LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
Commission de certification des comptes des organismes payeurs (CCCOP)
- Mme Béatrice CAUSSE, présidente.
Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA)
- M. Étienne GANGNERON, membre du conseil d'administration.
ANNEXES
ANNEXE N° 1
SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS
DE LA COUR DES COMPTES
Les recommandations de la Cour des comptes s'articulent autour de deux objectifs principaux :
- la clarification des responsabilités ;
- la simplification des dispositifs d'aide.
Au titre du premier objectif, la Cour des comptes recommande :
- d'intégrer davantage la chaîne de paiement en transférant à l'ASP, le cas échéant, les personnels chargés de l'instruction des aides agricoles, ce qui impliquerait le transfert de 1 600 agents des directions départementales des territoires (et de la mer) (DDT (M))
- d'améliorer la coopération entre l'organisme payeur et l'organisme national de certification (la CCCOP) ;
- de définir une règle claire de répartition des responsabilités entre État et autorités de gestion du FEADER en cas de correction financière ;
- un suivi plus fin des refus d'apurement par le ministère de l'agriculture et par l'ASP ;
- l'amélioration des outils informatiques.
Au titre du second objectif, dans lequel la Cour des comptes voit la principale source d'amélioration, elle estime que le nécessaire effort de simplification suppose l'abandon par le ministère de l'agriculture de l'extrême « sophistication » des règles nationales de mise en oeuvre de la PAC. Celle-ci doit être un critère des choix publics, pris en compte très en amont afin de prévenir les difficultés de mise en oeuvre (gestion administrative, exigences de contrôle sous-jacentes, adéquation entre les moyens et les objectifs).
La Cour des comptes invite le Gouvernement à appuyer les propositions de la Commission européenne visant à élargir les marges de manoeuvre des États européens dans la mise en oeuvre des dispositifs de soutien.
ANNEXE N° 2
RISQUES DE REFUS
D'APUREMENT SELON LA RÉPONSE AU QUESTIONNAIRE BUDGÉTAIRE DES
RAPPORTEURS SPÉCIAUX DANS LE CADRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR
2018
Exercice 2013
Le refus d'apurement supporté par le budget national a été de 41,2 millions d'euros .
Le montant le plus important porte sur les aides dites « prime herbagère agro-environnementale (PHAE) » et « indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) » pour un montant de 28 millions d'euros . La Commission reproche aux autorités françaises l'absence de comptage des bovins et des ovins lors des contrôles sur place. Les autorités françaises ont saisi la Cour de justice de l'Union européenne dès notification de la décision pour contester l'obligation de vérification du taux de chargement lors d'un contrôle sur place.
Un montant de 6,45 millions d'euros au titre des prêts bonifiés a été payé, dû à des défaillances dans le système de contrôle des prêts et des bonifications d'intérêts , conséquences de difficultés de rapprochement des bases de données de l'ex-CNASEA (ASP) et des banques, notamment pour les prêts du stock 2000-2006.
Un montant de 5,79 millions d'euros au titre des primes ovines a également été payé. La Commission a relevé que la notion française de registre d'élevage ne répondait pas à l'obligation réglementaire de détention et de mise à jour d'un registre d'élevage. Elle a également constaté que le contrôle réalisé à partir de cette compilation ne permet pas de déterminer le nombre d'animaux éligibles. Enfin, elle a noté un nombre important de non-respect des règles en matière d'identification .
Exercice 2014
Le refus d'apurement supporté par le budget national a été de 427 millions d'euros .
La forte augmentation du montant d'apurement constatée pour l'année 2014 s'explique par le fait que la Commission européenne a accéléré les procédures de clôture des audits en cours. Certains de ces audits, qui comptent parmi les plus importants en termes de risque de refus d'apurement, ont été soldés au cours de l'année. Les montants élevés s'expliquent notamment par des audits dont les corrections potentielles s'appuient sur des assiettes financières très importantes et par des divergences d'interprétation réglementaire entre les services de la DG AGRI et du ministère de l'agriculture.
Les deux apurements les plus importants sont dus principalement à deux audits :
- 141 millions d'euros au titre de la conditionnalité pour les années 2007 à 2009.
Les éléments d'explication rassemblés par les autorités françaises ont permis de minorer le montant initial proposé par la Commission qui était de 214 millions. La Commission a toutefois maintenu son constat d'une application trop souple des règles de conditionnalité en France, jugeant les contrôles de certaines obligations inefficaces et d'une mise en oeuvre de réductions ou de sanctions insuffisante.
