Faire confiance à l'intelligence territoriale

Rapport d'information n° 471 (2008-2009) de M. Yves KRATTINGER et Mme Jacqueline GOURAULT , fait au nom de la mission commune d'information, déposé le 17 juin 2009

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• INTRODUCTION
  
• CHAPITRE PRÉLIMINAIRE : LES ENSEIGNEMENTS DU DÉBAT PUBLIC DU 18 MARS AU SÉNAT SUR LA RÉORGANISATION TERRITORIALE
  
  • I. LE RENFORCEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ
    
    • A. L'ACHÈVEMENT ET LA RATIONALISATION DE LA CARTE INTERCOMMUNALE
      
    • B. LE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES INTERCOMMUNALITÉS
      
    • C. LE RENFORCEMENT DE LA DÉMOCRATIE LOCALE
      
  • II. LES VOCATIONS RESPECTIVES DES NIVEAUX ET LEUR ARTICULATION
    
    • A. L'ADAPTATION DES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES
      
      • 1. La création d'un nombre restreint de métropoles
        
      • 2. La promotion des regroupements volontaires de collectivités
        
      • 3. La prise en compte des spécificités de l'Outre-mer
        
      • 4. La poursuite de la réflexion sur le Grand Paris
        
    • B. LA QUESTION DU RAPPROCHEMENT INSTITUTIONNEL ENTRE CONSEILS GÉNÉRAUX ET CONSEILS RÉGIONAUX
      
    • C. LA CLARIFICATION DE LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES
      
  • III. LES RELATIONS FINANCIERES ENTRE L'ETAT ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES
    
• PREMIÈRE PARTIE : POUR UNE GOUVERNANCE TERRITORIALE RÉNOVÉE
  
  • A. CONFÉRER UN STATUT LÉGISLATIF AUX AIRES MÉTROPOLITAINES
    
    • 1. Définir le statut des métropoles
      
    • 2. Déterminer territorialement les métropoles
      
    • 3. Régler les principes de gouvernance des métropoles
      
    • 4. Etablir les compétences des métropoles
      
    • 5. Permettre l'institution d'une DGF territoriale
      
  • B. LA NÉCESSITÉ D'ASSURER L'AVENIR DE LA MÉTROPOLE PARISIENNE
    
    • 1. Une métropole parisienne dépourvue de pilote et de stratégie globale
      
    • 2. Un Grand Paris de l'urbanisme et des infrastructures initié par le Gouvernement
      
    • 3. Une démarche de projets partenariale qui doit aboutir à une nouvelle gouvernance
      
  • II. CONFÉRER AUX INTERCOMMUNALITÉS LA PLACE QUI LEUR REVIENT DANS LA GOUVERNANCE TERRITORIALE
    
    • A. L'ÉLECTION DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES PAR FLÉCHAGE
      
    • B. LA RATIONALISATION DES EXÉCUTIFS DES CONSEILS COMMUNAUTAIRES
      
    • C. LA SUPPRESSION DE CERTAINS SEUILS DISSUASIFS
      
  • III. GARANTIR UNE MEILLEURE COORDINATION DES POLITIQUES TERRITORIALES
    
    • A. UNE SOLUTION DÉBATTUE AU SEIN DE LA MISSION : LA MISE EN PLACE DE CONSEILLERS TERRITORIAUX
      
    • B. UNE INSTANCE DE COORDINATION SPÉCIFIQUE : LE CONSEIL RÉGIONAL DES EXÉCUTIFS
      
      • 1. Le constat : une coordination morcelée et inégalement assurée selon les territoires
        
      • 2. La solution : un conseil régional des exécutifs, chargé de la coordination des politiques territoriales
        
      • 3. La création au niveau départemental d'une conférence départementale des exécutifs
        
  • IV. L'OUTRE-MER : LE CHOIX DE S'EN REMETTRE AUX CONCLUSIONS DE LA MISSION DU SÉNAT SUR LES DROM
    
    • A. LES PREMIÈRES ORIENTATIONS DE LA MISSION : PRIVILÉGIER LE CHOIX D'UNE COLLECTIVITÉ UNIQUE
      
    • B. UNE RÉFLEXION BOUSCULÉE PAR LES CONTRAINTES DE L'ACTUALITÉ
      
• DEUXIÈME PARTIE : POUR UNE CLARIFICATION DES COMPÉTENCES
  
  • I. LES PRINCIPES ET INSTRUMENTS D'UNE CLARIFICATION DES COMPÉTENCES
    
    • A. CLARIFIER LA « VOCATION » SPÉCIFIQUE DE CHACUN DES NIVEAUX DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
      
      • 1. Le « bloc communal » : l'échelon de la proximité
        
      • 2. Le département : le niveau des solidarités sociales et territoriales
        
      • 3. La région : l'échelon des missions stratégiques et de préparation de l'avenir
        
