays.
Si nous comparons avec les autres pays européens, il est clair que nous ne mobilisons pas suffisamment de crédits pour faire, par exemple, levier sur les crédits de l'Office européen d'aide humanitaire, dit ECHO.
Comparons avec quelques autres Européens, sur une moyenne de 200 millions de francs : les Italiens apportent 40 millions de dollars ; les Allemands : 220 millions de francs ; les Néerlandais : 180 millions de francs et les Suédois : 400 millions de francs.
De ce fait, nous mettons en péril nos ONG, qui sont déstabilisées dans le champ multilatéral, car nous n'avons pas les moyens de les soutenir. Je rappelle que nos ONG obtiennent environ un tiers des crédits de l'Office européen d'aide humanitaire et 40 % des crédits multilatéraux. Ces proportions peuvent monter à 70 % si nous y incluons leurs filiales.
Nous devons nous redonner les moyens qui existaient encore en 1993, puisque le fonds d'urgence humanitaire était doté alors de 150 millions de francs.
J'aimerais enfin connaître le positionnement de la cellule d'urgence. Nous sommes un certain nombre à l'avoir vu naître, en 1985, lorsque nous étions dans d'autres lieux, investis d'autres missions, et aux travaux de laquelle M. Guy Penne et moi-même avons participé.
Cette cellule s'est avérée à nouveau, au moment de Mitch, être un outil remarquable, qui doit être préservé avec toutes ses potentialités. Mais est-ce bien le cas ?
Ce regain d'activité sur l'humanitaire vous impose sans doute de vous montrer plus strict sur la définition des opérations qui relèvent de l'aide d'urgence. Mais certaines actions, qui relèvent plus de la lutte contre la pauvreté que de l'action d'urgence, risquent ainsi de ne plus recevoir de réponses.
Ne peut-on envisager d'ouvrir un FAC spécifique à la lutte contre la pauvreté ? On a déjà tellement de mal à préserver celui qui existe que ce serait encore un nouveau front pour se battre. Mais pourquoi pas ?
Cette solution aurait, de plus, l'avantage de donner une plus grande lisibilité à notre action dans un domaine qui est une priorité affichée de votre ministère.
S'agissant des accords de défense, nous savons qu'un certain nombre de pays africains en ont signé entre eux et qu'ils couvrent les troubles intérieurs. C'est dans ce contexte que, par exemple, la Guinée Conakry et le Sénégal sont intervenus aux côtés du président Vieira de Guinée Bissao. Le président Eyadéma semble en être le chef de file.
Certains membres de mon groupe s'interrogent : est-ce que cela a eu une influence pour son élection à la présidence de la Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest, la CEDAO ?
Pour nos accords mutuels de défense avec certains pays - dont je signale au passage qu'ils sont loin d'avoir tous été ratifiés par le Parlement, mais ça, c'est une autre histoire - confirmez-nous, monsieur le ministre, que nous ne risquons pas d'être entraînés dans la lutte contre des troubles intérieurs ? Et dites-nous pourquoi il est encore nécessaire - cela intéresse certains membres de mon groupe - que nos experts militaires portent l'uniforme des armées des pays dans lesquels ils sont affectés ?
Ce qui ne veut pas dire que nous préférions, même dans les pays chauds, la tenue de plage ! (Sourires.)
Une lecture fine de ces textes doit sans doute être opérée, afin de s'assurer que nous ne risquons pas d'être pris dans des spirales involontaires.
Veillons à ce que les armées que nous formons soient bien le reflet des sociétés civiles dont elles sont l'émanation dans leur structure sociale, culturelle et ethnique. Il serait dommageable que nous contribuions à la formation d'armées par trop mono-ethniques, ce qui, en cas de maintien de l'ordre, risquerait, par la suite, de nous être reproché.
Enfin, au sujet de la francophonie, mon groupe souhaite reformuler exactement la question qui a été posée par notre collègue rapporteur M. Jacques Legendre, tout à l'heure. Nous nous rappelons, comme lui, la réunion des vingt-trois sénateurs, la position prise par le Président de la République à Cotonou en 1995, l'amendement constitutionnel déposé en 1996 à l'Assemblée nationale par M. Chevènement pour construire un espace francophone,...
M. Lucien Neuwirth. Tout à fait !
M. Michel Charasse. ... la démarche effectuée dans le même sens en 1996 au Sénat par feu notre regretté doyen Maurice Schumann.
Les débats à l'Assemblée nationale ont semblé couper court très récemment aux discussions relatives à la francophonie.
Pouvez-vous nous dire, monsieur le ministre, quelle est la position du Gouvernement ?
J'ajouterai à cette question qui avait été préparée par M. Penne une observation personnelle : encore faudrait-il, mes chers collègues, que la commission des lois ne nous recommande pas un vote conforme, nous mettant dans la situation de refuser ici ce que nous demandons par ailleurs.
Voilà, monsieur le président, les quelques questions complémentaires que mon groupe souhaitait soulever. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, nous voici en effet aujourd'hui au premier rendez-vous budgétaire prenant en compte les conséquences de la réforme de notre dispositif de coopération, et je ne suis pas surpris - j'en suis même heureux - que la plupart des intervenants y aient fait largement allusion.
Au mois de février dernier, le Premier ministre a rendu public le schéma qu'Hubert Védrine et moi-même pour le pôle diplomatique, Dominique Strauss-Kahn pour le pôle économique - dont vous avez, les uns et les autres, souligné l'importance - sommes chargés de mettre en oeuvre à partir du 1er janvier prochain.
Depuis lors, nous avons construit le nouveau dispositif, formalisé nos procédures et établi ce premier projet de budget, désormais partie intégrante de celui des affaires étrangères. Je sais que ce changement rendait ardue l'analyse de nos crédits, et je soulignerai donc la qualité du travail accompli par les rapporteurs du Sénat, qui ont certainement rencontré cette année des difficultés particulières.
Vous m'avez donné l'occasion de détailler devant vos commissions, mesdames, messieurs les sénateurs, les transformations substantielles de structures administratives que nous avons conduites, notamment la création de la direction générale de la coopération internationale et du développement. Je n'y reviendrai donc qu'incidemment, mais je reste bien entendu à votre disposition pour répondre à vos questions après cette discussion générale, en dépit de l'heure déjà très avancée.
