Projet de loi sur l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires
LEGRAND (Jean-François)
RAPPORT 430 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
Table des matières
N°
430
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 16 juin 1999
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant création de l' Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires ,
Par M.
Jean-François LE GRAND,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean François-Poncet,
président
; Philippe François, Jean Huchon,
Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre
Lefebvre,
vice-présidents
; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine,
Léon Fatous, Louis Moinard,
secrétaires
; Louis
Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM.
Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean
Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye,
Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland
Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel
Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard
Dussaut
,
Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain
Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard,
Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis,
MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain
Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard
Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis
Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron,
Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult,
Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques
Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette
Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.
Voir les numéros :
Sénat
: Première lecture :
8, 204
,
et
T.A.
71
(1998-1999).
Deuxième lecture :
358
(1998-1999).
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1399, 1502
et T.A.
309
.
|
Environnement. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi qui nous est soumis en deuxième lecture résulte
d'un engagement pris par le ministre chargé de l'aviation civile lors de
l'annonce, le 23 septembre 1997, du lancement des travaux pour la construction
des deux nouvelles pistes sur l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle. Le
Gouvernement s'engageait à cette date dans la voie tracée par la
mission Douffiagues, à laquelle votre rapporteur a eu l'honneur
d'appartenir : celle de la création d'une autorité
indépendante pour contrôler les nuisances sonores,
préalable apparu comme nécessaire au développement du
trafic aérien.
Le texte présenté par le Gouvernement avait été
corrigé et enrichi par votre Haute Assemblée lors de la
première lecture : l'indépendance et les pouvoirs de
l'Autorité avaient été renforcés, son action
coordonnée avec celle des acteurs déjà en
place -notamment les commissions consultatives de l'environnement- et
un volet urbanistique avait été inséré, sur
proposition de votre rapporteur, pour améliorer l'information des
riverains potentiels des aéroports et doter l'administration d'outils
préventifs en cas d'extension ou de création de plans
d'exposition au bruit, pour éviter que ne s'accroisse le nombre de
personnes susceptibles d'être exposées aux nuisances sonores.
Tout en rendant hommage au travail du Sénat, l'Assemblée
nationale, si elle a conservé de nombreux apports de votre Haute
Assemblée -et notamment le principe d'un volet urbanistique-, a
sensiblement modifié le texte aujourd'hui à nouveau soumis
à l'examen de votre commission. En particulier, le mode de nomination
des membres de l'autorité a été revu, ses pouvoirs ont
été renforcés, le rôle et la composition des
commissions consultatives changées. De plus, les articles
intéressant le droit de l'urbanisme ont été
modifiés.
Votre rapporteur, après avoir rappelé succinctement les positions
respectives des deux assemblées en première lecture, vous
proposera ensuite, dans le cadre d'un dialogue qui se veut constructif avec
l'Assemblée nationale, d'adopter le texte du projet de loi avec un
certain nombre de modifications.
I. RAPPEL DE LA POSITION DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE
Un
accord de principe
En première lecture, le Sénat avait estimé que la
création de cette nouvelle autorité indépendante, attendue
par l'ensemble des parties concernées depuis que la mission Douffiagues
l'avait proposée en 1996, était nécessaire à la
pérennité et à la qualité de la concertation autour
des aéroports, en vue de mieux maîtriser les nuisances sonores. La
Haute Assemblée avait donc manifesté son accord sur le principe
du texte qui lui était soumis.
Une volonté d'instituer une autorité morale plus qu'un
organisme coercitif
Le Sénat était conscient du fait que les pouvoirs qui seraient
conférés à la nouvelle autorité seraient moins
étendus que ceux d'autres autorités administratives
indépendantes (le CSA, la COB, l'ART, ou la future Commission de la
régulation de l'électricité
1(
*
)
...) qui disposent d'un éventail de pouvoirs
allant d'un pouvoir réglementaire d'application à la
délivrance d'autorisations individuelles pour l'attribution de licences,
à l'arbitrage ou à la sanction administrative.
En effet, les missions dévolues en première lecture par le
Sénat à la nouvelle autorité (information, conciliation,
garantie de la fiabilité des mesures du bruit...), semblaient
répondre aux attentes des différents acteurs de voir mis en place
un tiers objectif, à l'autorité morale incontestable.
Pour autant, le Sénat avait renforcé, dans le cadre des pouvoirs
de médiation qu'il lui avait dévolus, les compétences de
cet organisme, en adoptant des amendements accroissant ses missions :
- d'information des riverains ;
- de recommandation aux pouvoirs publics ;
- de conciliation entre les parties en cas de désaccord sur
l'application d'engagements définis dans les "
chartes de
maîtrise de l'environnement sonore
".
Afin d'insister sur le renforcement de ce rôle de médiation et de
conciliation, le Sénat avait supprimé les termes, trop
restrictifs, de "
contrôle technique
" dans le nom de
l'autorité, pour faire de cette dernière
"
l'Autorité de régulation et de contrôle de
l'environnement sonore aéroportuaire
" (ARCESA).
Un souci d'améliorer le fonctionnement de l'autorité et
d'accroître ses garanties d'indépendance
Le Sénat avait clarifié le mode de nomination des membres de
l'Autorité. Pour renforcer les garanties d'indépendance de
celle-ci, il avait adopté des amendements inscrivant dans le texte de
loi des dispositions qui existent pour certaines autres autorités
indépendantes comme le CSA, l'ART ou la CNIL :
- une incompatibilité du statut de membre de l'autorité avec
la détention d'intérêts dans une entreprise
aéronautique ;
- une limite d'âge (65 ans) pour être nommé ;
- des dispositions précisant le montant du traitement des membres,
comme c'est le cas pour les autres autorités ;
- un statut et une obligation de confidentialité pour le personnel.
Le Sénat avait voulu une autorité forte, incontestée,
impartiale, disposant des moyens de son indépendance et
constituée de membres exerçant leur activité à
plein temps.
Dans un souci d'efficacité, le Sénat avait adopté des
amendements pour
mieux coordonner
les actions respectives de
l'autorité et des commissions consultatives de l'environnement, ce qui
lui paraissait d'autant plus important que ces dernières avaient vu leur
rôle et leurs moyens renforcés par le Sénat, à
l'article 2 du projet de loi, dans le respect, toutefois, des
prérogatives dévolues à l'autorité. En particulier,
le Sénat avait imposé que les commissions se réunissent
au moins une fois par an.
Un impératif : la prise en compte des problèmes de
santé humaine.
Le Sénat avait introduit, au sein de l'autorité, une personne
qualifiée en matière de
santé humaine
, à
côté des experts en matière acoustique et
aéronautique.
Une volonté : maîtriser l'urbanisme et mieux informer les
riverains.
Sur proposition de votre commission, le Sénat avait adopté en
première lecture trois articles additionnels dont deux reprenaient les
dispositions d'une proposition de loi
2(
*
)
déposée par votre rapporteur, tendant à :
- informer clairement les riverains potentiels, à peine de
nullité du contrat de vente ou de location, lorsqu'un bien immobilier
qu'ils s'apprêtent à louer ou à acheter est situé
dans un plan d'exposition au bruit ;
- étendre cette obligation d'information au-delà du plan
d'exposition au bruit (jusqu'à la courbe isopsophique 69) , sous
peine de s'exposer au versement de dommages et intérêts ;
- instaurer une procédure conservatoire en matière de droit
de l'urbanisme, pour éviter que ne soient construites les zones
susceptibles d'être incluses, à court terme, à
l'intérieur du périmètre d'un plan d'exposition au bruit
en cours de révision ou d'élaboration.
Les principaux amendements de première lecture de votre Haute
Assemblée sont résumés dans l'encadré
ci-dessous :
AMENDEMENTS DE PREMIÈRE LECTURE DU SÉNAT
-
le titre du projet de loi
a été
modifié pour tenir compte du nouveau nom de l'autorité
(Autorité de régulation et de contrôle de l'environnement
sonore aéroportuaire) ;
-
la mission générale
de l'autorité a
été définie dès le premier article, créant
cet organe, et un délai de six mois après la promulgation de la
loi a été imposé pour la mise en place de
l'autorité ;
-
le mode de nomination
des membres de l'autorité a
été précisé, en confiant au Parlement la nomination
de deux membres et à un décret du Président de la
République celle des cinq autres membres, dont le Président et
les quatre experts. Concernant la qualification de ces membres, le Sénat
a introduit, parmi les experts, un expert en santé humaine. Pour
renforcer l'indépendance de l'autorité, le Sénat a
introduit une incompatibilité supplémentaire liée à
la détention, directe ou indirecte, d'intérêts dans une
entreprise de secteur de l'aéronautique, une limite d'âge de
65 ans pour la nomination des membres, la précision du montant du
traitement de ses membres et une obligation de confidentialité incombant
au personnel.
- le pouvoir de
recommandation concernant les mesures du bruit
sur
tous les aéroports a été étendu à la mesure
des nuisances sonores occasionnées par l'ensemble des activités
aéroportuaires et à la définition des indices de
mesure ;
- la fonction de " contrôle du respect des engagements
pris " sur les neuf principaux aéroports a été
transformée en
fonction " d'évaluation "
d'engagements qui n'ont pas de valeur juridique (chartes de l'environnement
sonore ), l'autorité devant rendre publics les résultats de
l'évaluation ;
- la mission d'évaluation a été accompagnée,
en cas de désaccord sur l'exécution des engagements, d'un
pouvoir de médiation et de conciliation
entre les parties,
conféré à l'autorité ;
- la mission de
diffusion des informations
sur les données
recueillies par les réseaux de mesure du bruit a été
étendue et précisée.
- dans un but de
coordination
des rôles entre
l'autorité et les commissions consultatives de l'environnement, le
Sénat a précisé que, dans le cadre de sa mission de
recommandation, l'autorité indépendante pouvait être saisie
par ces commissions, d'autre part, que ces commissions doivent transmettre
leurs propres recommandations à l'autorité. Le Sénat a, en
outre, confié aux commissions consultatives de l'environnement une
mission de coordination de la mise en oeuvre des chartes de l'environnement
sonore ;
- pour les dispositions relatives au
trafic
d'hélicoptères
, le ministre s'est vu confier, par
décret, un pouvoir de limitation au cas par cas du trafic ;
- en matière de
droit de l'urbanisme
, trois articles
additionnels, correspondant au texte d'une proposition de loi
déposée par votre rapporteur, ont été introduits
par le Sénat :
.
L'article 5 (nouveau) obligeant le vendeur ou le bailleur d'un bien
immobilier situé dans le périmètre d'un plan d'exposition
au bruit à
stipuler explicitement
, dans le contrat de vente ou de
location, la zone de bruit dans laquelle est situé le bien, sous peine
de nullité de l'acte ;
.
