II. LES POSITIONS DE DÉPART
1. Les réflexions de la Commission
La Commission présentera des propositions générales pour l'avenir de la politique régionale le 18 février prochain, dans le cadre du troisième rapport de cohésion.
Selon les informations recueillies par vos rapporteurs auprès de Michel Barnier, commissaire en charge de la politique régionale, celles-ci sont cependant arrêtées dans leurs grandes lignes. Seules les enveloppes financières pourraient, d'ici cette date, faire encore l'objet d'arbitrages - à la marge - au sein de la Commission.
a) Une approche rénovée
Au travers de débats organisés dans les États et les régions, de colloques ou de forums, Michel Barnier et la Direction générale (DG) Regio ont mené une large concertation qui a permis de mettre en évidence l'intérêt et l'utilité de cette politique mais aussi ses insuffisances.
• La première de celles-ci porte sur la complexité du dispositif (mise en oeuvre et contrôle).
• La seconde porte sur l'adéquation entre la politique de cohésion et les stratégies de Lisbonne et Göteborg. Ces dernières, fondées sur des objectifs de compétitivité et de développement durable, souffrent en effet de deux handicaps :
- l'absence de déclinaison régionale et l'inexistence d'indicateurs permettant de suivre la réalisation de ces objectifs au niveau régional ;
- une approche qui, de facto , réserve aux territoires les plus riches la possibilité de mettre en oeuvre ces stratégies.
La politique de cohésion doit ainsi préserver plus nettement les objectifs de Lisbonne et Göteborg et s'appliquer à tous les territoires. Cela suppose :
- la définition par la Commission d'orientations stratégiques pour la politique régionale plus contraignantes que par le passé ;
- le maintien d'un instrument de type objectif 2, non zoné, mais prenant en compte les disparités régionales pour l'allocation des fonds européens.
C'est donc une nouvelle « philosophie » qui pourrait inspirer la politique régionale : aux objectifs traditionnels de convergence et de restructuration, viendrait s'ajouter un objectif de croissance globale de l'Union. C'est ainsi qu'il faut comprendre les propos de Michel Barnier lorsqu'il déclare que son ambition est « d'engager l'Union dans une politique régionale durable » , par opposition à une politique de l'objectif 1 et du fonds de cohésion qui, par définition, sont de nature « conjoncturelle » .
La Commission, à l'origine très divisée sur le principe d'une politique régionale continuant à s'adresser à tous les territoires de l'Union (et concrètement sur l'objectif 2), s'est finalement collégialement ralliée aux propositions de Michel Barnier en raison de l'accent mis sur les objectifs de compétitivité, de croissance et d'emploi dans la nouvelle architecture de la politique régionale.
b) L'architecture de la future politique régionale
La Commission devrait présenter une proposition visant à organiser la future politique de cohésion autour de trois objectifs :
• Un objectif de convergence (cf. l'ex-objectif 1 et le fonds de cohésion) en faveur des États et des régions les plus en retard, touchant principalement les dix nouveaux États membres.
Cet objectif concernerait en premier lieu les régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire (mesurée en parité de pouvoir d'achat).
La Commission proposerait également aux régions dont le PIB par habitant aurait été inférieur à 75 % de la moyenne communautaire calculée pour l'Union européenne à quinze (« l'effet statistique »), un dispositif de soutien transitoire très généreux, avec un financement quasiment équivalent à l'objectif 1 pendant les trois premières années, puis légèrement dégressif les années suivantes.
Les États dont le PNB est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire (mesurée en parité de pouvoir d'achat) seront éligibles au fonds de cohésion, qui financera des programmes de transport et d'environnement (priorité à la multimodalité, aux transports urbains propres et aux énergies renouvelables).
• Un objectif de compétitivité régionale et d'emploi (ex-objectifs 2 et 3) pour les États et les régions de l'Union européenne hors objectif 1.
