DEUXIÈME PARTIE : DE L'APPLICABILITÉ À L'APPLICATION : UNE CONTINUITÉ LOGIQUE
Comme il ressort clairement des statistiques de la première partie du présent rapport, on enregistre des progrès réels dans la publication des textes réglementaires d'application des lois ces dernières années, marque indiscutable d'une prise de conscience des Pouvoirs publics.
Ce constat conduit à considérer que l'applicabilité des lois est, en quelque sorte, « sous contrôle » , à la fois sous celui du Secrétariat général du Gouvernement, bras armé de l'exécutif en cette matière, et sous celui du Parlement.
Le bilan est, néanmoins, plus nuancé en termes d'application des lois, notion plus large que celle de l'applicabilité car elle n'intéresse pas seulement la publication des décrets mais également la qualité de la réglementation .
Ainsi que le Secrétaire général du Gouvernement 1 ( * ) , M. Serge Lasvignes l'a souligné dès 2008 : « la production spontanée de textes pose la question de la qualité et oblige les prescripteurs à mener une réflexion plus globale : le train de décrets s'apparente à une machine qui tourne sans contrôle de qualité. Il faut rendre les textes plus chers, plus coûteux dans la production administrative ». Un enjeu qui repose « sur davantage de contrôle, de contrainte, de vérification, et qui au final participe à l'élaboration de textes de meilleure qualité ».
Or, votre Commission observe avec intérêt une nouvelle démarche du « mieux réglementer », qui tend à émerger dans les enceintes nationales comme internationales .
Les enjeux liés à cette question ne peuvent échapper à l'attention du Parlement. L'application des lois, définie de manière extensive, met en oeuvre, en effet, un circuit normatif dont le Parlement est un acteur à part entière . Les normes y sont intrinsèquement liées les unes aux autres. Tout en exerçant leurs missions constitutionnelles distinctes, les Pouvoirs publics sont plus que jamais concernés par chacune des étapes de ce circuit, qui va de l'élaboration à l'évaluation en passant par le contrôle .
C'est pourquoi les évolutions les plus récentes intervenues dans ce domaine esquissent de nouvelles modalités du contrôle parlementaire . En effet, les études d'impact ex ante , outil de décision quant à la nécessité de légiférer (ou de réglementer), peuvent constituer un vecteur de contrôle si la démarche d'évaluation est poursuivie au niveau ex post .
I. L'APPLICABILITÉ « SOUS CONTRÔLE »...
Garantir efficacement l'applicabilité des lois semble aujourd'hui un objectif partagé par tous les pouvoirs publics, à la diligence du Gouvernement et sous la vigilance du Parlement.
A. UNE APPLICABILITÉ SÉCURISÉE
L'applicabilité des lois, qui fait l'objet d'un pilotage affiné depuis l'année 2003 2 ( * ) , enregistre un nouvel élan.
1. Un pilotage gouvernemental affiné de la publication des mesures d'application
La volonté gouvernementale de redresser les taux d'applicabilité pour des raisons de « démocratie, de sécurité juridique et de responsabilité juridique » a connu un élan en 2008 traduit par la publication d'un certain nombre de circulaires, incarné par la coordination interministérielle du Secrétariat général du Gouvernement (SGG) et mis en oeuvre par des outils.
a) La circulaire de 2008 : la nouvelle règle des six mois
La circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois, émise par le Premier ministre, consacre le souhait de l'exécutif de redonner un nouveau souffle à l'application des normes. Elle précise en préambule que « Veiller à la rapide et complète application des lois répond à une triple exigence de démocratie, de sécurité juridique et de responsabilité politique . » A cette fin, elle a érigé en obligation de résultat la nécessité d'appliquer les lois dans un délai de six mois après leur publication .
Elle s'inscrit dans le droit fil des conclusions du rapport public du Conseil d'État de 2006 intitulé « Sécurité juridique et complexité du droit ». Ce dernier a mis en lumière les problèmes liés à l'inflation législative et à l'application des lois qui en découle.
La circulaire de 2008 tend à poser des normes de bonne gestion réglementaire dans une approche globale. Ainsi, elle a pour objet de favoriser la parution des décrets en créant au sein de chaque ministère une structure en charge de la coordination du travail d'application des lois.