- 238 millions d'euros au titre de l'octroi des droits à paiement uniques (DPU) de 2006 à 2008. La Commission a constaté que des programmes de revalorisation des droits à paiement unique ont été appliqués sans respecter complètement la réglementation communautaire.
Les autres montants sont les suivants :
- 20 millions d'euros liés au dépassement du plafond pour allocation pour l'arrachage des vignes, allocation irrégulière de la réserve nationale, consolidation de la superficie fourragère- exercices 2010 à 2012.
- 16,5 millions d'euros au titre des aides dans le secteur des fruits et légumes. La Commission a constaté des insuffisances des moyens techniques mis à disposition des membres des organisations de producteurs et des dépenses inéligibles des frais financiers des prêts relais mis à la charge des Fonds opérationnels.
- 10 millions d'euros au titre de la dotation aux jeunes agriculteurs, notamment pour contrôle insuffisant du « Plan de développement économique (PDE) ».
Exercice 2015
Le refus d'apurement supporté par le budget national a été de 812,4 millions d'euros .
Le niveau élevé de refus d'apurement est lié à la concentration des décisions de la Commission, cette dernière ayant accéléré à partir de 2014 le bouclage d'enquêtes ouvertes parfois de longue date.
C'est ainsi que cinq campagnes de mise en oeuvre des aides aux surfaces (2008 à 2012) ont été corrigées simultanément et constituent le montant le plus important de correction ( 695 millions d'euros ). Les principaux motifs de cette correction concernent des imperfections du registre parcellaire graphique , la Commission européenne considérant notamment que les orthophotos devraient être systématiquement interprétées avant d'être chargées dans le système, et l'absence de cette photo interprétation préalable a conduit à ce que certaines surfaces non agricoles (routes, bâtis de moins de 100m², etc.) n'aient pas été exclues.
Par ailleurs, la Commission sanctionne la divergence d'interprétation réglementaire relative à l'admissibilité de certaines surfaces déclarées admissibles en France (bosquets pâturables, landes et parcours).
La Commission européenne a également appliqué une correction de 140 millions d'euros au titre du régime de paiement unique sur la période 2009-2011 pour dépassement de la moyenne régionale des droits à paiement pour les droits alloués pour l'arrachage de vignes, non-conformité des modalités de revalorisation des DPU de faible valeur, et octroi de droits à des agriculteurs en pré installation.
123 millions d'euros viennent sanctionner les primes bovines de la période 2007-2009 pour cause de non application des réductions et exclusions en cas de notifications de mouvements d'animaux réalisées hors des délais réglementaires .
Une correction de 79 millions d'euros est appliquée aux dépenses relatives à la restructuration sucrière , certaines usines ayant bénéficié de l'aide au démantèlement total n'ayant pas démantelé leurs silos de stockage.
L'ICHN 2009-2010 a donné lieu à une correction de d'euros au motif de l'absence de comptage des bovins et des ovins lors des contrôles sur place, sujet qui faisait l'objet d'un recours devant le tribunal de l'Union européenne.
L'ensemble de ces corrections a été regroupé dans la même décision d'exécution de la Commission, ad hoc 47, pour un total de 1 078 millions d'euros .
Son application donne lieu à un échelonnement sur les budgets 2015 et 2016. Une tranche (359,4 millions d'euros) et une avance de la deuxième tranche (300 millions d'euros) ont été imputées sur le budget 2015
Les autorités françaises ont déposé une requête en annulation partielle de cette décision d'apurement en raison de divergences d'interprétation réglementaire s'agissant de l'exigence de maintien individualisé des éléments de paysage (interprétation de l'article 34-3 du règlement 1122/2009) dans le cadre des aides aux surfaces, des exigences de contrôle du taux de chargement dans le cadre de l'ICHN, de l'obligation de démantèlement des silos dans le cadre de l'aide au démantèlement total de l'activité sucrière.
Une seconde décision d'apurement a été prononcée par la Commission européenne, ad hoc 48 pour 151,1 millions d'euros . Elle porte essentiellement, à nouveau sur la question de l'absence de vérification du taux de chargement lors des contrôles sur place de l'ICHN (98 millions d'euros), sujet porté devant le juge, et sur les primes ovines (43 millions d'euros) en raison d'absence de contrôle sur place du ratio de productivité et de défaut d'identification de certains animaux. Les autres sujets corrigés par cette décision sont les primes bovines (2,5 millions d'euros) les aides aux plus démunis et le lait scolaire (3 millions d'euros).
