Projet de loi de finances pour 1998 : Logement

AVIS n° 87 Tome XIV - PROJET DE LOI DE FINANCES ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - LOGEMENT

M. William CHERVY, Sénateur

Commission des Affaires économiques et du Plan - Avis n° 87 - Tome XIV - 1997/1998

Table des matières

N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XIV

LOGEMENT

Par M. William CHERVY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 24 ) (1997-1998).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

Dans une interview au journal " Le moniteur ", le 27 septembre dernier, M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au Logement, se félicitait de ce que " globalement le logement aurait un très bon budget ", ce qui confirmait l'intérêt que portait le Premier ministre au secteur. En effet, dans le discours de politique générale de juin dernier, ce dernier avait déclaré que le logement devait constituer une priorité.

Les premières mesures prises par le Gouvernement ont porté sur l'actualisation et la revalorisation des aides personnelles au logement, le financement de 50.000 Primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) supplémentaires, la dotation supplémentaire de 300 millions de francs pour la Prime à l'Amélioration de l'Habitat et de 200 millions de francs pour l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.

Et, dans un contexte budgétaire difficile, il convient de souligner l'effort remarquable en faveur du logement, affiché dans le projet de loi de finances pour 1998.

Si on s'en tient au seul " périmètre " du secrétariat au logement, les crédits (dépenses ordinaires et crédits de paiement) diminuent légèrement de 1,3 % pour s'établir à 39,83 milliards de francs.

Mais, pour avoir une vision complète de l'effort budgétaire en faveur du logement, il convient d'y ajouter le produit des comptes d'affectation spéciale, notamment celui qui finance le prêt à taux zéro, et surtout il faut tenir compte des dépenses fiscales relatives au logement social, car il s'agit de substituts à des aides à la pierre.

Sous cet angle de vue, le montant des dépenses budgétaires et fiscales en faveur du logement s'élève à 51,3 milliards de francs, soit une augmentation d'environ 13 %, et les priorités gouvernementales sont affichées avec force.

La première concerne les aides à la personne qui augmentent de 9,8% en raison des mesures de revalorisation décidées en juillet dernier, et qui marquent une rupture avec l'attitude du précédent Gouvernement. Cependant, tout en étant favorable à une actualisation régulière des barèmes qui maintient le pouvoir d'achat des aides, il convient de réfléchir à des mesures de rationalisation de ces aides, afin de mettre fin à certaines aberrations, -flagrantes dans le cas de l'allocation de logement social, versées aux étudiants, sans tenir compte de la situation des familles-, et en tout état de cause, de plus en plus complexes, puisque, en traitant les ressources des ménages différemment selon leur nature, on en vient, dans des cas extrêmes, à favoriser les ménages vivant de revenus de remplacement, par rapport à ceux ayant des revenus d'activité de même niveau.

La deuxième concerne le logement locatif social avec un effort particulier pour la réhabilitation. Le Gouvernement élargit le dispositif de la TVA à taux réduit voté l'an dernier sur la construction de logements sociaux, aux travaux de rénovation qu'ils soient financés sur les fonds propres des organismes HLM ou subventionnés.

Dans le même temps, le Gouvernement utilise le surcroît de subventions ainsi économisé pour améliorer le financement des PLA-TS, à propos desquels il faut reconnaître que les programmes physiques de réalisation ne correspondaient pas toujours aux engagements affichés. L'offre de PLAT-TS sera également diversifiée pour mieux traiter les cas sociaux les plus lourds ou pour programmer des opérations de reconstruction-démolition.

Mais pour accompagner cet effort budgétaire en faveur de la construction de logements sociaux, il faudrait également trouver des solutions au problème du niveau trop élevé des taux d'intérêt réels des crédits au logement social.

La troisième concerne le parc de logements privés dont on peut considérer qu'il bénéficie également de l'effort budgétaire consenti pour 1998.

- Après les majorations de dotations décidées en juillet 1997 concernant les primes à l'amélioration de l'habitat et pour l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat, ces dotations sont dans le projet de loi de finances pour 1998, maintenues au niveau réellement atteint en 1997.

- Le mécanisme de l'amortissement accéléré prévu jusqu'au 31 décembre 1998 n'est pas remis en cause et il ira jusqu'à son terme, ce qui devrait favoriser la construction de 30.000 logements par an.

- Enfin, on ne peut que se déclarer très favorable aux préoccupations du secrétaire d'Etat au logement concernant la définition d'un dispositif pérenne favorisant la reconnaissance d'un véritable statut du bailleur privé, pour encourager l'émergence d'une nouvelle génération de bailleurs, et définir, aux côtés du secteur locatif social, un secteur locatif privé conventionné dans lequel, en contrepartie d'avantages fiscaux ou de garanties sur le paiement des loyers, les bailleurs s'engageraient sur des modérations de loyers.

Au-delà de ces aspects positifs, il convient de faire état de plusieurs inquiétudes, dont certaines avaient déjà été exposées l'an dernier.

Tout d'abord, et de façon mécanique, la mesure contenue dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoyant l'augmentation du taux de la contribution sociale généralisée sur l'ensemble des revenus, va, pour les revenus fonciers, faire passer ce taux de 4,9 % à 10 %, ce qui représente un prélèvement supplémentaire d'environ huit milliards de francs. Ceci va certainement accroître les difficultés de beaucoup de petits propriétaires privés.

En ce qui concerne l'accession sociale à la propriété à travers le prêt à taux zéro, il faut tout d'abord en souligner le succès, ce qui veut bien dire qu'il répond aux aspirations profondes de nombre de nos concitoyens. Mais, a contrario, on peut s'inquiéter de la diminution de 5,1 % des financements prévus pour 1998, ce qui laisse à penser que toutes les demandes de prêts ne seront pas satisfaites. De plus, cette diminution de crédits s'inscrit en violation de la convention signée le 16 septembre 1996 avec les gestionnaires du 1 % logement, puisque 500 millions de francs sont prélevés sur le compte d'affectation spéciale alimenté par le prélèvement exceptionnel sur les avoirs du 1 % logement, pour financer les aides à la personne, alors même que la convention ne prévoyait qu'un financement des aides à la pierre.

- Il convient d'être très réservé sur la méthode retenue par le Gouvernement, pour remédier à cette diminution de crédits, puisque il restreint les conditions de distribution de ces prêts, au risque de segmenter le marché immobilier, et qu'il alourdit les charges de remboursement en raccourcissant la période de différé de remboursement total ou partiel, ce qui contribue à fragiliser la situation financière des acquéreurs les moins aisés.

- Au-delà de ces correctifs, force est de constater que rien n'est prévu au-delà du 31 décembre 1998 pour financer le prêt à taux zéro et le secrétaire d'Etat au logement a même reconnu qu'il était dans une impasse.

On peut rappeler que la commission des affaires économiques, tant lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1997 que du projet de loi portant création de l'Union d'économie sociale du logement s'était montrée extrêmement réservée sur le principe du prélèvement exceptionnel opéré sur les avoirs du 1 % logement en 1997 et en 1998.

Aujourd'hui, on ne peut que réaffirmer l'attachement de notre commission au maintien du 1 % logement, car il est indispensable pour permettre localement le bouclage d'opérations de constructions sociales, voire de réhabilitations lourdes, ou aider au logement des salariés. De plus, en 1997, l'Union d'économie sociale du logement, nouvellement créée, a fait la preuve de son dynamisme, en mobilisant les ressources internes des organismes collecteurs et en recourant à l'emprunt. Conformément à l'engagement pris dans la convention du 17 septembre 1996, sa capacité totale d'investissement a été de 14 milliards de francs pour 1997, et du même montant pour 1998.

Mais, elle ne pourra renouveler le même exploit en 1999, si le prélèvement exceptionnel est prolongé au-delà de 1998.

Il convient donc, dans les plus brefs délais, de réfléchir à des financements de substitution, qui ne pourront être uniquement budgétaires étant donné la faiblesse des marges de manoeuvre des pouvoirs publics.

