B. LE MANQUE DE LISIBILITE, EN PARTICULIER DES AIDES DE RESTRUCTURATION
1. Le désordre des imputations
La Cour a relevé sur l'ensemble des lignes budgétaires examinées de très nombreuses imputations budgétaires contestables.
a) Le financement indirect de personnels en poste dans l'administration sur le titre IV
L'article 20 du chapitre 44-80 est consacré depuis 1996 6 ( * ) au financement, à hauteur de 3 M€/an environ, des prestations de service assurées par l'APRODI dans « l'accompagnement » de la procédure ATOUT. Les conventions passés avec l'APRODI dissimulent des cas de mise à disposition de personnels : la dizaine de chargés de mission de l'APRODI en région instruisent parfois 7 ( * ) des dossiers d'aide ATOUT en lieu et place des agents des DRIRE.
D'autre part, depuis 1990, EDF met à disposition des DRIRE entre soixante et quatre-vingts de ses ingénieurs en contrepartie d'un remboursement partiel de plus ou moins 3 M€/an (un peu moins de la moitié des frais salariaux) imputé sur l'article 44-80-40. Cette situation que la Cour a dénoncée à plusieurs occasions est critiquable pour plusieurs raisons : les entreprises publiques n'ont pas vocation à fournir à l'Etat des agents « à bon prix » pour assurer les missions qui sont les siennes, a fortiori de manière durable ; elle conduit à l'imputation sur le titre IV du financement du salaire d'agents en poste dans l'administration ; elle peut poser des problèmes déontologiques après l'ouverture à la concurrence du marché électrique et gazier, puisque les agents EDF en cause travaillent les plus souvent dans les services « développement industriel » des DRIRE, où ils acquièrent une connaissance intime 8 ( * ) des PMI d'une région ; enfin, sa compatibilité avec les dispositions réprimant le prêt illicite de main d'oeuvre demanderait à être vérifiée. La Cour a pris acte de l'annonce de la très forte réduction, en principe réalisée au 1er juillet 2002, du périmètre de ce dispositif 9 ( * ) et de sa prochaine extinction.
b) La confusion entre aides d'investissement et de fonctionnement
Les chapitres du titre VI sont réservés aux subventions d'investissement en application de l'ordonnance organique relative aux lois de finances. On constate toutefois une certaine confusion entre dépenses d'investissement et de fonctionnement. C'est ainsi qu'ont été imputés (et le sont toujours) sur les chapitres 64-92 ou 64-96 :
• Des dispositifs qui ne se rattachent à la notion d'investissement qu'au sens « économique » et non comptable de celle-ci, comme la procédure ARC, qui consiste à prendre en charge une partie du salaire d'un cadre nouvellement recruté par une PMI, ou la procédure FRAC, qui subventionne le recours à un consultant : il s'agit d'« investissement » dans la mesure où ces opérations sont censées permettre le développement ultérieur de l'entreprise.
• Des financements qui présentent un caractère évident d'aides de fonctionnement :
- il en est ainsi des frais de fonctionnement des organismes relais et opérateurs d'actions collectives au profit des PMI, prélevés sur les dotations destinées à ces opérations sur le chapitre 64-92 ;
- il en est de même de la prise en charge de mesures de plans sociaux, telles que des préretraites dérogatoires, sur le chapitre 64-96. Ces mesures représentent plus du quart des dépenses enregistrées de 1996 à 2000 sur les crédits de restructuration-reconversion non déconcentrés (articles 10 et 20 du chapitre 64-96) ;
- enfin, les aides de restructuration aux entreprises ne sont souvent pas justifiées par des programmes d'investissement. L'aide de 10,67 M€ reçue par le groupe Brittany Ferries en 1997 visait ainsi principalement à compenser les pertes ou, ce qui revient au même, les surcoûts d'exploitation liés au taux de change F/£ défavorable du milieu des années 1990. Quant à l'attribution récurrente, en 1996-1997, de subventions aux sociétés du groupe FINATEC à concurrence du déficit courant apparaissant dans des états de trésorerie trimestriels, elle relevait de la perfusion « de survie » à très court terme ; le constat vaut également pour les 3,66 M€ accordés à l'entreprise MYRYS en redressement judiciaire fin 1997-début 1998.
c) La confusion entre subventions et avances remboursables
Les aides du dispositif ATOUT peuvent être accordées sous forme de subvention ou d'avance remboursable. Les crédits correspondants sont imputés sur l'article-20 du chapitre 64-92 sans aucune programmation préalable distinguant les dotations destinées respectivement aux subventions et aux avances. Cette situation n'est pas conforme à l'ordonnance de 1959, dont l'article 18 précise que « l'affectation à un compte spécial est de droit pour les opérations de prêts et d'avances 10 ( * ) ». Elle traduit également une forme d'indifférence aux intérêts patrimoniaux de l'Etat et à la perspective d'une comptabilité patrimoniale, qui distinguerait évidemment subventions à fonds perdus et avances créatrices d'une créance au profit de l'Etat.