4,3 millions d'euros sont liés à la certification des comptes pour des exercices antérieurs à 2014.
Exercice 2016
Le refus d'apurement supporté par le budget national a été de 710,8 millions d'euros .
Le solde de la décision ad hoc 47 est réglé en 2016, soit 418,8 millions d'euros.
La Commission européenne a également publié en 2016 trois décisions ad hoc .
La première décision, ad hoc 49 , représente un montant d'apurement de 11,63 millions d'euros. L'essentiel de ce montant est lié à l'enquête relative à l'arrachage et la restructuration du vignoble pour 10,69 millions d'euros au motif du versement de l'aide avant la fin des opérations de restructuration.
La décision ad hoc 50 représente un montant d'apurement de 101,1 millions d'euros . La principale correction financière concerne la conditionnalité des aides pour les campagnes 2011 à 2013 avec un montant de 75,3 millions d'euros. Les auditeurs communautaires ont remis en cause le contrôle de certaines normes des « bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) » ainsi que des « exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) », l'inapplication des sanctions réglementaires, l'indulgence trop grande du système d'évaluation des non-conformités . Par ailleurs, la décision ad hoc 50 sanctionne les mesures d'investissements 121 « Modernisation des exploitations agricoles » et 123 « Accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles et sylvicoles » du « Programme de développement rural de l'Hexagone (PDRH) pour 13,62 millions d'euros , d'une part, car les analyses de risque n'ont pas tenu compte des facteurs de risques mis en évidence par les contrôles nationaux et communautaire et, d'autre part, car les autorités françaises n'ont pas mis en place le système d'évaluation des coûts requis par la réglementation communautaire. Enfin, la clôture de vieilles enquêtes Irrégularités et Certification, effectuées entre 2009 et 2011, a généré un montant d'apurement de 12,2 millions d'euros.
La décision ad hoc 51 a clôturé l'enquête relative aux droits uniques à paiement initiée en 2014, en concluant au reversement de 190,59 millions d'euros. Les auditeurs de la Commission ont notamment relevé les anomalies suivantes : les allocations pour l'arrachage des vignes n'ont pas été limitées à la moyenne régionale des droits, des allocations aux nouveaux exploitants ont été versées à des bénéficiaires qui ne respectaient pas les critères d'octroi de l'aide, des allocations pour DPU de faible valeur ont été attribuées à des agriculteurs dont l'exploitation ne se situait pas en zone éligible et la réduction linéaire des droits n'a pas été correctement appliquée.
En revanche, les autorités françaises ont également obtenu gain de cause pour trois recours contentieux (extension tardive des constats liés aux contrôles du taux de chargement des bovins aux ovins dans deux cas et le statut des groupes d'action locale dans le cadre du programme Leader +), ce qui a permis le remboursement par la Commission européenne à la France de 11,31 millions d'euros sur l'exercice 2016.
Exercice 2017
Le refus d'apurement supporté par le budget national devrait être de 221,9 millions d'euros.
La Commission européenne a publié en 2017 trois décisions ad hoc .
La première décision, ad hoc 52 , représente un montant d'apurement de 47,1 millions d'euros . L'essentiel de ce montant est lié à d'anciennes créances de FranceAgriMer, pour les exercices de 2008 à 2010 (46,3 millions d'euros). La DG AGRI a en effet constaté des irrégularités dans les délais de procédures et d'émission de titres exécutoires concernant la gestion d'anciens dossiers . Ces dossiers concernaient des opérateurs d'envergure nationale : les montants étaient importants et des procédures contentieuses ont été engagées par les bénéficiaires (Lactalis, Sodiaal, Fléchard, Optyma...), retardant ou annulant des ordres de recouvrement.
La décision ad hoc 53 , s'élevant à 8,1 millions d'euros , clôture deux enquêtes. Pour la mesure « Jeunes agriculteurs » , les auditeurs ont notamment reproché une insuffisance des contrôles administratifs et le contrôle tardif de la conformité des réalisations avec le plan de développement, aboutissant au reversement de 4 millions d'euros.
Pour les mesures d'aides ovines et caprines , les auditeurs communautaires ont principalement relevé l'absence de contrôle administratif du ratio de productivité ainsi que l'absence d'exclusion de l'aide pour des dossiers qui présenteraient des anomalies affectant plus de 50 % du montant de l'aide, aboutissant à un reversement de 4,1 millions d'euros .