PREMIÈRE PARTIE -

LE REPLI DE L'ACTIVITÉ DU BÂTIMENT EST MARQUÉ POUR 1997, AVEC DES PERSPECTIVES MEILLEURES
POUR 1998

I. LA CRISE DU BÂTIMENT PERSISTE

A. UN RECUL TRÈS NET EN 1996

Selon l'étude INSEE publiée en juillet 1997, il se confirme qu'en 1996 l'activité du Bâtiment et des Travaux publics (BTP) a été inférieure d'environ 2 % en volume à celle de 1995. Depuis 1990, le nombre de logements mis en chantier n'a connu qu'une seule année de croissance, en 1994. Le seuil des 300.000 logements avait alors de nouveau été dépassé. Cette progression ne s'est pas confirmée par la suite ; l'année 1996 a connu une nouvelle baisse avec la mise en chantier de 273.000 logements (-4,2 %).

On observe, comme en 1995, une grande différence d'évolution selon le type de logement : alors qu'il a baissé de 13 % dans le collectif, le nombre des mises en chantier s'est accru de 4 % dans le logement individuel. Ce repli du logement collectif est imputable pour une large part au secteur de la construction locative aidée, qui a pâti d'une diminution du nombre des PLA (8.000 de moins) et n'a pu bénéficier qu'en fin d'année des effets de la loi Périssol, dont les décrets d'application ont été pris en octobre 1996. Le prêt à taux zéro a joué surtout en faveur du logement individuel.

L'investissement en logement neuf, hors acquisition de terrain, a baissé de 1,4 %. La récession du logement collectif s'est traduite par un repli important de l'investissement des organismes HLM, alors que celui des ménages (les trois quarts du total) a stagné.

Les travaux de gros entretien et de réhabilitation représentent une part de l'investissement total en BTP presque aussi élevée que celle des logements neufs (environ 43 % de la Formation brute de capital fixe (FBCF) totale). La réforme du financement de l'accession sociale à la propriété (prêt à taux zéro) pouvant s'appliquer à l'achat de logements anciens sous condition d'une certaine quotité de travaux, l'abaissement du minimum imposé, de 35 % à 20 % du coût total, ainsi que la bonne tenue du marché de l'occasion au second semestre, ont arrêté en fin d'année le recul du gros entretien (- 1,6 % en 1996). Les autres travaux aidés ont plus nettement régressé en raison d'une baisse des subventions de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'Habitat (ANAH) et des primes PALULOS.

Les mises en chantier de locaux non résidentiels ont été plus faibles (- 1,3 %) que celles de 1995 et les autorisations de construire ont chuté au cours du quatrième trimestre. La construction destinée au secteur public a nettement reculé (- 9 %), notamment dans les domaines de la santé (- 19 %) et de la culture (- 14 %). Dans le secteur privé, la construction de grandes surfaces commerciales (- 8,5 %) a été limitée par le décret du 26 mars 1996 qui restreint le champ d'application de l'autorisation d'équipement commercial.

S'agissant des bureaux, le recul persistant de la construction (- 11 % en 1996) a fini par stabiliser le stock des surfaces vacantes. Les transactions ont d'ailleurs augmenté pour la quatrième année consécutive (1,6 million de m² en 1996). Néanmoins, l'offre restait pléthorique, avec 3,8 millions de m² en fin d'année. Le marché du neuf est resté le plus actif, avec 57 % des transactions et une baisse des stocks.

En 1996, l'évolution de la production a peu différé de celle des mises en chantier : 3 % de recul annuel, dont 13 % dans le domaine public, 10 % dans le commerce et 7 % dans les bureaux. Seules les constructions neuves à usage industriel ou agricole ont augmenté.

Quant au gros entretien de bâtiments non résidentiels, à l'image du logement, son recul est plus modéré que celui de la construction neuve : - 0,6 %.

Les conséquences de la crise sont réelles en matière d'emploi.

Environ 35.000 entreprises se sont créées dans le BTP en 1996. Ce chiffre est loin de compenser les cessations d'activité. Les défaillances, qui en font partie, se sont toutefois stabilisées ces trois dernières années à environ 10.500 par an, un chiffre inférieur à ceux de 1992 et 1993. L'emploi lié à l'activité du BTP, a baissé de 39.000 postes par an en moyenne depuis 1990 (32.000 pour l'emploi salarié soit - 2,5 %). Avec 45.000 postes de travail salarié perdus, le recul de 1996 est plus important que celui des deux années précédentes. Les derniers chiffres trimestriels confirment ces tendances. En 1996, la branche BTP n'a employé, en moyenne, que 1,2 million de salariés, dont 80 % dans le bâtiment. Ce chiffre ne tient pas compte du travail intérimaire qui, avec 69.00 salariés en équivalent temps plein, a employé 7.000 personnes de moins qu'en 1995.

B. UNE MOINDRE BAISSE DE L'ACTIVITÉ EN 1997

En 1997, l'activité du secteur du bâtiment serait en baisse de 1 % environ, en volume, malgré une certaine amélioration de la situation en 1997 dans le secteur du logement. Cela résulterait du recul persistant de l'activité liée à la construction de logements collectifs et de bâtiments non-résidentiels alors qu'une progression de l'activité liée à l'entretien-amélioration de logement et à la construction de maisons individuelles serait enregistrée.

Sur l'ensemble de l'année, le niveau des mises en chantier devrait s'élever à 277.000 logements, soit une progression de 3.200 unités. Une augmentation de la construction de maisons individuelles de 7.600 unités interviendrait, sous l'effet du faible niveau des taux d'intérêt et du prêt à taux zéro qui rencontre un vif succès auprès des acquéreurs de ce type de logement, alors qu'une diminution de l'ordre de 4.400 logements collectifs serait enregistrée. La construction de logements locatifs sociaux reculerait de 9.000 unités en 1997 compte tenu des difficultés rencontrées par les organismes HLM dans le montage des opérations, notamment dans le bouclage des plans de financement. Quant à la mesure d'amortissement fiscal de l'achat d'un logement neuf destiné à la location, elle n'aurait qu'un impact faible sur les mises en chantier en 1997, d'environ 5.000 logements ; l'accroissement des ventes lié à ce produit a pour l'essentiel contribué à la diminution des stocks des promoteurs.

L'activité liée à l'entretien-amélioration de logement renoue avec la croissance en 1997. Une hausse d'environ un point, en volume, par rapport à l'année 1996 est attendue.

Dans la première partie de l'année 1997, la progression de l'activité de ce secteur a été essentiellement due à l'augmentation des travaux non aidés et surtout à ceux financés par un prêt à taux zéro en 1996. Au quatrième trimestre, l'activité sera notamment soutenue par la décision du Gouvernement d'accroître le nombre de logements à réhabiliter tant dans le domaine public que privé. En effet, le programme supplémentaire de réhabilitation de 50.000 logements dans le parc social (PALULOS) et de 50.000 logements dans le parc privé (35.000 PAH et 15.000 ANAH) devrait induire 3,8 milliards de francs hors taxes de travaux pour les entreprises du secteur, dont un peu plus de 700 millions en 1997.

L'activité liée à la construction et à l'entretien de bâtiments non résidentiels reculerait en 1997, pour la sixième année consécutive. La baisse serait d'environ 3 %, à prix constant. Le repli de l'activité en construction neuve s'amplifierait en 1997, sous l'effet conjugué des contraintes budgétaires de l'Etat et des collectivités locales, afin de limiter les déficits publics et de la priorité accordée par les entrepreneurs aux investissements de productivité ou de renouvellement. En outre, la réforme de la réglementation sur les implantations de grandes surfaces commerciales jouera encore négativement sur l'activité de construction.