    • B. RENFORCER LA COORDINATION DES INTERVENTIONS
      
      • 1. La réaffirmation d'une compétence d'initiative fondée sur l'intérêt territorial
        
      • 2. L'institutionnalisation de la négociation territoriale au sein d'un conseil régional des exécutifs aux prérogatives renforcées
        
  • II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE MISSION CONCERNANT L'ÉVOLUTION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
    
    • A. ANIMER ET DÉVELOPPER DURABLEMENT LE TERRITOIRE
      
      • 1. Mieux structurer le développement économique
        
        • a) Mieux structurer cette compétence en préservant la liberté d'initiative
          
          • (1) La création de « binômes territoriaux »
            
          • (2) La répartition des activités par échelon territorial
            
          • (3) La délégation de compétences à des agences de moyens territorialisées
            
      • 2. Soutenir la dynamique d'aménagement du territoire
        
        • (1) Une clarification des rôles de chaque échelon territorial à « cadre constant »
          
        • (2) L'accroissement des compétences des EPCI à fiscalité propre
          
      • 3. Des transports en quête d'intermodalité
        
        • a) Une évolution nécessaire en faveur de l'intermodalité et d'une plus grande cohérence
          
          • (1) Le transfert aux régions du transport interurbain
            
          • (2) La création nécessaire d'une structure régionale de coordination
            
          • (3) La généralisation indispensable du versement transport
            
      • 4. Des infrastructures à la recherche de nouveaux moyens
        
        • (1) La nécessité de limiter les sollicitations locales pour financer les projets nationaux
          
        • (2) Le renforcement du rôle de l'échelon départemental en matière d'infrastructures routières
          
        • (3) La diversification des ressources des collectivités territoriales pour financer les infrastructures
          
        • (a) La création d'une redevance kilométrique pour les poids lourds
          
        • (b) La décentralisation du produit des amendes de circulation routière
          
        • (c) La modulation des péages ferroviaires
          
        • (d) La taxation des plus-values foncières liées aux infrastructures de transport
          
        • (e) Instauration d'un livret d'épargne populaire dédié aux infrastructures.
          
      • 5. Préserver le rôle d'acteurs du développement touristique des collectivités territoriales
        
        • a) Une coordination à renforcer dans le respect de la capacité d'action de chacun
          
          • (1) Le transfert impossible de la compétence à un échelon unique
            
          • (2) Une répartition des fonctions par niveau de territoire difficile à organiser
            
          • (3) Une organisation de la compétence tourisme adaptée aux caractéristiques du territoire
            
    • B. ASSURER LES SOLIDARITÉS SOCIALES
      
      • 1. L'action sociale et médico-sociale
        
        • (1) Un rôle incontournable de planification et de coordination
          
        • (2) Le caractère incomplet des procédures de planification
          
      • 2. Les questions de santé
        
    • C. OFFRIR UN CADRE DE VIE AMÉLIORÉ
      
      • 1. Environnement
        
      • 2. Le logement et l'urbanisme
        
      • 3. Eaux, assainissement et gestion des déchets
        
        • (1) L'eau potable : un service au plus près de l'usager
          
        • (2) L'assainissement et l'évacuation des eaux pluviales : la nécessaire coordination des services
          
        • (3) Des compétences importantes de l'Etat, en coordination avec les collectivités
          
        • (4) La gestion de l'eau au niveau des bassins : un exemple de coopération multi-partenariale
          
        • (5) La position de la mission
          
        • (6) Collecte et élimination des déchets ménagers
          
        • (7) Élimination des déchets non ménagers
          
        • (8) La position de votre mission
          
    • D. PROMOUVOIR LA FORMATION PERSONNELLE ET PROFESSIONNELLE ET PRÉPARER L'AVENIR
      
      • 1. Formation professionnelle et politique de l'emploi
        
        • (1) Des interventions constantes de l'Etat en raison de l'enchevêtrement des compétences
          
        • (2) Renforcer la compétence régionale en matière de formation professionnelle.
          
      • 2. Consolider l'action des collectivités territoriales dans le domaine de l'éducation
        
        • a) Les pistes de clarification, dans le respect de l'expérience acquise par chacun des échelons territoriaux
          
      • 3. L'enseignement supérieur et la recherche : des enjeux clés pour l'attractivité et le développement des territoires
        
        • a) Une coordination à renforcer en réaffirmant le rôle des régions sur ces politiques stratégiques
          
      • 4. La décentralisation culturelle : renforcer la coordination des interventions dans le respect des initiatives locales et de la diversité des territoires
        
      • 5. Le sport et la jeunesse : répondre à un besoin de lisibilité
        
        • a) Un domaine d'interventions conjointes des collectivités territoriales, acteurs majeurs du développement du sport et des politiques de jeunesse
          
