III. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES
A. RENFORCER LA PRÉVENTION DE LA CORRUPTION AU NIVEAU EUROPÉEN
1. L'institution d'un comité d'éthique européen crédible et indépendant
a) Pour la création d'un « comité d'éthique européen »
La commission des affaires européennes recommande tout d'abord de substituer l'appellation « comité d'éthique de l'Union européenne » à celle initialement prévue (« organisme éthique interinstitutionnel ») afin d'assurer sa visibilité et la clarté de ses missions.
Elle est en effet persuadée que les institutions européennes doivent résoudre sans délai le décalage existant aujourd'hui entre l'importance de leurs prérogatives et les lacunes de leurs règles éthiques.
Elle déplore, comme pour la proposition de directive sur la lutte contre la corruption, le calendrier très tardif de présentation d'une initiative qui aurait dû être présentée en 2020, et l'empressement de la Commission européenne à vouloir obtenir absolument un accord interinstitutionnel avant les prochaines élections européennes.
b) Le respect de l'État de droit impose la création d'un comité d'éthique de l'Union européenne avec des pouvoirs de contrôle
Elle considère que la création d'un organisme seulement doté de ces faibles prérogatives ne serait ni nécessaire ni utile et demande donc l'institution d'une structure disposant d'une faculté d'auto-saisine et de pouvoirs de contrôle.
À cet égard, elle a observé attentivement le débat interinstitutionnel européen et les arguments de certains acteurs européens estimant que le comité ne pourrait pas disposer de pouvoirs de contrôle en raison de l'équilibre institutionnel prévu par les traités, et constate que ces arguments juridiques - qui masquent parfois une absence de volonté politique - ne sont pas déterminants.
Tout d'abord, comme le constate la Médiatrice de l'Union européenne, l'auto-régulation de chaque institution dans le domaine éthique et déontologique a récemment démontré ses insuffisances. Les récentes enquêtes de la Médiatrice, déjà évoquées, en sont une illustration flagrante. Or, dans le contexte actuel mêlant inquiétudes des citoyens sur l'avenir du continent et extension des prérogatives des institutions de l'Union européenne sans précédent à traité constant - soit pour garantir l'approvisionnement de l'Union européenne en médicaments et en matières premières critiques, soit pour répondre aux urgences liées à la guerre en Ukraine, soit, encore, pour réguler le secteur numérique ou assurer la transition écologique-, le « statu quo » éthique n'est plus possible.
La commission des affaires européennes souhaite également rappeler que la CJUE, dès 1958 (doctrine Meroni), a également reconnu la possibilité pour chaque institution de l'Union européenne de déléguer ses pouvoirs à un autre organisme, à condition de respecter plusieurs critères : la délégation doit bien concerner des pouvoirs de l'institution délégante mentionnés dans les traités, être explicite, ne pas bouleverser l'équilibre institutionnel et prévoir un contrôle de la CJUE sur les décisions du délégataire.
Enfin, elle veut rappeler que le respect de l'équilibre institutionnel n'est pas supérieur à celui du respect de la transparence et de l'intégrité, principes fondateurs de la démocratie, des droits de l'Homme et de l'État de droit, qui sont autant de valeurs de l'Union européenne posées à l'article 2 du TUE.
La CJUE l'a d'ailleurs rappelé récemment : « l'article 2 du TUE contient des valeurs qui relèvent de l'identité même de l'Union [européenne] en tant qu'ordre juridique commun, valeurs qui sont concrétisées dans des principes contenant des obligations juridiquement contraignantes »113(*), tant pour les États membres que pour les institutions européennes. Cette intangibilité de l'État de droit ne peut être « à géométrie variable ».