C. LES PERSPECTIVES POUR 1998 : LE BTP ESQUISSE UN MOUVEMENT DE REPRISE

Des éléments positifs sont en place qui pèseront favorablement sur l'activité du bâtiment, à savoir la croissance du PIB estimée à 3 % et le maintien à leur niveau actuel des taux d'intérêt. En revanche, la croissance soutenue de l'investissement des entreprises n'aura qu'un faible impact sur l'activité du secteur du bâtiment. De ce fait, la progression de l'activité des entreprises de bâtiment ne sera que de faible ampleur en 1998, malgré la hausse prévue, de l'ordre de 1 % à 1,5 %, du chiffre d'affaires lié à la construction et à l'entretien de logements.

Cette prévision repose sur un maintien des financements au niveau de 1997 pour la construction locative sociale, sur une poursuite de la reprise des ventes de logements destinés à l'investissement locatif et sur un arrêt du destockage de la part des promoteurs immobiliers. Elle intègre, par ailleurs, la limitation du prêt à taux zéro aux seuls primo-accédants en 1998.

Dans ce contexte, 285.000 logements pourraient être mis en chantier en 1998, si les promoteurs immobiliers procèdent au lancement de nouvelles opérations afin de répondre à l'accroissement de la demande et si les difficultés rencontrées par les organismes HLM dans le bouclage de leurs plans de financement sont levées -ce qui devrait être le cas avec la généralisation de la TVA à taux réduit dans le logement social-. L'activité liée à la construction de logements progresserait alors d'un peu moins de 2 % en volume, l'an prochain.

L'activité liée à l'entretien-amélioration de logement, sous l'hypothèse d'un maintien des aides publiques en faveur de ce secteur, progresserait d'un demi-point à un point en volume, par rapport à l'année 1997. Cette croissance résulterait essentiellement de la forte progression de l'activité impulsée par les aides de l'Etat qui contribueront à accroître les travaux d'entretien de logements en 1998. En effet, le programme supplémentaire de réhabilitation mis en place en juillet 1997 fera encore sentir ses effets au début de l'année 1998.

A l'inverse, la décision de limiter l'octroi du prêt à taux zéro aux seuls primo-accédants impliquera une baisse de l'activité liée à ce financement en 1998. Toutefois, on peut estimer que l'accroissement du pouvoir d'achat du revenu disponible des ménages lié en partie aux transferts des dépenses maladies sur la CSG et le bas niveau des taux d'intérêt devraient contribuer à dynamiser le secteur.

II. DES SITUATIONS EN DEMI-TEINTE OU CONTRASTÉES EN EUROPE

En 1994 et 1995, le secteur de la construction de logements neufs avait connu une croissance respectivement de 10,3 % et 2,7 % pour les cinq grands pays d'Europe occidentale.

Mais en 1996, on a constaté un recul de 4,1 % sur l'ensemble des pays, mais plus accentué pour l'Espagne.

La production du secteur de la construction est estimée à 726 millions d'écus en 1997 pour les quinze pays membres (contre 720 en 1994), soit 4,72 milliards de francs. L'activité du secteur de la construction s'est globalement ralentie en 1996 et son cycle a du mal à suivre la croissance du PIB depuis 1995.

NOMBRE DE LOGEMENTS COMMENCÉS

DANS LES CINQ GRANDS PAYS D'EUROPE

	1994	1995	1996
France	302.000	286.000	274.000
Italie	265.000	247.000	240.000
Allemagne*	573.000	603.000	590.000
Espagne	270.000	310.000	284.000
Royaume-Uni	186.000	190.000	180.000

Source Euroconstruct

* pour l'Allemagne, il s'agit des logements terminés.

Les prévisions pour 1997 et 1998 sont favorables en ce qui concerne le secteur de la rénovation qui progresserait de + 2 % en 1997 et 1998. En revanche, la construction neuve connaîtrait un recul en 1997 avant une légère amélioration pour l'année 1998, le recul étant cependant particulièrement net pour la construction de logements.

DEUXIÈME PARTIE -

LE BUDGET POUR 1998 TÉMOIGNE D'UN EFFORT CONSIDÉRABLE EN FAVEUR DU LOGEMENT

A s'en tenir au seul budget du secrétariat d'Etat au logement, on peut considérer que les crédits demandés pour le logement dans le projet de loi de finances pour 1998 diminuent de 1,3 % par rapport à 1997 pour être fixés à 39,8 milliards de francs.

- Les dépenses ordinaires qui représentent 83,6 % des crédits du logement continuent d'augmenter très sensiblement en valeur absolue et en pourcentage des emplois dans le budget logement. Elles atteignent 33,3  milliards de francs contre 29,9 milliards de francs en 1997 et financent quasi intégralement les aides à la personne.

- Les dépenses en capital (crédits de paiement) représentent 6,5 milliards de francs, soit une diminution de 37,3% par rapport à 1997, mais comme l'an dernier, il faut prendre en considération le compte d'affectation spéciale institué en 1997, qui pour cette année encore, va contribuer au financement de l'accession à la propriété à hauteur de 6,89 milliards de francs.

En réalité, on ne peut s'en tenir à ce strict point de vue pour appréhender l'ampleur de l'effort budgétaire en faveur du logement. Si l'on tient compte de l'appui des comptes spéciaux du Trésor, du Fonds d'aménagement pour la région Ile-de-France (FARIF) (510 millions de francs) et surtout du fonds pour le financement de l'accession à la propriété (FAP : 7,4 milliards de francs), les crédits sont alors en augmentation de 6,4 % à 47,7 milliards de francs. Au-delà, si l'on tient compte des dépenses fiscales relatives au logement social, puisqu'il s'agit de substituts à des aides à la pierre, l'augmentation est d'environ 13 % et le budget en faveur du logement s'élève à 51,3 milliards de francs.

L'EFFORT BUDGÉTAIRE EN FAVEUR DU LOGEMENT EN 1997 ET 1998

(millions de francs)

	LFI 1997		PLF 1998		EVOLUTION
	AP	DO ou CP	AP	DO ou CP	DO ou CP
Aides à la personne
Aides personnelles au logement		29 730		33 155	+ 11,5 %
Accompagnement social (FSL, ALT, FAAD)		450		457 (*)	+ 1,5 %
Total aides à la personnes		30 180		33 612	+ 11,4 %
Aides à la pierre
Ligne fongible	2 695	3 575	2 928	3 197 (**)	- 10,5%
ANAH	2 015	1 893	2 200	2 105	+ 11,2 %
PAH	600	710	800	690	- 2,8%
Sous-total interventions dans l'ancien	2 615	2 603	3 000	2 795	+ 7,4%
Prêt à taux zéro	7 000	7 000	6 260	6 640	- 5,1%
FGAS	400	400	260	260	-
Sous-total accession à la propriété	7 400	7 400	6 520	6 900	- 6,7 %
Opérations les plus sociales	348	179	350	349	+ 95%
Divers	168	100	64	124	+ 24 %
Total aides à la pierre	13 226	13 857	12 862	13 365	- 3,5%
Autres (études, information, associations)	35	94	29	98	+ 4 %
Total dépenses budgétaires	13 261	44 131	12 891	47 075	+ 6,7 %
Mesures fiscales
TVA à 5,5 % pour les PLA neufs		1 300		2 020
TVA à 5,5 % pour les travaux HLM sur le parc existant		-		2 200

(*) En 1998, les crédits consacrés aux FSL et à l'ALT ne sont pas financés par un compte d'affectation spéciale, alimenté par la taxe sur les surloyers, mais rebudgétisés.

(**) La suppression des subventions PLA, consécutive au PLA fiscal d'octobre 1996, produit des effets sur plusieurs années, compte tenu de la durée d'une opération PLA.

(Source : l'Information immobilière. Octobre 1997)

En définitive, on peut considérer que les aides à la personne progressent de 11,4 % en 1997 et 1998 pour être fixées à 33,6 milliards de francs, tandis que le total des aides budgétaires et fiscales pour le logement social passe de 4,87 milliards de francs à 7,41 milliards de francs, soit une augmentation de 52 %. En revanche, l'aide à l'accession sociale à la propriété, à travers le prêt à taux zéro diminue de 5,1 % pour être fixée à 6,64 millions de francs.

