C. AMÉLIORER LE THERMOMÈTRE ?
Ainsi qu'on l'a indiqué en ouverture du présent rapport, le contrôle des paiements réalisés par les États membres est justiciable d'un système d'audits à deux lames, nationale et européenne.
1. L'audit interne et le rôle de la commission de certification des comptes des organismes payeurs des dépenses financées par les fonds européens agricoles (CCCOP) suscitent des interrogations diverses
Les organismes de certification, en France la CCCOP 5 ( * ) , exercent un rôle d'auditeur indépendant des organismes payeurs.
Ils délivrent un certificat par lequel ils déclarent les comptes de l'OP fidèles, complets et exacts après avoir mis en oeuvre des normes d'audit internationalement reconnues.
Cette mission initiale a été élargie .
Depuis 2015, ils doivent, en outre, exprimer une opinion sur la légalité et la régularité des dépenses dont le remboursement est demandé à la Commission par l'État membre. Cette opinion doit s'inscrire dans le cadre de normes d'audit internationalement reconnues. Elle doit faire mention des doutes pouvant accompagner les affirmations figurant dans la déclaration de gestion.
L'organisme de certification (OC) peut être public ou privé, mais il doit être indépendant de l'organisme de paiement (OP) et de l'autorité qui a agréé ce dernier. Il doit également disposer des moyens nécessaires à l'exercice complet de ses compétences .
L'organisme de certification s'appuie pour sa mission sur des travaux d'audit qu'il réalise pour chaque exercice budgétaire en vertu des principes et des méthodes définis par le du règlement d'exécution (UE) n° 908/2014 et des lignes directrices suivante élaborées par la Commission : ligne n°1 sur l'agrément des OP ; ligne n°2 sur la certification annuelle ; ligne n°3 sur le rapport et l'avis sur la certification.
D'un point de vue administratif, l'organisme de certification français semble pouvoir justifier de quelques améliorations .
La CCCOP suit l'organisation suivante avec :
- une commission délibérante de cinq membres qui assure la fonction de comité d'audit (examen et approbation de la stratégie d'audit pour les travaux de l'exercice), examine les constats des rapports provisoires, procède à l'audition des organismes payeurs, des représentants des ministères du Budget et de l'Agriculture, pour examiner leurs observations sur ces rapports provisoires avant la production des rapports finaux et des avis associés ;
- un service d'audit qui assure la production des rapports et des avis, sous l'autorité de la Présidente de la CCCOP qui est donc à la fois le chef de service et le président de la Commission délibérante.
La CCCOP manque de moyens humains.
Ses effectifs, chargés de vérifier des opérations caractérisées par un volume et une diversité considérables (voir infra ) se partagent entre des rapporteurs et des auditeurs en cinq équipes de contrôle spécialisées par OP de la manière suivante :
- 4 rapporteurs spéciaux : 1 pour l'ASP FEAGA, 1 pour l'ASP FEADER, 1 pour l'ODEADOM, 1 qui cumule la supervision de FranceAgrimer (FAM) et de l'ODARC ;
- 14 auditeurs : 3 pour l'ASP FEAGA, 3,5 pour l'ASP FEADER, 2 pour l'ODARC, 2 pour l'ODEADOM et 3 pour FAM.
Ce déficit de moyens pose problème au regard des règles européennes et va jusqu'à exercer des effets particulièrement regrettables puisque la CCCOP est conduite, par convention, à déléguer à l'ASP, sur laquelle elle est censée exercer un contrôle indépendant, la réalisation des revérifications sur place dans le domaine SIGC.
Dans le domaine hors SIGC, la CCCOP réalise elle-même ces revérifications ou bien les fait réaliser par la mission de contrôle des opérations dans le secteur agricole (COSA ) du contrôle général économique et financier (CGEFi).
Cette délégation, qui fut un temps acceptée par la Commission européenne sous des réserves tenant en particulier au financement des opérations de contrôle déléguées (mis à la charge du ministère du budget) et à la personnalité du contrôleur délégué (qui ne pouvait avoir exercé le contrôle de premier niveau), n'est semble-t-il plus admise par elle.