Ce serait un objectif « à deux têtes » avec, à égalité, un volet national « emploi » et un volet régional « compétitivité ». Toutes les régions seraient potentiellement éligibles aux deux volets. La Commission souhaite supprimer tout zonage pour la mise en oeuvre de cet objectif : il reviendrait aux États membres de définir les régions éligibles, la région dans son ensemble devant être concernée par ce nouvel objectif 2 et plus seulement certaines parties prédéterminées. La concentration de l'intervention communautaire, voulue par la Commission, serait assurée par une programmation régionale, ciblée autour de trois thèmes de Lisbonne et Göteborg :
- l'économie de la connaissance et l'innovation (thème centré sur le développement des PME, la recherche, ainsi que la mise en réseau : il est envisagé d'exclure les grandes entreprises du bénéfice des fonds structurels) ;
- l'environnement et la prévention des risques naturels : avec notamment une priorité à la promotion des énergies renouvelables ;
- l'accessibilité et les services d'intérêt économique général (accessibilité aux réseaux transeuropéens-transport, aux réseaux de la société de l'information, intermodalité).
Ces programmes régionaux seront complétés par une programmation nationale de soutien à la stratégie européenne de l'emploi, même si la DG Regio souhaite inciter les États membres à régionaliser cette stratégie.
Par ailleurs, les régions qui, du fait de leur rattrapage économique réel, cesseraient d'être éligibles à l'objectif de convergence (PIB par habitant au-dessus de 75 % de la moyenne de l'Union européenne à quinze), se verraient appliquer un phasing out dégressif sur six ans, à l'intérieur du futur objectif de compétitivité et d'emploi.
Les régions ultrapériphériques (dont les DOM français) se verraient proposer deux outils spécifiques : un programme spécial de compensation des surcoûts liés à leur éloignement et une initiative « grand voisinage » dans le cadre du nouvel instrument de coopération transfrontalière (cf. ci-après).
Les régions à handicap géographique permanent (îles, zones à faible densité de population, zones de montagne...) bénéficieraient d'un taux majoré de cofinancement communautaire, en même temps qu'une bonification de leur allocation en fonds structurels.
• Un objectif de « coopération territoriale » , sur la base de l'expérience acquise avec l'initiative communautaire Interreg. L'objectif est de favoriser l'intégration de l'Union, en particulier pour les régions transfrontalières internes, mais aussi externes. La Commission souhaite également rééquilibrer le contenu de la coopération aux frontières internes des Quinze, au bénéfice de la recherche et au détriment des infrastructures de base.
Enfin, la DG Regio continue à travailler sur la création d'un instrument juridique spécifique pour la coopération transeuropéenne (l'expression de « collectivité transfrontalière » a ainsi été évoquée par Michel Barnier).
La Commission plaide enfin en faveur de la création d'une réserve communautaire, destinée à la fois à récompenser les programmes les plus performants et à faire face à certains chocs sectoriels « inhérents à des accords commerciaux » (conséquences de l'ouverture des marchés à des pays à bas coûts de main-d'oeuvre).
c) La mise en oeuvre de la nouvelle politique régionale : simplification et concentration
La Commission souhaite alléger l'ensemble du dispositif, tant au niveau de la programmation que du contrôle. Elle souhaite aussi déléguer à des organismes indépendants le soin de réaliser les contrôles pour les programmes inférieurs à un certain montant du cofinancement communautaire.
Elle confirme son souhait de supprimer le zonage pour l'instrument appelé à remplacer l'objectif 2 actuel.
La suppression du zonage ne doit néanmoins pas conduire à une dilution des ressources financières de l'Union. La Commission veillera ainsi à la concentration des moyens dans le cadre d'un nouvel objectif de compétitivité, par la fixation de trois thématiques (cf. supra) , mais aussi par une masse critique minimale des programmes et par le taux de cofinancement.
Elle maintient son attachement à la règle de dégagement d'office, mais propose une modification de cette règle, en ouvrant la possibilité de réutiliser les ressources dégagées de ce fait au profit des programmes les plus réussis, au lieu de les retirer des budgets communautaires.
Le nombre de fonds sera réduit de six actuellement à trois : FEDER, FSE et fonds de cohésion. Une même action ne pourra plus être financée par plusieurs fonds, afin d'éviter les complexités actuelles et la « course aux financements ».
