B. LA RÉPONSE DE LA CHANCELLERIE
Celle-ci n'est pas restée fermée aux interrogations qui se sont exprimées, annonçant quelques orientations, même si certaines questions demeurent.
1. Des interrogations qui persistent
a) Comment mesurer la qualité des décisions juridictionnelles
Cette question a été évoquée par le rapport d'information précité de votre commission des finances, au moyen d'une comparaison entre les indicateurs proposés dans le cadre du projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2005 pour la justice judiciaire et ceux proposés pour la justice administrative 25 ( * ) .
La mesure de la qualité des décisions
juridictionnelles
Mission « Justice »
|
Programme « Justice administrative » |
Programme « Justice judiciaire » |
|
|
Objectif n° 2 : Maintenir la qualité des décisions juridictionnelles |
Objectif n° 1 : Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière civile |
Objectif n° 2 : Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière pénale |
|
Indicateur n° 1 : Taux d'annulation par les cours administratives d'appel des jugements des tribunaux administratifs Indicateur n° 2 : Taux d'annulation par le Conseil d'Etat des arrêts des cours administratives d'appel Indicateur n° 3 : Taux d'annulation par le Conseil d'Etat des jugements des tribunaux administratifs |
Indicateur n° 4 : Taux de requêtes en interprétation, en rectification d'erreurs matérielles et en omission de statuer (cours d'appel, tribunaux de grande instance et conseils de prud'hommes) |
Indicateur n° 2 : Taux de rejet par le Casier judiciaire national (CJN) (une décision est rejetée par le CJN lorsque la décision juridictionnelle n'entre pas dans la « fourchette » prévue par la loi) |
Source : avant-PAP « Justice », annexé au projet de loi de finances initiale pour 2005
Outre les défauts de coordination formelle, déjà signalés à propos des indicateurs de délai, on observe une différence essentielle entre les mesures de la performance « qualitative » des deux ordres de juridiction.
Pour la juridiction administrative, l'évaluation porte sur le taux d'annulation par la « juridiction supérieure », ce qui -indépendamment des possibles revirements de jurisprudence- pourrait comporter le risque d'incitation au « conformisme » des « juridictions inférieures ».
En ce qui concerne les juridictions judiciaires civiles, le critère du taux d'infirmation en appel n'a pas été retenu, et ce au profit de l'évaluation des seules « erreurs objectives » : la requête en interprétation (fondée sur une rédaction de mauvaise qualité), l'erreur matérielle ou l'omission de statuer.
Sous la réserve que la mesure porte sur les décisions effectivement infirmées au lieu des requêtes, compte tenu de leur caractère trop souvent dilatoire, votre commission des finances recommande un alignement de la mesure de la « performance qualitative » des juridictions administratives sur celles des juridictions judiciaires civiles.
La mesure de la « qualité » des décisions en matière pénale, construite sur la base de caractéristiques particulières (existence d'un casier judiciaire), dont l'objectivité paraît incontestable, semble pouvoir être conservée.
En tout état de cause, votre commission des finances recommande, pour la mesure de la « qualité » des décisions juridictionnelles, de s'en tenir à des critères strictement objectifs et ne nécessitant aucune appréciation de fond sur leur contenu.
Source : rapport précité du président Jean Arthuis, n° 220 (2004-2005)
Votre rapporteur spécial souhaite que la réflexion sur la qualité des décisions juridictionnelle soit approfondie et alimentée par un réel dialogue avec les acteurs de la justice : magistrats, avocats, greffiers et, pourquoi pas, justiciables.
Ces derniers pourraient sûrement souhaiter, entre autres éléments, des meilleurs délais et des décisions plus compréhensibles, encore que la « compréhensibilité » ne soit peut-être pas aisée à appréhender de manière très objective.
b) Quelles sanctions pour la contre-performance ?
Celle-ci devra-t-elle conduire à une réduction des moyens ? Une telle interrogation est souvent exprimée au sein des juridictions.
Il convient sans doute de distinguer la responsabilité politique de la responsabilité administrative.
Sur un plan politique , par un « renforcement » des conditions d'examen du projet de loi de règlement, le Parlement pourra, à partir des résultats chiffrés de la performance, tirer certaines conclusions dans la perspective du prochain projet de loi de finances. L'autorisation parlementaire sera donc précédée d'une meilleure information.
Sur un plan administratif , les choses sont moins simples. Les responsables de programme - en l'occurrence le directeur des services judiciaires à la chancellerie - seront appelés à rendre compte de leur gestion devant le Parlement, ses commissions et ses rapporteurs spéciaux ou pour avis. Certes, les chefs de cour et les chefs de juridictions devront aussi « restituer » leur gestion à « l'échelon supérieur », dans le cadre du dialogue de gestion. Sur les conséquences possibles d'une contre-performance, rien n'est clairement précisé pour l'instant. Le dialogue de gestion en vue de l'élaboration du budget des juridictions pourra sans doute intégrer les « performances » de celles-ci selon des modalités à définir. Là encore, la réflexion devra être approfondie et alimentée par un véritable échange avec les acteurs de terrain.