Cette position n'est qu'une des illustrations de la pression d'audit qu'exercent les institutions européennes sur la CCCOP, dans un contexte marqué par l'extension des attributions des organismes nationaux de contrôle dans l'infrastructure de protection des intérêts financiers de l'Union européenne.
La CCCOP a ainsi fait l'objet ces dernières années de plusieurs observations de la part de la Commission européenne, que ce soit dans les lettres d'apurement annuelles que celle-ci adresse aux États membres ou à l'occasion d'audits de conformité particuliers qu'elle met en oeuvre.
Comme l'encadré ci-dessous le montre à partir des informations transmises par la présidente de la commission à vos rapporteurs spéciaux, un certain nombre d'adaptations sont intervenues, ou le devraient, à la suite des observations de la Commission.
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Les observations de la Commission européenne
intéressant
I. Les observations des lettres d'apurement 2016 FAM : - Rappel de la recommandation sur l'extension des compétences lors des revérifications vers des possibilités de contrôle identiques à celles de l'organisme payeur et, notamment, de contrôles chez le fournisseur. Cette extension nécessiterait a minima une modification du décret de 2007 n °2007-805 du 11 mai 2007 qui régit actuellement la commission. - Remarques de méthode : examiner à part les opérations dont le montant excède le seuil de signification (2%) ou le pas de tirage. ODARC : - Observation sur l'échantillonnage. Compte-tenu du petit nombre de paiements, le passage aux règles applicables aux petites populations et le fait que la quasi-totalité des paiements devraient être soumis au régime hors-SIGC, il aurait fallu retenir un taux d'erreur de 25% et non de 20%. - Soutien de la demande faite de communication d'un rapport d'audit interne DGFiP sur la Paierie de Corse. ODEADOM : - Absence de justification de la décision de retenir un risque inhérent faible alors que les paiements comportaient des mesures SIGC. Demande de retenir un risque inhérent élevé à l'avenir. Demande satisfaite en 2017. - Remarques de méthode : examiner à part les opérations dont le montant excède le seuil de signification (2%) ou le pas de tirage. ASP - Réalisation trop tardive des revérifications mais prise en compte du fait que les contrôles sur place de l'OP avaient été eux-mêmes réalisés avec un retard important (été 2016 pour campagne 2015) ; - Complétude du suivi de l'enquête AA/2016/011 : précision demandée sur la prise en compte de toutes les recommandations par l'OP ; Traitement des erreurs financières détectées lors de contrôles sur place réalisés au titre de l'exercice précédent mais correspondant à des opérations payées l'exercice suivant. Dans ce cas, l'erreur n'est pas extrapolée mais il faut vérifier les suites données par l'OP. II. Les enquêtes de conformité récentes Quelques thématiques transversales se dégagent concernant la stratégie d'audit et les revérifications en particulier dans le cadre des délégations aux organismes payeurs. Sur ces dernières, cinq recommandations : - Tous fonds : assurer une supervision régulière des travaux de l'OP ; participer comme observateur aux missions d'apurement de la DG Agri. - ASP- FEAGA : vérifier si les règles et procédures de l'OP sont conformes avec la règlementation applicable avant de les utiliser comme standards pour les revérifications sur place. Cette recommandation semble déjà prise en compte dans les travaux de conformité et les tests de validation menés par l'organisme de certification en 2015. Concernant les revérifications, la CCCOP applique d'ores et déjà une grille de revérification conforme à la réglementation européenne et qui diffère des procédures d'inspection de l'OP. - ASP- FEAGA et FEADER SIGC : disposer d'un accès direct au RPG pour assurer les revérifications par télédétection - ASP- FEADER hors SIGC : inclure la vérification de l'instruction administrative dans le test de revérification ; indiquer l'absence de dossier ou de fiche d'instruction. Pour la revérification des marchés, prévoir le respect des délais, les critères de classement des offres, la justification de la décision d'attribution. Baser les revérifications sur les documents (PDR) approuvés par la Commission. Établir une liste des critères d'éligibilité. Enquête FAM (LAR/2016/002/FR) : - Recommandation relative à la maîtrise de l'échantillon : : « L'organisme de certification doit veiller à ce que la délégation des opérations techniques de vérification sur place n'influe pas sur les opérations d'échantillonnage et de sélection des contrôles devant faire l'objet d'une revérification ». - Suite donnée : la sélection des dossiers faisant l'objet de revérifications est assurée par les auditeurs de la CCCOP. Ce faisant, la CCCOP répond à la préconisation exprimée par la Commission en conclusion de cette enquête à propos de l'échantillonnage des revérifications. |