La Commission proposera également qu'une stratégie globale pour la politique de cohésion soit adoptée par le Conseil et le Parlement avant la nouvelle période de programmation. Sur cette base, les États membres devraient préparer un document politique, négocié avec la Commission, sur leur propre stratégie de développement. Chaque année, la Commission présenterait un rapport évaluant les progrès des États membres ; ce rapport serait examiné par le Conseil. Ceci répond au souhait de Michel Barnier d'inscrire plus régulièrement la politique de cohésion à l'agenda politique et de lui conférer aussi une plus grande visibilité.
d) Les aspects financiers
Tant l'enveloppe globale que sa répartition entre les trois objectifs peuvent encore - d'ici le 11 février - faire l'objet d'ultimes arbitrages. Un certain nombre d'orientations paraissent néanmoins plus ou moins acquises :
- le budget global de la politique de cohésion devrait se situer aux environ de 0,40 % du RNB. Par rapport à l'enveloppe annuelle moyenne de la période 2000-2006, l'augmentation du budget de la cohésion serait ainsi de l'ordre de 30 % ;
- les crédits du FEOGA-orientation (soit 0,02 % du RNB) ne seraient pas compris dans cette enveloppe : à « structure constante », la proposition de la Commission ne serait ainsi pas très éloignée du « seuil de crédibilité » de la future politique de cohésion estimé par Michel Barnier ;
- cette enveloppe se répartirait à peu près à égalité entre les nouveaux pays adhérents et les pays de l'Union européenne à quinze ;
- la répartition de l'enveloppe globale entre les trois objectifs serait la suivante :
80 % pour l'objectif de convergence,
15 % pour l'objectif de compétitivité,
5 % pour l'objectif de coopération.
- le plafonnement à 4 % du PIB des financements communautaires que les nouveaux pays adhérents pourraient recevoir serait confirmé ;
- la Commission n'envisagerait pas de proposer un dispositif de phasing out du fonds de cohésion pour l'Espagne, exclue de l'éligibilité par un « effet statistique » (5 ( * )) ;
- enfin, un « filet de sécurité » serait introduit pour les financements au titre de l'objectif de compétitivité et d'emploi, pour éviter les changements trop brutaux dans les enveloppes des États membres. Un montant de 30 % - de baisse maximale - a ainsi été évoqué, mais n'a pas été confirmé par la Commission.
2. Les positions des États membres
Les mémorandums adressés par les États membres à la Commission, ainsi que la réunion informelle des ministres en charge de la politique régionale qui s'est tenue le 20 octobre 2003 à Rome avaient mis en évidence des divergences et des clivages quant à l'avenir de la politique de cohésion. Le clivage essentiel opposait les trois pays favorables à une renationalisation (6 ( * )) de la politique de cohésion (Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède) aux vingt-deux autres pays favorables au maintien d'une approche régionale.
Une seconde divergence, bien que moins nettement exprimée, opposait les pays favorables à la poursuite d'une politique de cohésion en faveur de l'ensemble des régions européennes (maintien d'un objectif 2 rénové souhaité notamment par la Belgique, la Finlande ou la France) aux pays qui souhaitaient au contraire concentrer cette politique en direction des seules régions en retard de développement.
Depuis « la lettre des Six » (cf. supra), le clivage déterminant oppose désormais les pays partisans d'une maîtrise budgétaire globale, qui s'imposerait à l'évolution de la politique de cohésion, aux pays favorables à une approche budgétaire plus généreuse, au moins au niveau de celle proposée par la Commission.
a) Les pays favorables à une maîtrise budgétaire
Le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Suède
Ces trois pays se sont très tôt clairement exprimés en faveur d'une concentration des crédits de la politique régionale dans les pays de l'Union en retard de développement - en particulier les pays de l'élargissement -, sur la base d'une intervention de type « fonds de cohésion », plutôt qu'une intervention en faveur des régions de l'Union.
Cette position s'appuie sur certaines études économiques qui tendraient à montrer que la politique régionale européenne serait plus efficace pour réduire les écarts de richesse entre pays de l'Union que pour réduire les écarts de richesse entre régions d'un même État. Elle a reçu un soutien remarqué avec la publication d'un « rapport d'experts » commandé par la présidence de la Commission, le rapport SAPIR (cf encadré ci-dessous).
Le rapport SAPIR et la politique de cohésion
Lors du séminaire interne des commissaires du 13 juillet 2003 consacré aux perspectives financières 2007-2013, le Président Prodi a rendu public le rapport d'un groupe d'« experts indépendants » (1) dirigé par André Sapir, « Un programme pour une Europe en croissance : rendre le système économique européen performant ».