Elle vise également à renforcer l'interministérialité par la désignation de responsables en charge de l'édiction des mesures d'application, selon un calendrier prédéfini. Elle prévoit l'élaboration d'un bilan de l'application des lois par ministère, tous les six mois, devant être transmis au Parlement.
b) La circulaire de 2009 sur les études d'impact : mieux informer le Parlement sur la portée des réformes que lui soumet le Gouvernement
Une nouvelle approche, en 2009, a consisté à sortir du cadre stricto sensu de l'application afin de s'interroger plus en amont sur la nécessité-même d'édicter une norme. C'est l'objet des études d'impact.
L'intérêt du Gouvernement pour cette matière n'est cependant pas récent . Dans les années 1990, l'exécutif a pris conscience de la nécessité d'examiner les effets d'une norme, qu'elle soit règlementaire ou législative. Cette volonté a été notamment illustrée par deux circulaires de 1995 qui prévoyaient la mise en oeuvre « d'une véritable étude d'impact » de façon expérimentale à compter du 1 er janvier 1996, portant sur les projets de loi et/ou les principaux projets de décret. Cette démarche a été pérennisée en 1998 3 ( * ) par une circulaire. Le Gouvernement en a rendu obligatoire la réalisation. L'objectif alors fixé était de développer une analyse tendant à mettre en exergue les incidences juridiques, administratives, budgétaires et financières des normes émises par l'exécutif. En 2003, deux nouvelles circulaires du Premier ministre ont eu pour objet de compléter le champ d'analyse de ces études en mettant l'accent sur la qualité de la règlementation.
Elles ont visé, dans un premier temps, à « vérifier la pertinence du recours à la législation » selon les termes de notre excellent collègue M. Jean-Jacques Hyest 4 ( * ) . Cette démarche s'est poursuivie au niveau réglementaire permettant d'approfondir le contrôle de l'application des lois.
Issues d'un long processus de réflexion, les études d'impact ont été ensuite constitutionnalisées en 2008 5 ( * ) , en tant qu'outil d'aide à l'action législative. Le troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution dispose que « la présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique ». Cette dernière a été promulguée, le 15 avril 2009 6 ( * ) .
Ces conditions ont été précisées le jour même par une circulaire 7 ( * ) . Le Premier ministre y expose tout l'intérêt de recourir aux études en tant qu'outil ayant vocation « à améliorer la qualité des projets de loi et à mieux éclairer le Parlement sur la portée des réformes que lui soumet le Gouvernement ».
En outre, celui-ci réaffirme l'obligation faite aux ministères de réaliser de telles évaluations, sous peine de ne pas saisir le Conseil d'État du projet de loi, en cas d'étude jugée insuffisante par son cabinet ou le SGG. En effet, ce dernier a la charge d'animer les travaux d'études d'impact, en particulier sous la forme d'un appui méthodologique aux ministères (si le ministre principalement responsable du projet de réforme prend en charge la responsabilité de l'étude d'impact, ses services doivent prendre l'attache du SGG dès la mise en chantier du projet de réforme. Un cahier des charges de l'étude est alors arrêté).
Cette démarche a été approfondie par une circulaire du 17 février 2011 8 ( * ) dans le domaine réglementaire . Elle rend impérative la réalisation d'une analyse d'impact préalable, approfondie et circonstanciée des mesures réglementaires « susceptibles d'avoir une incidence » 9 ( * ) sur les entreprises ou les collectivités territoriales. S'agissant de ces dernières, cette obligation s'ajoute à la consultation de la commission consultative de l'évaluation des normes (CCEN) pour tous les textes règlementaires intéressants ces collectivités.
De surcroît, afin de dynamiser et de favoriser l'égalité des droits, le Gouvernement a prévu la réalisation d'études d'impact dans le domaine de l'égalité entre les femmes et les hommes, d'une part , et du handicap, d'autre part , par deux circulaires en date de 2012 10 ( * ) .
c) La circulaire de 2011 : vers une meilleure qualité et une simplification des normes
La démarche de renforcement de l'application des lois et du « mieux réglementer » s'est accompagnée d'une volonté de simplification de la norme 11 ( * ) . Celle-ci n'est pas sans rapport avec le contrôle de l'application des lois dans la mesure où l'intelligibilité de la mesure doit permettre une meilleure appréciation de sa conformité à la volonté du législateur.
Ainsi, une circulaire du 7 juillet 2011 12 ( * ) fixe un cadre de travail au ministère afin d'oeuvrer à l'amélioration et à la qualité des normes juridiques . Elle tend à accroître l'application des normes et leur compréhension, en les invitant notamment à programmer des textes prioritaires et de suivre leur avancée en accord avec le SGG.