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- Recommandation sur le suivi des constats : « Les documents de travail utilisés intégrant les conclusions de l'organisme en charge des revérifications sur le terrain devraient faire apparaître les éléments pris en compte par l'organisme de certification, en cas de divergence entre ces conclusions et celles de l'organisme de certification ». Suite donnée : la CCCOP a également pris en compte la recommandation relative au suivi des constats de revérifications dans le dossier d'audit. - Rendre compte de manière exhaustive du suivi des enquêtes communautaires en cours et, le cas échéant, des recommandations associées. Une enquête avait été omise. - Disposer des mêmes pouvoirs que les revérificateurs, notamment auprès des fournisseurs. Enquête ODEADOM (LAR/2017/011) - Stratégie d'audit conforme ; - En cas de paiement partagé avec CIOM, ne pas inclure dans l'échantillon de contrôle ; - Remplacer quatre dossiers sélectionnés pour revérification et finalement non payés par quatre autres ; - En cas d'accompagnement de contrôle de second niveau (au lieu et place d'une revérification pour ne pas accroître la pression de contrôle), le contrôle doit être sélectionné par l'OC et non par l'OP ; - Pour les organisations de producteurs, étendre les travaux de revérification aux critères d'agrément de l'organisation de producteurs ; - Amélioration de la documentation du dossier d'audit : établir un procès-verbal des séances de la CCCOP délibérante lorsqu'elle approuve le MSA, expliquer les modifications du MSA soit dans un document annexé, soit dans le rapport d'audit, formaliser une évaluation des travaux réalisés par le délégataire des revérifications. |
Au-delà des adaptations demeurant à mettre en oeuvre pour assurer la conformité des travaux de la CCCOP avec les obligations européennes de la France, il convient de mieux prendre en considération les travaux de contrôle qu'elle réalise afin de corriger le plus en amont possible les dysfonctionnements de la chaîne des paiements agricoles.
C'est à une meilleure articulation entre les analyses de la CCCOP et les orientations des opérateurs de paiement qu'il faut aboutir.
2. Le processus européen d'apurement pose problème
Le processus d'apurement européen suscite une réelle perplexité du fait des délais qu'il suppose et des méthodes sur lesquelles il est fondé.
Lors de son audition devant votre commission des finances, le 21 juin dernier, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a pu indiquer que « concernant l'évolution du montant de la correction sur les soutiens couplés, d'un refus d'apurement initialement annoncé de 1 milliard d'euros par campagne, soit l'intégralité des aides versées au titre des campagnes 2015 et 2016, la Commission européenne a réduit sa proposition de correction à 34,7 millions d'euros pour ces deux campagnes » .
Chargée de protéger les intérêts financiers de la Communauté, la Commission vérifie la sincérité des comptes des organismes payeurs et la conformité à la réglementation européenne des aides versées aux bénéficiaires finaux.
En cas d'irrégularités, la Commission procède à une réfaction sur les remboursements qu'elle octroie aux États membres, le « refus d'apurement ».
Ces refus d'apurement s'analysent donc comme la sanction de contrôles insuffisants ou de paiements irréguliers.
Ils résultent, soit d'un refus de certification des comptes (apurement comptable), soit de la constatation d'irrégularités dans le paiement des dépenses agricoles communautaires (apurement de conformité) .
La procédure de l'apurement comptable consiste à vérifier que les comptes annuels des organismes payeurs sont bien tenus et que les procédures internes de contrôle ont été mises en oeuvre de façon satisfaisante. Elle se déroule dans les conditions résumées dans l'encadré ci-après.