Pour rappel, au nom de l'État de droit, sans autre base juridique dans les traités, la Commission européenne, depuis 2020, a obtenu la mission d'effectuer des recommandations aux États membres sur leur système judiciaire ou leur procédure parlementaire dans le cadre du suivi annuel de l'État de droit. Autre exemple : malgré la lettre des traités qui affirment que la sécurité nationale est une compétence exclusive des États membres, la Cour de justice de l'Union européenne a reconnu la possibilité pour l'Union européenne de restreindre la collecte et la conservation des données de connexion par les services en charge des enquêtes pénales114(*).
c) Un comité d'éthique compétent pour les questions éthiques des membres et des personnels des institutions européennes
Concernant le champ des institutions ressortant du comité, la commission des affaires européennes reconnaît que les délégations nationales au Conseil sont déjà soumises aux règles déontologiques prévues par leur État membre. Ainsi, en France, les représentants politiques et administratifs négociant ces textes sont soumis à l'heure actuelle à des règles beaucoup plus strictes que celles imposées aux membres et personnels des institutions de l'Union européenne, à savoir, des obligations de déclaration d'intérêts et de patrimoine, des codes de conduite déontologiques exhaustifs, ainsi que des règles législatives précises de prévention des conflits d'intérêts et de lutte contre la corruption. Il convient donc de ne pas engendrer de « doublons » en soumettant ces délégations à des normes européennes redondantes et moins ambitieuses ;
La commission des affaires européennes considère en conséquence que ces délégations au Conseil ne doivent pas faire l'objet d'un autre contrôle mais bénéficier d'un principe de reconnaissance mutuelle.
Il en irait différemment du Président du Conseil européen ou du Haut-représentant de l'Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité qui, selon la commission des affaires européennes, devraient pour leur part être couverts par l'accord. Il semble également opportun que la Banque européenne d'investissement (BEI), dont l'activité est sensible et exposée aux risques d'atteintes à la probité, rejoigne l'accord.
Dans le projet de la Commission européenne, le comité d'éthique interinstitutionnel serait compétent pour définir des règles éthiques applicables aux membres des institutions participantes mais pas à l'égard de leurs personnels. Or, rien dans le statut de ces personnels n'empêche une telle compétence. Il suffirait de faire référence au comité d'éthique dans ce dernier. La commission des affaires européennes préconise donc l'extension de la compétence du comité aux personnels des institutions participantes, qui répond à un double souci de cohérence et d'efficacité.
d) Un comité doté d'une faculté d'auto-saisine et de pouvoirs de contrôle
La commission des affaires européennes estime que le comité d'éthique de l'Union européenne devrait :
- rassembler les informations disponibles sur les procédures éthiques internes aux institutions participantes et jouer un rôle de sensibilisation sur les enjeux éthiques ;
- avoir la faculté de s'auto-saisir d'une difficulté éthique, à la suite d'informations publiques ou sur requête individuelle, et d'enquêter sur cette difficulté, en vue de formuler des avis (non publics) en réponse à des situations individuelles et des recommandations publiques constituant des lignes directrices générales, à destination de l'institution participante (ou concernant ses personnels, de son autorité de nomination) qui demeurerait seule décisionnaire sur les suites à donner ;
- pouvoir s'appuyer pour ses enquêtes sur la Médiatrice de l'Union européenne, la Cour des comptes de l'Union européenne et l'Office européen de lutte antifraude (OLAF). Il est même possible de s'interroger sur la participation de la Médiatrice européenne - intuitu personae - aux travaux du comité. Dans le prolongement de cette préconisation et avec l'objectif de renforcer l'autonomie du comité d'éthique ainsi que celle des organes l'appuyant dans sa mission, la commission des affaires européennes préconise une actualisation du statut de l'OLAF, afin de le rendre juridiquement et fonctionnellement indépendant à l'égard de la Commission européenne ;
- se voir confier la tâche de rassembler, de tenir à la disposition du public et de contrôler les déclarations d'intérêts et, lorsqu'elles existent, de patrimoine, des membres des institutions participantes. La commission des affaires européennes recommande en outre l'instauration d'une même obligation de déclaration pour les directeurs généraux et directeurs de ces institutions et souhaite une réflexion urgente sur la généralisation des déclarations de patrimoine ;
- pouvoir suivre et contrôler les « pantouflages » des membres et personnels des institutions participantes ;
- prendre en charge le contrôle du registre commun de transparence où doivent s'inscrire les représentants d'intérêts souhaitant influencer les décisions de la Commission européenne, du Conseil et du Parlement européen ;
- évaluer chaque année le respect de l'État de droit par les institutions européennes dans un rapport spécifique intégré au cycle de suivi annuel pour que le suivi de l'État de droit soit complet et satisfaisant, en application directe de l'article 2 du TUE précité.