2. Quelques orientations de la chancellerie pour 2006
La chancellerie, interrogée par votre rapporteur spécial sur les suites susceptibles d'être données au débat auquel a donné lieu la publication, à l'automne dernier, des avant-projets annuels de performance, a formulé les principales orientations retenues dans la perspective du prochain projet de loi de finances.
Ainsi, afin de tenir compte des spécificités des différents types de contentieux, il est confirmé la création de sous-indicateurs spécifiques.
S'agissant du Casier judiciaire national , désormais entièrement automatisé, le délai retenu dans les indicateurs le concernant sera celui entre l'audience de jugement et sa transmission effective. Le projet initial faisait partir ce délai de la date de réception par le Casier judiciaire national de la décision juridictionnelle, sans tenir compte de la durée du traitement et de la saisie de cette décision par la juridiction.
Enfin, la situation particulière de certaines juridictions, résultant de certains contentieux pour lesquels elles ont une compétence exclusive ou dont, dans les faits, elles sont massivement saisies, fera l'objet d'un traitement spécial. Le responsable de programme ajoutera aux indicateurs prévus des mesures de performance spécifiques, « non labellisées PAP », qui seront utilisées dans le cadre du dialogue de gestion.
Le gouvernement a fait connaître, dans son rapport de juin 2005 sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques 26 ( * ) les objectifs et indicateurs de performance afférent aux différents programmes, retenus pour le projet de loi de finances pour 2006.
On trouvera ci-après les objectifs et indicateurs prévus pour le programme « justice judiciaire », étant précisé que les éléments soulignés sont nouveaux par rapport à ceux prévus dans le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2005.
Les éléments soulignés ont été ajoutés par rapport aux propositions qui figuraient dans le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2005.
Objectifs et indicateurs de performance retenus dans
la perspective
du projet de loi de finances pour 2006
(programme « justice judiciaire
) »
Justice judiciaire
1. Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière civile
- Délai moyen de traitement des procédures, par type de juridiction ;
- Dispersion de la durée de traitement des affaires civiles terminées, par type de juridiction ;
- Ancienneté moyenne du stock par type de juridiction ;
- Délai moyen de délivrance de la copie revêtue de la formule exécutoire ;
- Taux de requêtes en interprétation, en rectification d'erreurs matérielles et en omission de statuer ;
- Nombre d'affaires traitées par magistrat (en emplois équivalents temps plein travaillés ) ;
- Nombre d'affaires traitées par fonctionnaire (en emplois équivalents temps plein travaillés ) ;
2. Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière pénale.
- Délai moyen de réponse pénale ;
- Taux de rejet par le Casier judiciaire national ;
- Délai moyen de transmission des fiches de condamnation pénale au Casier judiciaire national ;
- Nombre d'affaires poursuivables traitées par magistrat du parquet (en emplois équivalents temps plein travaillés ) ;
- Nombre d'affaires pénales traitées par magistrat du siège (en emplois équivalents temps plein travaillés) ;
- Nombre d'affaires pénales traitées par magistrat à l'instruction (en emplois équivalents temps plein travaillés).
3. Amplifier et diversifier la réponse pénale
- Taux de réponse pénale ;
- Taux d'alternatives aux poursuites hors mesures de rappels à la loi.
4. Améliorer l'exécution des décisions pénales
- Taux de mise à exécution ;
- Délai moyen de mise à exécution.
5. Maîtriser la croissance des frais de justice pénale
- Dépense moyenne de frais de justice par affaire faisant l'objet d'une réponse pénale.
6. Garantir un enregistrement rapide des décisions judiciaires et accélérer la délivrance des bulletins
- Délai de saisie à partir de la réception des fiches de jugement ;
- Taux d'informatisation des demandes de bulletins n° 1, n° 2 , n° 3 27 ( * )
- Source : tome 2 du rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques (juin 2005), présenté dans la perspective du débat d'orientation budgétaire (DOB)
* 25 Depuis lors, le programme « justice administrative » a été « sorti » de la mission « justice » pour figurer dans la mission « conseil et contrôle de l'Etat » (Voir partie II ci-dessus).
* 26 Présenté, en application de l'article 48 de la LOLF, dans la perspective du débat d'orientation budgétaire (DOB) organisé au Sénat le 6 juillet 2005.
* 27 Cet indicateur remplace celui qui figurait dans le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2005, concernant le « délai moyen de délivrance des bulletins B2 et B3 ».