L'article 6 (nouveau) créant la même obligation pour les
biens immobiliers situés
dans un rayon élargi
par rapport
au plan d'exposition au bruit ;
.
L'article 7 (nouveau) permettant
d'anticiper une
révision
en cours de ce plan en prévoyant que le
préfet puisse, pour une durée maximale de deux ans,
étendre aux zones incluses dans le projet de plan, les prescriptions
d'urbanisme applicables à la zone C.
II. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En
première lecture, le 12 mai dernier, l'Assemblée nationale a
introduit les modifications suivantes :
A l'article 1
er
(Autorité de contrôle de
l'environnement sonore aéroportuaire)
- l'Assemblée nationale a modifié la
dénomination
de l'autorité, (devenue ACNUSA :
Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires),
en proposant un compromis entre la rédaction initiale, dont le
Sénat avait souligné qu'elle était trop restrictive, et
celle adoptée par la Haute-Assemblée en première
lecture ;
- l'alinéa général de
définition des
missions de l'Autorité
, introduit par le Sénat, a
été supprimé, sauf la mention du délai de
création de l'autorité (six mois), à compter de la
promulgation de la loi ;
- le mode de
désignation des membres
a été
modifié : si l'Assemblée nationale a souhaité
conserver certains apports du Sénat (nomination par les
présidents des assemblées sans " confirmation "
ultérieure nécessaire par décret ; présence
d'un expert en santé humaine ; limite d'âge de 65 ans
pour la nomination), en revanche, elle a supprimé l'intervention du
Président de la République pour prendre le décret de
nomination et conditionné la nomination des experts à une
proposition de chaque ministre compétent, confirmée par un
décret du Premier ministre ; elle a ajouté un membre
compétent en matière d'urbanisme et abaissé de deux
à un le nombre d'experts aéronautiques ; elle a
indiqué que seul le Président exercerait ses fonctions à
plein temps ;
- les dispositions introduites par le Sénat sur la
démission
éventuelle des membres ont été
complétées ;
- les règles de
quorum
introduites par le Sénat ont
été précisées ;
- la définition de la
rémunération
des membres
a été remplacée par une simple indemnisation,
renvoyée à un arrêté, compte tenu du fait qu'hormis
le Président, l'Assemblée nationale a souhaité des membres
à temps partiel indemnisés à la vacation et non
rémunérés pour une activité à plein
temps ;
- la
saisine de l'autorité
a été ouverte au
ministre chargé de l'urbanisme et du logement, ainsi qu'aux associations
de protection de l'environnement ;
- le
pouvoir de définition
de l'autorité a
été étendu aux indicateurs de mesure du bruit et aux
prescriptions applicables aux dispositifs de mesure du bruit ;
- les conditions d'exercice du pouvoir de faire respecter les
prescriptions techniques
qu'elle édicte pour la mesure du bruit
ont été renforcées ;
-
l'autorité a été chargée de diffuser
une "
synthèse des plaintes
comportant une information
relative à l'auteur de l'infraction, la date, l'heure, le lieu, le
descriptif du traitement et la sanction éventuelle " ;
- l'autorité s'est vu attribuer la mission de
s'assurer de
l'accès
aux informations relatives aux PEB et aux plans de
gêne sonore ;
- des amendements ont indiqué que l'autorité
" veille " à la
révision des plans d'exposition au
bruit,
qu'elle est consultée sur les "
valeurs maximales
de bruit à ne pas dépasser " ;
- l'Assemblée a rétabli le terme de
"
contrôle
" par l'autorité du respect des
engagements des chartes de l'environnement sonore ;
- un amendement a transformé le pouvoir de conciliation
proposé par le Sénat pour l'autorité en
"
arbitrage
" ;
- le
pouvoir de sanction
des manquements aux limitations sonores a
été transféré du ministre à
l'autorité (sur proposition de la Commission nationale de
prévention des nuisances) et le montant des amendes a été
relevé ;
- un amendement a confié à l'autorité la
faculté de
confier des études à des associations ;
- la transmission du rapport annuel de l'autorité aux
commissions consultatives de l'environnement
a été
supprimée ;
- un amendement a précisé que les
fonctionnaires
placés auprès de l'autorité devaient être en
position de détachement.
A l'article 2
(Commissions consultatives de l'environnement)
- l'Assemblée nationale a prévu que les CCE seraient
consultées sur
toute question d'importance relative à
l'aménagement
ou à l'exploitation de l'aérodrome qui
pourrait avoir une incidence sur les zones affectées par le bruit ;
- les CCE se sont vues attribuer un rôle de
suivi des chartes de
qualité
de l'environnement sonore et de saisine de l'autorité
sur cette question ;
- l'Assemblée nationale a prévu que les
avis des
commissions
sont motivés et publics, que les CCE des neuf principaux
aéroports établissent un rapport annuel, que le tiers des membres
de la CCE ou son comité permanent peuvent provoquer sa
réunion ;
-
la
création
d'un comité permanent
a
été rendue de droit pour les neuf principaux
aéroports ;
-
les commissions consultatives d'aide aux riverains
(CCAR) ont
été intégrées au sein des comités
permanents ;
- la
composition
des CCE a été modifiée, les
associations, les collectivités locales et les " professions
aéronautiques " représentant désormais chacune un
tiers de ces commissions.
A l'article 3
(trafic d'hélicoptères),
l'Assemblée nationale
a rétabli le texte du projet initial
en matière d'interdiction de certains mouvements
d'hélicoptères, auquel elle a ajouté le pouvoir, pour le
ministre, de limiter au cas par cas le trafic héliportuaire.
A l'article 4
(consultation de l'autorité sur le plan
d'exposition au bruit), l'Assemblée nationale n'a adopté qu'un
amendement de coordination.
A l'article 4 bis nouveau
(construction dans la zone C du plan
d'exposition au bruit), l'Assemblée nationale a adopté un
amendement élargissant les possibilités de construction au sein
de la zone C des plans d'exposition au bruit (PEB), aux immeubles collectifs
à usage d'habitation.
A l'article 4 ter (nouveau),
elle a introduit par amendement une
nouvelle zone D dans les PEB, dans laquelle les constructions devront
être insonorisées.
A l'article 4 quater (nouveau),
l'Assemblée nationale a
introduit un article additionnel qui reprend une proposition de première
lecture de votre Haute Assemblée, en la modifiant, quant à
l'application anticipée
, en cas d'extension ou de création
des PEB, des prescriptions applicables aux zones C et D.
Les articles 5, 6 et 7
introduits par le Sénat ont, en
conséquence, été supprimés par l'Assemblée
nationale.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Le texte
adopté par l'Assemblée semble au total plus contraignant que
celui adopté par le Sénat en première lecture. Votre
commission vous propose donc, même si une majorité des
modifications de nos collègues députés ont
été acceptées par elle, d'y apporter, dans l'optique d'un
dialogue constructif, plusieurs amendements.
Pour la
composition de l'autorité
, il semble nécessaire
d'aboutir à une représentation plus équilibrée du
monde aéronautique, tout en reconnaissant la spécificité
de la problématique de la " gêne sonore ", qui se
distingue de l'acoustique et de la santé humaine. Votre commission
considère en outre qu'il est utile, pour asseoir l'autorité
morale de cet organisme, de revenir à une plus grande
collégialité dans le mode de nomination et de renforcer le statut
de ses membres, qui a été quelque peu fragilisé par
l'Assemblée nationale.
Pour les
pouvoirs de l'autorité
, que l'Assemblée
nationale a accrus, en lui conférant, notamment, la possibilité
de sanctionner les infractions à la réglementation en
matière de bruit à la place du ministre, votre commission vous
proposera de préciser la rédaction et d'atténuer le
caractère parfois trop répressif du texte (montant des sanctions,
pouvoir " d'arbitrage " mal défini en droit).
Pour les
commissions consultatives de l'environnement
, dont
l'Assemblée a renforcé le rôle et modifié la
composition par rapport à ce que prévoyait la législation
en vigueur, votre commission vous propose de préciser que les
associations qui y siègent, et qui constitueront désormais le
tiers de l'effectif, sont celles qui sont concernées par l'environnement
aéroportuaire, la rédaction actuelle étant trop extensive
en la matière. En outre, lorsque le comité permanent de ces
commissions exerce les attributions dévolues, par la loi relative
à la lutte contre le bruit de 1992, aux commissions consultatives d'aide
aux riverains (CCAR), qui donnent un avis sur la distribution des aides
publiques à l'insonorisation des logements, votre commission
considère qu'il est indispensable qu'y siègent les
représentants de l'Etat et du gestionnaire d'aéroport, alors que
l'Assemblée nationale les a, en conséquence d'un amendement ayant
un autre objet, de facto exclus des comités permanents des commissions
consultatives de l'environnement.
En matière d'urbanisme
, votre commission vous propose d'accepter
les propositions que l'Assemblée nationale a formulées à
partir de la rédaction de première lecture du Sénat. Il
s'agit de la création d'une nouvelle zone D dans les plans d'exposition
au bruit, qui aura non seulement, comme l'avait souhaité la Haute
Assemblée, une vocation d'information des riverains, mais qui obligera
également à l'insonorisation des constructions nouvelles dans
cette zone. L'Assemblée nationale a repris, même si elle l'a
formulée différemment, la mesure préventive que le
Sénat avait introduite permettant l'application anticipée des
plans d'exposition au bruit, quand ils sont en cours de révision ou
d'extension, afin que des " réserves foncières "
puissent être temporairement constituées pour ne pas
hypothéquer l'extension éventuelle d'infrastructures
aéroportuaires.
Votre commission a souhaité atténuer la portée de
l'article 4 bis introduit par l'Assemblée nationale, qui lève
l'interdiction, posée par le loi de 1985, de construction des immeubles
collectifs à usage d'habitation dans la zone C des plans d'exposition au
bruit, pour ne pas risquer d'exposer de nouvelles populations aux nuisances
sonores. Votre commission a prévu, dans ce but, que cette
possibilité de construction nouvelle s'accompagne d'une diminution
simultanée et équivalente des capacités d'accueil
existantes dans d'autres constructions situées dans les mêmes
zones.
Votre rapporteur tient également à souligner que plusieurs
personnes l'ont, depuis la première lecture du texte au Sénat,
sollicité pour connaître les intentions du Gouvernement en
matière de limitation des nuisances sonores aériennes d'origine
militaire. En conséquence, comme le lui a demandé votre
commission, il se propose d'interroger le ministre sur cette question lors de
la discussion en séance publique du présent projet de
loi.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1
er
-
Autorité de
contrôle
des nuisances sonores aéroportuaires
Chapitre VII du titre II du livre II de la première partie
du code de l'aviation civile : " Environnement des
aérodromes "
Cet
article insère dans le code de l'aviation civile un nouveau chapitre,
composé de huit articles, créant une nouvelle autorité
administrative indépendante compétente en matière de bruit
aux abords des aéroports.
