2. Un dispositif lourd, aux contours imprécis
Des structures trop nombreuses
Les négociations sont menées à la base au sein de groupes
d'experts qui ont tendance à se multiplier -on compte une centaine de
groupes et de sous-groupes- et à s'institutionnaliser.
Les groupes d'experts sont coiffés de trois " groupes
directeurs ", composés de directeurs d'administration centrale,
au-dessus desquels se trouve le comité institué par l'article K4
du traité (dit " comité K4 ") chargé d'une
mission de coordination générale et de préparation des
travaux du Conseil.
Enfin, au sommet, l'on retrouve les structures traditionnelles de
négociation que sont le COREPER et le Conseil.
Le tableau ci-dessous (où ne figure pas la liste des sous-groupes...)
retrace les principaux aspects de cette organisation :
Des compétences mal
délimitées
L'exemple de la drogue montre à quel point des actions de l'Union
concourant à un même but s'exercent dans des conditions juridiques
hétérogènes :
- la lutte contre la toxicomanie relève de l'article K1, point 4 (droit
d'initiative partagé, communautarisation possible);
- la lutte contre le trafic de drogue relève de l'article K1, points 7
et 9 (droit d'initiative exclusif des Etats, pas de communautarisation
possible) ;
- les actions contre la toxicomanie se rattachant à la santé
publique relèvent du pilier communautaire, de même que les mesures
contre le détournement de certaines substances pour la fabrication des
stupéfiants ;
- la Communauté a créé, dans le cadre du premier pilier,
un Observatoire des drogues et de la toxicomanie qui n'entretient aucun lien
avec l'" unité drogue " d'Europol relevant, quant à
elle, du troisième pilier.
Mais cet exemple n'est pas unique. Ainsi, l'Observatoire européen des
phénomènes racistes et xénophobes dont le Conseil vient
d'approuver la création relève du premier pilier, mais la lutte
contre le racisme et la xénophobie relève, quant à elle,
du troisième pilier (avec des régimes différents selon la
nature de l'action envisagée) : une action commune contre le racisme et
la xénophobie a été au demeurant décidée
dans le cadre par le Conseil en mars 1996.
De même, les mesures de lutte contre la fraude au budget communautaire
relèvent, selon les cas, tantôt du premier et tantôt du
troisième pilier, ce qui ne paraît pas de nature à
favoriser la cohérence de l'action de l'Union dans ce domaine.
Des procédures trop lentes
Même si le dialogue continu entre les Etats membres qui s'est
organisé dans le cadre du troisième pilier a en lui-même un
intérêt certain, il n'en reste pas moins que sa mission est de
déboucher dans des délais raisonnables sur des dispositifs
efficaces.
Or, on peut constater que, dans des domaines essentiels, les activités
du troisième pilier ont bien de la peine à dépasser le
stade préparatoire. Les rapporteurs de la délégation de
l'Assemblée nationale sur le bilan du troisième pilier, pourtant
eux-mêmes favorables à un maintien des mécanismes
intergouvernementaux, reconnaissent ainsi que "
la lutte contre la
criminalité organisée est marquée par une dispersion des
initiatives et une absence de résultats tangibles ",
et que
" la lutte contre le terrorisme motive inégalement les Etats
membres
"
(2(
*
)).
Lorsque les travaux permettent enfin d'aboutir à un résultat
véritablement contraignant pour les Etats membres, c'est-à-dire
à une convention, la lenteur -parfois difficilement
compréhensible- des ratifications vient s'ajouter à celle des
négociations. Ainsi, les deux conventions sur l'extradition
établies par le Conseil respectivement en mars 1995 et septembre 1996,
la convention sur le fonctionnement d'Europol, établie en juin 1996, et
la convention sur la protection des intérêts financiers des
Communautés européennes, établie en juillet 1995, n'ont
à ce jour aucun effet juridique, faute de ratification par tous leurs
signataires.