CHAPITRE IER -

UNE VOLONTÉ DE JUSTICE SOCIALE À TRAVERS LE FINANCEMENT DES AIDES À LA PERSONNE

I. LA FORTE PROGRESSION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX AIDES À LA PERSONNE

Les crédits consacrés au financement des aides à la personne s'élèvent dans le projet de budget pour 1998 à 32,655 milliards de francs contre 29,730 milliards de francs, soit une progression de 9,8 %.

La dotation budgétaire demandée pour 1998 se décompose ainsi :

La contribution de l'Etat au fonds national de l'habitation (FNH), qui finance l'aide personnalisée au logement, s'élève à 14,54 milliards de francs, soit une progression de 9 %.

La contribution de l'Etat au fonds national d'aide au logement (FNAL) qui finance l'allocation de logement à caractère social, est fixée à 18,110 milliards de francs , en hausse de 10,5 % par rapport à 1997.

DOTATIONS BUDGÉTAIRES POUR 1998

(en milliards de francs)

	LFI 1997	AJUSTEMENT À L'ÉVOLUTION TENDANCIELLE	MESURES DE RATIONALISATION ET D'ÉCONOMIE	MOYENS NOUVEAU	CONTRIBUTION DU CAS ACCESSION	PLF 1998
FNH (article10)	13.370	14.510	115	165	0	14.545
FNAL (article 30)	16.360	18.645	385	335	500	18.110
TOTAL	29.730	33.155	500	500	500	32.655

En ce qui concerne la contribution du compte d'affectation spéciale n° 902-30 " Fonds pour l'accession à la propriété " qui vient accroître de 500 millions de francs les crédits destinés au FNAL, on peut s'étonner de ce procédé, qui affecte la clarté et la lisibilité des comptes du logement.

En effet, il faut rappeler que ce compte d'affectation spéciale est alimenté par le prélèvement exceptionnel opéré sur la participation à l'effort de construction des employeurs, décidé par la loi de finances pour 1997.

Ce prélèvement exceptionnel prévu pour 1997 et 1998 représente en réalité la totalité de la collecte annuelle du 1 % logement et doit servir à travers le compte d'affectation spéciale, à financer le prêt à taux zéro.

Il est regrettable que par voie d'un abondement -même de faible ampleur- des fonds affectés par voie conventionnelle au financement de l'effort de construction, changent d'affectation en contribuant au financement des aides à la personne. Ceci n'est guère satisfaisant même si le FNAL finance l'ALS-accession et l'APL-accession pour un total d'environ 800 millions de francs ; ces prestations ont certes un effet indirect sur la construction, mais ce ne sont pas des aides à la pierre.

Le nombre de bénéficiaires des aides au logement au 31 décembre 1996 se décompose ainsi :

	LOCATION	ACCESSION	TOTAL
Aide personnelle au logement (APL)	2.204	651	2.855
Allocation de logement social (ASL)	2.079	63	2.142
Allocation logement familiale (ALF)	893	259	1.152
TOTAL	5.176	973	6.149

(milliers de bénéficiaires)

Source : Secrétariat d'état au logement

Ces statistiques ne font que confirmer la progression continue du nombre de bénéficiaires des aides au logement depuis 1990.

De 1990 à 1996, les prestations d'aides personnelles versées ont augmenté de 46 % et cette croissance s'explique essentiellement du fait de la progression du nombre de bénéficiaires, qui est passé de 4,5 millions à 6 millions soit une croissance globale de 33 %.

La généralisation du droit à l'allocation de logement sociale explique la très forte progression de cette prestation, qui passe de 10,3 à 19,1 milliards de francs entre 1991 et 1994 pour un nombre de bénéficiaires estimé à 1 million en 1991 et 1,9 million en 1994.

Outre le flux de construction de logements locatifs sociaux en PLA ouvrant droit à l'APL, c'est surtout -sur la période- le ralentissement de la croissance des revenus, l'augmentation du chômage et de la précarisation des situations qui ont contribué à la croissance du nombre de bénéficiaires.

Les éléments tirés de l'enquête nationale de 1997 sur l'occupation des logements d'habitation à loyer modéré, établie par le Centre de recherches pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC) ne font que confirmer la précarisation croissante des personnes logées en HLM.

Le parc HLM représentait en 1992 (derniers chiffres disponibles) 40,5 % du parc locatif loué vide soit 3,4 millions d'unités, pour 7.56 millions d'occupants, soit 13 % de l'ensemble de la population française.

Les familles monoparentales sont deux fois plus nombreuses dans le parc social que dans l'ensemble de la population française (15,3 % au lieu de 6,6 %).

50 % des ménages ont des ressources inférieures à 60 % du plafond-PLA. (Le seuil de 60 % du plafond des ressources PLA correspond au plafond de ressources pour l'attribution des logements très sociaux (PLA-TS) destinés aux familles défavorisées.

On constate dans le parc social, un taux de chômage élevé puisque 22,4 % des occupants actifs sont au chômage contre 12,3 % pour l'ensemble de la population.

Sur l'ensemble de la France métropolitaine, la part de logements sociaux en zone urbaine sensible (ZUS) s'élève à 29,1 % soit près de 996.000 logements et le nombre de logements en zone de redynamisation rurale (ZRR) représente 3 % de l'ensemble soit 106.000 logements. Au total, un tiers du parc social est situé dans une zone prioritaire.

On peut également rappeler la très forte progression des crédits destinés au financement des aides personnelles aux étudiants.

Parallèlement au " bouclage " de l'ALS, à partir de 1991, les étudiants résidant en région parisienne ou dans les DOM ont pu percevoir l'ALS ; puis à compter du 1er janvier 1993, tout étudiant a pu y avoir droit, dès lors qu'il occupait un logement autonome n'appartenant pas à ses ascendants et qu'il s'acquittait d'une charge de logement.

Pour le calcul de cette aide, un plancher de revenu forfaitaire est pris en compte qui est de 23.500 francs annuel pour 1996, mais les aides personnelles sont versées indépendamment du fait que les parents bénéficient ou non d'un avantage fiscal, pour l'étudiant percevant l'allocation logement, que ce soit par l'octroi d'une demie part supplémentaire ou d'une pension alimentaire.

En 1996, le montant des prestations logements versées aux étudiants au titre de l'APL ou de l'ALS s'élevait à 5,8 milliards de francs pour 655 milliers de bénéficiaires.

COÛT DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT DES ÉTUDIANTS
ET NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DEPUIS 1993

	1993		1994		1995		1996
	Prestations (milliards)	Bénéficiaires (milliers)	Prestations (milliards)	Bénéficiaires (milliers	Prestations (milliards)	Bénéficiaires (milliers)	Prestations (milliards)	Bénéficiaires (milliers)
Au titre APL	1,2	118	1,2	123	1,2	124	1,2	122
Au titre ALS	3,3	409	4,2	474	4,4	513	4,6	533
TOTAL	4,5	527	5,4	597	5,6	637	5,8	655

Un certain nombre de réformes avaient été envisagées concernant, soit uniquement les aides personnelles versées aux étudiants soit, plus généralement, l'ensemble des aides, directes ou indirectes, qui leur sont affectées. Le dernier projet envisagé consistait à créer une allocation sociale d'étude (ASE) parallèlement à un transfert des fonds budgétaires consacrés au paiement des aides personnelles du ministère du Logement au ministère chargé de l'Enseignement supérieur. Ce dispositif s'inscrivait dans la perspective d'une refonte complète des aides aux étudiants, aides directes telles que les aides au logement ou les bourses, et aides indirectes telles que les aides fiscales attribuées aux parents des étudiants.

A priori, pour le moment aucun projet de réforme ne semble réellement à l'ordre du jour, ce qui est préoccupant, car dans ces conditions le coût de ce dispositif ne va cesser de croître sans toujours répondre à un strict critère de justice sociale. De plus, il est à noter que l'existence de ce dispositif a des effets pervers sur le marché immobilier : dans la construction immobilière, l'offre de résidences étudiantes est sans doute surdimensionnée et la fixation des loyers intègre le montant de cette allocation.