L'article 1
er
propose d'insérer les articles L.227-1 à
L.227-8 au code de l'aviation civile.
Article L.227-1 du code de l'aviation civile -
Création et composition de l'autorité
Cet
article instaure la nouvelle autorité indépendante et fixe le
mode de désignation et la durée du mandat de ses membres.
La rédaction du projet initial s'inspirait des dispositions en vigueur
pour les autres autorités administratives indépendantes,
relatives à l'existence et au mode de désignation de leurs
membres, qu'il s'agisse par exemple des lois relative sa la création du
Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), de la Commission nationale
informatique et liberté (CNIL) ou de l'Autorité de
régulation des télécommunications (ART), sans toutefois
reprendre l'ensemble de leurs dispositions.
Les modifications du Sénat en première lecture
La Haute Assemblée avait, cela a déjà été
dit, modifié
l'appellation de l'autorité
qui,
d'
" Autorité de contrôle technique de l'environnement
sonore aéroportuaire "
(ACTESA) était devenue
"
Autorité de régulation et de contrôle de
l'environnement sonore aéroportuaire
" (ARCESA), et ce afin de
refléter l'accroissement de son rôle proposé par la Haute
Assemblée.
Une
définition générale
des missions de
l'autorité avait été insérée au début
du présent article, par analogie avec les divers textes de loi
instaurant des autorités administratives indépendantes.
La Haute Assemblée avait clarifié le
mode de nomination
des membres en prévoyant que deux membres seraient nommés
respectivement par le Président de l'Assemblée nationale et le
Président du Sénat et que cinq membres, dont le président
et les quatre experts, seraient nommés par décret du
Président de la République.
S'inspirant des dispositions en vigueur pour les autres autorités, le
Sénat avait ajouté une condition de
compétence
générale
pour les membres de l'autorité, afin
d'accroître leur légitimité et leur autorité,
notamment pour les membres "
non experts
" comme le
président et les deux membres nommés par les Présidents
des assemblées parlementaires.
En outre, un expert en
santé humaine
avait été
introduit au collège de l'autorité et une
limitation
d'âge
(65 ans) avait été fixée pour la
nomination.
Enfin, le Sénat avait, sur le modèle des dispositions applicables
à la CNIL, et afin de renforcer les garanties d'indépendances,
précisé que, sauf démission, il ne peut être mis fin
aux fonctions de membre de l'autorité qu'en cas
d'empêchement
constaté par elle dans des conditions qu'elle
définit.
Les amendements de l'Assemblée nationale en première
lecture
L'Assemblée nationale a
dénommé
l'autorité : "
Autorité de contrôle des
nuisances sonores aéroportuaires
" (ACNUSA), reconnaissant la
validité de l'observation du Sénat sur le caractère
restrictif du titre originellement prévu dans le projet de loi initial,
mais jugeant impropre le terme de "
régulation
"
proposé par la Haute Assemblée.
La phrase sur la
mission générale
de l'autorité a
été supprimée, car jugée "
peu
normative
" par le rapporteur. Elle permettrait pourtant d'obtenir une
symétrie entre l'autorité et les autres autorités
administratives indépendantes. L'Assemblée nationale a toutefois
gardé la mention du délai de six mois pour la création de
l'autorité à compter de la promulgation du texte, introduite par
le Sénat, ainsi que la phrase sur les compétences requises des
membres de l'autorité.
La
composition
de l'autorité a été modifiée
puisqu'un expert en matière
d'urbanisme
a été
introduit en son sein et qu'en conséquence, les deux experts
prévus par le Sénat en matière, respectivement, de
transport aérien et de navigation aérienne ont été
remplacés par
un seul expert
compétent en matière
"
d'aéronautique et de navigation aérienne
".
En outre, le
mode de nomination
a été
modifié : au lieu d'un décret du Président de la
République, l'Assemblée a prévu, pour la nomination du
Président, l'intervention d'un "
décret en Conseil des
ministres
".
L'Assemblée nationale a aussi souhaité que les experts soient
nommés par le premier ministre, sur proposition des ministres
compétents (ministres chargés de l'environnement ; de
l'équipement ; de l'aviation civile ; de la santé), ce
qui pourrait nuire à la nécessaire collégialité de
l'autorité, qui se trouve déjà affectée par le fait
que, dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, seul le
Président est membre "
à plein temps
", ce qui
signifie, par a contrario, que
les autres membres ne sont présents
qu'à temps partiel
.
Dès le présent article apparaît donc la différence
d'appréciation entre votre Haute Assemblée et les
députés, quant à
la nature de l'autorité
, le
Sénat souhaitant initialement lui conférer la même
continuité que celle du CSA, de l'ART ou de la COB, l'Assemblée
et le Gouvernement souhaitant que le Président soit
l'élément de permanence de cette autorité. D'ailleurs,
l'Assemblée nationale a remplacé la disposition introduite par le
Sénat, alignant la rémunération des membres sur celle des
autres autorités indépendantes, et laissé à un
arrêté le soin de définir leur
"
indemnisation
", les propos tenus en séance montrant
qu'il pourrait s'agir de simples vacations.
Enfin, l'Assemblée nationale a précisé qu'en cas de non
respect des dispositions sur les incompatibilités (voir article L.227-2
ci-dessous), le membre concerné est déclaré
démissionnaire d'office
. En outre, il a été
indiqué qu'un membre cessant d'exercer ses fonctions doit être
remplacé dans un délai de deux mois et que si l'autorité
s'est trouvée dans l'impossibilité de délibérer
faute de quorum, une réunion doit se tenir dans le délai d'un
mois.
La position de votre commission
Votre commission vous propose une nouvelle composition de l'Autorité,
qui serait constituée de 8 membres :
- 3 membres " généralistes " : le
Président et les 2 membres nommés par les Présidents des
assemblées parlementaires ;
- 5 membres " experts " nommés en Conseil des ministres
sur proposition des ministres compétents, qualifiés
respectivement en :
.
aéronautique
.
navigation aérienne
.
acoustique
.
gêne sonore
.
santé humaine
Un amendement au présent article a été adopté
à cet effet par votre commission, ainsi que plusieurs amendements de
coordination.
Outre un amendement rédactionnel, votre commission vous propose de
préciser qu'exerçant ses fonctions à plein temps, il est
nécessaire que le Président soit rémunéré,
et non pas seulement indemnisé comme les autres membres.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L.227-1 du code de
l'aviation civile ainsi modifié.
Article L.227-2 du code de l'aviation civile
-
Régime d'incompatibilités des membres de
l'autorité
Cet
article pose les incompatibilités attachées à la fonction
de membre de l'autorité, en vue d'assurer l'indépendance de
l'institution.
Cet article comporte un autre volet traditionnel du statut des membres d'une
autorité administrative indépendante, destiné à
assurer leur indépendance, celui des
incompatibilités
électives et professionnelles
.
Le projet de loi initial
A l'origine, le texte disposait que la fonction de membre de l'autorité
était incompatible avec :
- un mandat électif. Rappelons, à cet égard, que le
Conseil constitutionnel estime, s'agissant des membres du Parlement, dont le
régime d'incompatibilités est régi par la loi organique,
que l'appartenance à une autorité administrative
indépendante s'assimile à une fonction publique non
élective, incompatible, en vertu de l'article L.O.142 du code
électoral, avec le mandat parlementaire ;
- une activité professionnelle publique ou privée ;
- une responsabilité associative conférant un
intérêt direct ou indirect à l'activité des
aéroports.
La rédaction adoptée par le Sénat en première
lecture
Le Sénat avait ajouté une incompatibilité avec la
détention directe ou indirecte d'intérêts dans une
entreprise du secteur de l'aéronautique sur le modèle des
incompatibilités applicables aux autres autorités du même
type. En outre, la Haute assemblée avait clarifié la
rédaction, afin de lever une éventuelle ambiguïté
quant à l'incompatibilité avec tout mandat électif et
toute activité professionnelle.
Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a restreint le champ des incompatibilités
électives, professionnelles et associatives aux activités donnant
un intérêt direct ou indirect à l'activité des
aéroports.
Bien que la rédaction ne le précise pas explicitement, le
rapporteur de l'Assemblée nationale a toutefois souhaité
3(
*
)
que l'exercice d'un mandat électif soit, dans
l'interprétation de la loi, entendu comme une incompatibilité
d'ordre général avec la fonction de membre de l'autorité.
La position de votre commission
Votre commission vous propose un amendement qui rend explicite le
caractère général de l'incompatibilité
élective pour les membres de l'autorité.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L. 227-2 du code de
l'aviation civile ainsi modifié.
Article L.227-3 du code de l'aviation civile
-
Compétences générales de l'autorité
Cet
article confère des compétences générales à
l'autorité, en matière de recommandation sur le contrôle
des nuisances sonores et de saisine de l'administration en cas d'infraction
à la réglementation sur le bruit aéroportuaire.
La position du Sénat en première lecture
En première lecture, le Sénat avait ouvert la saisine de
l'autorité aux commissions consultatives de l'environnement. La Haute
Assemblée avait aussi étendu le pouvoir de recommandation de
l'autorité, au-delà des seules nuisances sonores du transport
aérien, à celles, plus largement, de
l'activité
aéroportuaire dans son ensemble
.
En outre, compte tenu d'une certaine remise en cause actuelle des indices de
bruits retenus et de la nécessité de définir de nouveaux
indices de mesure,
le Sénat avait proposé de préciser
que ce pouvoir de recommandation de l'autorité concernant la mesure du
bruit s'étendait à la définition des indices de mesure.
Les modifications introduites par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a ouvert la saisine de l'autorité, dans sa
compétence de recommandation générale, au ministre
chargé de l'urbanisme et du logement, ainsi qu'aux associations
agréées de protection de l'environnement définies à
l'article L. 252-1 du code rural.
En outre, elle a précisé que les recommandations de
l'autorité pourraient porter sur "
la définition
d'indicateurs de mesure adéquats ", " l'évaluation de
la gêne sonore "
et
" les procédures de moindre
bruit pour le décollage et l'atterrissage
".
La position de votre commission
Compte tenu de la liste impressionnante des associations agréées
en vertu du code rural, et de leur objet souvent sans rapport avec les
nuisances sonores aéroportuaires, votre commission estime qu'il convient
de réserver la saisine de l'autorité aux associations
concernées par l'environnement sonore aéroportuaire. Elle a
adopté un amendement à cet effet.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L.227-3 du code de
l'aviation civile ainsi modifié.