Les propositions tranchées et parfois provocatrices de ce rapport ont suscité des réactions vives, y compris de la part de certains commissaires qui ont regretté l'absence de consultation préalable.
Le rapport part du constat de la contre-performance de l'Europe en matière de croissance, rappelant que, depuis le début des années quatre-vingt, le PIB par habitant européen stagne à 70 % du niveau américain.
Les experts avancent des raisons pour expliquer cette situation (coopération insuffisante en matière de politique économique entre les États membres, arbitrages en faveur du modèle social européen défavorables à la productivité, faiblesse de l'innovation) et des propositions pour renforcer la croissance (relancer la construction et la modernisation des infrastructures, récompenser l'excellence et l'innovation, encourager la mobilité du travail, etc.) finalement assez peu novatrices...
Plus originales sont les propositions en matière de budget européen (mise à part l'idée d'un impôt européen pour mettre fin à la logique de juste retour). Le rapport préconise, non l'abandon de tout critère géographique, mais une séparation nette entre objectifs : ceux qui sont clairement régionaux feraient l'objet de politiques purement régionales, aux moyens réduits mais mieux ciblés ; les autres donneraient lieu à des choix de dépenses dont le critère de répartition entre pays serait totalement exclu : ceci viserait notamment les dépenses européennes d'enseignement supérieur et de recherche.
(1) Mais faisant ou ayant fait partie de l'équipe des conseillers économiques de la Commission .
Les auteurs proposent ainsi résolument l'abandon de toute politique agricole européenne, mais aussi une renationalisation de la politique de cohésion. Sur ce dernier point, les auteurs recommandent de ne conserver qu'une petite partie des politiques structurelles, concentrée sur l'encouragement des bonnes pratiques administratives, les reconversions et le financement de l'éducation et de la recherche, politiques s'adressant aux États en retard de développement et non aux régions.
Le principal grief fait aux politiques structurelles est en effet qu'elles maintiennent « artificiellement » une dispersion des facteurs de production et des activités économiques sur le territoire, et qu'ainsi, elles amputent la croissance de l'ensemble.
Ce raisonnement repose sur les modèles de « nouvelle géographie économique » qui supposent que la concentration et l'agglomération des activités sont sources d'économies et de « rendements croissants ».
Cette approche néglige totalement les coûts de l'agglomération des activités : coût du foncier, coût de la congestion, coûts environnementaux, etc. Paradoxalement, les activités économiques destinées à pallier les effets de ces nuisances (construction d'un mur anti-bruit...) sont comptabilisées comme un surcroît de croissance, qui vient renforcer l'efficacité économique apparente de l'agglomération.
Cette approche purement utilitariste ne prend pas en compte par ailleurs l'amélioration des conditions de vie dans les territoires ou pour les populations les moins bien loties. Enfin, elle traite la main-d'oeuvre comme un simple facteur de production, négligeant l'aspiration des personnes à vivre et travailler dans leur pays, qu'accompagnent généralement les politiques structurelles (2) .
(2) Pour une analyse critique du rapport SAPIR, on pourra notamment se reporter à l'article de deux économistes de l'OFCE (MM. Le Cacheux et Sterdyniak) - Revue de l'OFCE - octobre 2003.
Selon cette analyse, il serait plus efficient que les aides européennes se concentrent sur un objectif de compétitivité en soutenant des programmes nationaux, les politiques nationales oeuvrant au sein de chaque État en faveur de l'équité interrégionale.
Dans ce modèle, les crédits alloués actuellement aux pays les plus riches de l'Union au titre des objectifs 1, 2 et 3 disparaîtraient.
Le Royaume-Uni a vigoureusement défendu cette approche, en particulier dans le cadre de son « livre blanc » de mars 2003. Outre les points évoqués ci-dessus, ce livre blanc contient les propositions suivantes :
- la politique régionale serait dotée de ressources au niveau national et mise en oeuvre selon les priorités nationales ;
- néanmoins, et c'est une originalité de la position britannique, la politique régionale serait traitée au niveau communautaire selon la « méthode ouverte de coordination » (7 ( * )) . Les États membres et la Commission rendraient compte au Conseil des résultats obtenus en fonction d'un « cadre de cohésion » ( framework ) ;
- enfin, la fin des interventions communautaires au niveau régional devrait s'accompagner en contrepartie d'une flexibilité accrue sur les aides de l'État à finalité régionale.