II. LE PREMIER BILAN DE LA RÉFORME DE L'APL INTERVENUE LE 1ER AVRIL 1997

On peut rappeler que l'article 134 de la loi de finances pour 1997 prévoyait la disparition du barème de l'APL2, c'est-à-dire l'instauration d'un barème unique pour l'ensemble du parc locatif conventionné. Le Gouvernement voulait ainsi engager une réforme d'ensemble des aides personnelles au logement fondée sur la simplification des barèmes et une appréhension plus équitable des ressources.

Après une concertation approfondie avec les instances représentées au Conseil national de l'habitat, la création du nouveau barème propre à l'APL locative a été approuvée dans le cadre de la Conférence Famille.

Ce barème, qui calcule l'APL à partir d'un taux d'effort des ménages, lui-même fonction de leur situation familiale, de leurs revenus et du niveau de leur loyer, fait l'objet du décret n° 97-289 du 28 mars 1997.

Toutefois, il n'a été mis en oeuvre qu'à partir du mois de juillet, avec effet rétroactif au 1er avril, dans la mesure où les organismes payeurs ont dû intégrer un système assez complexe de compensations destinées à faciliter la transition entre l'ancien et le nouveau barème. Pour des raisons sociales le Gouvernement a décidé de ne pas réclamer les indus des mois d'avril à juin compris, aux bénéficiaires pour lesquels l'application de ce nouveau barème entraîne une baisse de leur allocation.

Globalement, le changement de barème a été effectué à coût constant. Cependant dans la mesure où il est " calé " sur le taux d'effort des ménages, ceux qui ont les taux d'efforts les plus élevés voient leur situation s'améliorer tandis que ceux qui avaient les taux d'effort les plus faibles ont une aide moins importante.

En résumé, il nous a été indiqué que, compte tenu des dispositions réglementaires existantes, les ménages modestes (isolés et couples sans enfant percevant moins de 5.000 francs par mois et familles ayant moins de 6.200 francs de revenus mensuels) ne subissent aucune perte significative : soit leur aide reste approximativement stable, pour 68 % d'entre eux (ils perdent ou ils gagnent moins de 25 francs par mois), soit ils enregistrent un gain supérieur à 25 francs, pour 32 % d'entre eux. Cependant, afin d'évaluer l'impact de la réforme le Gouvernement a demandé à la CNAF de comptabiliser les ménages qui vont bénéficier des compensations ainsi que les montants correspondants.

Il subsiste cependant selon l'ancienne formule de calcul, un barème d'APL spécifique au secteur de l'accession à la propriété, et deux barèmes d'APL dans les foyers conventionnés. L'APL 2-foyers est applicable aux logements-foyers de jeunes travailleurs conventionnés sans travaux à compter du 1er octobre 1990 ainsi qu'aux résidences sociales conventionnées sans travaux à compter du 1er janvier 1995. L'APL 1-foyers est applicable aux autres logements-foyers conventionnés.

L'APL attribuée aux accédants à la propriété ou aux propriétaires occupants effectuant des travaux est calculée de telle sorte que les bénéficiaires concernés doivent supporter un taux d'effort d'au moins 24 % calculé par rapport aux ressources prises en compte pour le calcul de leur aide.

Pour être tout à fait exhaustif, il convient de rappeler que quelques différences subsistent entre les deux types d'aides personnelles au logement : APL et AL. Cependant, lors des revalorisations de barème successives, des rapprochements ont été opérés en ce qui concerne le niveau des loyers-plafonds, les conditions d'attribution et la définition de la base ressources retenues pour le calcul du montant des aides.

III. LA REVALORISATION DES BARÈMES AU 1ER JUILLET 1997

Le Gouvernement a décidé d'actualiser à compter du 1er juillet 1997 le barème des aides personnelles au logement, ce qui représente 2,9 milliards de francs supplémentaires en année pleine . Ce montant permet à la fois de revaloriser les paramètres de calcul conformément aux dispositions de l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation concernant l'APL et d'augmenter, d'une part, les loyers plafonds d'un taux supérieur à l'évolution de l'indice du coût de la construction (1,8 %) -qui est normalement l'indice de référence retenu pour ce paramètre- et, d'autre part, le forfait de charges d'un montant supérieur à celui de l'indice des prix à la consommation hors tabac (1,9 %).

Les paramètres de calcul des aides personnelles ont été actualisés dans les conditions suivantes :

- les paramètres homogènes à des ressources ont été réévalués en fonction de la valeur moyenne de l'indice des prix à la consommation hors tabac pour 1996, soit de 1,9 % ;

- les loyers plafonds ont été réévalués de la manière suivante :

. les loyers plafonds des " petits ménages " (isolés et couples sans personne à charge) ont été actualisés de 3,5 % en AL et en APL ;

. les loyers plafonds des familles ont été actualisés de 2 % en APL et de 3,5 % en ALF sauf en zone I où ils ont été actualisés en ALF de 5 % pour les ménages avec une ou deux personnes à charge et de 10 % pour les ménages qui ont plus de trois personnes à charge ;

- le forfait de charges a été actualisé de 2,5 %.

Cette revalorisation des barèmes se traduit par des gains d'aide importants pour les " petits ménages " ainsi que pour les familles dans le parc non conventionné c'est-à-dire ceux dont le taux d'effort est le plus élevé.

Par ailleurs, les étudiants dont le loyer dépasse le loyer plafond (70 % des cas) voient leur ALS augmenter de 2 à 2,5 %, soit un montant légèrement supérieur à la hausse des prix.

Les conséquences financières de cette actualisation doublée d'une revalorisation ont été prises en compte dans le projet de loi de finances pour 1998, et une provision de 500 millions de francs a été inscrite en prévision d'une actualisation du barème au 1er juillet 1998.

Cette augmentation de 2,92 milliards de francs de la contribution de l'Etat aux aides à la personne se décompose donc ainsi :

Ajustement dû à la croissance des prestations (à barème d'aide inchangé : croissance du nombre de bénéficiaires, évolution des revenus et de la dépense logement) Effet de la revalorisation des aides au 1er juillet 1997 Effet en 1998 de mesures nouvelles de rationalisation et d'économie Provision pour l'actualisation des barèmes en juillet 1998 Versement du CAS " financement de l'accession à la propriété " au FNAL

+ 2.175 + 1.250 - 500 + 500 - 500

Solde

+ 2.925

(millions de francs)

CHAPITRE II -

LES MESURES EN FAVEUR DU LOGEMENT DES PERSONNES DÉFAVORISÉES

L'effort de solidarité en faveur du logement des personnes modestes se traduit très concrètement dans le projet de loi de finances pour 1998, par la rebudgétisation des dépenses afférentes aux fonds de solidarité pour le logement (FSL) et aux aides au logement temporaire (ALT) destinées aux associations assurant ce type de logement à des personnes défavorisées.

Dans le projet de loi de finances pour 1997, il était créé un compte d'affectation spéciale, intitulé " fonds pour le logement des personnes en difficulté " pour financer la participation de l'Etat aux FSL et à l'ALT. Les recettes de ce fonds devaient provenir exclusivement du prélèvement par l'Etat sur le supplément de loyer de solidarité et 450 millions de francs étaient inscrits pour 1997 soit un doublement des crédits par rapport à 1996.

Votre rapporteur s'était, à titre personnel, montré très réservé sur ce dispositif, considérant qu'on ne pouvait pas faire porter un effort de solidarité nationale envers les plus démunis sur les seules familles logées en HLM ayant des ressources supérieures à un certain plafond.

De plus, compte tenu des prévisions, il était plus que probable que le produit de la taxe ne couvrirait pas le montant des dépenses inscrit la loi de finances et aucun engagement n'avait été pris sur la compensation de cette moins-recette.

