B. RÉUSSIR LE SOIXANTIÈME ANNIVERSAIRE DU TRAITÉ DE ROME
Les négociations sur le budget de l'Union européenne pour 2017 et la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel ont relevé une certaine tension entre les autorités italiennes et l'Union européenne, dans la lignée de celles observées sur l'application du Pacte de stabilité et de croissance. Matteo Renzi a ainsi dénoncé, au cours de la campagne référendaire, les « diktats » budgétaires de la Commission et « l'aveuglement des technocrates bruxellois ». Le drapeau européen avait également disparu lors des allocutions télévisées du président du Conseil italien. Ce raidissement traduit plus la volonté d'affirmer un projet plus ambitieux pour l'Union européenne à la veille du soixantième anniversaire du traité de Rome, dans un contexte marqué par le Brexit, qu'un repli national ou une première marche vers une sortie de l'Italie de la zone euro, voire de l'Union européenne (« Italeave »).
Analysée rapidement comme une réaction à l'ancrage européen de l'Italie, la victoire du non a ainsi été présentée comme une première étape de la sortie du pays de l'Union européenne. Le mécontentement d'une partie de la population italienne à l'égard de l'Union européenne demeure en tout état de cause une réalité. Eurobaromètre indique ainsi que 25 % des Italiens ont une image négative de l'Union européenne, soit un des taux les plus élevés parmi les États membres (21 % en France et 17 % en Allemagne).
L'idée d'un retrait de la zone euro tient cependant, pour l'heure, plus de l'hypothèse scientifique que de la réalité politique, voire économique. Au-delà des annonces de certains mouvements politiques (M5S, Ligue), elle a surtout été avancée par le prix Nobel d'économie Joseph Stiglitz, qui juge que l'euro, couplé à la politique d'austérité allemande, contribue à affaiblir l'économie italienne. La compétitivité de l'économie italienne gagnerait indéniablement à une dévaluation qu'impliquerait une sortie de la zone euro, le commerce extérieur italien concourant largement pour l'heure à l'augmentation de la richesse nationale.
Reste que l'augmentation concomitante du coût des importations devrait fragiliser un peu plus la demande intérieure et annuler les effets attendus du retour à la lire. Il y a également lieu de s'interroger sur une sortie de la zone euro, à l'heure où son système bancaire est fragilisé. Il convient enfin de rappeler que la sortie de l'euro n'est pas prévue par les traités. Seule une sortie de l'Union européenne est en effet prévue.
1. Les négociations budgétaires : un enjeu européen pour l'Italie
L'Italie a refusé, ces dernières semaines, de lever sa réserve sur la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel pour 2014-2020. Le gouvernement fait cependant état de raisons précises pour justifier l'absence de levée, souhaitant que ses demandes concernant la sécurité, la crise des migrants, le programme Horizon 2020, l'emploi des jeunes, Erasmus ou la flexibilité budgétaire soient mieux prises en compte. Le projet actuel prévoit pourtant une augmentation des crédits portant sur ces sujets de 6,01 milliards d'euros sur la période 2017-2020 (945 millions d'euros seraient obtenus par redéploiements de crédits) :
- 2,55 milliards d'euros affectés à la réponse à la crise migratoire et au contrôle aux frontières extérieures ;
- 2,08 milliards d'euros pour la croissance et l'emploi, dont 1,02 milliard d'euros au profit de l'Initiative pour l'emploi des jeunes, 300 millions d'euros pour le volet transport du Mécanisme pour l'interconnexion en Europe, 200 millions d'euros pour le programme Horizon 2020, 150 millions d'euros pour le Fonds européen d'investissements stratégiques, 100 millions d'euros pour le programme Erasmus, 100 millions d'euros pour le programme COSME (compétitivité des petites et moyennes entreprises) et 25 millions d'euros pour le programme Wifi4EU (amélioration de la connectivité en Europe) ;
- 1,39 milliard d'euros destinés à traiter les causes des migrations.
Les plafonds de certains instruments spéciaux devraient, dans le même temps, être augmentés. La réserve d'aide d'urgence serait portée de 280 à 300 millions d'euros annuels et l'instrument de flexibilité passerait de 471 à 600 millions d'euros. Le projet prévoit également la possibilité de transférer des montants non utilisés d'un instrument à un autre, et les ressources non utilisées au titre du Fonds d'ajustement à la mondialisation et du Fonds de solidarité de l'Union européenne pourraient être transférés au bénéfice de l'instrument de flexibilité.