Par conséquent, 1999 sera l'an « I » de la réforme, l'année où les projets prennent corps, où l'esprit d'une maison se construit. L'exercice est délicat, tant les sensibilités étaient prononcées - thématiques du développement d'un côté, de la diffusion de notre culture de l'autre. Je sais que M. Jacques Pelletier est très attentif au respect de ces deux identités, et qu'il craint que l'une d'entre elles en particulier ne disparaisse ou en tout cas ne s'affadisse. J'aurai l'occasion d'y revenir tout à l'heure.
En tout état de cause, ce n'est pas une administration sans ambition ni moyens qui vient enrichir notre ensemble diplomatique. C'est au contraire une structure porteuse d'un projet, dotée des moyens humains et financiers pour coopérer, bien au-delà du seul continent africain, avec l'ensemble des pays du monde.
C'est pourquoi chaque étape a été définie en concertation avec l'ensemble des personnels intéressés. C'est aussi pourquoi nous avons été très attentifs à ce que nos moyens de fonctionnement et d'intervention soient suffisants - j'allais dire « malgré tout » - à un moment aussi important de la vie de nos services.
Il est vrai que le budget des affaires étrangères progresse peu en 1999 : c'est un choix qui résulte de priorités nationales fortes et qui nous a conduits à pratiquer des arbitrages. Vos rapporteurs ont d'ailleurs bien noté que la stabilité globale de ce budget recouvre une progression relative des crédits des affaires étrangères et une diminution de ceux de la coopération. J'ai compris, pour ma part, que vous ne souhaitez pas que le concept de solidarité s'applique en quelque sorte à un transfert de crédits de la coopération vers ce qui était naguère les affaires étrangères.
Le projet de budget pour 1999 donne des moyens de fonctionnement adaptés aux nouveaux services de la coopération internationale et sauvegarde, je voudrais essayer de vous en faire la démonstration, leur capacité globale d'intervention.
Une appréciation du niveau global s'impose tout d'abord.
Les crédits de coopération internationale ont été individualisés en chapitres spécifiques au sein du budget des affaires étrangères. Ainsi, vous en conviendrez, l'effort de notre pays dans ce secteur sera-t-il plus visible, plus lisible même, par vous-même et par nos partenaires, bénéficiaires des projets. Ces crédits correspondent, au-delà des évolutions spécifiques, à chaque type d'opérations, à la somme des crédits mis en oeuvre jusque-là par les services de la coopération et de la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques, la DGRCST, diminuée des crédits de fonctionnement des services de coopération.
Globalement, les chiffres ont été rappelés par les rapporteurs, cette sommation permet d'identifier une masse de 8,2 milliards de francs dédiés à la coopération internationale et au développement, soit environ 40 % des crédits des affaires étrangères. Si l'on y ajoute certains crédits du titre III relevant du champ de compétence de la nouvelle DGCID, je pense à l'AEFE, le total avoisine les 10,5 milliards de francs.
La réforme de la coopération participe, comme vous pouvez l'imaginer, de l'effort général d'augmentation de l'efficacité des services de l'Etat. Pour autant, elle ne se traduit pas par des économies immédiates. Ni les emplois des services de la coopération ni les moyens de fonctionnement des services n'ont été sacrifiés sur l'autel de la réforme. Le budget de l'année 1999 devrait nous permettre sa mise en oeuvre dans des conditions satisfaisantes. J'en veux pour preuve que les crédits de fonctionnement des services de la coopération, qui sont agrégés au titre III des affaires étrangères, sont en augmentation de 4,7 %.
S'agissant des choix budgétaires proprement dits, nous avons décidé, vous le savez, de maintenir le montant de notre aide aux projets.
Les autorisations de programme au titre du FAC sont stabilisées à 2,3 milliards de francs, dont 1,3 milliard de francs sont mis en oeuvre par la DGCID et 1 milliard de francs par l'AFD. Après une longue période - stoppée en 1998 - de réductions annuelles, cette stabilisation mérite d'être soulignée.
Les crédits de coopération militaire sont au niveau de 1998 et les crédits de coopération civile, hors assistance technique - nous y reviendrons - sont à peu près maintenus. Les économies réalisées par ailleurs portent essentiellement sur les crédits d'ajustement structurel - pour 300 millions de francs -, sur le financement de l'assistance technique - pour 85 millions de francs -, et sur les crédits de paiement du FAC.
Comme les années précédentes, l'amélioration de la situation budgétaire de nos partenaires a entraîné la sous-consommation de nos crédits d'ajustement structurel. Nous ne devons pas nous en émouvoir. Au contraire, nous pouvons, dans une certaine mesure, nous en réjouir.
Les perspectives restent semblables pour l'an prochain, sous réserve, bien sûr, de l'évolution de la conjoncture internationale, laquelle reste préoccupante. Je pense à l'effondrement de certains marchés asiatiques, à la baisse des prix du pétrole, du bois et d'autres matières premières, à celle du dollar et au ralentissement général de la demande mondiale. En sens inverse, toutefois, la naissance de l'euro et la sécurisation des échanges qui en résultera devraient profiter à nos partenaires de la zone franc et à l'ensemble des pays ACP.
En tout état de cause, nous serions en mesure, si la situation de certains pays se dégradait par trop, de porter nos concours financiers au niveau adéquat.
Les effectifs de l'assistance technique civile et militaire ne baisseront que de 194 unités l'an prochain. Certains estiment que c'est déjà beaucoup, mais, en 1998, la baisse a été de 305 unités.
Au demeurant, cette évolution s'inscrit dans la logique de transformation de notre assistance technique, entamée depuis une dizaine d'années déjà, comme vous avez pu le noter lors de débats budgétaires antérieurs. Je souligne simplement le ralentissement de cette baisse des effectifs.
Il reste que, parfois, ni nos partenaires, ni les personnels, ni les rapporteurs ne sont entièrement convaincus par la logique de « renforcement de l'expertise nationale ». Je souhaite que les enjeux de cette évolution soient clairement explicités. J'ai donc confié à un haut fonctionnaire, bon connaisseur de notre dispositif de coopération, une mission de réflexion en vue de la redéfinition des missions, des statuts et des conditions d'exercice de l'assistance technique. Il me rendra ses conclusions au début de l'an prochain, après concertation avec les intéressés et les pays concernés, où certains de nos interlocuteurs nous disent ne pas être non plus complètement satisfaits de la manière dont les choses se passent aujourd'hui. Il s'agit aussi de tenter de répondre à leurs demandes.
Cependant, nous avons obtenu, dès cette année, qu'une partie de l'économie réalisée en 1999 du fait de la baisse des effectifs soit recyclée pour améliorer la situation indemnitaire des coopérants en poste.