Article L.227-4 du code de l'aviation civile -
Compétences pour le contrôle du bruit au voisinage
des neuf aérodromes les plus importants
Cet
article détaille les compétences de l'autorité pour la
mesure et la maîtrise du bruit au voisinage des aérodromes
français ayant le trafic le plus important.
Le projet de loi initial
Pour les 9 aérodromes les plus importants en termes de mouvements,
l'autorité dispose de pouvoirs plus étendus que pour le reste des
plates-formes.
Ces pouvoirs peuvent être résumés ainsi :
Pouvoir de prescription technique et de mise en oeuvre pour la mesure du
bruit aéroportuaire
;
Droit à être consultée
sur les
textes
réglementaires
relatifs à l'environnement sonore
aéroportuaire, aux procédures de départ, d'attente et
d'approche aux instruments, ainsi que sur les projets de plan de gêne
sonore (PSG) et de plans d'exposition au bruit (PEB) ;
Mission de diffusion des informations
et données recueillies par
les réseaux de mesure du bruit ;
Fonction de vérification
du respect des engagements pris par les
parties intéressées pour la maîtrise des nuisances sonores
dans des " chartes ", qui n'ont -soulignons-le- pas de
valeur juridique contraignante, mais sont de simples engagements moraux.
La position du Sénat en première lecture
La Haute assemblée avait, d'une part, s'agissant de la fonction de
vérification citée ci-dessus, remplacé le terme -peu
adapté à son sens s'agissant de documents sans valeur juridique-
de " contrôle " par celui d'" évaluation ", et
d'autre part prévu que les résultats de ces évaluations
seraient rendus publics, afin d'accroître leur impact.
De plus, le Sénat avait confié à l'autorité un
pouvoir de conciliation entre les parties en cas de désaccord quant au
respect de ces engagements.
Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
a) Des pouvoirs accrus
L'Assemblée nationale a sensiblement renforcé les pouvoirs de
l'autorité sur les neuf principaux aéroports, puisque cette
dernière y est désormais chargée :
- de
définir les indicateurs de mesure du bruit
et
de la
gêne sonore
, en sus de son pouvoir général de
recommandation en la matière en vertu de l'article L.227-2 ;
- de
définir
les prescriptions applicables "
aux
dispositifs de mesure du bruit
et de
suivi des
trajectoires
" ;
- en cas de manquement à ces prescriptions, la faculté pour
l'autorité de mettre en demeure le contrevenant puis de faire
procéder, aux frais de l'exploitant, aux travaux nécessaires, a
été remplacée par
une obligation
;
- l'autorité a vu son rôle consultatif étendu aux
projets de textes réglementaires fixant
les valeurs maximales de
bruit à ne pas dépasser
;
- le terme d'" évaluation " du respect des engagements
pris dans les " chartes " précitées a été
remplacé par celui de leur "
contrôle
".
En outre, l'autorité s'est vu attribuer, contre l'avis de la commission
de la production et des échanges de l'Assemblée nationale, le
Gouvernement s'en remettant à la sagesse des députés, la
mission d'établir
une synthèse des plaintes
déposées comportant les informations relatives notamment à
"
l'infraction
" ainsi que la suite réservée
à ces plaintes. On ne peut que s'étonner du principe, pour le
moins contraire à notre tradition juridique, de
" présomption de culpabilité " qui sous-tend cette
rédaction, les plaintes devant être publiées, alors
même qu'elles seront vraisemblablement encore en cours d'instruction,
accompagnées de l'identification de l'auteur -présumé- de
l'infraction !
Il a aussi été ajouté que l'autorité
"
veille
" à la révision, quand cela est
nécessaire, des plans d'exposition au bruit, bien qu'elle ne soit
juridiquement chargée ni de leur
élaboration, ni de leur
révision
.
En effet, en vertu de l'article L.147-3 du code de l'urbanisme, c'est
l'autorité administrative qui est chargée de
l'établissement et de la révision du plan d'exposition au bruit.
b) Un pouvoir " d'arbitrage " à définir.
Un amendement a transformé le rôle de conciliation et de
médiation de l'autorité, qui visait à élaborer,
d'un commun accord et sur la base du volontariat, une solution acceptée
par l'ensemble des parties, qui ne pouvait en aucun cas être
imposée, par un rôle "
d'arbitrage
", sans que ce
dernier soit pour autant précisé.
Cet amendement soulève des difficultés particulières et
nécessite donc des développements plus approfondis.
- L'objet de l'" arbitrage " de l'autorité n'a pas
d'existence juridique
Première difficulté, l'objet du pouvoir d'arbitrage de
l'autorité concerne les "
chartes de l'environnement
sonore
" qui, bien quelles reçoivent implicitement une
consécration législative par le 7° du présent
article, qui mentionne les "
engagements pris par les
différentes parties
", ne sont pas obligatoires, n'ont ni de
définition précise ni de caractère contraignant en droit.
Il s'agit de simples engagements moraux qui n'ont pas la valeur d'un engagement
contractuel.
Les exemples d'autorités administratives qui disposent d'un pouvoir
d'" arbitrage " -en réalité dénommé
pouvoir de
règlement des différends
- montrent que le
législateur a toujours pris soin de définir préalablement
la forme, le contenu et la portée normative de l'objet de
l'arbitrage
.
Ainsi en est-il des conventions d'interconnexions et de co-localisation
d'équipements ou des contrats liant les câblo-opérateurs au
propriétaire d'une infrastructure de télécommunications,
pour le pouvoir d'" arbitrage " de l'ART
4(
*
)
; ainsi en est-il des contrats d'accès au
réseau public de transport d'électricité pour la future
Commission de régulation de l'électricité
5(
*
)
.
- Le pouvoir d'" arbitrage " conféré à
l'autorité n'est pas défini et ne garantit pas le respect des
droits de la défense, principe à valeur constitutionnelle
Donner à une autorité administrative un pouvoir d'ordre
juridictionnel soulève des difficultés au regard de la
séparation des pouvoirs et requiert donc des garanties de nature
à assurer le respect des droits de la défense, que votre
rapporteur rappellera car ils concernent également le pouvoir de
sanction des autorités administratives indépendantes (voir
ci-dessous).
Le Conseil constitutionnel a déjà reconnu conforme à la
Constitution la possibilité donnée par la loi à une
autorité administrative indépendante de détenir des
pouvoirs d'arbitrage, ou de règlement des différends
, dans
ses décisions relatives au Conseil de la concurrence, en vertu de
l'ordonnance précitée du
1
er
décembre 1986, ou à l'ART, lors de sa
saisine de la loi précitée du 26 juillet 1996.
La jurisprudence constitutionnelle a posé des conditions qui tiennent
à la nécessité de respecter le principe à valeur
constitutionnelle du respect des droits de la défense.
Pour le Conseil de la concurrence
, par exemple, le Conseil
constitutionnel a, dans sa décision n° 86-224 DC du
23 janvier 1987, déclaré non conforme à la
Constitution la loi transférant à la juridiction judiciaire le
contentieux des décisions du Conseil de la concurrence, en raison
d'un insuffisant respect des droits de la défense
, car
n'était pas ouverte la possibilité d'un sursis à
exécution, devant le juge judiciaire, des décisions de cette
autorité
.
Le raisonnement du Conseil constitutionnel était le suivant :
"
Considérant que l'ordonnance du
1
er
décembre 1986 crée un Conseil de la
concurrence ; qu'au nombre des attributions dudit conseil figure le
pouvoir de prendre deux sortes de mesures à l'encontre des entreprises
ou des personnes auxquelles seraient reprochées des pratiques
anticoncurrentielles ; (...)
" Mais considérant que la loi déférée au
Conseil constitutionnel a pour effet de priver les justiciables d'une des
garanties essentielles à leur défense ;
" Considérant en effet que le troisième alinéa de
l'article 15 de l'ordonnance du
1
er
décembre 1986 dispose que le recours
formé contre une décision du Conseil de la concurrence
" n'est pas suspensif " ; (...)
" Considérant que, compte tenu de la nature non juridictionnelle du
Conseil de la concurrence, de l'étendue des injonctions et de la
gravité des sanctions pécuniaires qu'il peut prononcer,
le
droit pour le justiciable formant un recours contre une décision de cet
organisme de demander et d'obtenir, le cas échéant, un sursis
à l'exécution de la décision attaquée constitue une
garantie essentielle des droits de la défense ;
" Considérant dès lors que les dispositions de
l'article 2 de la loi présentement examinée ne sont pas
conformes à la Constitution ; que, les dispositions de
l'article 1
er
n'en étant pas séparables, la loi
doit, dans son ensemble, être regardée comme non conforme à
la Constitution ;
"
S'agissant de l'ART, dont le pouvoir d'arbitrage
est proche de celui
dont il est proposé de doter la CRÉ, le Conseil constitutionnel a
validé les dispositions de la loi précitée du
26 juillet 1996, tout en relevant les garanties apportées par
sa rédaction, dans sa décision n° 96-378 DC du
23 juillet 1996 :
- une procédure contradictoire ;
- un contrôle juridictionnel des décisions rendues, le
recours présentant un caractère suspensif.
"
Considérant qu'en vertu du I de l'article L.36-8 du code
des postes et télécommunications, dans sa rédaction issue
de l'article 8 de la loi déférée, l'Autorité
de régulation des télécommunications peut être
saisie des différends qui interviennent en cas de refus
d'interconnexion, d'échec des négociations commerciales ou de
désaccord sur la conclusion ou l'exécution d'une convention
d'interconnexion ou d'accès à un réseau de
télécommunications ;
qu'à l'issue d'une
procédure contradictoire, elle prend une décision
motivée,
laquelle précise les conditions équitables,
d'ordre technique et financier, dans lesquelles l'interconnexion ou
l'accès doivent être assurés ; qu'en cas d'atteinte
grave aux règles régissant le secteur des
télécommunications, elle est habilitée
après
avoir entendu les parties en cause,
à prendre des mesures
conservatoires destinées à assurer la continuité du
fonctionnement des réseaux, qu'en vertu du II du même article,
l'Autorité peut également être saisie de différends
concernant soit les conditions de mise en conformité des conventions
comportant des clauses excluant ou restreignant la fourniture des services de
télécommunications sur les réseaux mentionnés
à l'article L.34-4 du code des postes et
télécommunications, soit les possibilités et les
conditions d'une utilisation partagée entre opérateurs
d'installations existantes ; (...).