    • E. TABLEAU RÉCAPITULATIF DES PROPOSITIONS CONCERNANT L'ÉVOLUTION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
      
• TROISIÈME PARTIE : POUR UNE REFONDATION DES FINANCES LOCALES
  
  • I. UN PRÉSUPPOSÉ : L'AUTONOMIE
    
    • A. LA DÉCENTRALISATION « À LA FRANÇAISE » S'EST CONSTRUITE SUR L'AUTONOMIE FINANCIÈRE ET FISCALE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
      
    • B. LE RENDEZ-VOUS MANQUÉ DE LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE DE 2003
      
    • C. LE LIEN FISCAL EST UN FACTEUR DE RESPONSABILITÉ DÉMOCRATIQUE ET ÉCONOMIQUE
      
    • D. L'AUTONOMIE FISCALE EST UN FACTEUR DE BONNE SANTÉ FINANCIÈRE POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET UN FACTEUR POSITIF POUR LES FINANCES PUBLIQUES
      
    • E. L'AUTONOMIE FISCALE, ENCADRÉE PAR LE LÉGISLATEUR, DOIT ÊTRE COMPLÉTÉE PAR UNE PÉRÉQUATION AMÉLIORÉE
      
  • II. UNE RÈGLE GÉNÉRALE POUR L'ÉQUITÉ DES CONTRIBUTIONS ET L'ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES : DISPOSER D'ASSIETTES LARGES ET RÉGULIÈREMENT ACTUALISÉES
    
    • A. LA MODERNISATION DES VALEURS LOCATIVES CADASTRALES
      
    • B. L'IMPLICATION DES COLLECTIVITÉS DANS LES TRAVAUX RÉALISÉS PAR L'ETAT SUR L'ASSIETTE FISCALE
      
    • C. LA LIMITATION DES DÉGRÈVEMENTS ET EXONÉRATIONS
      
      • 1. Une prise en charge par l'Etat en constante progression
        
      • 2. Une situation qui présente de nombreux inconvénients
        
      • 3. Des pistes pour la limitation des dégrèvements et exonérations
        
  • III. LES PRINCIPES POUR UNE RÉORGANISATION RÉUSSIE DE LA FISCALITÉ LOCALE
    
    • A. LA SPÉCIFICITÉ DES OUTRE-MER
      
    • B. ADAPTER L'IMPÔT ÉCONOMIQUE LOCAL À L'ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL
      
      • 1. Affirmer le lien fiscal entre les entreprises et les collectivités territoriales
        
      • 2. Dénaturée et amputée par de multiples réformes, la taxe professionnelle est désormais pénalisante pour certains secteurs économiques
        
      • 3. La scission de la taxe professionnelle en deux impôts : l'un assis sur le foncier, l'autre sur la valeur ajoutée
        
      • 4. Les bénéficiaires de ces deux nouveaux impôts économiques
        
      • 5. D'autres pistes de travail pourraient être approfondies
        
    • C. RÉFLÉCHIR ÉGALEMENT, DANS UNE OPTIQUE D'ENSEMBLE, AUX AUTRES TAXES LOCALES
      
    • D. L'ATTRIBUTION DE PARTS D'IMPÔTS NATIONAUX DOIT ÊTRE LIMITÉE, DANS LA MESURE OÙ ELLE DIMINUE L'AUTONOMIE FISCALE
      
  • IV. LA PÉRÉQUATION : PASSER À L'ACTE
    
    • A. QUELLES RESSOURCES POUR LA PÉRÉQUATION ?
      
      • 1. Améliorer l'attribution des concours de l'Etat aux collectivités territoriales : la péréquation verticale
        
      • 2. Généraliser et renforcer les deux dispositifs principaux de péréquation horizontale
        
    • B. AMÉLIORER LA RÉPARTITION DES RESSOURCES DE LA PÉRÉQUATION
      
      • 1. Limiter le nombre de bénéficiaires de la péréquation
        
      • 2. Généraliser l'utilisation d'indices synthétiques, qui sont plus justes et évitent les effets de seuil
        
      • 3. Créer un fonds national de péréquation
        
• PROPOSITIONS DE LA MISSION
  
• CONTRIBUTION DU GROUPE UMP AU RAPPORT DE LA MISSION
  
• CONTRIBUTION DU GROUPE CRC AU RAPPORT DE LA MISSION
  
• ANNEXES
  
  • ANNEXE I - EXAMEN DU RAPPORT PAR LA MISSION
    
  • ANNEXE II - RAPPEL DES PRÉCONISATIONS DU RAPPORT D'ÉTAPE
    
  • ANNEXE III - LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES PAR LA MISSION
    
  • ANNEXE IV - COMPTE RENDU DES DÉPLACEMENTS EN TARN-ET-GARONNE ET DANS LES HAUTES-PYRÉNÉES LES 18 ET 19 MAI 2009
    
  • ANNEXE V - 2ÈME PARTIE DES AUDITIONS DE LA MISSION