Le niveau des crédits de paiement du FAC sur l'exercice de 1999 correspond à nos besoins réels.
J'ai déjà eu l'occasion de signaler l'allongement progressif de la durée d'exécution de nos projets, tant sur les projets exécutés par mes services que par l'AFD, et les conditions difficiles propres à certains pays qui nous ont conduits à interrompre ou annuler des programmes. Les échéanciers de crédits de paiement couvrant nos autorisations de programmes sont donc modifiés en conséquence, sans que cela interfère dans la réalisation effecive des projets.
Au total, je considère donc que ce budget de 8,5 milliards de francs, le premier du genre, nous permettra de servir les ambitions réaffirmées de notre politique de coopération internationale.
Une politique ambitieuse, c'est avant tout des priorités affichés, dotées de moyens humains et financiers importants.
J'en évoquerai quatre : développer notre capacité d'influence extérieure, identifier et fidéliser les élites chez nos partenaires, confirmer notre position sur la coopération au développement, associer la société civile.
Développer notre influence suppose d'abord de conforter notre langue, notre culture et nos images dans le monde.
Cela nous a conduits à renforcer notre pôle audiovisuel extérieur : des crédits en hausse, des hommes nouveaux, un projet correspondant à l'état des techniques et de la concurrence. Voilà qui devrait relancer les choses !
L'audiovisuel extérieur bénéficiera, pour la première fois, de crédits dépassant le milliard de francs. Il est vrai que c'est une des priorités fortes de ce budget.
Ce dernier apporte l'essentiel de la contribution française à la francophonie : 273 millions de francs pour TV 5, 286 millions de francs pour le service des affaires francophones et la future DGCID. Notre langue, notre image, nos vecteurs de culture française et francophone auront enfin des moyens suffisants - le seront-ils jamais ? Notre rôle ne se limite cependant pas à payer toujours plus. L'action des principaux opérateurs de la francophonie va aussi être évaluée.
Développer notre influence supose aussi d'être plus présents dans les institutions multilatérales.
C'est pourquoi nous augmentons de 50 millions de francs nos contributions volontaires aux organisations internationales et nous nous apprêtons à y intervenir de façon plus marquée, qu'il s'agisse de l'ONU, de Bretton Woods, des divers organismes multilatéraux dédiés au développement ou des institutions de la francophonie.
A Hanoï, à l'automne dernier, nous avions décidé d'affecter 43 millions de francs de mesures nouvelles au financement de deux programmes majeurs : la promotion du français qui en a grand besoin dans les organisations internationales et le développement des nouvelles technologies de l'information dans l'espace francophone. Ces programmes sont lancés. Au total, ce sont près de 700 millions de francs que nous dédions à la francophonie sur ce budget. Ils sont mis en oeuvre par les opérateurs que vous connaissez : l'agence de la francophonie, l'agence universitaire de la francophonie - ex-AUPELF-UREF -, l'AIMF, l'AIPLF, TV 5.
Développer notre influence, c'est aussi, une meilleure présence géographique de notre coopération. Il s'agit d'une réorientation progressive d'une partie de nos moyens vers de nouveaux partenaires.
Soutenir le renforcement de l'état de droit aux marches de l'Europe - j'ai entendu les doutes émis par certains sur la fiabilité de cette démarche - ou dans les républiques de la CEI, c'est aussi sécuriser une région encore potentiellement instable ; c'est encore ouvrir de nouveaux marchés à nos industriels, pour qui la paix est une condition prélable à l'investissement et au commerce.
Je reviendrai tout à l'heure sur la fidélité que nous devons à l'Afrique.
Deuxième priorité : identifier et fidéliser les élites futures chez nos partenaires.
Il s'agissait déjà cette année d'une priorité pour la coopération comme pour les affaires étrangères, quoique d'une façon différente. Ce sera demain un thème transversal essentiel pour l'ensemble des services.
Notre politique des bourses, en particulier de bourses d'études, verra ses moyens renforcés. Notre politique des visas participera également de ce meilleur accueil des étudiants étrangers.
Je sais qu'il y a encore parfois quelques « bavures » dans la délivrance de ces visas. Nous essayons d'y remédier. N'hésitez pas, mesdames, messieurs les sénateurs, quand vous êtes informés de tels dysfonctionnements, à nous les signaler.
Cette priorité se traduira également par la recherche de partenariats plus riches entre institutions de formation françaises et étrangères.
A ce propos, je vous invite à considérer la création d'Edufrance comme répondant à cette ambition. Ce groupement d'intérêt public, regroupant les services de l'Etat - affaires étrangères, coopération, éducation, recherche et technologie - avec les établissements d'enseignement supérieur qui le souhaitent, doit promouvoir le potentiel de formation et d'expertise française à l'étranger. Sa démarche sera commerciale, sa réussite se mesurera en termes de parts du marché international de la formation supérieure, un marché qu'on évalue aujourd'hui à 130 milliards de francs par an. C'est un bel enjeu, surtout lorsqu'on mesure à quel point la fidélisation des élites étrangères passe par leur formation initiale.
Le fait d'avoir affiché que ce projet entend rééquilibrer notre part du marché de la formation - j'emploie à dessein cette terminologie commerciale - en Asie ou en Amérique latine ne doit surtout pas conduire les Africains à considérer qu'ils ne sont pas concernés. Peut-être y a-t-il eu là un problème de communication.
J'évoque ce problème d'autant plus volontiers que, ce matin, le Président de la République, en conseil des ministres, a souligné qu'il était nécessaire de préciser, à l'intention des Africains, qu'Edufrance leur était aussi destiné.
Nos universités, nos écoles de commerce, nos chambres de commerce et d'industrie, nos chambres de métiers, nos entreprises, nos écoles militaires sont des coopérants en puissance. Il nous faut y recourir plus systématiquement. La coopération militaire nous en fournit de bons exemples, comme l'ouverture dans les environs d'Abidjan, en 1999, d'un centre régional de formation au maintien de la paix.
Troisième grande priorité : confirmer la place de la France dans l'aide publique au développement.
Cela signifie d'abord qu'il nous faut confirmer le niveau de notre effort.
La réussite des économies asiatiques a pu, un temps, faire douter certains de la pertinence de l'aide publique au développement. L'investissement privé suffisait, pensait-on. Mais la crise récente et les fragilités constatées dans ces pays, notamment en matière d'infrastructures, de formation ou de gestion des affaires publiques, ont fait justice de cette illusion.