Par ailleurs, les remboursements d'avances ATOUT ne sont pas rattachés au chapitre 64-92 ; en conséquence, le montant des dépenses « définitives » du chapitre 64-92 (subventions et avances versées - remboursements), non évalué ex ante (dans la loi de finances), n'est même pas connu ex post.
A fortiori, il n'y a pas d'évaluation du coût « économique » (équivalent subvention) des avances remboursables, représenté d'une part par les intérêts non perçus par l'Etat sur ces avances gratuites, d'autre part par le risque de non remboursement et mesurable par la différence des valeurs actualisées des versements et remboursements opérés.
Cet état de fait s'accompagne d'une implication limitée des services vis-à-vis du recouvrement, de l'évaluation et de la comptabilisation des remboursements d'avances ATOUT : les « constats d'échec » dispensant les entreprises du remboursement d'une avance ATOUT sont accordés dans le cadre d'une procédure plus légère que celle d'attribution d'une subvention (pas de pièces justificatives demandées aux entreprises) ; le suivi des remboursements d'avances (préparation d'échéanciers) a été confié à un tiers, l'APRODI...
d) Les aides à des organismes divers, hors du champ « industrie », ou à caractère social
Sur des chapitres budgétaires dont l'intitulé fait référence aux entreprises ou à la reconversion industrielle, on constate qu'ont été imputées une multiplicité d'aides à des organismes ou opérations divers qui devraient être financées sur d'autres lignes budgétaires prévues ad hoc : par exemple, le chapitre 64-96 a été mobilisé pour soutenir des chambres de commerce en difficulté, financer partiellement la construction d'une école d'ingénieurs à Bourges, couvrir un plan social de l'ANCE (Agence nationale pour la création d'entreprise), qui disposait pourtant d'une ligne budgétaire (article 44-80-10 du budget du MINEFI) ; le chapitre 44-80 a été utilisé au profit de SUPELEC (malgré l'existence là-aussi d'un article, le 43-01-20 de la nomenclature) et, souvent de manière récurrente, d'une multitude de manifestations et d'associations pas toujours « industrielles » (les « Compagnons du devoir », le centre Pierre Shaeffer, le festival de géographie de Saint-Dié, etc.).
Bien que Brittany Ferries soit une entreprise, il est anormal qu'elle ait été subventionnée sur un chapitre budgétaire du ministère de l'Industrie (et non des Transports), car le champ d'intervention de celui-ci a progressivement été élargi aux services à l'industrie 11 ( * ), mais pas aux services aux personnes (or, Brittany Ferries est essentiellement un transporteur de passagers).
De même, le financement sur le chapitre 64-96 de mesures de plans sociaux est d'autant plus discutable que le budget des Affaires sociales comporte un chapitre 44-79 dont plusieurs articles sont explicitement dédiés à ce type de mesures.
Enfin, on relève la réservation d'une petite fraction des crédits du FIL à « la modernisation de l'artisanat de production », intervention qui devrait être imputée sur les moyens de la direction de l'artisanat.
* 6 Antérieurement, l'APRODI gérait l'ensemble de la procédure ATOUT.
* 7 C'est ce qui a été constaté en Lorraine.
* 8 Allant jusqu'à des éléments relevant du « secret des affaires », avec les éventuelles implications judiciaires possibles.
* 9 Lettre de M. Joliot, secrétaire général d'EDF, en date du 3 avril 2002.
* 10 Les articles 28 et 29 de l'ordonnance, définissant les comptes d'avances et de prêts, prévoient des modalités avec lesquelles le dispositif ATOUT est au demeurant incompatible : les avances de l'Etat, selon l'article 28, sont productives d'intérêts et leur durée ne peut excéder deux ans renouvelables une fois, sauf dérogation prévue en loi de finances.
* 11 Circulaires du 24/9/1998 et du 2/3/2000.