La décision ad hoc 54 représente 166,7 millions d'euros . L'essentiel du reversement portait sur les restitutions octroyées pour les exportations de volailles , au cours des années 2011 à 2014 . Suite à un constat de négligence grave des autorités françaises dans la mise en oeuvre des contrôles de la teneur en eau des volailles , la Commission a notifié une correction financière de 120,9 millions d'euros .
Dans le cadre de l'audit sur les axes 1 et 3 du FEADER (respectivement « améliorer la compétitivité des secteurs agricoles et forestiers » et « améliorer la qualité de vie en milieu rurale et diversification de l'économie rurale »), la Commission Européenne a reproché des défaillances dans la vérification du caractère raisonnable des coûts (à la fois sur son effectivité et sur sa traçabilité) et dans la vérification de l'éligibilité du demandeur et de la demande d'aide. La correction financière finale est de 15,3 millions d'euros.
La clôture des enquêtes relatives à la certification des comptes des organismes payeurs pour les exercices 2012 et 2013 a conduit à un reversement global de 28,1 millions d'euros. L'augmentation des corrections financières relatives à l'apurement des comptes des organismes payeurs ( qui relève du contrôle comptable et non du contrôle de conformité) est liée à un renforcement des lignes directrices qui cadrent les travaux de certification des comptes.
Enfin, pour la mesure d'aide au lait scolaire, les auditeurs ont constaté des faiblesses dans le système de contrôle et sanction, notamment pour le traitement des demandes tardives et les contrôles administratifs, aboutissant à une sanction financière de 2,4 millions d'euros.
Risques d'apurement encourus par la France pour les exercices 2018 et suivants .
Les apurements les plus élevés qui impacteront très certainement le budget national 2018 sont les suivants :
1. Aides surfaces (campagnes 2013 et 2014)
Suite à l'enquête surface pour les campagnes 2013 et 2014, et grâce au chiffrage fourni par les autorités françaises, les auditeurs communautaires ont conclu à une demande de reversement de 117 millions d'euros soit 0,91 % des aides versées. Les constats portent à nouveau sur la divergence réglementaire relative à l'admissibilité de certaines surfaces (surfaces boisées, mares, rochers...), qui a conduit la France à saisir le Tribunal de l'Union européenne.
2. Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité- POSEI (années 2012 à 2014)
Dans le cadre d'un audit sur les aides du POSEI, les auditeurs ont exprimé des doutes sur la cohérence entre des données issues des abattoirs visités sur place et les données de la BDNI . Ils ont également mentionné des non- conformités concernant les contrôles sur place et administratif des aides à la filière bananière , des soutiens au transport de canne à sucre et les aides à la structuration de l'élevage et à la diversification végétale . Le risque financier est estimé à ce jour à 11,9 millions d'euros par la Commission.
3. Liaison entre actions de développement rural- LEADER
Dans le cadre de l'enquête relative au programme LEADER, les auditeurs ont conclu à une insuffisance des contrôles notamment en matière de marchés publics, du caractère raisonnable des coûts et de maîtrise des risques de conflits d'intérêts. Compte tenu du nombre de contrôles défaillants, une sanction de 10 % de l'aide versée pour les années 2014 et 2015 est envisagée, soit 14,7 millions d'euros.
4. Mesures de promotion
Les auditeurs ont constaté des lacunes dans le fonctionnement des contrôles administratifs applicables à la sélection des organismes d'exécution avec notamment l'absence de respect du principe de transparence et d'égalité de traitement des soumissionnaires ainsi qu'un manque de transparence et d'égalité de traitement dans les décisions d'attribution. Ces manquements conduisent à une demande de reversement provisoire de 4,5 millions d'euros. Les échanges contradictoires sont achevés et la décision finale de la Commission est attendue.
Les apurements qui sont susceptibles d'affecter le budget national 2018 ou les suivants, selon la vitesse d'avancement des procédures.
- Aides surface (campagne 2015)
L'enquête surface débutée en 2016 a conduit la Commission à demander le reversement de 10 % des aides pour les campagnes 2015 et 2016 , soit 630 millions d'euros par campagne.
Ces conclusions s'appuient sur les retards observés dans la gestion de la campagne PAC 2015 ainsi que sur une divergence d'appréciation de l'éligibilité de certaines zones peu productives .