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La procédure de l'apurement comptable comporte des vérifications variées au premier rang desquelles le respect des délais de paiement des aides L'exercice financier agricole couvre les dépenses encourues et les recettes perçues et inscrites dans la comptabilité budgétaire des fonds par les organismes payeurs pour l'exercice financier « N » commençant le 16 octobre de l'année « N-1 » et se terminant le 15 octobre de l'année « N ». Avant le 30 avril qui suit la fin de l'exercice financier, la Commission communique à l'État membre les résultats de ses vérifications. Avant le 31 mai, la Commission prend une décision sur l'apurement comptable des organismes payeurs agréés. Le cas échéant, en cas d'erreur significative, la Commission notifie un refus d'apurement et ouvre une procédure d'audit de conformité . La décision d'apurement des comptes couvre l'exhaustivité, l'exactitude et la véracité des comptes annuels soumis. Elle s'appuie sur les éléments suivants : les déclarations de dépenses , qui valent également demande de paiement, signées par l'organisme payeur agréé ou par l'organisme de coordination agréé, accompagnées des renseignements requis ; les états prévisionnels de leurs besoins financiers , pour ce qui concerne le FEAGA et, pour ce qui concerne le FEADER, l'actualisation des prévisions des déclarations de dépenses qui seront présentées au cours de l'année et les prévisions des déclarations de dépenses pour l'exercice budgétaire suivant ; la déclaration de gestion et les comptes annuels des organismes payeurs agréés, accompagnés de l'avis de l'organisme de certification ; une synthèse annuelle des résultats de tous les audits et contrôles disponibles effectués conformément au calendrier établi et aux modalités fixées dans les règles sectorielles spécifiques. La Commission peut décider de réductions et suspensions qui peuvent être motivées par : - des dépenses effectuées par des organismes payeurs non agréés ; - des délais de paiement non respectés ; - des plafonds financiers non respectés ; - des dépenses qui, d'une manière ou d'une autre, n'ont pas été effectuées conformément aux règles de l'Union. En particulier, le non-respect des délais de paiement fixés par le droit de l'Union constitue donc un motif de refus d'apurement comptable . Les dates de paiement aux bénéficiaires sont en effet encadrées : - les aides directes du premier pilier , qui sont toutes incluses dans le SIGC, doivent être payées entre le 1er décembre et le 30 juin de l'année civile suivante. Des avances peuvent néanmoins être versées entre le 16 octobre et le 1er décembre ; - à compter de l'année de demande 2018 , les aides versées au titre du second pilier et incluses dans le SIGC devront respecter les mêmes dates de paiement que les aides directes du premier pilier (le mécanisme des avances peut néanmoins d'ores et déjà être mis en oeuvre) ; - les dates de paiement des autres aides du second pilier ne sont pas encadrées. Toutefois, un dégagement d'office est effectué lorsqu'un engagement budgétaire, pour une aide au développement rural, ne donne pas lieu à un paiement avant le 31 décembre de la troisième année suivant celle de l'engagement. Lorsque les dépenses effectuées avec retard représentent jusqu'à concurrence de 5 % des dépenses effectuées en respectant les délais, aucune réduction des paiements mensuels n'est à appliquer. Lorsque des dépenses effectuées avec retard dépassent la marge de 5 %, toute dépense supplémentaire effectuée avec retard est réduite selon les modalités suivantes : - les dépenses effectuées au cours du premier mois suivant celui où l'échéance de paiement a expiré sont réduites de 10 % ; - les dépenses effectuées au cours du deuxième mois suivant celui où l'échéance de paiement a expiré sont réduites de 25 % ; - les dépenses effectuées au cours du troisième mois suivant celui où l'échéance de paiement a expiré sont réduites de 45 % ; - les dépenses effectuées au cours du quatrième mois suivant celui où l'échéance de paiement a expiré sont réduites de 70 % ; - les dépenses effectuées au-delà du quatrième mois suivant celui où l'échéance de paiement a expiré sont réduites de 100 %. La Commission peut toutefois appliquer un échelonnement différent et/ou des taux de réductions inférieurs ou nuls « si des conditions particulières de gestion se présentent pour certaines mesures, ou si des justifications fondées sont apportées par les États membres ». |
De son côté, la méthodologie employée pour déterminer le montant des corrections financières hors apurement comptable, présentée dans l'encadré ci-dessous, tend à aboutir à des sanctions forfaitaires calculée à partir de taux élevés par extrapolation de constats sur des échantillons limités, ce qui n'est guère satisfaisant.
