AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Conformément aux instructions du Bureau du Sénat, le bilan annuel de l'application des lois, présenté par chaque commission permanente dans son domaine de compétence, a pour objet de faire le point sur l'état de mise en application des lois votées au cours des sessions précédentes.
Il vise à contrôler l'activité du Gouvernement dans sa production de normes réglementaires (décrets d'application, arrêtés et circulaires) et les délais dans lesquels ces mesures sont publiées. Il permet plus particulièrement de suivre l'application des dispositions législatives d'origine parlementaire.
Au-delà de la stricte mise en application, ce rapport constituera également cette année encore l'occasion pour votre commission des lois de s'intéresser à la mise en oeuvre des dispositions législatives adoptées, ce que le présent rapport s'attachera à faire au travers d'exemples détaillés.
Plus généralement, le bilan de l'application des lois permet de mettre en lumière les conditions d'examen des textes par notre commission, et par extension du Parlement dans son ensemble, au regard, en particulier, du traitement réservé aux mesures d'origine parlementaire et du recours à la procédure accélérée.
PREMIÈRE PARTIE : CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES SUR LA MISE EN APPLICATION DES LOIS PROMULGUÉES DU 1ER OCTOBRE 2014 AU 30 SEPTEMBRE 2015
I. LA STABILISATION DES PÉRIODES DE RÉFÉRENCE PRISES EN COMPTE POUR LE SUIVI DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS
À l'issue des travaux du « comité de suivi de l'application des lois » 107 ( * ) , il a été décidé de modifier les périodes de référence prises en compte pour élaborer les statistiques relatives à la mise en application des lois. Jusqu'en 2010, les commissions permanentes du Sénat examinaient, au 30 septembre, les mesures réglementaires relatives à toutes les lois promulguées lors de la session qui s'achevait à la même date. Les périodes de référence des lois promulguées et des mesures réglementaires à prendre en compte étaient donc confondues. Ce procédé n'était pas satisfaisant dans la mesure où les lois promulguées en toute fin de période de référence présentaient automatiquement un taux de mise en application extrêmement bas, le Gouvernement n'ayant pas eu matériellement le temps de publier les mesures réglementaires correspondantes avant que ne s'achève la période de référence.
Il a, depuis lors, été décidé de procéder différemment en décalant dans le temps la période de référence des mesures réglementaires prises en compte : sont aujourd'hui intégrées dans les statistiques toutes les mesures prises dans les 6 mois suivant la dernière promulgation d'une loi comptabilisée dans la période de référence. Deux périodes de référence sont donc dissociées depuis lors : une période de référence des lois prises en compte et une période de référence des mesures règlementaires comptabilisées, de six mois plus longue, afin que les statistiques établies aient un sens.
À l'issue de la session 2010-2011, la période de référence des lois adoptées avait été arrêtée au 30 juin 2011 (soit toutes les lois promulguées jusqu'au 13 juillet 2011). En 2011-2012, la période de référence des lois examinées s'était établie du 14 juillet 2011 au 30 septembre 2012. Depuis, la période de référence s'établit donc à toutes les lois promulguées du début de la session ordinaire au 30 septembre de l'année suivante, les mesures réglementaires étant comptabilisées dans les 6 mois après la fin de cette période (soit jusqu'au 31 mars 2016 cette année).
Cette année encore, l'objectif qu'autorisait la dissociation de ces nouvelles périodes de référence, à savoir un taux de mise en application des lois de 100 %, n'est pas atteint s'agissant des textes qui relèvent de la commission des lois, mais la situation est globalement plus satisfaisante que dans d'autres commissions permanentes. Deux commissions permanentes affichent en effet un taux de mise en application plus élevé que la commission des lois, mais il faut rapporter ce taux au nombre de mesures règlementaires attendues (6 pour la commission de la culture, 11 pour la commission du développement durable).
Le taux de mise en application des lois promulguées entre le 1 er octobre 2014 et le 30 septembre 2015 s'élève en effet à 76 %, niveau plus élevé que la moyenne des commissions (59 %).
Toutefois, comme chaque année, rappelons qu'un tel taux doit être fortement nuancé. D'une part, il ne traduit pas davantage que lors des sessions précédentes l'aspect qualitatif des mesures prises. D'autre part, a contrario , des mesures d'application « secondaires » peuvent ne pas avoir été prises et diminuer le taux de mise en application d'une loi alors même que celle-ci est parfaitement appliquée sur le terrain et que l'essentiel du dispositif est en place.
* 107 Organisme mis en place à la demande de M. le Ministre des relations avec le Parlement de l'époque, M. Patrick Ollier, le 10 mars 2011.