La réalité ne nous a pas démenti puisque, sans disposer de statistiques définitives, il s'avère que seulement 50 % des recettes prévues ont été versées sur le fonds pour le logement des personnes en difficulté, et qu'un complément budgétaire a dû intervenir en cours d'année.

Votre rapporteur se félicite donc de la décision de rebudgétisation inscrite dans le projet de loi de finances pour 1998 : il s'agit de l'exercice d'une véritable solidarité nationale envers les plus démunis et on peut espérer ainsi, que les sommes inscrites en loi de finances initiale seront effectivement disponibles.

De plus, il est indispensable que les actions en faveur du logement des plus démunis soient déconnectées du produit de la taxe sur les surloyers, étant donné les incertitudes qui pèsent sur cette dernière.

Il importe tout d'abord de faire un bilan exhaustif de la mise en oeuvre de cette taxe, avant de se prononcer sur son maintien. Sans aller jusqu'à la suppression, on pourrait explorer les pistes énoncées par le Secrétaire d'Etat au Logement, relatives à l'instauration d'un mécanisme de solidarité entre organismes HLM sur la base d'une contribution acquittée par les organismes HLM " bien placés ", hébergeant des populations bénéficiant de revenus stables, qui pourrait être reversée aux organismes hébergeant les populations les plus fragiles et qui seraient situés dans des zones urbaines difficiles.

Dans le projet de budget pour 1998 :

- 340 millions de francs sont inscrits pour financer la participation de l'Etat au FSL ;

- 110 millions de francs sont inscrits pour financer la contribution de l'Etat à l'ALT ;

- 6,5 millions sont inscrits pour financer la participation au fonds d'aide aux accédants en difficulté (FAAD), créés à l'intitiative des départements.

I. BILAN DE FONCTIONNEMENT DES FONDS DE SOLIDARITÉ LOGEMENT

Les ressources des FSL

(millions de francs)

		1992	1993	1994	1995	1996 (estimation)
1. Dotations obligatoires
Crédits Etat Conseils généraux		171 187	177,2 182,6	208 210	330 328,3	250 274,4
S/total 1		358	359,8	418	658,3	524,4
2. Dotations volontaires
CAF	Nbre départements Montant	62 33,3	73 36,2	74 59,1	81 49,6	85 54,1
Communes - groupements communes	Nbre départements Montant	69 23,9	74 25,8	72 30,6	74 37,2	75 37,6
Organismes HLM et SEM	Nbre départements Montant	60 28,9	72 25,4	78 37,6	73 34,7	79 40,3
S/total 2*	Nbre départements Montant	89 92,9	96 93,6	96 138,3	97 144,8	99 160,3
S/total 3 - Recettes internes		571	705,6	831,7	844	961,3
TOTAL		1.021	1.159	1.398	1.647	1.646

* ne sont pas comptées dans ce total, les dotations volontaires versées à l'année N au titre de l'année N-1

Les recettes des FSL sont composées :

- d'une part, des dotations obligatoires, provenant de l'Etat et du Conseil général, ce dernier devant verser au moins autant que l'Etat.

Il est à noter que 1995, année du plan gouvernemental d'urgence, était une année exceptionnelle en matière de dotations de l'Etat et des Conseils généraux : l'Etat en loi de finances rectificative a ajouté 110 millions de francs aux 220 millions de francs inscrits en loi de finances initiale ;

- d'autre part, des dotations volontaires versées par les caisses d'allocations familiales, les communes et les organismes HLM.

Le mode de participation des communes est varié : absence totale de financements communaux, participation de seulement certaines communes ou de l'ensemble des communes.

Parmi les autres financeurs dont la participation est moins importante, il y a les collecteurs du 1 % et les Caisses de Mutualité sociale agricole. Les CMSA ont participé financièrement dans 40 départements en 1995 ;

- et enfin, de leurs ressources internes, qui résultent des reports de l'année antérieure, des reports des anciens fonds d'aides (FAIL et FARG) auxquels les FSL se sont substitués, des remboursements de prêts et des retours de dépôts et des produits financiers.

Les dépenses des FSL

En 1996, les dépenses des FSL se sont élevées à 1.174 millions de francs contre 965 millions de francs en 1995. Les dépenses 1996 se répartissent en 108,4 millions de francs de frais de fonctionnement contre 80 millions de francs en 1995 et 1.062 millions de francs d'aides financières aux ménages pour le maintien et l'accès, de dépenses d'accompagnement social lié au logement (ASLL) et de subventions aux associations contre 880 millions de francs en 1995. Entre 1995 et 1996, on constate une augmentation de 20 % (contre 15 % de 1994 à 1995) du montant global des aides accordées par les FSL.

Les aides accordées en 1996 se décomposent en :

- 360,9 millions de francs d'aides au maintien pour le paiement des impayés de loyer soit 34,0 % des aides ;

- 381,5 millions de francs d'aides à l'accès pour le paiement des dépôts à l'entrée dans les lieux et les frais d'installation soit 35,9 % des aides ;

- 31,8 millions de francs de mises en jeu de garanties consécutives à des impayés de ménages garantis soit 3,0 % des aides ;

- 236,4 millions de francs d'ASLL soit 22,3 % des aides ;

- 12,1 millions de francs de gestion locative, soit 1,1 % des aides.

En outre, dans 37 départements, 39,3 millions de francs ont été consacrés à l'hébergement et à l'urgence, via le financement d'associations (contre 20,1 millions de francs en 1994 dans 23 départements). Cela correspond notamment au soutien des associations bénéficiant par ailleurs de l'aide au logement temporaire (ALT).

Les mises en jeu de garantie augmentent fortement, tout en restant peu élevées. Les aides à l'accès devancent désormais les aides aux impayés. Les aides au maintien et les garanties concernent surtout le parc public. Par contre, les aides à l'accès sont tournées vers le parc privé.

De façon générale la tendance à la progression des subventions se confirme depuis 1992.

Le montant moyen des aides au maintien dans les lieux s'accroît (6.539 francs en 1995) et il est plus élevé dans le parc public.

Le montant moyen d'une aide à l'accès (dépôt d'entrée, frais d'installation) est de 3.078 francs en 1995 et il est nettement inférieur dans le parc public par rapport au parc privé, du fait notamment du dépôt de garantie représentant deux mois de loyer pour le parc privé.

La garantie d'impayé couvre en moyenne dix mois d'impayés sur une période de vingt mois.

Le nombre de ménages aidés s'élevait en 1995 à 167.800 contre 80.500 en 1992. Parmi eux, le nombre de ménages aidés pour le maintien se stabilise, alors que le nombre de ménages aidés pour l'accès progresse très fortement (+ 242 % entre 1992 et 1995).

RÉCAPITULATIF DES DÉPENSES DES FSL
(en millions de francs)

Années	1992	1993	1994	1995	1996 Estimation
Aides au maintien	259,5	296,5	337,7	336,8	360,9
Aides à l'accès	113,1	196,0	247,0	321,2	381,5
Paiement de garanties	5,4	9,6	17,4	22,4	31,8
ASLL (1)	81,5	124,2	148,0	171,0	236,4
Gestion locative				8,4	12,1
Subventions aux associations		7,0	15,9	20,1	39,3
Fonctionnement	37,3	55,0	72,2	80,2	108,4
Dépenses totales dont aides (2)	505,0 459,6	709,2 633,5	846,1 766,2	965,6 880,4	1 174,7 1 062,3

NB : Les chiffres figurant dans ce tableau sont les décaissements de trésorerie.

(1) accompagnement social lié au logement

(2) total des dépenses des FSL non compris les frais de fonctionnement et les dépenses diverses

(Source : Secrétariat d'Etat au logement)

II. BILAN DE FONCTIONNEMENT DE L'AIDE AU LOGEMENT TEMPORAIRE (ALT)

Entre 1994 et 1996, le nombre d'associations conventionnées logeant à titre temporaire des personnes défavorisées a été multiplié par deux (1.231 en 1996 contre 628 en 1994) et elles sont présentes dans 96 départements.

En 1995, on constate une forte montée en charge de l'ALT et l'augmentation des engagements est de 113,3 % par rapport à 1994.