Une enveloppe budgétaire comprise entre 0,25 et 0,30 % du RNB communautaire permettrait de répondre aux objectifs et aux modalités de la politique de cohésion telle qu'elle est envisagée par le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Suède.
L'Autriche et le Danemark
L'Autriche, ainsi que le Danemark, bien que ce pays ne soit pas signataire de la « lettre des Six », sont également favorables à la limitation de l'enveloppe de la politique de cohésion sous un plafond équivalent à 0,30 % du RNB communautaire.
Ces deux pays souhaitent toutefois le maintien d'une approche régionale de type objectif 1.
L'Allemagne
L'Allemagne affiche une position plus complexe. Ce pays conduit avec les Länder une discussion sur la subsidiarité et les niveaux appropriés de compétence en matière de politique régionale qui ne revêt dans aucun autre pays une telle acuité.
L'argument de l'« inutilité du détour par Bruxelles » (pour le soutien aux régions) est vigoureusement exprimé au niveau du Bund. Mais, sous la pression des Länder, l'orientation a été prise en faveur du maintien au niveau communautaire d'instruments spécifiquement régionaux. L'Allemagne souhaite ainsi la reconduction d'un objectif 1 « généreux » en faveur des régions en retard de développement.
L'Allemagne s'était également prononcée en faveur d'un soutien transitoire (phasing out) pour les régions non éligibles automatiquement à l'objectif 1 en raison d'un « effet statistique » .
Rappel : qu'est-ce que l'effet statistique ?
L'objectif 1 s'adresse aux régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. Du fait de l'adhésion de 10 nouveaux pays, la moyenne du PIB communautaire à 25 va baisser de 12,5 % par rapport à la moyenne à 15. Certaines régions de l'Union européenne à 15, dont le PIB par habitant était inférieur à 75 % de la moyenne à 15, vont ainsi, sans que leur PIB par habitant ait augmenté en valeur absolue, dépasser ce seuil après l'élargissement : c'est ce que l'on nomme « l'effet statistique ».
Les Länder de l'Est semblaient encore il y a quelques mois concernés par cet effet statistique. Toutefois, selon les derniers calculs d'Eurostat, leur PIB par habitant resterait inférieur à 75 % de la moyenne de l'Union à vingt-cinq, et ils bénéficieraient ainsi pleinement et automatiquement de l'objectif 1.
Ces considérations statistiques ne sont pas sans importance.
Dès lors que l'Allemagne est assurée du maintien des Länder de l'Est en objectif 1, elle pourrait s'en tenir à un modèle de politique de cohésion nettement plus restrictif que celui proposé par la Commission. Cette position serait d'ailleurs beaucoup plus facilement conciliable avec son souci de plafonnement du budget de l'Union Européenne à 1 % du RNB.
La France
La position de la France sur l'avenir de la politique de cohésion a été arrêtée lors du CIADT du 13 décembre 2002 et s'est exprimée dans un mémorandum adressé à la Commission européenne.
Cette position traduit une double orientation :
- un souci de maîtrise budgétaire ;
- le soutien à une politique régionale qui puisse s'adresser à toutes les régions de l'Union européenne, avec une priorité à accorder aux pays et régions les plus en retard, mais aussi le maintien d'un futur objectif 2 non résiduel.
Il a semblé à vos rapporteurs, à la lumière notamment de leurs entretiens avec la Direction du Budget ou la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), que la position française a pu hésiter entre ces deux approches.
Avec la « lettre des Six », la France privilégie le souci de maîtrise budgétaire, ce qui la place dans une position très proche de celle de l'Allemagne .
L'Italie
Enfin, l'Italie qui assurait la présidence de l'Union au moment de la « lettre des Six » ne pouvait en être signataire. Néanmoins, bien qu'attaché à une approche régionale et au maintien d'un objectif 1 pour ses régions du Sud, ce pays prône également une approche budgétaire restrictive. L'Irlande présente une position identique.
b) Les pays qui soutiennent une approche budgétaire plus généreuse
Les nouveaux adhérents
Les dix pays de l'élargissement sont attentifs à une montée en puissance des soutiens communautaires, qui leur permettrait d'atteindre les niveaux d'intensité par habitant décidés pour les « pays de la cohésion » de l'Union européenne à quinze.