Le gouvernement italien souhaite que le pourcentage de la population étudiante éligible au programme Erasmus + soit majoré (il est établi à 1,2 % aujourd'hui). Trois propositions sont avancées : l'élargissement du programme Erasmus + aux pays hors de l'Union européenne, l'extension du programme aux élèves du secondaire, et la possibilité pour l'ensemble de la population d'accéder au dispositif au travers d'expériences d'apprentissage et de travail à l'étranger. Les autorités italiennes militent, dans le même temps, pour une prolongation au-delà de 2020 et une majoration du financement de l'Initiative pour l'emploi des jeunes. 800 000 sont inscrits au programme italien en partie financé par l'Union européenne. Plus de 400 000 ont pu se voir proposer un stage, une mesure de formation ou de soutien à l'insertion professionnelle et à l'entreprenariat. 64,1 % d'entre eux ont pu trouver un emploi à l'issue de cette formation. L'initiative doit permettre au gouvernement de poursuivre la mise en oeuvre des réformes visant le marché du travail, l'enseignement et la formation professionnelle.
L'attitude italienne aurait pu bloquer l'adoption du budget 2017, celui-ci étant négocié en même temps que la révision du CFP à la demande du Parlement européen. Un compromis a pu être trouvé, le 18 novembre, concernant le vote du budget 2017, l'Italie - comme la Grèce et le Royaume-Uni - s'abstenant. Les autorités italiennes estiment là encore que le budget 2017 ne permet pas un financement optimal pour faire face à la crise des migrants ou au chômage des jeunes. Le budget prévoit pourtant une augmentation de 6 milliards d'euros des crédits dédiés au problème des migrants, soit une hausse de 11,3 % par rapport à 2016. Cette somme devrait appuyer l'action des États membres en faveur de la réinstallation des réfugiés, de la création de centres d'accueil, des mesures d'intégration et de l'organisation des retours. Les fonds permettront aussi de protéger les frontières et de lutter contre le terrorisme et la criminalité organisée. La dotation accordée à Erasmus est, quant à elle, majorée de 19 % pour atteindre 2,1 milliards d'euros. Le budget 2017 prévoit aussi 500 millions d'euros de crédits d'engagements pour l'Initiative en faveur de l'emploi des jeunes.
Cette position maximaliste des autorités italiennes s'est également retrouvée dans les négociations au sein du Conseil sur les instruments de défense commerciale, plus particulièrement en ce qui concerne l'application de la règle du droit moindre. Une fois établi, un droit antidumping correspond soit à la marge du dumping lui-même, soit au niveau nécessaire pour éliminer le préjudice, si celui-ci est plus faible. La règle du droit moindre a toujours été privilégiée par la Commission, contrairement à ce qu'appliquent les partenaires commerciaux de l'Union européenne. Victime notamment de la concurrence asiatique dans le secteur du textile (Chine, Vietnam), l'Italie souhaitait supprimer cette règle là où un certain nombre d'États - dont la France et l'Allemagne - militaient pour une position de compromis 15 ( * ) . Aux termes de celle-ci, la règle doit être abandonnée en cas de subventions publiques massives et en cas de distorsion manifeste des coûts de production d'un bien exporté (coûts des matières premières, en particulier de l'énergie). La position italienne a bloqué dans un premier temps l'adoption de cette position de compromis au Conseil. Un accord a pu finalement être trouvé par la présidence slovaque le 13 décembre, isolant in fine l'Italie au sein des pays manufacturiers (Allemagne, Espagne, France, Portugal). Plus largement, la position italienne en matière commerciale peut apparaître singulière, puisqu'elle condamne la politique de la Commission européenne jugée trop conciliante à l'égard de la Chine, refusant son statut d'économie de marché tout en défendant le principe d'une compétence exclusive de l'Union européenne en matière commerciale. Les autorités italiennes s'interrogent ainsi sur le processus de ratification nationale des traités commerciaux à l'image de l'accord avec le Canada.
2. Les ambitions italiennes pour l'Union européenne
Les autorités italiennes militent pour une relance du projet européen à la suite du Brexit et dans la perspective du soixantième anniversaire du traité de Rome en mars prochain. Le président du Conseil avait ainsi signé, le 27 juin 2016, une déclaration conjointe avec le Président de la République et la Chancelière allemande, appelant à une relance du projet européen autour de trois axes : sécurité intérieure et extérieure - économie forte et cohésion sociale forte - programmes ambitieux pour la jeunesse. Une rencontre trilatérale a été ensuite organisée le 23 août à Ventotene, à l'initiative de l'Italie.