En 1996, la hausse des engagements est de 32 % par rapport à 1995.

Cela s'explique notamment par la mise en oeuvre du plan d'urgence, les logements temporaires et d'urgence étant destinés majoritairement à être conventionnés à l'ALT.

La progression des engagements est estimée à 26,6 % entre 1996 et 1997.

ENGAGEMENT ET CONSOMMATIONS DES CRÉDITS ALT
(millions de francs)

	1994	1995	1996
Engagements	79,1	168,9	223
Consommation	59,62	128,9	189,13
% consommés/engagés	75,3	76,3	84,8
Frais gestion	1,19	2,57	3,78
Total consommé	60,81	131,55	192,91

(Source : Secrétariat d'Etat au Logement)

Le bilan qualitatif de l'ALT, prévu par la circulaire du 19 mars 1993, est mené par les CAF de septembre à septembre, sur la base des données fournies par les associations.

NOMBRE DE LOGEMENTS ET PLACES MOBILISÉS
(en logements-mois ou chambres-mois)

	octobre 1993-septembre 1994	octobre 1994 - septembre 1995	octobre 1995 - septembre 1996
Nombre de chambres-mois	22.890	45.924	63.323
Nombre de logements-mois	8.151	24.087	41.353

(Source : Secrétariat d'Etat au Logement)

Les personnes accueillies sont majoritairement des isolés (85,1 % des ménages), mais on dénombre aussi des familles monoparentales (7,7 %), des couples sans enfant (4,1 %) et des couples avec enfants (2,9 %).

61,2 % des personnes accueillies sont des hommes, 23,0 % des femmes et 15,7 % des enfants.

80 % des personnes hébergées ont moins de 40 ans.

La durée des séjours est en général courte, inférieure à un mois dans 64 % des cas. Elle toutefois supérieure à six mois dans 7 % des cas en 1995.

CHAPITRE III -

LE RENFORCEMENT DES MOYENS DESTINÉS AU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL

I. LA RÉFORME DU FINANCEMENT DES LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX

A. RAPPEL DES RÉFORMES ARRÊTÉES EN 1996

Le financement des logements locatifs sociaux a fait l'objet en 1996 de réformes successives qui ont conduit à la mise en place de deux régimes selon qu'il s'agit d'opérations d'acquisition-amélioration ou de construction neuve.

En ce qui concerne les opérations d'acquisition-amélioration pour lesquelles la subvention de l'Etat est maintenue, le calcul de l'assiette est effectué en fonction de la surface utile de l'opération, qui a remplacé le plafonnement à 90 % du prix de référence de l'opération.

Pour les opérations de construction neuve, la subvention de l'Etat a été remplacée à compter du 1er octobre 1996 par l'application d'un taux de TVA à 5,5 % appliqué au prix de revient des opérations.

Le bénéfice du taux réduit de TVA suppose une décision favorable d'agrément prise par le préfet, la signature d'une convention ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement et le financement par un prêt délivré par la Caisse des Dépôts et Consignations.

En outre, le financement de la construction de logements très sociaux ou à caractère expérimental bénéficie dans les mêmes conditions de l'application du taux de TVA à 5,5 % mais également d'une subvention, qui fait l'objet d'une décision distincte de l'agrément prise également par le préfet. Le taux de la subvention est au plus égal à 8 % pour les opérations d'habitat adapté aux populations rencontrant des difficultés particulières ; à titre exceptionnel, le préfet peut, par dérogation, porter ce taux à 13 %.

On peut rappeler que le plafond de ressources des locataires de ce type de logement est limité à 60 % de celui du PLA-neuf à l'entrée dans les lieux et que le montant du loyer est limité à 80 % du loyer maximum PLA sauf dérogation préfectorale.

B. LE CONTENU DE LA RÉFORME POUR 1998

Deux modifications importantes sont apportées concernant d'une part les PLA et PLA-TS acquisition-amélioration dans l'ancien, d'autre part le régime des PLA-TS en général.

A compter du 1er janvier 1998, le taux réduit de TVA (5,5 %) est étendu aux travaux de réhabilitation, transformation et rénovation des logements locatifs sociaux.

Cette mesure est notamment applicable aux opérations de production de logements locatifs sociaux dans l'ancien (PLA acquisition-amélioration).

En contre partie le taux des subventions versées par l'Etat est diminué pour être fixé ainsi :

- pour le PLA-acquisition amélioration, la subvention est de 5 % sur l'assiette de la surface utile ;

- pour le PLA-TS acquisition-amélioration, la subvention est de 13 % pouvant être portée à 18 % ;

- pour la PALULOS, la subvention est de 10 % du montant plafonné des travaux (soit 85.000 francs TTC avec une TVA à 5,5 %).

Comme pour la réforme intervenue dans la construction de logements sociaux en 1996, le bénéfice du taux réduit de TVA implique une décision favorable d'agrément et un conventionnement à l'APL. Les travaux d'entretien ne bénéficient pas de ce taux de TVA réduit, mais en revanche les travaux d'amélioration financés sur fonds propres par les organismes sociaux peuvent en bénéficier.

Ces opérations de rénovation sur fonds propres voient leur coût allégé de 12 %, ce qui représente une aide de l'ordre de 1,3 milliard de francs. En contrepartie les organismes HLM devraient s'engager par voie de convention, sur des programmes d'activité et d'emploi.

L'extension de ce régime de TVA à taux réduit aux travaux de réhabilitation, tout en maintenant le niveau des crédits budgétaires correspondants permet au Gouvernement d'effectuer un redéploiement des subventions budgétaires en faveur d'un renforcement du volume des programmes physiques de PLA-TS jugés prioritaires.

On ne peut que se féliciter de cette harmonisation du taux de TVA sur l'ensemble des travaux (hors entretien courant) menés dans le secteur locatif social. En supprimant les effets pervers dus aux distorsions de taux de TVA, ceci devrait permettre aux bailleurs sociaux de programmer de façon cohérente et rationnelle leurs programmes de travaux, sans être tentés d'attendre une opération de réhabilitation lourde par simple calcul fiscal.

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a majoré le montant des aides au secteur locatif social de 7,9 millions de francs dont 1,4 million pour la résorption de l'habitat insalubre.

II. LE RENFORCEMENT DU DISPOSITIF BUDGÉTAIRE POUR LE LOGEMENT TRÈS SOCIAL

Dans le cadre de la ligne fongible les moyens consacrés au PLA très social sont portés à 1,6 milliard de francs soit un quasi doublement par rapport à 1996 (858 millions de francs).

Ces moyens supplémentaires devraient permettre de réaliser effectivement le programme de logements très sociaux annoncés dans les projets de loi de finances, ce qui n'était malheureusement pas le cas les années précédentes.

De manière générale, on peut en effet déplorer que la réalisation des programmes physiques de logements sociaux ne suive pas au plus près les chiffres annoncés en loi de finances. Le décrochage a été particulièrement net, comme le montre le tableau ci-dessous, en ce qui concerne les PLA-TS.

PROGRAMME PHYSIQUE DES LOGEMENTS FINANCÉS

	1994		1995		1996
	Prévision	Réalisation	Prévision	Réalisation	Prévision	Réalisation
PLA-CDC	70.000	69.000	55.000	45.000	50.000	44.000
PLA-TS	10.000	10.000	20.000	16.000	20.000	11.500
PLA-CFF/PLS	10.000	11.000	10.000	6.000	10.000	5.000
TOTAL	90.000	90.000	85.000	68.000	80.000	60.000

(Source : Union nationale HLM)

En 1997, la prévision de logements bénéficiant d'un PLA-TS est estimée à 30.000, mais le bilan à mi-parcours semble indiquer que seulement 15.000 seront réalisés.

Les moyens nouveaux dégagés grâce à l'instauration du taux réduit de TVA serviront à réaliser effectivement le programme de 30.000 logements très sociaux, affiché dans le projet de loi de finances pour 1998.