Lors des dernières assemblées annuelles du FMI ou de la Banque mondiale, j'ai ainsi constaté une évolution significative du discours sur l'aide publique au développement. Le développement humain, la lutte contre la pauvreté, l'enseignement de base et la formation en général, la restauration de l'état de droit y ont été clairement réaffirmés comme conditions du développement durable des pays sous ajustement.
La France a fait sienne cette analyse depuis longtemps et, contrairement à d'autres, s'y est tenue. Même si nous devons regretter - car je le fais comme vous - l'érosion enregistrée ces dernières années, en 1997, le niveau de notre aide - 37 milliards de francs, soit 0,45 % du PIB - nous maintenait au premier rang des pays du G8 en termes de taux d'effort et au deuxième, derrière le Japon, en termes de volume. Ne faisons la leçon à personne, mais permettez-moi de comparer cette situation au taux 0,08 % du PIB consacré par les Etats-Unis à l'APD.
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. Très bien !
M. Charles Josselin, ministre délégué. L'année 1999 sera celle de la renégociation des accords de Lomé.
Nous avons défendu âprement la préservation de ce lien privilégié entre l'Europe et les pays en développement, notamment africains. La future convention devra tenir compte de deux nouveautés : désormais, l'OMC existe, l'Europe politique et monétaire aussi.
Pour ce qui est de l'OMC, nous avons rappelé l'objectif d'intégration des pays ACP dans l'économie mondiale, mais aussi le besoin d'un calendrier et de modalités appropriées selon les régions.
Quant à l'euro, il consolidera le lien économique et commercial avec les pays ACP, et non pas seulement avec les pays de la zone franc.
Il faudra aussi, en 1999, réfléchir concrètement à une meilleure utilisation des canaux de l'aide multilatérale, en particulier lorsque nous ne disposons pas du personnel français nécessaire sur le terrain. J'attends d'ailleurs beaucoup du rapport - j'ai commencé d'en prendre connaissance - que le député Yves Tavernier transmet au Premier ministre sur l'articulation de nos actions bilatérales et multilatérales.
D'une manière générale, la France a besoin de mieux mobiliser ses forces. La mondialisation rend les pays du Sud plus sensibles à la concurrence et à la multiplicité des initiatives ; elle les rend d'autant plus attentifs à toutes les formes de partenariat susceptibles d'augmenter leurs chances de réussite.
Associer plus activement la société civile à notre politique de coopération internationale reste, bien sûr, un impératif ; c'est notre quatrième priorité d'action.
La coopération que l'on qualifie de « hors l'Etat » - M. Jacques Pelletier y a fait largement allusion - est au coeur des nouvelles dynamiques. Les moyens que nous y consacrons, en augmentation sensible, sont appelés à soutenir des initiatives très diverses. Une structure spécifique a été créée au sein de la DGCID, pour rendre plus visible et aisément identifiable cette volonté politique forte dans notre dispositif de coopération.
La coopération décentralisée s'affirme chaque jour davantage comme répondant à une attente de nos partenaires. Elle apporte au développement la relation humaine, j'oserai dire charnelle, qui permet des partenariats durables et proches des populations.
Nous encourageons l'élargissement de son champ d'action et la diversité de ses intervenants. Dans le même temps, nous sommes particulièrement désireux d'une coordination plus grande entre les actions des collectivités territoriales, des acteurs de la solidarité internationale et de l'Etat.
Des rencontres nationales de la coopération décentralisée consolideront, en avril prochain, ces outils de la présence française.
Aux côtés des collectivités publiques, c'est le tissu associatif, bien sûr, mais aussi les entreprises et les organisations professionnelles qui s'engagent.
Des actions comme la journée de promotion de l'investissement en zone franc - 450 entreprises présentes, la création du site Internet le plus riche sur l'entreprise en zone franc, consulté cinquante fois par jour depuis la mi-octobre - témoignent d'une heureuse synergie entre l'Etat et le secteur privé. J'attends aussi que la négociation des contrats de plan Etat-région comporte une dimension de promotion du tissu économique - la projection des PME-PMI - dans sa composante internationale.
Les organisations de solidarité internationale ont, quant à elles, une tradition établie de coopération dans les secteurs les plus divers. Notre souci est de les voir se renforcer, d'encourager une réunion des moyens et une professionnalisation qui les rendront aussi efficaces que leurs homologues étrangères. A cet égard, nous avons encore, il faut bien l'avouer, un peu de retard.
Enfin, les confédérations syndicales, de salariés ou d'employeurs, constituent un terrain de coopération particulièrement fertile. Aussi y consacrerai-je de l'énergie et des moyens supplémentaires en 1999.
Je voudrais maintenant vous rendre attentifs aux échéances pour l'année à venir, qui vont jalonner la concrétisation de nos ambitions.
Début janvier - et je réponds là d'ores et déjà à des interrogations portant sur le calendrier - le Premier ministre réunira le premier comité interministériel de la coopération internationale et du développement, le CICID. Il arrêtera le texte portant création du Haut Conseil de la coopération internationale, que nous pourrons alors installer. Je serai, bien entendu, à la disposition de votre assemblée pour faire le point sur ces sujets et vous préciser la nature et le contenu de notre zone de solidarité prioritaire. Je répondrai volontiers aux invitations que vos commissions voudront éventuellement m'adresser.
Fidélité et ouverture en seront les maîtres mots : la fidélité à notre histoire, à la géographie, à nos liens culturels, à nos frères et à nos amis nous conduit au renforcement - j'y insiste - de nos partenariats traditionnels ; quant à l'ouverture, elle doit se faire en direction de l'autre Afrique, de l'ensemble des pays en développement, des autres cultures, parce que c'est elle qui accompagnera le mieux l'ouverture au monde de nos partenaires traditionnels.
Au delà, fixons-nous pour objectif de proposer à la société française, dans les six prochains mois, un débat de fond pour qu'à la réforme de la coopération dont vous connaissez l'architecture réponde la mobilisation dont elle porte l'esprit. Dans quelques mois, je proposerai au Haut Conseil le document de référence autour duquel le débat pourrait s'engager.
Je ne doute pas que nous saurons alors rencontrer les aspirations de nos concitoyens à une plus grande ouverture sur le monde et mobiliser ainsi le gisement de générosité que la société française recèle Je voudrais maintenant répondre, d'une manière aussi exhaustive que possible, aux questions qui ont été posées par les différents orateurs, étant entendu que les points que je pourrais omettre de traiter pourront faire l'objet de réponses écrites.