Elle rappelle que les évaluations préalables doivent faire l'objet d'une « mutualisation des méthodes et des ressources disponibles » tant à l'échelle ministérielle, qu'interministérielle. Enfin, cette instruction généralise une expérimentation qui tend à accompagner chaque décret d'une notice explicative. Cette dernière se caractérise par le souhait d'expliquer « en des termes accessibles à la généralité des citoyens l'objet et la portée du texte ainsi que ses conditions d'entrée en vigueur ».
L'application de la loi commande également une certaine prévisibilité et simplification des procédures. C'est pourquoi, une circulaire du 23 mai 2011 13 ( * ) instaure un calendrier de « dates communes d'entrée en vigueur des normes concernant les entreprises ». Elle prévoit, tout d'abord que les arrêtés et décrets relatifs à ces dernières donnent lieu à une entrée en vigueur différée de deux mois à compter de leur publication, voire plus en cas de mise en oeuvre « lourde en implications pour [ celles-ci ] ».
Ensuite, les dates d'entrée en vigueur doivent correspondre à l'une des deux échéances du 1 er janvier ou 1 er juillet de chaque année.
L'entrée en vigueur différée tend à ralentir le processus de l'application des lois au profit de la qualité de la réglementation. Cette démarche illustre la dualité dans laquelle est enfermé le contrôle de l'application des lois : accroître la rapidité de la mise en oeuvre d'une part, sans porter atteinte à la qualité et la sécurité juridique d'autre part. C'est pourquoi le contrôle de l'application des lois ne peut se réduire à celui de l'applicabilité de la loi .
d) De nouveaux acteurs
Au-delà des acteurs traditionnels en matière d'application des lois, tels que le SGG, de nouveaux organes sont apparus, témoignant de la nécessité de garantir l'applicabilité de la loi. Il s'agit du Comité de suivi d'application des lois, puis du Comité interministériel de l'application des lois ainsi que du Commissaire à la simplification, remplacé depuis par une direction au sein du SGG.
(1) Le suivi de l'application des lois par un comité
Le débat organisé par le Sénat le 12 janvier 2011 avait été l'occasion pour le Ministre des Relations avec le Parlement d'alors, de réaffirmer la volonté gouvernementale d'améliorer les résultats d'applicabilité des lois. Cette déclaration a été suivie le 10 mars 2011 par le lancement officiel du « Comité de suivi de l'application des lois », qui s'est depuis réuni deux fois.
La nouvelle législature a vu apparaître le Comité interministériel de l'application des lois (CIAL). Composé de représentants des cabinets ministériels et de l'ensemble des correspondants ministériels chargés de l'application des lois, le CIAL permet à l'ensemble des acteurs du circuit de mise en oeuvre des lois d'échanger sur les éventuels blocages politiques ou retards techniques. Il se réunit trois à quatre fois par an 14 ( * ) .
(2) La mission de contrôle des organes en charge de la simplification du droit
La notion de circuit normatif, traduisant la connexion intrinsèque entre la qualité de la réglementation et l'application des lois, est encore une fois illustrée par l'institution d'un commissaire à la simplification , remplacé depuis janvier 2013, par une direction chargée de la simplification, au sein du SGG.
En effet, une des missions du commissaire, puis de la direction chargée de la simplification 15 ( * ) consiste à superviser « l es travaux d'évaluation préalable incombant aux ministères porteurs de projets de normes concernant les collectivités territoriales ou les entreprises ».
Le contrôle du commissaire, puis de la direction chargée de la simplification va plus loin que précédemment car les études d'impact ne concernent plus uniquement les normes législatives mais également les projets de texte réglementaire 16 ( * ) .
e) Des outils plus performants
L'organisation structurelle de l'application des lois s'est accompagnée d'outils de suivi. Sans omettre de mentionner les différentes rubriques du site Légifrance, il faut mettre l'accent sur une application visant à veiller à la bonne applicabilité des lois : le procédé informatique de programmation et de suivi de la production normative du ministère de l'écologie, désigné sous le vocable « ISIS ».
Certes, le recours aux procédures dématérialisées n'est pas récent. Dès 2003, il avait été expérimenté puis institutionnalisé un système de dématérialisation d'élaboration des normes, appelé « SOLON » (Système d'Organisation en Ligne des Opérations Normatives).
Cette procédure dématérialisée obligatoire a permis d'améliorer le taux d'application en raccourcissant les délais de transmission des actes réglementaires. En effet, les saisies autrefois nécessaires aux différents stades de l'élaboration d'un décret sont devenues inutiles. Ce procédé a également amélioré la traçabilité des textes, en identifiant les étapes donnant lieu à d'éventuels blocages.