Lors de la réunion informelle des ministres en charge de la politique régionale qui s'est tenue le 20 octobre 2003 à Rome, ces pays ont en outre exprimé clairement leur inquiétude quant à la capacité de la future politique de cohésion à leur apporter les financements espérés. Ils soutiennent une politique de cohésion ambitieuse, qui s'adresserait à l'ensemble des régions de l'Union européenne. Ils craignent en effet une politique de cohésion qui ne s'adresserait qu'aux pays ou régions en retard de développement, qui serait ainsi progressivement fondée sur un principe de conditionnalité, convaincus que cela se retournerait contre eux.
La Belgique et la Finlande
La Belgique et la Finlande se sont clairement prononcées en faveur d'un futur objectif 2 (accord avec les propositions de la Commission).
L'Espagne, la Grèce et le Portugal
Pour les trois pays méridionaux « de la cohésion », il s'agit d'éviter au maximum les ajustements à la baisse des retours dont ils bénéficient au titre de la cohésion, consécutivement à l'élargissement. La revendication principale de ces pays porte aussi sur l'introduction d'un phasing out généreux sur l'objectif 1 pour les régions concernées par l'« effet statistique » .
La Grèce et le Portugal avaient ainsi pris position en faveur d'un relèvement en valeur absolue comme en valeur relative (jusqu'à 0,65 % du RNB communautaire) du budget de la cohésion, certainement pour mieux souligner que la proposition de 0,45 % formulée à l'époque du deuxième rapport de cohésion (janvier 2002) par la Commission, constituait un seuil minimum. On peut considérer que, dans le contexte actuel, la Grèce et le Portugal soutiendront résolument la position de la Commission.
La situation de l'Espagne est plus complexe. Elle a en effet beaucoup à perdre dans la négociation future : l'Espagne aura reçu 50 milliards d'euros au titre de la politique de cohésion sur la période 2000-2006, mais dans la proposition actuelle de la Commission pour 2007-2013, elle ne recevrait que 50 à 60 % de cette somme (soit une perte de l'ordre de 0,4 point de son PIB par an). Cette baisse s'explique pour une bonne part par la sortie « statistique » de l'éligibilité au fonds de cohésion : le PIB par habitant de l'Espagne se situe à 87 % de la moyenne de l'Union à quinze (la limite supérieure pour bénéficier du fonds de cohésion est de 90 %) mais à 97 % de la moyenne de l'Union à ving-cinq.
C'est pourquoi, outre la revendication d'un phasing out pour l'objectif 1, la principale exigence de l'Espagne concerne l'introduction d'un phasing out pour le fonds de cohésion, actuellement non évoqué par la Commission. Plus globalement, ce pays est conscient que ses progrès économiques - sa « convergence réelle » - vont logiquement éroder sa position de bénéficiaire net. Il se déclare aussi prêt à participer à la facture de l'élargissement pour autant qu'elle soit « raisonnable ».
3. Le Parlement européen
Dans plusieurs avis (8 ( * )) , le Parlement européen a proclamé son refus catégorique de toute tentative de renationalisation de la politique de cohésion et son engagement en faveur d'une politique de cohésion qui s'adresse à l'ensemble des régions européennes. Il s'est notamment déclaré convaincu de la nécessité de consacrer 0,45 % du RNB de l'Union au financement de cette politique. De manière plus ponctuelle, la lecture de ces rapports permet de considérer que les dernières propositions de la Commission correspondent aux attentes du Parlement européen.
Il est à l'évidence difficile de prévoir si cette « position constante » sera celle de l'Assemblée issue des prochaines élections. Il est notamment très difficile d'apprécier l'effet que pourrait avoir un durcissement de la position sur le 1 % dans les États contributeurs nets sur l'attitude des parlementaires qui en sont issus (9 ( * )) .
4. Quels enseignements pour le déroulement de la négociation ?
Vos rapporteurs ont eu le sentiment que les services de la Commission jugeaient sa proposition suffisamment équilibrée pour être acceptable par le Conseil. Ce pronostic optimiste repose toutefois sur l'hypothèse d'un budget global compatible avec ces orientations.
La « lettre des Six » a modifié les rapports de force au sein du Conseil comme entre le Conseil et la Commission.
