AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Comme désormais chaque année, le Sénat va organiser dans quelques jours un débat de contrôle sur l'application des lois, en présence du Gouvernement représenté par le secrétaire d'État aux relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen.
Reconduisant la formule mise en place en 2015, le Bureau du Sénat m'a confié la préparation de ce débat en ma qualité de Vice-Président de la délégation du Bureau au travail parlementaire et au contrôle, travail que j'ai mené en liaison avec d'une part les sept commissions permanentes du Sénat -à qui incombe au premier chef le contrôle toute l'année et en temps réel de l'application des lois, chacune dans son domaine propre de compétences- de l'autre avec la Conférence des Présidents.
J'ai également, pour la première fois dans cet exercice, tenu à relayer les pertinentes observations formulées par le Président de la commission des Affaires européennes, notre collègue Jean Bizet, sur le suivi des positions du Sénat en matière européenne ; certes, il ne s'agit pas de l'application par le pouvoir réglementaire des lois votées par le Parlement, mais d'une question somme toute assez comparable, puisqu'elle s'intéresse à la prise en compte par le Gouvernement et par les autorités européennes des résolutions et avis adoptés par le Sénat.
Le Bureau du Sénat, la Conférence des Présidents, l'ensemble des commissions permanentes, la commission des Affaires européennes : cette énumération suffit à montrer l'importance que le Sénat dans son ensemble attache à une bonne et rapide application des textes qu'il vote.
Il y va du respect des décisions et des compétences du Parlement, car à quoi bon faire des lois, si elles doivent rester lettre morte en tout ou partie ? À quoi bon poser des questions ou adopter des résolutions, si elles demeurent sans réponse ou sans suite ? Et à quoi bon habiliter le Gouvernement à légiférer par la voie d'ordonnances, si finalement ces ordonnances ne sont pas prises à temps ?
À cet égard, on ne peut que saluer l'efficace concertation qui s'est établie sur cette question depuis quelques années entre les autorités du Sénat, le ministre des Relations avec le Parlement et le Secrétaire général du Gouvernement.
Cette année, votre rapporteur ne croit plus utile de retracer l'évolution depuis quelques années des procédures de contrôle de l'application, et renvoie sur ce point aux amples développements qu'il y avait consacrés dans son rapport de l'an dernier. Tout au plus rappellera-t-il que le Sénat est en pointe depuis longtemps sur le suivi de l'application des lois , en particulier ses commissions permanentes dont c'est une des attributions prévues à l'article 22 du Règlement du Sénat 1 ( * ) .
Ces procédures ont été informatisées depuis une trentaine d'années, avec une application dédiée -la base APLEG- qui permet de synthétiser les données réunies par les commissions permanentes du Sénat et de les comparer aux statistiques établies de son côté par le Secrétariat général du Gouvernement.
Pour préparer son bilan récapitulatif, votre rapporteur a exploité les informations détaillées figurant dans les bilans établis par chacune des sept commissions permanentes (ces bilans figurent en seconde partie du présent rapport), ainsi que les statistiques tirées de la base APLEG. Il a par ailleurs procédé le mardi 10 mai 2016 à l'audition au Sénat du Secrétaire général du Gouvernement, M. Marc Guillaume, à laquelle il avait d'ailleurs convié les présidentes et présidents des sept commissions permanentes ou leur représentant (le Président de la commission des affaires sociales y étant représenté par le rapporteur général de cette commission, M. Jean-Marie Vanlerenberghe).
Sur le plan technique, la direction de la législation et du contrôle a -comme les années précédentes- recoupé ses chiffres avec ceux du Secrétariat général du Gouvernement, aboutissant à des résultats concordants. Cette direction a également récapitulé les données sur l'application de la « loi Macron » (loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques), examinée par une commission spéciale et dont les commissions permanentes se sont réparties le suivi, chacune pour les articles relevant de son domaine de compétence ( cf. annexe).
Les grandes lignes de ce bilan récapitulatif ont été communiquées à la Conférence des Présidents du mercredi 11 mai 2016 ( cf. infra ), les données complémentaires figurant dans le présent rapport ayant pour but de jeter un éclairage plus précis sur certains indicateurs-clés de l'année et, pour certains, de les resituer dans une perspective pluriannuelle.
Globalement, ce bilan récapitulatif montre que le taux d'application des lois de la XIV ème législature tourne aujourd'hui aux alentours de 80 % , même si l'on ne peut faire abstraction d'écarts parfois notables selon les lois relevant des différentes commissions permanentes. Ce taux traduit un effort considérable de rattrapage par rapport aux exercices précédents, surtout si on le compare aux pourcentages très médiocres d'avant 2010 (seulement 15 à 30 % en moyenne).
Par ailleurs, le délai moyen de parution des décrets d'application des lois de la précédente session s'est établi à environ 5 mois et 26 jours , avec évidemment des variations selon la complexité des textes à prendre et le plan de charge des différents ministères, comme l'a bien montré l'audition du Secrétaire général du Gouvernement.
Dans le bilan de cette année, le « point noir » reste le taux insuffisant de présentation des rapports demandés par le Parlement , puisque sur la moyenne des dix dernières sessions, seulement 60 % des lois demandant un rapport ont été suivies d'effet. Cette situation est dénoncée par presque toutes les commissions permanentes.
Telles sont les principales tendances mises en lumière dans le présent bilan annuel. Sans être optimaux, les principaux indicateurs sont, pour la plupart, en progression sur ceux de la précédente session, pour se situer dans l'ensemble à un niveau honorable. Sans être optimaux, les chiffres de l'année sont en tous cas très supérieurs à ceux constatés avant 2010.
Des marges de progrès restent sans doute à attendre, mais en quelques années, la situation s'est nettement améliorée . Désormais, la problématique de l'application des lois se pose plutôt en termes qualitatifs que quantitatifs : pour reprendre le propos du Secrétaire général du Gouvernement lors de son audition du 10 mai 2016, prétendre que les lois seraient dans leur ensemble insuffisamment appliquées relève aujourd'hui d'une idée fausse .
Le Sénat ne peut que s'en féliciter, car il a largement contribué à cette évolution positive .
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Le présent bilan récapitule dans une première partie les chiffres de mise en application des lois promulguées au cours de la période de référence, c'est-à-dire l'année parlementaire du 1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015. Votre rapporteur y formulera également, in fine , quelques brèves observations sur trois sujets connexes qui n'avaient pas encore été abordés dans ce cadre :
- l'application des lois d'habilitation (article 38 de la Constitution),
- la suite donnée aux résolutions et avis européens adoptés par le Sénat (Titre XV de la Constitution),
- le niveau -pour l'heure insatisfaisant- des réponses aux questions écrites des sénateurs (chapitre XII du Règlement du Sénat).
En seconde partie, le rapport présente in extenso les bilans particuliers d'application des lois établis par chacune des sept commissions permanentes du Sénat sur les textes de son ressort.
* 1 Art. 22 du Règlement du Sénat : « [...] les commissions permanentes assurent [...] le suivi de l'application des lois [...] La commission des finances suit et contrôle l'exécution des lois de finances [...] La commission des affaires sociales suit et contrôle l'application des lois de financement de la sécurité sociale [...] ».