Le mécanisme normatif d'ISIS constitue une étape supplémentaire dans le suivi mis en oeuvre . En effet, Solon tend à contrôler le cheminement interministériel d'un texte alors qu'ISIS est une procédure interne au ministère. Cette application fournit des informations tant sur les perspectives d'avancement des projets de textes normatifs que sur la réalisation effective des différentes étapes.
Issue d'une réflexion menée à la suite de la mise en oeuvre du « Grenelle de l'environnement », le ministère de l'écologie a exprimé le besoin d'être doté d'un instrument interne permettant de centraliser notamment l'état d'avancement des textes d'application des différentes normes, qu'elle qu'en soit l'origine, nationale ou européenne 17 ( * ) . Des tableaux retraçant la programmation des différentes étapes sont produits à partir de la saisie des dates prévisionnelles des projets de texte. Ils peuvent être exportés vers des outils bureautiques afin d'être modifiés selon les besoins.
ISIS comporte également un dispositif d'alerte , de manière à surveiller la proximité de certaines échéances ou à signaler le dépassement de certaines d'entre elles. Enfin, un annuaire des utilisateurs et des responsables de dossiers et de textes est prévu dans l'application.
2. Un effort d'applicabilité sous la vigilance parlementaire
Si une impulsion gouvernementale en matière d'applicabilité des lois s'est manifestée dès 2003, en s'accentuant depuis 2008, le Sénat a exercé une vigilance accrue en ce domaine dès 1971. Il a été rejoint par l'Assemblée nationale qui a développé son propre contrôle.
a) Une base de données sénatoriale du contrôle de l'applicabilité
Dès 1971, le Sénat a entrepris de créer un dispositif de contrôle de l'application des lois afin de veiller à la mise en oeuvre de la volonté du législateur, dans un souci de sécurité juridique. Ce contrôle est exercé, d'une part, par les commissions permanentes et, depuis novembre 2011, par la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, d'autre part, à titre individuel, par la voie des questions -écrites, notamment- des sénateurs.
Le suivi de la publication des mesures d'application est assuré par chaque commission permanente, s'agissant des textes qui relèvent de sa compétence. Parallèlement au décompte opéré par le SGG, le Sénat procède à sa propre vérification grâce à sa base de données APLEG.
b) Les travaux d'évaluation de l'Assemblée nationale
Parmi les initiatives récentes prises par l'Assemblée nationale en matière de contrôle de l'application des lois, rappelons qu'à l'issue d'un délai de six mois suivant l'entrée en vigueur d'une loi, deux députés appartenant respectivement à la majorité et à l'opposition, dont le rapporteur du texte, présentent à la commission compétente un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport peut donner lieu, en séance publique, à un débat sans vote ou à une séance de questions.
Ces rapports, dits « de l'article 145-7 », sont le pendant à l'Assemblée nationale des rapports dits « de l'article 67 » que le Gouvernement est tenu de présenter au Parlement dans les dix mois de la promulgation d'une loi.
L'Assemblée a, en outre, institué en mai 2009 un Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) 18 ( * ) à la suite de la révision constitutionnelle de juillet 2008.
Ses missions consistent à:
- réaliser des travaux d'évaluation, à la demande d'une commission permanente ou à son initiative, traitant de sujets transversaux ;
- formuler un avis sur une étude d'impact accompagnant un projet de loi sur saisie du président de la commission chargée de l'examen du projet ou du président de l'Assemblée nationale 19 ( * ) ;
- jouer le rôle de « tour de contrôle » de l'évaluation et du contrôle de l'Assemblée. À ce titre, il peut formuler des propositions utiles concernant l'ordre du jour de la semaine consacrée au contrôle parlementaire.
Depuis 2009, le CEC a produit onze rapports sur des thèmes divers : principe de précaution, quartiers défavorisés, autorités administratives indépendantes, aide médicale de l'État, « travailler plus pour gagner plus », RGPP, médecine scolaire, pratiques européennes en matière de performance sociale, accès au logement des plus démunis, territoires ruraux et évaluation de la Stratégie de Lisbonne.
* 1 Le Secrétariat général du Gouvernement (S.G.G.), en tant qu'organe régulateur de l'activité normative du Gouvernement, est responsable de l'organisation du travail interministériel ainsi que de la qualité des textes. Il accompagne notamment les ministères dans l'élaboration des lois et des mesures d'application, en leur fournissant des prescriptions sur la présentation des textes en matière de procédures, de qualité, de conception et d'élaboration.