Jusqu'à cette prise de position de six États contributeurs nets au budget de l'Union européenne, la position restrictive des trois pays favorables à la renationalisation de la politique de cohésion (Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède) semblait relativement isolée. Vingt-deux pays sur vingt-cinq se rejoignaient sur l'objectif d'un maintien d'une politique régionale européenne s'adressant à l'ensemble des régions de l'Union, soutenant ainsi implicitement la reconduction d'un nouvel objectif 2.
Les trois pays précités ne semblaient ainsi pas en mesure de bloquer la prise de décision au sein du Conseil en faveur d'une politique régionale proche du modèle proposé par le commissaire en charge de ce dossier, Michel Barnier.
Paradoxalement, la Commission était beaucoup plus divisée que le Conseil sur ce sujet : la décision de proposer la reconduction d'un nouvel objectif 2 semble n'avoir été prise qu'à une voix de majorité au sein du collège...
Il est difficile d'imaginer qu'un consensus puisse être trouvé au sein du Conseil sur l'un ou l'autre des deux scénarios extrêmes pour les prochaines perspectives financières, soit 1 % du RNB communautaire selon les voeux des six pays contributeurs nets et 1,24 % selon ceux de la Commission.
L'unanimité ne pourra être trouvée que sur un scénario de compromis concernant l'évolution du budget de l'Union. La question est dès lors de savoir sur quelle politique portera l'ajustement à la baisse par rapport au scénario global à 1,24 % proposé par la Commission.
Si cet ajustement doit porter sur l'enveloppe consacrée à la politique de cohésion, il faut rappeler qu'un consensus se dégage au sein du Conseil en faveur d'un soutien des États et des régions en retard de développement (fonds de cohésion et objectif 1) et de la reconduction d'un dispositif de coopération transfrontalière de type Interreg.
Inversement, seul un petit nombre d'États - Belgique, Finlande, France - souhaitent explicitement la reconduction d'un objectif 2 pour la prochaine période de programmation. Il en résulte que toute révision à la baisse de l'enveloppe affectée à la politique régionale, par rapport à la proposition de la Commission (0,40 % du RNB), porterait en priorité sur l'objectif 2.
Autrement dit, la véritable « variable d'ajustement » dans la négociation qui s'ouvre ne sera pas la politique régionale dans son ensemble, comme cela a pu être parfois dit, mais, plus précisément l'enveloppe consacrée à un nouvel objectif 2 (10 ( * )) .
Ceci place la France dans une situation difficile, compte tenu de son intérêt pour l'objectif 2.
Compte tenu de ces considérations - opposition au sein du Conseil entre les pays contributeurs nets et les autres, situation particulière de la France et de l'Espagne -, il serait imprudent de faire quelque pronostic sur les perspectives d'évolution de la politique de cohésion.
C'est pour cette raison que vos rapporteurs présentent dans la troisième partie ci-après, trois scénarios d'évolution qui permettent d'illustrer les choix possibles et leurs conséquences, notamment en termes de retours pour la France ou d'évolution de sa contribution nette au budget de l'Union.
* (5) Le PNB par habitant de l'Espagne se situe en effet à 87 % de la moyenne communautaire dans une Union européenne à quinze, mais à 97 % dans une Union européenne à vingt-cinq.
* (6) C'est à dire à un recentrage de la politique de cohésion en faveur des États - et non des régions - en retard de développement, selon une approche de type Fonds de cohésion.
* (7) Utilisée par exemple dans le cadre de la politique de l'emploi.
* (8) Rapport MUSOTTO, T5-0060/2002 du 7 février 2002, rapport SCHROETER A5-0354/2002, T5-0535/2002 du 7 novembre 2002 et rapport MASTORAKIS, A5-0267/2003 du 10 juillet 2003.
* (9) A cet égard, les positions très rigoureuses prises par le rapporteur général néerlandais, Jan Mulder, sur le budget 2004, « budget d'austérité (0,98 % du RNB contre 1,03 % en 2003) qui correspond à nos objectifs », pourraient augurer d'un infléchissement de la position du Parlement européen dans le débat sur les prochaines perspectives financières.
* (10) Ceci apparaît très clairement dans les scénarios alternatifs au scénario à 1,24 %, élaborés par la Commission. Dans ces scénarios (1 %, 1,10 %/1,15 %), l'Objectif 2 constitue en effet une variable d'ajustement.