Dans la lignée du Livre blanc sur la défense qu'il avait publié en 2015, le gouvernement Renzi militait en faveur d'une relance du projet de la défense européenne, en utilisant les opportunités offertes par les articles 44 et 46 du TUE afin d'organiser une coopération structurée entre les pays qui le souhaitent. Il s'agissait, dans un premier temps, de mettre en oeuvre des projets qui ont émergé au cours des dix dernières années en la matière - groupements tactiques de l'Union européenne ( UE Battle Groups ), l'État-major du Centre de coordination européen - et d'utiliser au mieux l'Agence européenne de la défense. Les autorités italiennes souhaitaient, en outre, entamer une réflexion sur l'opportunité de programmes de recherche communs, notamment entre Italiens, Français et Allemands, afin de développer une industrie de la défense européenne.
Critique sur la portée du sommet de Bratislava de
septembre 2016
- «
une jolie croisière sur le
Danube
» selon le président du Conseil -, le
gouvernement Renzi espérait également que le soixantième
anniversaire du traité de Rome puisse être l'occasion de donner
des réponses concrètes aux problèmes politiques et
économiques que traverse l'Union européenne : adoption de la
décision formelle d'augmenter les montants du plan d'investissement
« Juncker », mise en oeuvre effective des décisions
prises en matière d'immigration et stratégie dans le domaine de
la recherche et de l'éducation. L'Italie misait sur des réponses
concrètes et pragmatiques pour rendre plus crédible le projet
d'approfondissement de l'intégration européenne, à l'image
de l'Union de l'énergie.
Il s'agissait, dans un second temps, de promouvoir une nouvelle politique économique pour l'Union européenne, une meilleure gouvernance et intégration de la zone euro, et une véritable politique européenne de la sécurité, à la fois intérieure et extérieure. La question de la relance économique de l'Union européenne relie celles de la croissance, du niveau d'investissement et de la dimension sociale, compte tenu des différents standards sociaux au sein de l'Union. L'approfondissement de l'Union économie et monétaire passait aux yeux du gouvernement Renzi par la mise en place d'une assurance-chômage européenne. Elle fournirait une première couverture, complétée par les États membres. Le taux de remplacement serait établi entre 40 et 50 % et la durée comprise entre 6 et 8 mois. Elle se mettrait en place en cas de choc significatif. Le système devait être financé par les États membres et par une émission de titres.
Ce projet devait également être synonyme d'un retour de l'Europe à ses valeurs fondamentales qui sont, pour l'Italie, la garantie du respect de l'État de droit, la culture et l'éducation. La garantie par l'Union européenne de l'État de droit et des libertés fondamentales est primordiale, notamment en ce qui concerne la liberté de la presse ou l'indépendance des magistrats. Aux yeux des autorités italiennes, il était par ailleurs important que l'Union européenne renoue avec son identité fondamentale en soutenant de grands projets culturels ou liés à la recherche, et en permettant plus de mobilité ou d'opportunité pour ses citoyens.
Une réflexion doit également être engagée sur la politique extérieure. Pour l'Italie, l'Union européenne peut et doit mieux faire dans les domaines relatifs à la Méditerranée et à l'Afrique, en tant qu'acteur politique et plus seulement en tant qu'acteur financier. Cette implication a en effet un lien direct avec les questions de la sécurité ou de l'immigration. Il s'agit aussi de garantir une exploitation plus concertée des ressources naturelles entre Europe et Afrique, face à la concurrence chinoise, indienne ou américaine.
3. La coopération parlementaire au service de cette ambition
C'est dans ce contexte qu'a été organisée, le 13 décembre dernier à Rome, une réunion de travail entre une délégation de la commission des affaires européennes du Sénat et la commission sur les politiques de l'Union européenne du Sénat de la République italienne. Elle s'inscrit dans la lignée de celle organisée un an plus tôt, le 27 octobre 2015. Une déclaration conjointe avait alors été adoptée 16 ( * ) .
La dernière réunion de travail doit constituer le prélude à une coopération plus approfondie entre les deux assemblées. Trois thèmes de travail ont été définis : le marché unique du numérique, la question de la concurrence - notamment en matière agricole -, et les ressources propres de l'Union européenne.