La commission des affaires européennes souhaite enfin que le non-respect de ces dispositions soit sanctionné par des sanctions effectives et proportionnées.
e) Un comité d'éthique européen indépendant
La commission des affaires européennes déplore la subordination totale de l'organisme éthique interinstitutionnel envisagé à l'égard de la Commission européenne, qui l'accueillerait dans ses locaux et dirigerait son secrétariat. Force est de constater qu'en proposant de doter cet organisme d'un budget de 600 000 euros et de 2 emplois à plein temps (aidés par les chefs d'unité des institutions participantes), la Commission européenne assume sa vision minimaliste du rôle de ce comité.
Partageant le souci d'une maîtrise des engagements budgétaires de l'Union européenne, la commission des affaires européennes constate néanmoins que cet argument ne peut valablement être le seul invoqué en l'espèce par la Commission européenne alors que l'Union européenne a autorisé la création de dizaines de nouvelles structures coûteuses et à la pertinence parfois discutable, depuis 2019. Quelques exemples :
- autorité européenne du travail (ELA), installée depuis 2019 à Bratislava ;
- agence exécutive pour le Conseil européen de l'innovation et des petites et moyennes entreprises (EISMEA), créée en 2021 et siégeant à Bruxelles ;
- agence exécutive pour le climat, les infrastructures et l'environnement (CINEA), installée à Bruxelles depuis 2021 ;
- agence exécutive européenne pour la santé et le numérique (HaDEA), installée à Bruxelles depuis 2021 ;
- agence européenne de l'asile (AUEA) instituée en 2022 à Malte ;
- centre européen de compétences en matière de cybersécurité (CECC) inauguré en 2023 à Bucarest ;
- autorité européenne de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (ALBC), dont le principe est validé et pour laquelle les discussions se poursuivent sur la localisation de son siège.
Elle souligne également que, moyennant des redéploiements au sein des enveloppes budgétaires du Cadre financier pluriannuel 2021-2027, en cours de révision, consacrées aux budgets « Cohésion, résilience et valeurs » et « Administration publique européenne »115(*), le financement initial de ce comité pourrait être assuré, d'autant plus s'il était prévu que ses missions d'enquête puissent bénéficier de l'appui opérationnel de la Médiatrice de l'Union européenne, de la Cour des comptes de l'Union européenne et de l'OLAF.
À titre complémentaire, elle estime nécessaire l'ouverture d'une réflexion sur la pertinence d'une évolution statutaire de l'OLAF afin de garantir son indépendance à l'égard de la Commission européenne.
Elle constate en effet que si dans ses missions d'enquête, l'OLAF doit être indépendant116(*), son fonctionnement est, en pratique, celui d'une structure rattachée à la Commission européenne, par exemple, pour apporter le concours de la Commission européenne aux États membres dans le domaine de la lutte antifraude, pour préparer les initiatives législatives et réglementaires de la Commission dans ce domaine ou pour la représenter auprès de tiers117(*). Cette subordination juridique et fonctionnelle fragilise la crédibilité des enquêtes de l'Office lorsque ces dernières concernent la Commission européenne. Elle estime en outre que l'importance et la sensibilité politique des missions en cause nécessitent de les confier à un organisme indépendant.