Monsieur Charasse, vous êtes un excellent connaisseur de cette coopération à laquelle, je le sais, que vous consacrez beaucoup de soins et d'efforts. Vous avez redouté que celle-ci ne devienne une sorte de « variable d'ajustement ». Croyez bien que je m'efforcerai d'écarter cette funeste perspective !
Je vous remercie d'avoir insisté sur la meilleure articulation entre ambassadeurs et missions. Il nous paraît indispensable, en effet, qu'il y ait un « pilote dans l'avion ». La réforme a aussi cette ambition de donner à l'ambassadeur une capacité de diriger l'ensemble des moyens de la France dans un pays donné.
Cette relation-là doit valoir également pour l'AFD, ce qui explique qu'un avis soit systématiquement demandé à l'ambassadeur sur les projets que l'AFD envisage de conduire dans un pays donné. Cela me semble répondre à la préoccupation que certains d'entre vous ont exprimée sur ce besoin de « rééquilibrage des pôles », entre le diplomatique et l'économique.
Plusieurs d'entre vous, notamment M. Charasse, Mme Brisepierre et M. Ferrand, ont évoqué l'euro et le franc CFA. A cet égard, je dois vous dire mes regrets de constater que nos efforts n'ont pas encore été couronnés de succès. Ces efforts, ce sont ceux de Dominique Strauss-Kahn, de moi-même et du Gouvernement en général, mais aussi du Président de la République. Or ils sont parfois contrecarrés par certaines déclarations françaises. Lorsque celles-ci émanent d'une autorité ayant exercé, même si c'est un peu ancien, des responsabilités importantes en Afrique, elles viennent malheureusement affaiblir notre propre démonstration, qui est pourtant imparable.
Il n'y a pas de raison économique à une nouvelle dévaluation, qu'il s'agisse des taux de croissance, des grands équilibres, qui sont meilleurs, des grands indicateurs. Il n'y a pas, non plus, de raison juridique, vous l'avez rappelé. C'est un lien budgétaire et non pas bancaire. Ajoutons à cela que les autorités européennes partagent ce point de vue, et le président d'ECOFIN est venu le dire à la dernière réunion des ministres de la zone franc.
Nous avons toujours pensé que ce serait seulement après l'entrée en vigeur de l'euro que nous finirons par être entendus.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. C'est une affaire de trois semaines !
M. Charles Josselin, ministre délégué. Continuons donc dans cette direction !
M. Charasse et Mme Brisepierre ont beaucoup insisté sur la situation douloureuse de certains Français victimes de la dévaluation du franc CFA. J'ai moi-même évoqué cette question lors de la rencontre des communautés françaises à Brazzaville et depuis, j'ai reçu un courrier nourri des intéressés. Mme Brisepierre était à mon côté quand cette question a été soulevée dans la capitale du Congo, voilà quelques jours.
Cette question est importante et je vous remercie de l'avoir clarifiée en rappelant qu'elle recouvre deux réalités différentes : d'une part, la situation financière des organismes de protection sociale et, le cas échéant, leur mauvaise gestion et, d'autre part, la diminution des rentes en francs français du fait de la dévaluation de 1994.
Nous pouvons considérer que nous avons mis en place les conditions de règlement du premier problème avec nos partenaires africains. La restructuration des organismes de protection sociale, la définition d'une réglementation commune à l'ensemble des pays francophones, en particulier sur les règles prudentielles applicables, constituent des garanties pour l'avenir de ces régimes et la sécurité du service des rentes acquises.
Reste la question des arriérés accumulés qui appelle des réponses spécifiques.
Une commission mixte ad hoc est programmée avec le Gabon pour le premier trimestre 1999 sur ce sujet. Nous espérons parvenir à une solution comme nous l'avons fait avec le Mali, la Côte d'Ivoire et le Sénégal. S'agissant des autres pays, je suis prêt à suivre l'idée, émise par M. Ferrand, d'une évolution fine des implications financières sur les caisses du Congo et du Cameroun et de la réunion d'une table ronde rassemblant les principaux intéressés pour envisager le traitement définitif du dossier.
Quant aux conséquences de la dévaluation du franc CFA, je ne puis vous faire de telles propositions. Le système d'allocation forfaitaire mis en place en 1994 est certes restrictif, mais il a permis de donner satisfaction aux cas socialement les plus délicats. J'ai le regret de vous dire qu'il n'est pas envisagé, pour l'instant, d'aller au-delà ni pour les personnes physiques ni pour les entreprises qui ont, elles aussi, subi les conséquences de la dévaluation sur leurs avoirs en francs CFA.
Madame Brisepierre, vous avez évoqué la baisse de 0, 36 % de l'APD pour 1999. Je vous ai dit ce qu'il en était. Mais peut-être intégrez-vous déjà la sortie des chiffres de l'aide concernant les départements et territoires d'outre-mer qui, en effet, va réduire, optiquement en quelque sorte, la part de notre aide publique au développement.
Je n'anticiperai pas sur les amendements dont nous allons débattre tout à l'heure. Je rappellerai simplement ce qu'il en est du partage entre le pôle diplomatique et le pôle économique car cette question est bien évidemment très importante.
S'agissant de la zone de solidarité prioritaire, la ZSP, s'il y a ouverture, il y a aussi la fidélité dans les critères d'appartenance à cette zone. Je vous dis tout net que, selon nos informations, l'ensemble des pays de l'Afrique francophone feront partie de cette zone, ainsi que d'autres pays d'ailleurs. Il est préférable d'avoir une ZSP un peu plus étendue à l'intérieur de laquelle nous pourrons utiliser de manière appropriée toute la gamme des outils de coopération en tenant compte de la situation des différents pays. Nous sommes conscients, comme vous, qu'il faut éviter la dilution mais, d'un autre côté, un nombre trop limité de pays risquerait d'entraver l'intégration économique régionale que nous souhaitons promouvoir. Il faut aider ces pays à se développer mais la « peau de léopard » ne serait pas, en l'espèce, appropriée.
Par ailleurs, il ne faudrait pas tirer argument d'une insuffisante consommation des crédits du fonds d'aide à la coopération pour diminuer encore ces crédits et nous en satisfaire. Nous sommes aussi responsables d'une bonne consommation de ces crédits.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis. Absolument !
M. Charles Josselin, ministre délégué. En tout cas, il s'agit d'une de mes préoccupations dans le cadre d'une réforme des procédures du FAC.
Monsieur Legendre, je connais votre passion pour la francophonie. Vous avez rappelé que les crédits qui lui sont consacrés ne sont pas encore à la hauteur des enjeux. Mais, dans ce domaine, il en sera toujours ainsi. La restructuration des outils de la francophonie permet d'espérer une utilisation plus efficace des crédits. Certains chapitres en particulier connaîtront, en 1999, une augmentation sensible.