Ni l'une ni l'autre de ces deux conditions minimales ne sont
respectées en l'espèce.
c) Un pouvoir de sanction partagé
Lors de la première lecture, votre rapporteur s'était
interrogé sur l'opportunité de conférer à
l'autorité le pouvoir, actuellement exercé par le ministre,
après avis de la Commission nationale de prévention des nuisances
sonores (CNPN), de sanctionner les manquements à la
réglementation sur les restrictions d'usage des plates-formes
aéroportuaires. Les auditions des différentes parties
concernées ayant fait apparaître un relatif consensus à
laisser subsister le système actuel, le Sénat n'avait pas
modifié ce point.
L'Assemblée nationale a, quant à elle, souhaité confier
à l'autorité ce pouvoir de sanction, sans toutefois supprimer la
procédure d'instruction par la CNPN.
Les conditions de la constitutionnalité du pouvoir de sanction d'une
autorité administrative indépendante
Plusieurs autorités administratives indépendantes disposent de
pouvoirs de sanction, comme le détaille l'encadré
ci-dessous :
POUVOIRS DE SANCTION DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES
La
COB
dispose, en vertu de l'article 9-2
6(
*
)
de
l'ordonnance n° 67-833 du 21 septembre 1967 instituant une Commission
des opérations de bourse et relative à l'information des porteurs
de valeurs mobilières et à la publicité de certaines
opérations de bourse, du pouvoir d'infliger, lorsqu'elle constate
des
pratiques contraires à ses règlements
, une
sanction
pécuniaire
limitée à 10 millions de francs ou au
décuple du montant des profits éventuellement
réalisés.
Le CSA
peut, quant à lui, prononcer, sur le fondement de
l'article 42-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la
liberté de communication, à l'encontre d'un
exploitant de
service de communication audiovisuelle qui ne respecterait pas ses obligations
, une des sanctions suivantes :
- suspension de l'autorisation ou d'une partie de programme pour au plus
un moi ;
- réduction de la durée de l'autorisation dans la limite
d'une année ;
- sanction pécuniaire, limitée en vertu de l'article 42-2,
à 3 % du chiffre d'affaires annuel hors taxes, mais dont le montant
peut être porté à 5 % en cas de récidive, et
éventuellement assortie d'une suspension de l'autorisation ;
- retrait de l'autorisation d'exploiter.
Le Conseil de la concurrence
peut, en vertu de l'article 13 de
l'ordonnance précitée du 1
er
septembre 1986, infliger,
en cas de
pratique anti concurrentielle
, une
sanction
pécuniaire
applicable soit immédiatement, soit en cas
d'inexécution des injonctions du Conseil pour les faire cesser. Le
montant maximal de cette sanction est de 5 % du chiffre d'affaires pour
une entreprise et de 10 millions de francs dans les autres cas.
L'ART
peut, quant à elle, en vertu de l'article L.36-11 du code
des postes et télécommunications inséré par la loi
précitée du 26 juillet 1996, sanctionner les manquements qu'elle
constate, de la part des opérateurs de télécommunications,
aux dispositions législatives et réglementaires afférentes
à leurs activités, qu'il s'agisse d'une infraction aux
règles en vigueur ou d'un non respect d'une décision d'arbitrage.
Les sanctions sont les suivantes :
- soit la suppression totale ou partielle pour au plus un mois, la
réduction de la durée d'un mois au plus ou le retrait de
l'autorisation ;
- soit une sanction pécuniaire, qui ne peut excéder 3 %
du chiffre d'affaires annuel hors taxes, montant porté à 5 %
en cas de récidive (à défaut d'activité
l'année antérieure, le plafond est d'un million de francs,
pouvant être porté à 2,5 millions de francs en cas de
récidive).
La future Commission de régulation de
l'électricité
devrait se voir dotée de pouvoirs de
sanction similaires à ceux de l'ART.
Tout comme leur pouvoir d'arbitrage, le Conseil constitutionnel a
expressément reconnu la constitutionnalité du pouvoir de sanction
des autorités indépendantes
7(
*
)
.
Ces pouvoirs sont exercés sous le contrôle du juge, et doivent
être assortis de garanties permettant de respecter les droits
constitutionnellement protégés.
Un tel pouvoir aurait pu contrevenir, notamment, au principe constitutionnel de
séparation des pouvoirs
, qui aurait pu exclure qu'une
autorité administrative exerce un pouvoir en principe confié au
juge, et que les pouvoirs de réglementation et de sanction soient ainsi
réunis en une même main.
Le Conseil constitutionnel a estimé
8(
*
)
" que
le principe de séparation des pouvoirs,
non plus
qu'aucun principe ou règle à valeur constitutionnelle ne fait pas
obstacle à ce
qu'une autorité administrative
, agissant
dans le cadre de prérogatives de puissance publique
, puisse exercer
un pouvoir de sanction
dès lors, d'une part, que la sanction
infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d'autre
part, que l'exercice de ce pouvoir de sanction est assorti par la loi de
mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés
constitutionnelles garantis ".
Plusieurs principes constitutionnels doivent toutefois être garantis par
la loi :
-
respect des droits de la défense
par des garanties de
procédure et l'existence de voies de recours devant une juridiction,
déjà mentionnées ci-dessus ;
- principe de
proportionnalité
, déduit de l'article 8
de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui implique une
modulation des sanctions en fonction de la gravité des manquements
commis et des avantages procurés par ces manquements ;
- principe de
légalité et de nécessité des
peines
, ainsi que de
non rétroactivité
de la loi
d'incrimination plus sévère, applicables au droit pénal,
et transposés aux sanctions administratives par le juge
constitutionnel ;
- principe du
" non bis in idem "
9(
*
)
qui, sans exclure complètement que les
sanctions administratives soient cumulables avec les sanctions pénales,
implique que, si elles le sont, le montant global des sanctions ne
dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des
sanctions encourues.
La solution retenue par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale n'a pas retenu la solution traditionnelle qui
prévaut pour les autorités administratives indépendantes
dotées d'un pouvoir de sanction. En effet, le pouvoir de sanction
qu'elle exerce intervient "
sur proposition de la Commission nationale
de prévention des nuisances
", qui est chargée de
l'instruction du dossier et qui propose à l'ACNUSA les suites à
donner aux manquements constatés.
La rédaction proposée pour cette procédure de sanction
reprend intégralement, quant aux personnes concernées, à
la qualification des manquements, aux délais d'instruction et à
la procédure suivie, les dispositions des articles R.226-1 à
R.226-4 du code de l'aviation civile, qui régissent le système
actuel de sanctions, moyennant deux exceptions :
- l'amende maximale a été portée de 50.000
à 100.000 francs pour une personne morale ;
- l'ACNUSA remplace purement et simplement le ministre dans le
prononcé des sanctions.
Le choix a donc été fait de laisser subsister la CNPN, dont on
trouvera ci-après la composition :
COMMISSION NATIONALE DE PRÉVENTION DES NUISANCES SONORES
Article
R.226-5 du code de l'aviation civile
(Décret n° 97-534 du 27 mai 1997, art. 1
er
)
Les
membres de la Commission nationale de prévention des nuisances, ainsi
que leurs suppléants, sont nommés par arrêté du
ministre chargé de l'aviation civile pour une période de
trois ans renouvelable.
La commission est présidée par un inspecteur
général de l'aviation civile et de la météorologie
et comprend en outre :
1° Quatre représentants de l'Etat, dont un proposé par le
ministre chargé de l'environnement et un proposé par le ministre
chargé de la défense ;
2° Quatre personnalités qualifiées dans le domaine de
l'aéronautique, dont au moins un exploitant et un gestionnaire
d'aérodrome ;
3° Quatre personnalités qualifiées dans le domaine de
l'environnement, proposées par le ministre chargé de
l'environnement, dont une au moins au titre des associations de riverains.
La position de votre commission
Votre commission a remplacé la mission de diffusion des
" plaintes " de l'autorité par celle d'une information sur les
sanctions infligées par l'autorité.
Votre commission considère comme excessif le montant maximal de 100.000
francs d'amende contre les personnes morales, le montant moyen actuel des
sanctions prononcées étant de 30.000 francs. Elle vous propose
donc de le ramener à 80.000 francs.
Elle a adopté un amendement précisant que l'autorité
" recommande la révision des documents d'urbanisme ". Enfin,
elle a transformé le pouvoir " d'arbitrage " de
l'autorité en " médiation ".
Votre commission vous propose d'adopter l'article L.227-4 du code de
l'aviation civile ainsi modifié.
Article L.227-5 du code de l'aviation civile -
Pouvoir d'investigation des agents de l'autorité
Cet
article confie aux membres et agents de l'autorité et aux experts
qu'elle désigne le pouvoir de faire des vérifications sur place
et de se faire communiquer des informations.
Le projet de loi initial
Cet article propose de donner à l'autorité la possibilité,
dans l'exercice des missions qui viennent d'être décrites, de
charger un de ses membres ou un de ses agents, ou un expert mandaté par
elle, de procéder
à des vérifications sur place
ou
de se faire communiquer des
renseignements utiles à ses missions.
La position du Sénat en première lecture
Le Sénat avait, en première lecture, clarifié la
rédaction de cet article en précisant que le pouvoir
d'investigation des agents de l'autorité ne s'étend qu'aux
compétences du premier alinéa de l'article L.227-3, et non
à celles visées au deuxième alinéa, afin
d'éviter un éventuel chevauchement de compétences avec les
agents habilités à rechercher les infractions. En outre, au
deuxième alinéa qui dispose que les intéressés
(autorités publiques, agents publics, exploitants d'aérodromes et
transporteurs aériens) ne peuvent s'opposer à l'action de
l'autorité, le Sénat avait précisé que cette
obligation s'applique en particulier aux services de la navigation
aérienne.
Les modifications introduites par l'Assemblée nationale
Un amendement introduit par l'Assemblée nationale a donné
à l'autorité la possibilité de confier des études
à des associations de protection de l'environnement.
La position de votre commission
Votre commission considère qu'en matière de commande publique,
les dispositions du code des marchés publics sont seuls fondés
à s'appliquer. Aussi vous demande-t-elle de supprimer la mention
expresse de la possibilité pour l'autorité de confier à
une association une demande d'étude ou d'expertise.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L.227-5 du code de
l'aviation civile ainsi modifié.
Article L.227-6 du code de l'aviation civile
-
Rapport annuel de l'autorité
Cet
article instaure l'obligation de publication d'un rapport annuel de
l'autorité.
Cet article prévoit que le rapport annuel public de l'autorité
est remis au Gouvernement et au Parlement.
Rappel des travaux du Sénat en première lecture
Afin de coordonner leurs actions respectives, le Sénat avait
précisé que le rapport de l'autorité était transmis
aux commissions consultatives de l'environnement. En outre, pour renforcer la
transparence et pour asseoir le pouvoir de recommandation de l'autorité,
le Sénat avait proposé d'indiquer que le rapport
d'activité peut être l'occasion pour l'autorité de
suggérer toutes modifications législative ou réglementaire
qu'elle estime souhaitables
10(
*
)
.
