II. LE PORTUGAL : DES CHOIX FORTS AYANT PERMIS DE REDRESSER LES PERFORMANCES SCOLAIRES DU PAYS
Tout comme l'Allemagne, le Portugal a connu un « choc PISA » au début des années 2000. S'en est ensuivi une transformation complète du système de recrutement des professeurs, des évaluations de tous les établissements, évaluation des enseignants et une augmentation des salaires. L'amélioration consécutive démontre la possibilité d'un redressement rapide des performances scolaires, dès lors qu'il va de pair avec un volontarisme politique se traduisant par des choix budgétaires . En revanche, la perception de leur métier par les enseignants portugais reste très négative.
A. UNE AMÉLIORATION « HISTORIQUE » DES RÉSULTATS SCOLAIRES DES ÉLÈVES PORTUGAIS
1. Une massification scolaire récente
a) Une organisation scolaire mise en place au cours des années 1980
Le système éducatif portugais se caractérise par une évolution très rapide au cours des dernières décennies. La population portugaise accumule un retard important par rapport aux autres pays européens en matière d'éducation jusqu'au début des années 1970 : un cinquième des Portugais âgés de 15 à 64 ans étaient alors illettrés et moins de 5 % achevaient un deuxième cycle dans l'enseignement secondaire 56 ( * ) .
Les progrès seront rapides et massifs : le taux d'alphabétisation chez les plus de 15 ans était en 2015 estimé à 96 %.
Cette évolution est particulièrement visible au cours des deux dernières décennies, et notamment du fait de l'introduction de l'obligation de suivre le second cycle dans l'enseignement secondaire depuis 2009, qui porte désormais à 12 années le temps d'instruction obligatoire au Portugal . Le cycle secondaire est partagé entre deux filières orientées vers la poursuite d'études (sciences et littérature) et trois filières professionnelles.
Le système éducatif portugais
Source : DEPP
L'allongement du temps d'instruction est également dû à l'augmentation substantielle du temps d'enseignement dans le primaire suite à l'introduction de nouveaux curricula en 2018. Pour l'année scolaire 2020-2021, le temps d'enseignement scolaire obligatoire annuel pour un élève inscrit dans le cycle élémentaire est de 905 heures au Portugal, contre seulement 766 heures en moyenne dans l'Union européenne et 865 heures en France.
Évolution du nombre d'heures d'instruction
annuelles obligatoires
dans l'enseignement
élémentaire
Source : Commission des finances d'après l'OCDE
En revanche, le nombre d'heures d'instruction obligatoire est légèrement inférieur à la moyenne européenne dans le premier cycle secondaire. Le nombre d'heures d'instruction obligatoires dans le premier cycle secondaire est de 835 heures par an au Portugal, contre 886 heures en moyenne dans l'Union européenne et 958 heures en France.
b) Une réduction drastique des taux de décrochage
Le retard du Portugal en matière d'accès à l'éducation n'était pas encore complètement résorbé au début du XXI e siècle. En 2002, 45 % des élèves portugais étaient en situation de décrochage scolaire , contre 17 % en moyenne dans l'Union européenne.
La massification scolaire a permis de diviser par trois le taux de décrochage scolaire sur les dix dernières années. En 2010, 28,3 % des 18-24 ans quittaient prématurément le système éducatif. Grâce à des réformes d'ampleur et une accélération du rattrapage au cours de la dernière décennie, ce taux sera réduit à seulement 8,9 % en 2020 et 6 % en 2021 , soit un taux de décrochage scolaire inférieur à celui observable en France. À titre de comparaison, la France comptait 8,2 % de décrocheurs scolaires en 2020.
2. Des résultats PISA « historiquement » en hausse...
Le succès des réformes est également visible s'agissant des performances scolaires des élèves portugais. L'OCDE qualifie ces performances d'« historiques » 57 ( * ) : entre 2012 et 2015, le Portugal est passé de la 31 ème place du classement international PISA à la 22 ème place . La France passait quant à elle de la 26 ème à la 27 ème place sur la même période.
La progression des résultats du Portugal est forte dans toutes les matières évaluées dans les classements PISA entre 2006 et 2009, puis se stabilise entre 2009 et 2018. Le Portugal reste parmi les pays ayant connu la plus forte évolution positive depuis le début des années 2000 : selon la DEPP, « lorsque l'on calcule sur une période de temps longue, le Portugal est l'un des rares pays avec une trajectoire positive de progrès dans les trois matières » 58 ( * ) .
Évolution des performances du Portugal en compréhension écrite, mathématiques et sciences dans les classements PISA
Lecture Mathématiques Sciences
En bleu : moyenne de l'OCDE. En rouge : Portugal. En noir : tendance pour le Portugal
Source : PISA 2018
D'après l'ambassade française à Lisbonne entendue par le rapporteur spécial, ces progrès sont notamment le fruit de plusieurs programmes portant notamment sur la maîtrise des savoirs fondamentaux , tels que le programme du réseau des bibliothèques scolaires en 1996, trois programmes pour les territoires d'éducation d'intervention prioritaire (TEIP) depuis 1996, le plan national de l'enseignement du portugais de 2006 à 2010 et le plan d'action pour les mathématiques de 2006 à 2009. En 2018, l'OCDE saluait l'établissement par le Portugal d'un « plan stratégique cohérent » et indique que « le Portugal a fait le choix d'une approche stratégique solide de réforme du système éducatif », au travers de « consultations, de débats et de communications », qualifiés de « bien réalisés et réussis » 59 ( * ) .
3. ... corrélés à un fort investissement public dans l'éducation
La hausse rapide du niveau est aussi la traduction de choix budgétaires forts . Les dépenses d'éducation portugaises connaissent une évolution positive à partir de 1972, presque sans interruption jusqu'à la crise économique de 2008-2009. En 2002 la dépense publique d'éducation atteignait 5,4 % du PIB .
Évolution de la dépense publique d'éducation portugaise
(en % du PIB)
Source : commission des finances d'après l'Unesco
À la suite de la crise financière, les dépenses d'éducation se sont fortement contractées, puis sont reparties à la hausse après 2014, pour atteindre 3,8 % du PIB en 2018 60 ( * ) . Le Portugal est le troisième pays européen en matière de dépenses scolaires rapportées au PIB , derrière la Suède et la Belgique, et se place désormais juste devant la France, dont les dépenses s'élevaient à 3,7 % du PIB en 2018.
Ces dépenses ont permis de financer plusieurs plans nationaux ( cf. supra ) pour l'innovation pédagogique, la lutte contre le décrochage scolaire, l'amélioration des apprentissages des fondamentaux et contre les inégalités scolaires.
Le précédent ministre de l'éducation, Tiago Brandão Rodrigues, avait annoncé au début de l'année 2022 que les dépenses en éducation allaient à nouveau augmenter pour atteindre 7,8 milliards d'euros en 2022 . Ces nouveaux investissements permettront notamment de financer le plan de rattrapage des 21/23 Escola + lancé en juin 2021 pour rattraper le retard pris sur les apprentissages lors de la crise sanitaire et dont le coût est estimé à plus de 900 millions d'euros.
* 56 Audition de l'ambassade de France à Lisbonne,12 avil 2022 et réponse au questionnaire transmis par le rapporteur spécial.
* 57 OCDE, PISA 2018.
* 58 OCDE, PISA 2018.
* 59 Curriculum Flexibility and Autonomy in Portugal - an OECD Review, 2018.
* 60 Unesco.