La dimension politique de la francophonie est une question importante. Elle sera évoquée, à partir de vendredi, à Bucarest. Je m'en suis ouvert à M. Boutros Boutros Ghali. De nombreux pays francophones demandent la mise en place de procédures d'information préalables mais aussi et surtout a posteriori .
La question des critères d'éligibilité à la francophonie est un autre problème que nous avons évoqué en aparté. Je pense que la réunion de Bucarest permettra d'avancer sur ce point.
S'agissant de la « constitutionnalisation » de la francophonie, nous comprenons votre souci. Le Gouvernement n'y est pas insensible. A l'Assemblée nationale, M. Wiltzer a déposé un amendement en ce sens et Mme Guigou s'est exprimée sur ce sujet.
L'engagement de la France pour la francophonie est important. J'ai rappelé les moyens qu'elle y consacre, mais c'est surtout aux actes que cet engagement se mesure. La décision d'intégrer la réalité de cette solidarité francophone dans notre acte fondamental demande une réflexion approfondie. Mais est-ce une notion qui doit être inscrite dans la Constitution alors que les engagements de la France sont nombreux et que la Constitution ne se modifie, d'abord, qu'au regard des difficultés qu'elle opposerait pour les tenir ? A ce stade, nous les honorons sans difficulté particulière et, je le répète, le Gouvernement donne la priorité aux dispositions concrètes.
L'intégration de cette notion dans la Constitution mérite une réflexion approfondie que je ne crois pas mûre en l'état, mais à laquelle nous restons bien évidemment ouverts.
Monsieur Bécart, je vous remercie de votre adhésion au principe de la réforme de la coopération.
Il est vrai qu'il existe une logique forte de solidarité à l'égard de l'ensemble du monde. C'est un débat que nous avons eu avec nos partenaires. A Bruxelles, j'ai rappelé à ceux qui ne voulaient qu'on aide que les pays les plus pauvres que la sécurité sociale n'a pas été inventée seulement pour les pauvres.
Il en va un peu de même en ce qui concerne notre politique de coopération au développement, parce que la France a vocation à une diplomatie un peu universelle. Il nous revient, néanmoins, d'opérer des choix afin d'éviter la dispersion que nous évoquions à l'instant.
La nouvelle convention de Lomé, monsieur Bécart, va introduire une certaine souplesse dans le calendrier, ce qui permettra aux différents pays ou aux différentes régions d'intégrer l'économie mondiale au rythme qui leur convient et avec des modalités qui leur sont adaptées. En effet, un calendrier brutal serait, de ce point de vue, tout à fait suicidaire pour certains.
A partir de 2005, puisque l'accord que nous avons négocié va jusque-là, il y aura donc, selon des rythmes différents, une intégration progressive de ces pays à l'économie mondiale. Et c'est là que la discussion avec l'OMC prend toute sa signification.
Mais, vous avez raison, il ne faut pas aller trop vite ni agir n'importe comment au nom de je ne sais quel concept libre-échangiste. Nous partageons votre préoccupation en ce domaine.
Vous avez également évoqué la prévention des conflits et les mines anti-personnel. Nous célébrons en ce moment même l'anniversaire de la signature de la convention d'Ottawa, dont la France a été l'un des premiers signataires. Je rappelle aussi que nous avons pris l'engagement de détruire, avant la fin de 1999, le stock de mines anti-personnel, qui est estimé à 1,4 million. Nous en avons détruit 700 000 pour l'instant. Par ailleurs, nous respectons depuis longtemps l'engagement de non-production, mais aussi de non-emploi et évidemment de non-transfert de ces mines anti-personnel. Nous regrettons que certains pays - et non des moindres, puisqu'il s'agit des Etats-Unis, de la Russie, de la Chine et du Pakistan, aient encore refusé de signer cette convention. Celle-ci ne vaudra que si tous les pays y adhèrent. Mais nous persistons dans cette direction.
S'agissant de la francophonie, l'ordre du jour du sommet de Moncton sera arrêté lors de la réunion ministérielle de Bucarest. Nous pourrons donc vous donner de plus amples informations à ce moment-là.
Par ailleurs, j'ai entendu votre mise en garde à propos de la mise à disposition des médicaments dans les pays les plus pauvres. Ce problème nous préoccupe beaucoup.
Vous m'avez interrogé, madame Cerisier-ben Guiga, sur la date de réunion du Haut Conseil. Celle-ci se tiendra peu après le CICID, qui nous permettra précisément de l'installer. Autrement dit, on peut penser qu'il se réunira à la fin du mois de janvier ou au début du mois de février, si l'agenda du Premier ministre permet de tenir ce CICID dans le courant de ce mois.
Vous avez également évoqué les contraintes budgétaires et parlé d' « un budget taillé plus large ». J'ai bien aimé cette expression, à laquelle j'adhère pleinement. Le secrétaire d'Etat au budget est très attaché à une ligne près du corps, si je puis employer cette expression. (Sourires.) Peut-être faudrait-il chercher une solution dans le choix de nouveaux matériaux qui permettraient un peu plus de flexibilité et d'élasticité. C'est sans doute cela qu'il nous faut plutôt que le corset qui, évidemment, est par trop inconfortable. Mais nous allons réfléchir avec M. Sautter à la recherche d'un matériau approprié.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Vous avez le crédit d'impôt-recherche ! (Sourires.)
M. Charles Josselin, ministre délégué. Mme Cerisier-ben Guiga et M. Penne, par la voix de M. Charasse, ont évoqué l'assistance technique et la mise en oeuvre de l'APD. De quelle assistance technique avons-nous besoin pour mettre en oeuvre l'APD ? Il revient à M. Jean Nemo, haut fonctionnaire que j'ai chargé de cette recherche, de nous aider à mieux répondre à cette question. Nous aurons l'occasion d'en reparler.
Vous m'avez également demandé ce que deviennent les assistants techniques dont les contrats ne sont pas renouvelés. Les recrutements sont effectués sur la base de fiches de poste qui précisent les qualifications techniques des candidats. La très grande spécialisation des techniciens impose des recrutements ouverts sur le marché du travail, compte tenu de l'inexistence de tels profits dans l'administration. Si l'on prend en compte les conditions de recrutement, la durée moyenne des contrats et les effets de la limitation du temps de séjour, il faut convenir que les temps de coopération sont de plus en plus des étapes d'une vie professionnelle et pas forcément une vie professionnelle.