Les modifications introduites par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a supprimé la transmission du rapport de
l'autorité aux CCE.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L.227-6 du code de
l'aviation civile sans modification.
Article L.227-7 du code de l'aviation civile
-
Ressources de l'autorité
Cet
article précise le statut des crédits de l'autorité et les
modalités de contrôle budgétaire qui s'appliquent à
elle.
Le dispositif de contrôle budgétaire proposé par cet
article pour l'autorité est calqué sur celui qui s'applique pour
les autres autorités administratives indépendantes, comme le CSA
ou l'ART. Il revient à supprimer le contrôle financier a priori de
l'Etat, cet organisme étant soumis au contrôle a posteriori de la
Cour des comptes.
Il n'appelle pas de commentaire particulier.
Le Sénat ni l'Assemblée nationale n'y ont apporté de
modification en première lecture.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L.227-7 du code de
l'aviation civile sans modification.
Article L.227-8 du code de l'aviation civile
-
Services de l'autorité
Cet
article traite de la gestion interne de l'autorité : services et
règlement intérieur.
Le projet de loi initial
Cet article dispose d'une part que les services de l'autorité sont
placés sous l'autorité de son Président et, d'autre part,
que l'autorité établit son règlement intérieur. On
retrouve des dispositions identiques pour les autres autorités
indépendantes.
La position du Sénat en première lecture
En première lecture, le Sénat avait précisé, comme
il est fréquent pour ce type d'institutions, que :
- ses agents sont soumis au secret professionnel ;
- l'autorité peut employer des contractuels ou des fonctionnaires
en activité dans les mêmes conditions (traitements, primes...) que
le ministère chargé de l'aviation civile.
Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, a
précisé que les fonctionnaires employés par
l'autorité devraient
être en position de
détachement
.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L.227-8 du code de
l'aviation civile sans modification et l'article 1 du projet de loi, tel
que modifié par les amendements qu'elle vous demande d'adopter.
Article 2 -
Commissions consultatives de
l'environnement
Cet
article modifie le rôle, les moyens et la composition des commissions
consultatives de l'environnement.
Cet article vise à renforcer les commissions consultatives de
l'environnement (CCE).
La position du Sénat en première lecture
Dans un souci de cohérence, mais aussi de dialogue entre l'ensemble des
parties prenantes de l'activité aéroportuaire, le Sénat
avait, en première lecture, proposé d'accompagner ce renforcement
des CCE, souhaité par les associations de riverains, d'une
meilleure
coordination
des actions respectives de ces commissions et de la nouvelle
autorité.
Les amendements adoptés tendaient à :
-
assurer la réalité de la concertation
Les commissions consultatives de l'environnement (CCE)
11(
*
)
ont été instituées par
l'article 2 de la loi n° 85-696 du 11 juillet 1985
relative à la maîtrise de l'urbanisme au voisinage des
aérodromes, qui prévoit que
l'autorité administrative
peut mettre en place une CCE
. Cette création est de droit lorsque la
demande en est faite par une commune dont une partie du territoire est couverte
par le plan d'exposition au bruit de l'aérodrome.
Cette loi prévoit que les CCE sont consultées sur
toute
question d'importance
relative aux incidences de l'exploitation de
l'aéroport sur les zones affectées par les nuisances de bruit et,
le cas échéant, sur le plan de gêne sonore. Elles doivent
en outre se prononcer en vertu de l'article L.147-3 du code
l'urbanisme
12(
*
)
, sur les projets de plan
d'exposition au bruit (PEB). Les CCE sont créées et
présidées par le Préfet du département sur lequel
est situé l'aéroport (dans le cas des aéroports de
Paris-Orly, Paris-Le Bourget et Paris-Charles de Gaulle, les CCE sont
présidées par le Préfet de la région
Ile-de-France). Sont en outre représentés dans les CCE : les
associations de riverains, les usagers de la plate-forme, son gestionnaire, les
collectivités locales et les administrations concernées.
D'après les chiffres fournis à votre rapporteur par
l'administration,
80 aérodromes sont dotés d'une CCE
.
Toutefois, l'activité de ces commissions est très variable. Celle
de l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle est particulièrement
active depuis, notamment, l'annonce de la décision d'extension de cet
aérodrome et l'élaboration corrélative d'un document
formalisant les engagements respectifs des parties pour la maîtrise des
nuisances sonores (la Charte).
Ainsi, de février à juillet
1998, 14 réunions du comité de rédaction de la Charte
de qualité de l'environnement sonore ont eu lieu, ainsi que 15
réunions des sous-groupes de la CCE, 56 personnes ayant au total
participé à ses réunions.
Mais, votre rapporteur avait souligné, lors de la première
lecture, que la CCE de l'aéroport Paris-Orly ne s'était, à
l'époque, pas réunie depuis presque 9 ans et que celle du Bourget
était également en sommeil.
En conséquence, votre Haute
assemblée avait imposé que les CCE se réunissent au moins
une fois par an.
-
renforcer les CCE tout en préservant la
spécificité de leurs missions par rapport à l'ARCESA
Le projet de loi prévoit de renforcer le rôle de ces commissions,
notamment en les dotant d'une instance permanente de travail et de moyens de
fonctionnement. En outre, pour les principaux sites aéroportuaires, il
est proposé de rendre de droit la création d'une CCE.
Le Sénat avait confié à cette dernière un pouvoir
de saisine de l'autorité indépendante pour contrôler le
respect des engagements pris par les différentes parties
intéressées à l'exploitation de l'aéroport en vue
d'assurer la maîtrise des nuisances sonores. En outre, le Sénat
avait adopté un amendement consacrant le rôle des CCE pour
coordonner, le cas échéant, la rédaction des
" chartes de l'environnement sonore ".
Soucieux d'organiser le dialogue entre ces instances, le Sénat avait
indiqué, dans le texte de loi, que les recommandations des CCE
étaient transmises à l'autorité.
Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Le texte de cet article a été sensiblement modifié par les
députés, qui ont accru les missions des CCE, ont renforcé
leurs comités permanents, dont le présent projet de loi
prévoit la création, et ont modifié leur composition.
L'Assemblée nationale a ainsi prévu que :
- les CCE sont
consultées
sur toute question d'importance
relative à "
l'aménagement
" ou à
l'exploitation de l'aérodrome qui pourrait avoir une incidence sur les
zones affectées par le bruit, alors que dans la rédaction
actuelle de la loi de 1985 seules les "
incidences de l'exploitation
sur les zones affectées par les nuisances
" doivent faire
l'objet d'une consultation ;
- les CCE assurent le "
suivi
" de la mise en oeuvre des
chartes de qualité
de l'environnement sonore et peuvent à
cet effet saisir l'autorité ;
- les
avis des CCE
sont motivés, publics et
détaillent la position de chacun des membres (ce qui est
déjà le cas des comptes-rendus, par nature exhaustifs,
actuellement établis à l'issue des réunions de ces
commissions) ;
- les CCE des aérodromes les plus importants établissent un
rapport
annuel public ;
- la réunion des CCE est de droit lorsque le tiers (au lieu de la
moitié) ou son comité permanent en fait la demande ;
-
la composition des CCE
est ainsi modifiée : au lieu
de comprendre des représentants des associations de riverains, des
usagers et personnels de l'aérodrome, du gestionnaire de
l'aérodrome, des communes concernées par le bruit de
l'aérodrome, des administrations concernées et
éventuellement des représentants des conseils
généraux et régionaux, l'Assemblée nationale
propose un tripartisme : professions aéronautiques (1/3) ;
collectivités locales (1/3) ; associations (1/3) ;
-
le comité permanent
est représentatif de la
composition des CCE ; sa création est de droit pour les principaux
aéroports ;
- les
commissions consultatives d'aide aux riverains
sont
intégrées au comité permanent des CCE. Rappelons que
s'agissant de commissions chargées de donner un avis sur l'allocation de
fonds publics en faveur de l'insonorisation, l'absence de représentants
de l'administration, que consacre cette rédaction, n'est pas sans
soulever de difficultés ;
- enfin, l'Assemblée nationale a prévu l'intervention d'un
décret en Conseil d'Etat pour l'application du présent article.
La position de votre commission
Votre commission a adopté deux amendements à cet article :
- un amendement qui remédie à l'incohérence entre
l'article 19 de le loi relative à la lutte contre le bruit de 1992 et la
rédaction de cet article issue de l'Assemblée nationale, en
prévoyant la
présence des représentants de l'Etat et du
gestionnaire d'aéroport au comité permanent lorsqu'il
siège en tant que CCAR
. En outre, il est prévu que les CCAR
en exercice termineront leurs mandats et que ce n'est que lors du prochain
renouvellement qu'elles seront intégrées aux comités
permanents des commissions consultatives de l'environnement ;
- un amendement qui restreint aux associations concernées par
l'environnement aéroportuaire la possibilité d'être
représentées au sein des CCE.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi
modifié.
Article 3
-
Limitation des nuisances sonores
liées au trafic d'hélicoptères
Cet
article propose une nouvelle rédaction de l'article 7 de la loi
" bruit " du 31 décembre 1992, relatif à la
limitation des nuisances sonores liées au trafic
d'hélicoptères.
A l'initiative du Sénat, un article limitant le trafic
d'hélicoptères avait été introduit lors de la
discussion de la loi relative à la lutte contre le bruit de 1992, devenu
l'article 7 dans la version définitivement adoptée.
Toutefois, le texte de l'article 7 tel qu'il est paru au Journal
Officiel comportait une " coquille " par rapport au texte
adopté par les assemblées parlementaires : un membre de phrase du
1er alinéa avait été omis par erreur.
La disposition interdisant les
" vols circulaires avec passagers sans
escale ou avec escale touristique de moins d'une heure "
a
été par erreur retranscrite en interdiction des
" vols
circulaires avec passagers sans escale touristique de moins d'une
heure "
.
Le texte promulgué avait ainsi un sens opposé à celui
qu'avait voulu lui donner le législateur. Aussi, cette disposition n'a
pu être correctement appliquée par l'administration, faute de base
légale appropriée.
C'est pourquoi le présent projet de
loi propose à nouveau son adoption.
La position du Sénat en première lecture
Au lieu de se contenter de " confirmer " la rédaction de 1992
le Sénat avait, en première lecture, adopté une
rédaction mieux à même de favoriser la concertation pour
régler au cas par cas le problème des nuisances liées aux
hélicoptères, un décret en Conseil d'Etat donnant au
ministre un pouvoir de limitation du trafic, des types d'appareils et des
manoeuvres d'approche et de départ, qui pourrait être
adapté en fonction des besoins de chaque plate-forme, ouverte ou non
à la circulation publique. L'amendement du Sénat codifiait en
outre ces disposition dans le code de l'aviation civile.
Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a apporté deux modifications :
- d'une part, sur proposition du rapporteur, elle est revenue à
l'interdiction posée par le texte initial du projet de loi de certains
types de vol, qu'elle a étendue au survol des zones densément
peuplées ;
- d'autre part, elle a conféré au ministre le pouvoir de
limitation du trafic héliportuaire qu'envisageait de lui donner le
Sénat, en l'élargissant à tous les types de vols et non
à certains d'entre eux seulement et en l'étendant aux
" zones densément peuplées ".
Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans
modification.
Article 4 -
Consultation de l'autorité
indépendante pour le plan d'exposition au bruit. Coordination.
Par
coordination avec l'article 1
er
, cet article insère au code
de l'urbanisme une disposition relative à la consultation de
l'autorité indépendante pour l'élaboration des plans
d'exposition au bruit.
Le présent article vise à insérer, à
l'article L.147-3 du code de l'urbanisme
13(
*
)
, relatif au mode d'élaboration des plans
d'exposition au bruit, une
obligation de consultation de l'autorité
indépendante
, pour les aérodromes où elle dispose de
compétences particulières en la matière, par coordination
avec les dispositions du 5° de l'article L.227-4 du code de
l'aviation civile, dans sa rédaction proposée par
l'article 1er du présent projet de loi.
En première lecture,
le Sénat
, afin de mieux coordonner
leurs actions respectives, avait précisé que l'autorité
prend connaissance au préalable de l'avis de la CCE concernée,
avant d'émettre le sien, pour les neuf plus grands aérodromes.
L'Assemblée nationale
n'a adopté à cet article
qu'un amendement de coodination.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.
Article 4 bis (nouveau) -
Extension des
possibilités de construction dans la zone C des plans d'exposition
au bruit
Cet
article additionnel introduit par l'Assemblée nationale vise à
permettre des constructions d'immeubles collectifs à usage d'habitation
dans la zone C des plans d'exposition au bruit.
Cet article, introduit par amendement, modifie les restrictions d'urbanisme
imposées dans les zones C des plans d'exposition au bruit.
Votre rapporteur rappellera tout d'abord brièvement les dispositions de
l'article L.147-5 du code de l'urbanisme relatives aux PEB, introduit par
la loi précitée de 1985 relative à l'urbanisme au
voisinage des aérodromes.
Les plans d'exposition au bruit
D'après cette loi, la maîtrise de l'urbanisation autour des
aérodromes est directement liée à l'existence
d'un plan
d'exposition au bruit (PEB)
et repose sur un principe général
défini à l'article L.147-5 du code de l'urbanisme
"
Dans les zones définies par le plan d'exposition au bruit,
l'extension de l'urbanisation et la création ou l'extension
d'équipements publics
sont interdites
lorsqu'elles conduisent
à exposer immédiatement ou à terme de nouvelles
populations aux nuisances de bruit
".
Le PEB est un document graphique à l'échelle
1/25.000
e
, qui délimite trois zones (A, B, C) d'exposition au
bruit, définies par des
valeurs d'indice psophique
14(
*
)
. La zone A correspond à une gêne
moyenne ressentie très forte, la zone B à une gêne moyenne
ressentie forte et la zone C à une zone moyenne ressentie
modérée.
Dans ces zones,
l'utilisation des sols est réglementée
en
vue d'y interdire ou d'y limiter la construction de logements, dans
l'intérêt même des populations, ainsi que d'y prescrire des
types d'activités peu sensibles au bruit, compatibles avec le voisinage
d'un aérodrome.
Pour chaque type d'opération, différentes prescriptions
d'urbanisme sont applicables, comme le détaille le tableau suivant :
PRESCRIPTIONS D'URBANISMES APPLICABLES
DANS LES ZONES DE
BRUIT DES AÉRODROMES
|
CONSTRUCTIONS NOUVELLES |
ZONE A |
ZONE B |
ZONE C |
|
Logements nécessaires à l'activité de l'aérodrome, hôtels de voyageurs en transit |
autorisés |
autorisés |
autorisés |
|
Logements de fonction nécessaires aux activités industrielles ou commerciales |
autorisés dans les secteurs déjà urbanisés |
autorisés |
autorisés |
|
Immeubles d'habitation directement liés ou nécessaires à l'activité agricole |
autorisés dans les secteurs déjà urbanisés |
autorisés |
autorisés |
|
Equipements de superstructures nécessaires à l'activité aéronautique |
autorisés s'ils ne peuvent être localisés ailleurs |
autorisés |
|
|
Constructions à usage industriel, commercial et agricole |
autorisées si elles ne risquent pas d'entraîner l'implantation de population permanente |
||
|
Equipements publics |
autorisés s'ils sont indispensables aux populations existantes et s'ils ne peuvent être localisés ailleurs |
||
|
Maisons d'habitation individuelles non groupées |
INTERDITES |
autorisées si secteur d'accueil déjà urbanisé et desservi par équipements publics sous réserve d'un faible accroissement de la capacité d'accueil |
|
|
Immeubles collectifs, habitats groupés (lotissements ...) parcs résidentiels de loisirs |
INTERDITS |
||
|
|
|
|
|
|
OPERATIONS DE RENOVATION DES QUARTIERS OU DE REHABILITATION DE L'HABITAT EXISTANT |
autorisées sous réserve de ne pas accroître la capacité d'accueil |
autorisées sous réserve de ne pas accroître la capacité d'accueil et si secteur d'accueil déjà urbanisé et desservi par équipements publics sous réserve d'un faible accroissement de la capacité d'accueil |
|
|
|
|
|
|
|
AMELIORATION ET EXTENSION MESUREE OU RECONTRRUCTION DES CONSTRUCTIONS EXISTANTES |
autorisées s'il n'y a pas d'accroissement assimilable à la construction d'un nouveau logement |
autorisées s'il n'y a pas d'accroissement assimilable à la construction d'un nouveau logement et si secteur d'accueil déjà urbanisé et desservi par équipements publics sous réserve d'un faible accroissement de la capacité d'accueil |
|
En droit
de l'urbanisme, l'existence d'un PEB a donc des effets sur les documents
d'urbanisme et sur les autorisations d'utilisation du sol : les
schémas directeurs, les schémas de secteurs ainsi que les plans
d'aménagement de zones doivent être compatibles avec ses
prescriptions. Mais c'est par l'intermédiaire des
plans d'occupation
des sols (POS)
que sont transcrites les prescriptions réglementaires
relatives à l'urbanisation dans les zones du PEB.
Dans la pratique, les POS doivent :
- présenter le problème des nuisances sonores et leurs
conséquences sur les parties d'aménagement communal (rapport de
présentation) ;
- proposer un zonage et un règlement compatibles avec le PEB,
l'échelle du PEB (échelle 1/25.000
e
) laissant
toutefois une marge d'appréciation quant à la transcription de
ses limites sur les plans de zonages des POS
(échelle 1/2000
e
) ;
- présenter en annexe le PEB (art. L.147-3 et R.123-24 du code de
l'urbanisme).
Pour l'instruction des demandes d'utilisation du sol, et en particulier des
permis de construire, deux démarches peuvent s'appliquer :
- lorsqu'il existe un POS rendu public ou approuvé et un PEB
approuvé, l'instruction se déroule sur la base des dispositions
du POS, sous réserve de sa compatibilité avec les prescriptions
de l'article L.147-5 du code de l'urbanisme ;
- lorsqu'il n'existe pas de POS opposable mais uniquement un PEB
approuvé, les dispositions de l'article L.147-5 du code de
l'urbanisme sont directement opposables.
La plus grande partie
des aéroports français sont
concernés par la réglementation relative aux plans d'exposition
au bruit. A ce jour,
environ 180 PEB sont en vigueur.
L'effet du présent article
Le présent article vise à étendre les possibilités
de construction, dans cette zone C du plan d'exposition au bruit, à tous
les types d'habitation, au delà du seul cas actuellement prévu
(maisons d'habitation individuelles non groupées). Ces constructions
devront toutefois respecter les impératifs suivants : être
situées dans des secteurs déjà urbanisés,
être desservies par des équipements publics et n'entraîner
qu'un "
faible accroissement
" de la capacité d'accueil
d'habitants exposés aux nuisances. Cette notion peut être
interprétée dans des sens différents.
La position de votre commission
Votre commission vous propose un amendement qui limite la possibilité de
construction d'immeubles collectifs en zone C aux cas où elle
s'accompagne d'une disparition simultanée et équivalente, dans la
même zone, d'une capacité identique d'accueil d'habitants.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié
Article 4 ter (nouveau) -
(Article L.147-5 du code de
l'urbanisme)
Nouvelle zone D des plans d'exposition au bruit
Cet
article additionnel introduit par l'Assemblée nationale crée une
nouvelle zone dans les plans d'exposition au bruit, dans laquelle les
constructions devront faire l'objet d'une isolation acoustique.
L'origine de l'amendement de l'Assemblée nationale :
l'article 6 du projet de loi introduit par le Sénat
Votre rapporteur estime que s'il est vrai qu'un certain nombre de riverains des
aéroports ont consciemment choisi de vivre dans ces zones et ont le plus
souvent acheté ou loué leur logement à des prix
avantageux, en raison de sujétions présentes ou futures, d'autres
ont choisi leur lieu de résidence sans être nécessairement
informés des perspectives de développement de l'aéroport
ou du plan d'exposition au bruit.
C'est pourquoi l'idée de construire à Roissy une cinquième
piste ayant été abandonnée et celle de construire une
troisième et une quatrième pistes ayant été prise,
il apparaît nécessaire de prendre les moyens d'informer pleinement
les riverains de Roissy et des autres aérodromes d'importance des
risques de nuisances sonores qu'ils encourent, à l'instar des politiques
suivies en la matière dans certains pays étrangers (aux
Etats-Unis, par exemple).
Le fait de se soumettre à ces risques en toute connaissance de cause
rendrait d'ailleurs beaucoup moins compréhensible l'opposition
éventuelle de riverains à une situation ou à un projet
connu d'eux.