La commission des affaires européennes préconise également d'inverser les règles prévues pour la composition du comité d'éthique européen afin d'assurer son indépendance en :
- proposant que le comité soit composé des 5 experts indépendants en tant que membres permanents et, en tant que de besoin, des représentants des institutions concernées avec statut d'observateur ;
- considérant que la Médiatrice de l'Union européenne, dans le respect de son autonomie puisse siéger au sein du comité intuitu personae ;
- harmonisant la durée des fonctions à 5 ans pour l'ensemble des membres, en précisant que ces derniers ne seraient pas révocables pendant ces fonctions et en posant le principe du non-renouvellement de leur mandat.
Pour rappel, en France, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), reconnue comme autorité éthique indépendante, est dirigée par un collège de treize membres statutairement et fonctionnellement indépendants de leurs autorités de nomination, soumis à une obligation de déclarations d'intérêts et de patrimoine et régis par un cadre déontologique strict.
Enfin, la commission des affaires européennes demande que les manquements aux obligations prévues par l'accord interinstitutionnel fassent l'objet par l'institution concernée, de sanctions adaptées à leur gravité : rappel à l'ordre ; avertissement écrit ; blâme ; publication du manquement constaté au Journal officiel de l'Union européenne (JOUE); amende ; (pour les personnels) ralentissement de l'avancement ; exclusion temporaire ; rétrogradation ; révocation... ; et suggère que le comité d'éthique européen réfléchisse à l'harmonisation des sanctions prévues par chaque institution. Elle rappelle également que tout constat d'une infraction pénale par le comité à l'occasion de son travail d'enquête, doit donner lieu à l'information de l'autorité judiciaire compétente et, si cette infraction constitue une atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne, à un signalement au Parquet européen.
2. Le soutien aux réformes éthiques internes engagées par le Parlement européen
La commission des affaires européennes constate tout d'abord que le scandale du « Qatargate » a constitué une « déflagration » démocratique, semant le doute sur l'intégrité de l'ensemble des responsables publics dans l'Union européenne.
En conséquence, elle :
- salue les réformes éthiques internes menées par le Parlement européen au cours de l'année 2023, sur la base des « 14 points » définis par sa Présidente, Mme Roberta Metsola, en janvier 2023 ;
- souligne l'importance de la transparence accrue des déclarations d'intérêts des parlementaires, de l'introduction d'une déclaration de patrimoine pour ces mêmes parlementaires, de l'obligation de déclaration des réunions entre députés européens et représentants d'intérêts agissant pour le compte de pays tiers et de l'instauration d'un régime interne de protection des « lanceurs d'alerte » ;
- prend note de la détermination du Parlement européen dans sa volonté d'aboutir à la mise en place d'un organisme éthique européen indépendant.
3. L'encadrement européen de l'activité des représentants d'intérêts
La commission des affaires européennes souhaite joindre l'examen de la proposition de directive COM(2023) 637 final destinée à mieux encadrer l'activité des représentants d'intérêts travaillant pour le compte de pays tiers à celui du projet d'accord interinstitutionnel visant à créer un organisme éthique interinstitutionnel et de la proposition de directive de lutte contre la corruption, examinée ci-après, car elle constate que la transparence de l'activité de représentation d'intérêts, qui a pour but d'influencer l'élaboration ou la mise en oeuvre des politiques européennes, doit être garantie pour préserver un fonctionnement satisfaisant du débat démocratique.