Les assistants techniques, dont la moyenne d'âge a d'ailleurs baissé en même temps que leur technicité augmentait, terminent leur contrat, repartent sur le marché du travail en valorisant leur expérience hors de nos frontières. Souhaitons que les entreprises sachent mieux reconnaître la plus-value apportée par ces expériences hors de nos frontières. Mais la « mue » n'est pas terminée ; certains agents ne peuvent parfois être reclassés sur le marché français, en dépit des mécanismes de soutien que nous avons mis au point. Nous les traitons alors au cas par cas.
Plusieurs d'entre vous, notamment Mmes Brisepierre et Cerisier-ben Guiga ainsi que M. de Villepin, m'ont interrogé, hier, lors de la discussion du budget des affaires étrangères, sur le volontariat civil.
Vous avez raison d'être impatients : la disparition du service national est pour l'an 2000 ! Il faut donc désormais faire vite.
Le Gouvernement travaille à une solution de substitution qui devrait aboutir à un projet de loi sur le volontariat civil. Normalement, en termes de calendrier, puisque les assises avec les ONG sont programmées le 20 ou le 21 février prochain, c'est sans doute après que nous pourrons déposer le texte, c'est-à-dire donc au printemps. Les parlementaires que vous êtes savent les difficultés que nous avons à gérer un calendrier parlementaire particulièrement chargé. Mais il faut que nous nous engagions à ce que ce texte soit déposé au Parlement avant juin 1999. C'est vraiment la limite si l'on veut que le texte puisse s'appliquer au moment où la réforme du service national produira tous ses effets.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Moins il y aura d'articles, plus cela ira vite ! (Sourires.)
M. Charles Josselin, ministre délégué. C'est aussi ce que nous pensons !
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. Déposez d'abord le texte au Sénat !
M. Charles Josselin, ministre délégué. C'est peut-être par vous, en effet, qu'il conviendrait de commencer, car je vous sais très attentif à ce dossier.
Sur l'AEFE, plusieurs d'entre vous ont posé de nombreuses questions. Je rappellerai d'abord que les crédits de cette agence augmentent de 5,6 %, ce qui n'est pas si mal dans le contexte budgétaire que vous savez. Une mesure nouvelle de 20 millions de francs en faveur des bourses - d'aucuns l'ont rappelé, je crois l'avoir dit aussi - s'y ajoute, ce qui n'est pas rien.
Le réseau continue d'ailleurs d'attirer les élèves étrangers. On dénombre tout de même plus de 90 000 élèves. La demande ne cesse d'augmenter. C'est un signe de bonne santé. Si on a en effet supprimé soixante-dix postes d'expatriés, on a créé soixante-dix postes de résidents et on a mis aussi soixante-dix autres recrutés sur des emplois enfin stables.
Bien sûr, on pourrait espérer des frais de scolarité moins élevés pour attirer les enfants des classes moyennes. J'ai en effet souvent rencontré sur place des familles qui m'ont fait part de leur difficulté d'inscrire leur deuxième enfant, comme vous le dites vous-même. Nous voulons nous engager dans la voie de la réduction des frais de scolarité.
S'agissant des rapports avec le ministère de l'éducation nationale, les groupes de travail que MM. Védrine et Allègre ont mis en place ont engagé une réflexion qui n'est pas terminée. Elle vise précisément à une plus grande implication du ministère de l'éducation nationale dans la vie de l'agence à tous les niveaux : équipement, recrutement et financement. M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères. C'est bien le financement qui compte !
M. Charles Josselin, ministre délégué. Evidemment, compte tenu de son importance, le budget de l'éducation nationale pourrait probablement sans douleur - c'est en tout cas l'analyse que j'ai tendance à faire - nous aider davantage, mais nous aurons l'occasion d'en reparler.
Quant à la participation des Français établis à l'étranger à la politique de coopération internationale, elle est en effet nécessaire. Le Haut Conseil de la coopération internationale devrait permettre cette participation aussi bien des patrons que des salariés, des enseignants, des étudiants, des fonctionnaires, bref de tous ceux qui ont en plus des choses à nous dire dans ce domaine.
Monsieur Ferrand, s'agissant de la dévaluation et de l'effet sur les retraites, j'ai déjà eu l'occasion de répondre ; je n'insiste donc pas. Vous avez parlé, vous aussi, de l'euro. Il nous faut en effet continuer à convaincre ; je vous l'ai dit à l'instant.
Monsieur Pelletier, la priorité africaine de la France, oui, et s'il y avait besoin d'une raison supplémentaire de nous en convaincre ce serait le sommet franco-africain qui vient de se réunir. Celui-ci a illustré la réforme de la coopération car sans l'Afrique anglophone certains débats, et non des moindres, n'auraient pas pu se tenir. Je crois que tout le monde a bien voulu reconnaître que ce sommet avait une signification forte parce que toute l'Afrique y était présente.
M. Chirac n'a d'ailleurs pas manqué d'y faire allusion, c'est une réponse à ceux qui se complaisent à dire que la présence française en Afrique s'affaiblit, d'aucuns allant même jusqu'à dire que nous y serions remplacés par les Américains.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Radins comme ils sont, ce n'est pas demain la veille ! (Sourires.)
M. Charles Josselin, ministre délégué. Je crois que la manière dont les choses se passent sur la période récente nous convainc évidemment du contraire. On peut regretter d'ailleurs la déception des Africains, compte tenu du peu de retombée qu'a eu finalement ce voyage si médiatisé du président Clinton voilà quelques mois.
Nous souhaitons, je le répète, que les Américains soient plus présents pour mieux nous aider dans le développement de ce continent. Nous n'avons pas à nous opposer, au nom de je ne sais quelle légitimité plus ancienne à une éventuelle intervention.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Il faut qu'ils soient partout, et pas seulement chez les riches !
M. Charles Josselin, ministre délégué. C'est un bon résumé !
Je reviendrai tout à l'heure sur le pôle économique, qui est très important. Il est vrai que la France a une position un peu singulière de ce point de vue. Elle n'est pas tout à fait la seule à agir ainsi.
J'en viens à la crainte de la perte d'identité des personnels. Pour ma part, je fais confiance à ces personnels qui ont un enracinement très fort dans cette réalité du développement, qui en ont fait une culture.