La mise en place d'un marché unique du numérique doit, aux yeux de la commission sur les politiques de l'Union européenne du Sénat de la République italienne, permettre de moderniser l'appareil productif européen. L'Union européenne peut intervenir à trois niveaux :
- l'aide à la mise en place d'infrastructures adaptées ;
- l'adoption de dispositifs en vue d'une utilisation optimale de ces dispositifs, ce qui suppose une harmonisation des pratiques ;
- la promotion de services digitaux.
Votre commission des affaires européennes a déjà pris position sur la stratégie numérique de l'Union européenne, en insistant sur le fait que les avancées du marché unique numérique pour le commerce ne se fassent pas au détriment des consommateurs, notamment en ce qui concerne la fourniture de contenus numériques et l'achat en ligne de biens matériels 17 ( * ) . Les projets de directive présentés s'apparentent davantage à des règlements, qui sont d'application uniforme. Pour certains pays dans lesquels la législation sur les transactions et les services rendus est imprécise, cela constitue un progrès. Pour d'autres, comme la France et l'Allemagne, qui ont un niveau élevé de protection, l'ensemble peut être vu comme une régression, avec un risque d'abaissement du niveau d'exigence. Il convient donc de préserver certains acquis, sans que cela affecte le principe d'une politique européenne commune. D'autres textes sont également suivis de près tant ils impliquent une réflexion sur le partage de compétences entre l'Union européenne et les États membres, qu'il s'agisse de l'attribution de la bande de fréquences entre 470 et 790 MHz ou de la réforme du droit d'auteur. Concernant la portabilité transfrontière des services de contenus en ligne, votre commission s'était montrée réservée, jugeant - comme le Parlement européen - que la proposition allait concerner un nombre très restreint de personnes : 29 millions d'Européens seulement sur 510 millions sont en effet susceptibles de profiter de ce système 18 ( * ) .
La mise en place d'un marché unique du numérique va de pair avec une réflexion sur la question de la concurrence. Les échanges au Sénat italien ont mis en avant un constat commun sur l'obsolescence de la politique de la concurrence telle qu'elle est actuellement menée par la Commission européenne, quel que soit le secteur. En matière agricole, la politique de la concurrence, contrairement à l'esprit originel du traité de Rome, apparaît trop favorable au consommateur au détriment des producteurs, qui peinent à se regrouper. Le groupe de travail sur les marchés agricoles, mis en place par la Commission européenne en janvier 2016, a proposé, dans son rapport présenté le 14 novembre dernier, de clarifier les règles en la matière et de les rendre fonctionnelles afin d'améliorer véritablement les possibilités de coopération entre les agriculteurs 19 ( * ) .
Plus largement, la politique de la concurrence doit être désormais dynamique et favoriser la constitution de grands groupes européens. Le marché européen n'est pas isolé mais s'intègre au marché mondial. L'action de la Commission européenne tend à conforter une concurrence statique entre acteurs de petite taille. Une telle stratégie apparaît inadaptée à la mondialisation des échanges. La Commission européenne indique aujourd'hui que la politique de la concurrence doit être menée d'une manière qui soutienne la croissance et la création d'emplois. Elle entend à la fois prévenir les comportements anticoncurrentiels et faire prévaloir une logique commerciale dans le cas de fusions 20 ( * ) . Cette intention doit se traduire concrètement.
Votre commission des affaires européennes avait décidé de prendre part à la consultation publique, lancée en novembre 2015 par la Commission européenne, sur l'application du droit de la concurrence. Une proposition de résolution européenne avait, à cette occasion, été adoptée. Le texte insistait sur le fait que les autorités nationales de concurrence devaient pouvoir prendre en compte les réalités économiques objectives et, en conséquence, définir le marché pertinent à l'échelle européenne. Elles pourraient prendre leur part dans la réindustrialisation de l'Europe en appliquant le droit européen de la concurrence de façon à ce que les entreprises puissent conquérir de nouveaux marchés à l'échelle tant européenne que mondiale 21 ( * ) .
Votre commission des affaires européennes a parallèlement appuyé les projets de la Commission européenne en vue de renforcer ses instruments de défense commerciale. Dans la proposition de résolution européenne qu'elle a adopté le 14 décembre dernier, elle insiste notamment sur la nécessaire adoption de la proposition de règlement tendant à bloquer les effets extraterritoriaux de certaines législations nationales, et à celle mettant en place un instrument international sur les marchés publics, permettant une meilleure réciprocité dans l'ouverture aux soumissionnaires européens des commandes publiques des pays partenaires de l'Union 22 ( * ) .