La commission des affaires européennes, en conséquence :
- salue la mise en place, en 2021, d'un registre commun de transparence pour l'enregistrement des représentants d'intérêts souhaitant rencontrer les membres et personnels du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne, et confirme la pertinence du code de conduite qui leur est imposé ;
- s'interroge cependant sur la réalité des contrôles de ce registre, qui semble, sur la base des informations disponibles, quasiment inexistante, ce qui justifie sa proposition de confier ces contrôles au comité d'éthique européen ;
- s'inquiète du risque d'instrumentalisation de l'activité de représentation d'intérêts par des pays tiers désireux de fragiliser l'Union européenne et ses États membres ;
- prend acte de la proposition de directive mais constate que, loin de renforcer le contrôle des représentants d'intérêts agissant pour le compte de pays tiers, cette réforme semble amoindrir ce contrôle en introduisant une procédure d'enregistrement unique pour l'Union européenne basée sur une base juridique faible (l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, relatif au développement du marché intérieur), tout en laissant le choix de l'État membre d'inscription aux représentants d'intérêts (ce qui engendre le risque qu'ils s'inscrivent tous dans l'État membre le « moins disant ») et en interdisant aux États membres les plus avancés (dont la France) de maintenir des dispositions nationales plus strictes. Or, notre pays, au sein duquel la HATVP contrôle le répertoire national des représentants d'intérêts, fait partie des États membres les plus avancés pour lesquels la réforme signifierait un recul des exigences par le biais d'une « uniformisation par le bas » ;
- estime en outre que la scission du contrôle des activités des représentants d'intérêts entre un contrôle des activités pour le compte de pays tiers, régi par la proposition de directive, et les autres activités de représentation d'intérêts, serait une source de complexité pour les acteurs et ne tient pas compte de la réalité de la corruption, qui peut, certes, être motivée par une action d'ingérence étrangère mais aussi, par exemple, par la volonté d'une entreprise de gagner un marché public ou d'obtenir un arbitrage politique favorable ;
- souhaite par conséquent que le dispositif proposé soit remplacé par les principes suivants : mise en oeuvre, par les États membres, des recommandations du rapport annuel sur l'État de droit relatives aux représentants d'intérêts ; intégration pleine et entière des institutions européennes et de leur registre de transparence dans le champ de la réforme visant à mieux encadrer l'activité des représentants d'intérêts travaillant pour le compte de pays tiers ; suppression de la disposition interdisant à un État membre d'aller plus loin dans la régulation des représentants d'intérêts ; insertion d'une exception d'ordre public ou de sécurité nationale permettant à un État membre de refuser la reconnaissance d'un représentant d'intérêts enregistré dans un autre État membre ; affirmation du principe de coopération loyale et de l'échange d'informations entre autorités nationales compétentes au sein du réseau européen d'éthique publique, constitué par la HATVP.
4. Le statut et le financement des partis politiques européens
La commission des affaires européennes constate que la prévention de la corruption et des ingérences étrangères au niveau européen passe également par un renforcement des dispositions encadrant le financement des partis politiques européens et des fondations politiques européennes. Ces derniers, qui contribuent à l'expression des citoyens des États membres de l'Union européenne lors des élections européennes, doivent pouvoir agir en toute indépendance. Ainsi, elle souhaite réitérer les préconisations de la résolution européenne du Sénat n°122 du 21 mars 2022, à savoir :
- marquer son opposition au dispositif de la proposition de règlement relatif au statut et au financement des partis politiques européens et des fondations politiques européennes COM(2022) 734 final qui autoriserait les partis politiques européens à bénéficier, dans la limite de 10% des contributions totales versées par leurs membres, de contributions financières versées par des partis membres ayant leur siège dans un pays appartenant au Conseil de l'Europe, en ce qu'il favoriserait les ingérences étrangères dans leur fonctionnement ;
- s'interroger de nouveau sur l'opportunité de maintenir la possibilité pour les partis politiques européens d'être financés par des personnes morales, au regard de la nécessaire préservation de l'intégrité des élections européennes contre toute tentative de manipulation.
* 113 CJUE, Commission contre Pologne, 5 juin 2023, C-204/21.
* 114 Voir en particulier CJUE La Quadrature du Net, 6 octobre 2020, affaires C-511/18, C-512/18 et C520/18.
* 115 Le CFP 2021-2027 initial a prévu une enveloppe de 426 694 millions d'euros pour le budget « Cohésion, résilience et valeurs » et 82 474 millions d'euros pour le budget « administration publique européenne ».
* 116 Article 3 de la décision 1999/352/CE de la Commission européenne du 28 avril 1999 instituant l'OLAF.
* 117 Article 2 de la décision 1999/352/CE précitée.