* 2 Cf. Circulaire du 30 septembre 2003 du Premier Ministre relative à la qualité de la réglementation, en son point 3-2 b ; Circulaire du 21 janvier 2004 du Secrétariat général du gouvernement aux directeurs de cabinet de tous les ministres et secrétaires d'Etat ; Circulaire du 1er juillet 2004 du Premier Ministre, en son point 7-1 sur « le calendrier et le suivi » ; abroge et remplace la circulaire du 30 janvier 1997 ; mise à disposition du public des tableaux d'application des lois sur le site Légifrance ; « Guide pour l'élaboration des textes législatifs et réglementaires », publié en 2004, devenu « Guide de légistique » en 2005, en sa fiche 2.2.7. ; Circulaire du 20 janvier 2006 du Premier Ministre sur la publication des rapports au Parlement, précisément dits de l'article 67, sur la mise en application des lois.
* 3 Circulaire du 26 janvier 1998 relative à l'étude d'impact des projets de loi et de décret en Conseil d'État.
* 4 Rapport de J.-J. Hyest, n° 196 (2008-2009) fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, Annexe au procès-verbal de la séance du 4 février 2009.
* 5 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.
* 6 Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
* 7 Circulaire du 15 avril 2009 relative à la mise en oeuvre de la révision constitutionnelle (procédure législative ) .
* 8 Circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales.
* 9 Ces études ont font l'objet, jusqu'en 2012, d'un contrôle de la part du commissaire à la simplification, dont la mission a été transférée en 2013 à la direction à la simplification du SGG. Cet objectif de veiller à la bonne mise en oeuvre de ces études préalables place la direction en position de pivot de la rationalisation normative car elle doit favoriser la production des normes émises par les ministères, signaler au cabinet du Premier ministre les difficultés auquel il doit faire face et enfin, dialoguer avec les destinataires potentiels des normes émises par les ministères.
* 10 Cf. la circulaire du 23 août 2012 relative à la prise en compte dans la préparation des textes législatifs et réglementaires de leur impact en termes d'égalité entre les femmes et les hommes ainsi que la circulaire du 4 septembre 2012 relative à la prise en compte du handicap dans les projets de loi.
* 11 Le Conseil d'État, observait dès 1991, dans son rapport public « de la sécurité juridique » que « rien n'est plus contraire au principe d'égalité entre les citoyens que de laisser proférer un droit si complexe qu'il n'est accessible qu'à une poignée de spécialistes » avant d'ajouter que « si l'on n'y prend pas garde, il y aura demain deux catégories de citoyens : ceux qui auront les moyens de s'offrir les services des experts pour détourner ces subtilités à leur profit, et les autres, éternels égarés du labyrinthe juridique, laissés pour compte de l'État de droit ». Quant au Conseil constitutionnel, il a censuré deux lois au nom du principe d'intelligibilité et d'accessibilité du droit.
* 12 Cf. circulaire du 7 juillet 2011, relative à la qualité du droit.
* 13 Cf. circulaire du 23 mai 2011 relative aux dates communes d'entrée en vigueur des normes concernant les entreprises.
* 14 Le suivi des décisions prises lors de ces réunions en comité plénier est assuré par le comité opérationnel, sous l'autorité du Secrétaire général du Gouvernement.
* 15 Cf . Décret du 25 janvier 2013 portant nomination d'une directrice, adjointe au secrétaire général du Gouvernement, chargée de la simplification (Mme Célia Vérot).
* 16 La saisine du commissaire, en cas de projet de texte réglementaire intéressant les collectivités territoriales doit avoir lieu au plus tard en même temps que celle du comité des finances locales (CFL) ou de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN).
* 17 Ce système va toutefois au-delà de l'application, puisqu'il peut prendre en compte les textes d'approbation des traités internationaux des lois, les ordonnances prévues par une loi d'habilitation et les textes autonomes.
* 18 L'Assemblée avait auparavant créé au sein de la commission des finances en 1999 une mission d'évaluation et de contrôle (MEC) chargée d'évaluer chaque année les résultats de certaines politiques publiques. Constituée pour un an, elle est reconduite chaque année. Une mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) a également été mise en place en 2004 au sein de la commission des affaires sociales.
* 19 La CEC n'a cependant jamais été saisie, à ce jour, pour émettre un avis sur une étude d'impact. Le Comité peut également être amené à préparer des évaluations préalables de certains amendements parlementaires, qui feront également, le cas échéant, l'objet d'une délégation de leur rendu.