On doit souligner la variété des méthodes employées selon la capacité de la Commission à identifier ponctuellement des non-conformités.
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Des refus de financement qui s'appuient sur des
observations,
Trois principaux cas de figure peuvent se présenter. 1°) La Commission fonde l'exclusion sur la mise en évidence des montants indûment dépensés uniquement si ceux-ci peuvent être déterminés en déployant des efforts proportionnés . Lorsque la Commission ne peut déterminer les montants indûment dépensés dans ces conditions, les États membres peuvent soumettre des données relatives à la vérification de ces montants sur la base d'un examen des différents cas potentiellement concernés par la non-conformité. La vérification couvre l'ensemble des dépenses effectuées en violation de la législation applicable et imputées au budget de l'Union ; 2°) Lorsque les montants indûment dépensés ne peuvent être mis en évidence directement, la Commission peut déterminer les montants à exclure en appliquant des « corrections extrapolées » . Pour permettre à la Commission de déterminer les montants correspondants, les États membres peuvent soumettre un calcul du montant à exclure du financement de l'Union en extrapolant par des moyens statistiques les résultats des contrôles effectués sur un échantillon représentatif de ces cas. L'échantillon est prélevé dans le groupe dans lequel la non-conformité constatée peut raisonnablement se produire. En pratique, les États membres peuvent s'appuyer sur les statistiques de contrôle de l'organisme payeur, confirmées par l'organisme de certification ou bien sur l'évaluation du niveau d'erreur effectuée par l'organisme de certification dans le cadre de son audit ; 3°) Lorsque les montants ne peuvent pas être chiffrés d'une manière suffisamment fiable sur la base d'un échantillon statistique représentatif, la Commission applique des « corrections forfaitaires appropriées » , en tenant compte de la nature et de la gravité de l'infraction et de sa propre estimation du risque de préjudice financier pour l'Union. Le niveau de correction forfaitaire est établi en tenant compte notamment du type de non-conformité constaté . En application de l'article 35 du règlement délégué 908/2014, la Commission peut décider de ne pas ouvrir ou de ne pas poursuivre une enquête d'apurement de conformité lorsque l'une des deux conditions suivantes est remplie : - l'éventuelle correction financière n'excède pas 50 000 € et n'excède pas 2 % des dépenses concernées ou des montants à recouvrer ; - les dépenses considérées font déjà l'objet d'une procédure de refus d'apurement comptable. |
Les estimations des taux d'erreur et le barème des sanctions combinent des approximations du fait du cumul de calculs de probabilités et d'extrapolation peu rigoureux.
Lorsqu'elle considère, à la suite de ses propres audits, que des dépenses relevant du FEAGA et du FEADER n'ont pas été effectuées conformément au droit de l'Union, la Commission adopte des actes d'exécution déterminant les montants à exclure du financement de l'Union.
Ces refus de financement, qui ne peuvent porter, sauf exceptions, sur des dépenses effectuées plus de 24 mois auparavant, sont évalués au vu, notamment, de l'importante de la non-conformité constatée, la Commission, en application du principe de proportionnalité, tenant compte de la nature de l'infraction , ainsi que du préjudice financier causé à l'Union européenne.
Néanmoins, la durée effective de la procédure, une fois prises en compte l'ensemble des voies de recours, peut conduire à des corrections financières portant sur des exercices éloignés dans le temps et à une concentration des corrections financières sur un exercice donné. Tel fut le cas en 2015, ainsi qu'on l'a exposé.
Il n'est dans ces conditions que juste que le règlement des apurements communautaires puisse être étalé dans le temps.
* 5 La fonction d'organisme de certification existe depuis 1996. Elle a été initialement assurée par la Cour des Comptes. La CCCOP a repris ces missions lorsque la Cour des Comptes n'a plus souhaité les assumer.