La réflexion sur les ressources propres sera, quant à elle, à mener à la lumière des résultats des travaux du Groupe à haut niveau sur les ressources propres, créé en février 2014 à la demande des présidences de la Commission européenne, du Conseil et du Parlement européen, et présidé par l'ancien président du Conseil italien Mario Monti. Ce groupe devait rendre ses conclusions à la fin de l'année 2016, à charge pour la Commission d'évaluer si de nouvelles initiatives législatives visant à modifier le système des ressources propres sont nécessaires.
La commission sur les politiques de l'Union européenne du Sénat de la République italienne souhaite que soient explorées de nouvelles formes de financement, alors que 80 % des ressources budgétaires actuelles sont constituées de contributions des États membres. Une telle répartition implique un débat sur le taux de retour, ce qui apparaît contraire au principe de solidarité, inhérent à la construction européenne.
Votre commission des affaires européennes avait détaillé quelles étaient les pistes de travail pour établir de nouvelles ressources propres 23 ( * ) . L'une d'entre elles consistait à développer l'impôt sur les sociétés sur la base d'une assiette harmonisée et consolidée (ACCIS). Ce choix simplifierait les règles comptables pour que les petites et moyennes entreprises croissent dans plusieurs pays. Il faciliterait la lutte contre l'optimisation fiscale des grands groupes. Une autre option consistait en la mise en place d'une fiscalité écologique, par le biais d'une taxe carbone ou d'une taxe sur les produits importés, en fonction des engagements climatiques. Le recours à la taxe sur les transactions financières avait également été abordé. Il est également envisagé un transfert budgétaire des États, en lien avec le transfert éventuel de nouvelles compétences et de nouveaux moyens, à l'image des gardes-frontières. Il était également esquissé l'idée d'affecter le produit des amendes à l'Union européenne et non aux États membres et de corriger le manque à gagner massif résultant des fraudes à la TVA.
Au-delà de la nature des ressources, il conviendra également de s'interroger sur la question des dépenses, leur nature et leur montant. Les négociations à venir sur le cadre financier pluriannuel 2020-2026 doivent être l'occasion de concrétiser au plan budgétaire certaines priorités annoncées : sécurité et migrations par exemple. L'instrument budgétaire doit être le plus flexible possible afin de faire face, le plus rapidement possible, à tout bouleversement.
Les deux commissions s'attacheront à approfondir ensemble ces trois axes de travail avant le soixantième anniversaire du traité de Rome, le 25 mars 2017.
* 15 La proposition de résolution européenne adoptée par la commission des affaires européennes du Sénat le 15 décembre 2016 « Pour une politique commerciale assurant la défense des intérêts économiques de l'Union européenne », présentée par MM. Philippe Bonnecarrère et Daniel Raoul, salue la proposition de compromis qui devrait permettre une protection accrue des économies européennes contre les pratiques commerciales déloyales.
* 16 http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/affaires_europeennes/Divers/Declaration_commune_FR_Version_finale.pdf
* 17 Résolution européenne n° 103 (2015-2016) portant avis motive sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de directive concernant certains aspects des contrats de fourniture numérique, COM(2015) 634 final, et la proposition de directive concernant certains aspects des contrats de ventes en ligne et de toute autre vente à distance de biens, COM(2015) 635 final, 7 mars 2016.
* 18 Communication de M. André Gattolin et Mme Colette Mélot sur la stratégie numérique, Réunion du 6 octobre 2016.
* 19 Improving market outcomes - Enhancing the position of framers in the supply chain, novembre 2016.
* 20 Audition de Mme Margrethe Vestager, commissaire européenne à la concurrence par les commissions des finances et des affaires européennes du Sénat, jeudi 1 er décembre 2016.
* 21 Résolution européenne du Sénat n° 112 (2015-2016) sur l'harmonisation de l'application des règles européennes de concurrence par les autorités nationales, 20 mars 2016.
* 22 Proposition de résolution européenne « Pour une politique commerciale assurant la défense des intérêts économiques de l'Union européenne », présentée par MM. Philippe Bonnecarrère et Daniel Raoul au nom de la commission des affaires européennes du Sénat, 15 décembre 2016.
* 23 Communication de M. François Marc sur le budget de l'Union européenne pour 2017, réunion du 17 novembre 2016.