Les travaux de chiffrage menés par les autorités françaises devraient permettre de faire diminuer très significativement la sanction appliquée suite à cette enquête.
- Conditionnalité des aides (campagne 2013)
La Commission européenne a notifié un montant de correction financière de 82 millions d'euros ( 10 % des aides versées au titre de la conditionnalité) en l'absence de contrôle de certaines obligations (défaut de définition des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE), contrôles sur place considérés inappropriés pour les exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) 1, 2, 5).
- Conditionnalité des aides (campagnes 2014 et 2015)
Bien que la Commission ait relevé une amélioration dans la gestion de la conditionnalité des aides, les conclusions de l'audit sur les campagnes 2014 et 2015 ont mis en évidence une insuffisance de définition du risque d'érosion des sols ainsi qu'un contrôle lacunaire de l'hygiène du lait , dans le cadre des contrôles conditionnalité. Une correction forfaitaire de 5 % des aides versées, soit 75 millions d'euros est envisagée pour ce dossier.
- ICHN , Campagne 2014 (PDRH) et Campagnes 2013 et 2014 (PDR Corse).
La Commission Européenne a renouvelé son constat concernant l'absence de contrôle du taux de chargement lors des contrôles sur place de l'ICHN et des MAE, que les autorités françaises considèrent non fondée dans la mesure où l'ICHN est basée sur le taux de chargement moyen de l'année précédente qui est contrôlé lors du contrôle administratif.
Cette divergence d'interprétation fait l'objet de plusieurs recours contentieux en cours. Suite aux différents échanges avec les autorités françaises et en particulier la fourniture d'une nouvelle évaluation du risque financier, la Commission européenne a réduit sa proposition de correction financière au titre des montants payés au cours de la campagne 2014 de 27,8 millions d'euros à 14,3 millions d'euros.
- Programmes opérationnels des organisations de producteurs de fruits et légumes (années 2012-2015)
Les auditeurs ont relevé des non-conformités relatives aux critères de reconnaissance des organisations de producteurs - OP (défaut de contrôle de la livraison des apports, levée des suspensions d'agrément avant validation effective des évolutions statutaires requises par les assemblées générales des OP) ainsi que des déficiences relatives aux programmes opérationnels (défaut de contrôle de la valeur de la production commercialisée, défaut de contrôle du caractère raisonnable des coûts des opérations financées...).
Ces constats ont conduit les auditeurs à demander un reversement forfaitaire initial de 10 % des aides . Suite aux éléments complémentaires fournis en 2017, le montant du reversement a été limité à 14,9 millions d'euros au lieu des 21,1 millions d'euros initialement prévus. Les autorités françaises ont également mis en place un plan d'actions pour éviter le renouvellement de ces anomalies pour les campagnes à venir.
- Certification des comptes des organismes payeurs (exercices financiers 2014 et 2015)
Dans le cadre des exercices de certification des comptes, la CCCOP a constaté des taux d'erreur élevés dans la gestion des fonds agricoles, en particulier concernant le FEADER. Dans ce cadre, la Commission européenne a ouvert plusieurs enquêtes de conformité et propose des corrections financières significatives par extrapolation du taux d'erreur observé. Les échanges contradictoires sont en cours pour les dossiers pour lesquels le risque de correction financière est évalué à 83 millions d'euros.
- Investissements . Axes 1 et 3
L'enquête sur les mesures d'investissements a également relevé une insuffisance des contrôles de conformité des procédures de passation des marchés publics et du contrôle du caractère raisonnable des coûts des investissements présentés à l'aide, conduisant à une sanction financière prévisionnelle de 25,5 millions d'euros. Les échanges contradictoires se poursuivent pour ce dossier.
- Investissements dans le secteur viti-vinicole
Les auditeurs proposent pour cette enquête une correction forfaitaire de 5 %, soit 8,5 millions d'euros pour les motifs suivants : dans certains cas, l'aide a été versée avant la fin des contrôles et le caractère raisonnable des coûts est insuffisamment vérifié. Les échanges contradictoires se poursuivent pour ce dossier.
Les montants des sanctions financières sont indiqués sous réserve des échanges contradictoires encore en cours ainsi que des procédures de chiffrage qui pourraient permettre de réduire les montants de refus d'apurement. Par ailleurs, certaines procédures d'audit ne sont pas suffisamment avancées pour permettre une évaluation à ce stade d'un montant de risque financier.