« Paté d'alouette », je ne le crains pas ! D'abord, le Quai d'Orsay n'est pas une administration à ce point importante que l'on puisse s'y perdre. Je veux bien retenir le piment, pour prendre une image plus exotique. Vous savez que le piment, même en petite quantité, peut parfois modifier complètement la saveur d'un plat. Espérons que la « fertilisation croisée », une autre expression que nous avons employée, produira ses effets ! Nous allons, car je crois que c'est essentiel, donner à chaque diplomate cette préoccupation du développement. Je reste convaincu qu'une diplomatie qui ne se préoccupe pas du développement, c'est une diplomatie de l'instant ; elle ne s'inscrit pas dans la durée, alors que c'est tout à fait essentiel.
En ce qui concerne la coopération civile, j'ai répondu et je ne crois pas nécessaire d'y insister. Vous avez raison, c'est l'an prochain que nous pourrons mieux juger des effets de la réforme.
Monsieur Neuwirth, le FNUAP représentait 3,5 millions de francs en 1995, 4 millions de francs en 1996, 5 millions de francs en 1997 et 6 millions de francs en 1998. On est sans doute encore loin du compte.
M. Lucien Neuwirth. Au quatorzième rang !
M. Charles Josselin, ministre délégué. Cela témoigne cependant de notre volonté d'avoir progressivement une participation plus convenable. J'espère qu'en 1999 nous pourrons essayer d'y exister mieux en quelque sorte, car je sais qu'il y est fait du bon travail.
Je voudrais tout de même attirer votre attention sur une difficulté : l'absence, dans la plupart des pays africains partenaires, d'une véritable politique nationale de population. Dans un domaine comme celui-là, il est difficile de travailler sans partenaire. Les choses commencent à aller mieux. Je pense à la Côte d'Ivoire et à Madagascar, où deux projets se réalisent « en multi-bi » avec le FNUAP, qui comporteront un volet de planification représentant 60 % des engagements. C'est une première que nous allons suivre de près.
Faut-il rappeler l'important programme de prévention de la transmission du VIH sida, et notamment l'information en direction des jeunes ? La France est très leader sur ce fonds thérapeutique sida, que le Président de la République et M. Bernard Kouchner, à Abidjan, avaient annoncé voilà quelques mois et qui se met en place. Cela étant, je ne travestirai pas la réalité. La France, d'ailleurs comme la plupart de ses partenaires occidentaux, est en retard par rapport aux réglementations du Caire.
C'est une bonne initiative d'en parler à l'occasion du prochain sommet qui aura lieu à Moncton. Il y sera d'ailleurs plus facile d'évoquer ce sujet avec nos partenaires francophones en dehors du contexte de l'ONU. Nous allons utiliser ce forum de Moncton pour aller dans la direction que vous souhaitez.
La coopération Sud-Sud - je ne développerai pas ce point - nous paraît tout à fait intéressante. A partir de la Tunisie, en particulier, un certain nombre de projets sont actuellement examinés par nos services, et ils vont certainement être poussés.
Au Soudan, c'est surtout la paix qu'il faudrait. J'aimerais que tous, en particulier ceux qui ont quelque influence extérieure sur ce dossier, puissent mesurer les conséquences de certains soutiens.
J'en viens à la trésorerie de l'AFD : nous entrons là dans des considérations très techniques, qui ne sont pas de nature à effrayer M. Charasse. Je rappellerai que, s'agissant de la trésorerie de cette agence, il peut y avoir de la trésorerie disponible en cas de retard dans l'exécution de certains projets dont le principe a été arrêté en comité directeur du FAC et dont les crédits ont été délégués à l'AFD en fonction du calendrier théorique d'exécution pour paiement sur place. Il n'est pas absurde que le niveau des crédits de paiement soit ajusté en fonction des prévisions effectives de dépenses sur l'année. Je pourrai d'ailleurs répondre plus complètement par écrit à M. Guy Penne. Je veux simplement rappeler que, jusqu'à ce jour, nous utilisons l'AFD comme payeur local des dépenses exécutées par les missions de coopération au titre des projets FAC. A partir de 1999, les dépenses du FAC vont progressivement revenir dans le circuit des payeurs de France.
En ce qui concerne l'action humanitaire, là aussi, il me semble préférable de faire une réponse écrite très complète à M. Guy Penne. Je rappelle simplement que l'interministérialité dont la cellule d'urgence est porteuse depuis 1985 est certainement le gage de son efficacité et de la visibilité de l'action menée. Elle sera préservée, et je veux l'en assurer.
S'agissant des accords de défense et des troubles intérieurs, le risque envisagé par M. Guy Penne existe mais il est, je crois, maîtrisé. Nous en avons fait la preuve en plusieurs occasions récemment, en ne prenant pas part à des conflits intérieurs bien que nous ayons des accords avec certains pays.
Quant à la coopération militaire, la question a été posée du port de l'uniforme du pays ou de l'uniforme français. La distinction est à rechercher dans la mission qui est effectuée. Lorsqu'il s'agit de faire en quelque sorte de nos agents des agents de l'administration aidée, tout naturellement ils portent l'uniforme de l'administration en question. Au contraire, quand ils sont responsables de projets de la coopération française et qu'ils rendent compte au poste diplomatique, comme le font les autres coopérants, ils doivent alors bien sûr garder leur propre uniforme.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai conscience que, sur un sujet aussi passionnant, nous aurions pu continuer à débattre. Je souhaite, en tout cas, vous exprimer ma conviction, tout d'abord, que l'unification de la politique extérieure de la France est bien engagée, ce qui va permettre de gagner en lisibilité et, je l'espère, en mobilisation de l'opinion, dont nous avons besoin. Je voudrais aussi vous remercier de l'intérêt que vous portez à ces questions et du soutien que vous voulez bien accorder aux efforts que nous avons entrepris. En tout cas, vous pouvez compter sur ma bonne volonté pour venir, chaque fois que vous le souhaiterez, évoquer ces questions avec vous. (Applaudissements.)
M. le président. Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits figurant aux états B et C concernant les affaires étrangères et la coopération.
Je rappelle que les crédits concernant les affaires étrangères inscrits à la ligne « affaires étrangères et coopération » ont été examinés le mardi 1er décembre.
ÉTAT B
M. le président.
« Titre III : 596 998 172 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre III.
(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président.
« Titre IV : moins 482 665 868 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre IV.
(Ces crédits sont adoptés.)
ÉTAT C
M. le président.
« Titre V. - Autorisations de programme : 281 000 000 francs ;
« Crédits de paiement : 91 000 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre V.
(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président.
« Titre VI. - Autorisations de programme : 2 316 500 000 francs ;
« Crédits de paiement : 410 100 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre VI.
(Ces crédits sont adoptés.)
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