C'est pourquoi votre rapporteur avait déposé une proposition de
loi
15(
*
)
qui, s'inspirant de règles
existantes en droit de la consommation, avait pour double objet :
- d'obliger contractuellement le vendeur ou le bailleur d'un bien
immobilier situé dans le périmètre d'un plan d'exposition
au bruit,
à stipuler explicitement dans le contrat de vente ou de
location
que le bien se trouve exposé à des nuisances sonores
d'origine aérienne et à préciser la nature de cette
exposition en indiquant le type de zone -tel que défini à
l'article L.147-4 du code de l'urbanisme- où il se trouve
localisé ;
- d'obliger contractuellement le vendeur ou le bailleur d'un bien
immobilier situé dans un rayon élargi par rapport au plan
d'exposition au bruit, pour les 9 principaux aérodromes, à
stipuler explicitement dans le contrat de vente ou de location que le bien se
trouve localisé dans un tel périmètre, sous peine de
s'exposer au versement de dommages et intérêts.
En première lecture, le Sénat avait intégré ces
dispositions sous forme d'articles additionnels (articles 5 et 6) au
présent projet de loi.
L'amendement adopté à l'Assemblée nationale
Le rapporteur de l'Assemblée nationale a
considéré
16(
*
)
que les
dispositions introduites par le Sénat tendaient à créer,
dans les faits, une quatrième zone de plan d'exposition au bruit, mais
à objet strictement informatif.
C'est pourquoi il a proposé aux députés, qui ont
adopté cette solution, de créer une quatrième zone, la
zone D, dans les plans d'exposition au bruit, à l'intérieur de
laquelle les constructions sont autorisées mais doivent faire l'objet
d'isolation acoustique, et de supprimer en conséquence les
articles 5 et 6 introduits par le Sénat.
Un amendement a toutefois rendu obligatoire, et non facultatif,
l'élaboration de cette zone D, ce qui impose, dans la rédaction
actuelle, sa constitution autour de l'ensemble des aérodromes
dotés d'un PEB.
La position de votre commission
Sur le principe, votre rapporteur tient tout d'abord à souligner la
différence d'approche entre les dispositions du Sénat et celles
de l'Assemblée nationale, ces dernières ayant pourtant
été présentées comme reprenant et parachevant les
premières.
Les articles 5 et 6 (voir ci-dessous) introduits par le Sénat
visaient à
protéger les riverains potentiels
en leur
assurant une claire information sur la proximité du bien immobilier
considéré de l'aéroport, ou en leur permettant, à
défaut, d'intenter une action en nullité de l'acte, ou en
dommages et intérêts. La seule obligation était donc une
obligation de claire et préalable information dont la sanction pouvait
certes être, dans certains cas, de remettre en cause la transaction
elle-même.
Le présent article vise, au contraire, à imposer que les
nouvelles constructions comprises dans l'emprise de la nouvelle zone D
soient insonorisées.
Votre commission estime toutefois que l'objectif d'information que souhaitait
instaurer votre Haute Assemblée est satisfait par la rédaction de
l'Assemblée nationale
17(
*
)
. Votre
commission a donc adopté au présent article deux amendements
tendant à ne rendre obligatoire la délimitation d'une zone D que
pour les aérodromes les plus importants.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ter ainsi
modifié.
Article 4 quater (nouveau) -
(Articles L.147-7 et
L.147-8
nouveaux du code de l'urbanisme) -
Application anticipée des
dispositions d'un plan d'exposition au bruit
Cet
article additionnel introduit par l'Assemblée nationale insère
deux nouveaux articles au code de l'urbanisme, dont l'un reprend les
dispositions de l'article 7 introduit par le Sénat en
première lecture sur l'application anticipée d'un plan
d'exposition au bruit.
L'origine de l'amendement : l'article 7 introduit par le
Sénat en première lecture
Déplorant l'absence d'outil préventif concernant
d'éventuelles prescriptions urbanistiques dans les zones limitrophes des
PEB susceptibles d'être incluses, en vertu d'une révision en
cours, dans le futur périmètre de la zone C, le Sénat
avait voulu que le représentant de l'Etat puisse, temporairement,
étendre à ces zones les dispositions applicables aux zones C.
Cette disposition s'appliquait également en cas de création d'un
PEB.
L'article additionnel qui insérait un article L.147-9 au code de
l'urbanisme est devenu l'article 7 du projet de loi adopté par le
Sénat en première lecture.
L'amendement de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a souhaité inclure cette disposition sous
forme d'article additionnel après l'article 4, insérant un
nouvel article L.147-7 au code de l'urbanisme, devenu
l'article 4 quater du présent projet de loi. Elle a donc en
conséquence supprimé l'article 7. En outre, elle a
adopté un article L.147-8 nouveau du code de l'urbanisme
prévoyant l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat pour
définir, en tant que de besoin, les modalités d'application du
chapitre du code de l'urbanisme consacré aux aéroports.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 quater sans
modification.
Article 5 -
(Article L.147-7 du code de l'urbanisme)
-
Protection et information préalable des riverains potentiels
des aérodromes
Cet
article tendait à instaurer une obligation d'information des riverains
potentiels des aéroports. Il a été supprimé par
l'Assemblée nationale
Cet article, comme les deux suivants, résultait, cela a
déjà été dit, de l'adoption en première
lecture par le Sénat d'amendements issus de la proposition de loi
n° 198 de votre rapporteur tendant à améliorer
l'information des riverains des aéroports.
Il avait pour objet d'insérer dans le code de l'urbanisme
l'article L.147-7 imposant au vendeur ou au bailleur d'un bien immobilier
situé dans le périmètre d'un plan d'exposition au bruit,
de stipuler de manière explicite dans le contrat de vente ou de location
que le bien se trouve exposé à des nuisances sonores d'origine
aérienne. La clause, ainsi insérée dans le contrat, doit
préciser la zone où se trouve localisé le bien. A
défaut d'une clause, l'acquéreur ou le locataire peut intenter
une action en nullité de l'acte. Les mesures d'application de cet
article sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.
L'Assemblée nationale a supprimé cet article au motif que
l'adoption de l'article 4 ter créant une zone D dans les
plans d'exposition au bruit satisfaisant l'objectif poursuivi par le
Sénat.
Votre commission vous propose de maintenir la suppression de cet article.
Article 6 -
(Article L.147-8 du code de l'urbanisme) -
Protection et information préalable des riverains potentiels
des aérodromes les plus importants
Cet
article avait un objectif similaire à celui qui le
précède, mais il s'appliquait dans un périmètre
élargi. Il a été supprimé par l'Assemblée
nationale.
L'article L.147-8 que créait cet article dans le code de
l'urbanisme s'applique spécifiquement aux biens immobiliers
situés au voisinage des aérodromes visés au 3 de
l'article 266
septies
du code des douanes, à savoir les
neuf plus importants en termes de mouvements d'aéronefs. La
procédure d'information établie par l'article 5 ci-dessus
était étendue par le présent article aux biens immobiliers
situés au-delà de la limite extérieure du plan
d'exposition au bruit. Toutefois, la sanction de la non présence de la
clause d'information n'était pas la nullité de l'acte, mais une
action possible en dommages et intérêts.
La limite extérieure des PEB est généralement
définie par une valeur d'indice psophique, fixée au terme d'une
enquête publique par le préfet, comprise entre 84 et 72
(article R.147-2 du code de l'urbanisme). L'article R.147-3 du
même code prévoit cependant qu'une modulation de l'indice
psophique déterminant la limite extérieure du plan d'exposition
au bruit est possible, à l'intérieur d'une plage allant de la
valeur 72 à la valeur 69. C'est au sein de ce
périmètre maximal que s'appliquerait cette obligation
d'information.
Sur le fondement de la même argumentation, l'Assemblée
nationale a supprimé cet article.
Votre commission vous propose de maintenir la suppression de cet article.
Article 7 -
(Article L.147-9 du code de l'urbanisme) -
Extension des prescriptions urbanistiques dans les zones limitrophes
d'un plan d'exposition au bruit et susceptibles d'y être incluses
Cet
article visait à étendre de manière temporaire (pour une
durée maximum de deux ans) les prescriptions contenues dans un plan
d'exposition au bruit, lorsqu'il est en cours d'élaboration ou de
révision, aux zones limitrophes mais qui sont incluses dans le projet de
plan. Il a été supprimé par l'Assemblée
nationale.
Cet article avait été introduit par le Sénat en
première lecture. Il visait à doter l'administration d'un outil
préventif pour éviter que ne se produisent des situations
d'exposition aux nuisances sonores. C'est le préfet du
département concerné qui aurait décidé de cette
extension provisoire. Cette disposition permettait en fait d'anticiper la mise
en oeuvre éventuelle au sein du périmètres d'étude,
des contraintes urbanistiques s'exerçant en zone C d'un plan
d'exposition au bruit (inconstructibilité partielle).
L'Assemblée nationale a considéré que cet article avait
une visée préventive qu'il convenait de promouvoir, car il prend
en compte la relative longueur de la procédure de révision d'un
plan (au moins un an). Aussi ces dispositions ont-elles été
introduites à l'article 4 quater ci-dessus, l'Assemblée
nationale supprimant en conséquence le présent article.
Votre commission vous propose de maintenir la suppression de cet article.
* *
*
Votre commission vous demande d'adopter le présent projet de loi, modifié par les amendements qu'elle vous propose .
1
Dont la création est
proposée
par le projet de loi sur la modernisation et le développement du service
public de l'électricité.
2
Proposition de loi n° 198 de M. Jean-François Le
Grand, tendant à améliorer l'information des riverains
d'aéroport, Sénat, 1999.
3
Page 32 de son rapport.
4
Article L.36-8 du code des postes et
télécommunications introduit par la loi n° 96-659 du
26 juillet 1996 de réglementation des
télécommunications.
5
Projet de loi " Modernisation et développement du
service public de l'électricité ".
6
Inséré par la loi n° 89-531 du 2
août 1989 relative à la sécurité et à la
transparence du marché financier.
7
Notamment dans ses décisions 88-248 DC du 17 janvier
1989 Conseil Supérieur de l'Audiovisuel ; 89-260 DC du 28 juillet
1989 Commission des Opérations de Bourse ; 96-378 DC du 23 juillet
1996 Loi de réglementation des télécommunications.
8
Décision 89-280DC du 28 juillet 1989.
9
Dont le Conseil n'a toutefois pas explicitement affirmé,
dans sa décision 89-260, qu'il ait valeur constitutionnelle.
10
Comme c'est le cas pour l'ART.
11
A ne pas confondre avec les commissions consultatives
économiques des aérodromes.
12
Issu de la loi précitée du 11 juillet 1985.
13
Issu de la loi précitée de 1985
14
Indice de mesure du bruit.
15
Proposition de loi précitée n° 198 de M.
Jean-François LE GRAND, Sénat 1999.
16
Voir page 55 de son rapport.
17
Puisqu'en vertu du code de l'urbanisme, l'existence d'une zone de
bruit est mentionnée au certificat d'urbanisme.