Ces logements très sociaux, dont les loyers sont plafonnés à 80 % de celui des PLA ordinaires, et qui sont réservés à des ménages ayant des revenus inférieurs à 60 % des plafonds de ressources, bénéficieront :

- de la TVA à 5,5 % (sauf sur l'acquisition de l'immeuble dans le cas d'acquisition-amélioration) ;

- d'un prêt privilégié de la Caisse des Dépôts au taux de 4,3 % ;

- d'une subvention de 8 % en construction neuve et 13 % en acquisition-amélioration.

Afin de répondre aux besoins des ménages qui n'ont pas seulement un problème de ressources mais rencontrent également des difficultés d'insertion, un programme spécifique de 10.000 PLA-TS parmi les 30.000 pourra bénéficier d'une subvention majorée dont le taux sera porté à 20 %.

III. UN PROGRAMME DE DÉMOLITION-RECONSTRUCTION

Le Gouvernement entend également développer des actions nouvelles pour la réhabilitation des quartiers très dégradés, en proposant des PLA " démolition-reconstruction " qui pourraient faire l'objet de formules de cofinancement avec les collectivités territoriales.

Ce programme porterait sur 5.000 PLA bénéficiant de la TVA à taux réduit et subventionnés à hauteur de 50.000 francs.

Cette majoration de la subvention devrait permettre d'obtenir des loyers de sortie d'un montant comparable à ceux des logements détruits.

CHAPITRE IV -

LES ÉLÉMENTS D'INCERTITUDE DU RÉGIME DE L'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ

La nouvelle réglementation du prêt à taux zéro mise en place en octobre 1995 s'est substituée aux prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP) et aux mesures fiscales qui y étaient attachées.

L'arrêté du 2 octobre 1995 relatif aux conditions d'octroi de l'avance aidée par l'Etat a été modifiée par l'arrêté du 24 octobre 1996 pour limiter les durées maximales de la période 1, c'est-à-dire de la période de différé partiel ou total de remboursement du prêt à taux zéro. Cette durée varie désormais de 8 à 17 ans selon les tranches de revenus.

Après avoir rappelé la réglementation du prêt à taux zéro et présenté le bilan de l'année 1996 qui témoigne du succès du dispositif, il conviendra d'analyser les éléments d'incertitude qui pèsent sur l'avenir du prêt à taux zéro.

I. LA RÉGLEMENTATION DU PRÊT À TAUX ZÉRO

A. LE CADRE RÉGLEMENTAIRE

Le prêt à taux zéro peut financer des opérations :

- de construction ou d'acquisition d'un logement neuf, incluant l'achat du terrain, d'un logement neuf construit mais jamais habité, l'aménagement en logement de locaux professionnels ou non destinés à l'habitation ;

- d'acquisition-amélioration d'un logement existant, à condition que le logement ait plus de vingt ans et que le montant des travaux soit au moins égal à 35 % du coût total de l'opération (achat + travaux).

Pour les offres de prêt émises entre le 1er janvier et le 31 décembre 1996, le montant des travaux exigé avait été abaissé à 20 %.

Le prêt à taux zéro est accordé, sous condition de ressources, aux personnes physiques qui acquièrent un logement en vue de l'occuper en tant que résidence principale.

Les plafonds de ressources varient en fonction du nombre de personnes composant le ménage accédant à la propriété et de la zone d'implantation du logement.

PLAFOND DE RESSOURCES ANNUELLES (R.317-3 DU CCH)

(ANNÉE N-2)

	Nombre de personnes du ménage
	1	2	3	4	5 et plus
Ile-de-France	145 000 F	186 400 F	207 100 F	227 800 F	248 500 F
Province	124 300 F	165 700 F	186 400 F	207 100 F	227 800 F

Le montant du prêt ne peut excéder un double plafond :

- 20 % du coût de l'opération pris en compte dans la limite d'un prix maximal fixé en fonction du nombre de personnes composant le ménage et de la localisation géographique du logement.

MONTANTS MAXIMUM AU PRÊT À TAUX ZÉRO

Nombre de personnes par ménage	Ile-de-France		Province
	Montant maximum opération	Plafond Prêt 0 %	Montant Maximum Opération (en francs)	Plafond Prêt à 0% (en francs)
1	500 000	100 000	350 000	70 000
2	700 000	140 000	500 000	100 000
3	750 000	150 000	550 000	110 000
4	800 000	160 000	600 000	120 000
5	850 000	170 000	650 000	130 000
6 et plus	900 000	180 000	700 000	140 000

- 50% du ou des autres prêts d'une durée supérieure à deux ans, concourant au financement de l'opération.

Les modalités de remboursement du prêt à 0 % dépendent du revenu imposable du ménage, apprécié comme en matière de plafonds de ressources. Cette forme de modulation des conditions de remboursement de l'aide publique permet d'ajuster les charges de remboursement aux capacités financières des ménages.

La réglementation définit les conditions de remboursement en se référent à deux périodes qui utilisent la technique du différé d'amortissement. Ce différé peut être partiel ou total pendant la période 1, permettant ainsi aux emprunteurs les plus modestes de ne commencer à rembourser le prêt à taux zéro qu'après avoir remboursé largement, voire en totalité, le prêt ou les prêts complémentaires finançant l'opération. Comme il a été indiqué plus haut la période 1 peut varier de 8 à 17 ans selon les revenus de l'emprunteur.

Le prêt à taux zéro est distribué par les établissements de crédit habilités par convention avec l'Etat et ce dernier leur verse une subvention destinée à compenser l'absence d'intérêt.

Par convention du 5 décembre 1995, l'Etat a donné mandat à la Société de Gestion du Fonds de Garantie de l'Accession sociale à la propriété (SGFGAS), déjà chargée depuis 1993, de la gestion de la garantie des prêts PAS, de recueillir les déclarations de prêts à taux zéro faites par les banques, de gérer l'octroi de la subvention, d'en effectuer le versement aux banques et de diligenter les contrôles auprès d'elles.

Le prêt à taux zéro ne pouvant jamais être un prêt principal doit donc être associé à un ou plusieurs autres prêts dont le prêt à l'accession sociale (PAS) qui bénéficie automatiquement de la garantie du FGAS.

B. LE FINANCEMENT BUDGÉTAIRE DU PRET À TAUX ZÉRO

Deux sources de financement ont été utilisées complémentairement puis sucessivement, pour alimenter le dispositif du prêt à taux zéro : le budget logement et un compte d'affectation spéciale " Fonds pour l'accession à la propriété ". Les recettes du Fonds pour l'accession à la propriété sont constituées d'une contribution des entreprises assujetties au 1% logement.

En 1996, 7.800 millions de francs ont été ouverts en loi de finances initiale pour financer le prêt à taux zéro dont 6.900 millions de francs sur le budget logement (5.800 millions de francs pour annulations de crédits) et 900 millions de francs sur le compte d'affectation spéciale " Fonds pour l'accession à la propriété ".

En 1997, 7.000 millions de francs ont été prévus en loi de finances initiale sur un nouveau compte d'affectation spéciale alimenté par le 1 % logement et seul financeur du prêt à taux zéro. 7.000 millions de francs en autorisations de programme dont 3.500 millions de francs ont été utilisés en crédits de paiement pour les versements 1997.

Le montant moyen du prêt à taux zéro en 1996 est de 98.000 francs. Sur l'ensemble de l'année, la subvention moyenne par prêt, représentant le coût budgétaire unitaire, est de 66.000 francs. Le montant de la subvention unitaire a toutefois régulièrement décru tout au long de l'année parallèlement à la baisse des taux d'intérêt. Elle est en moyenne de 68.000 francs pour la tranche 1 relative aux ménages les plus modestes, et de 30.000 francs pour la dernière tranche du barème. Elle varie pour les opérations dans le neuf entre 66.000 francs et 69.000 francs ; elle est de 53.600 francs pour les opérations dans l'ancien avec plus de 35 % de travaux.

II. BILAN D'APPLICATION DU PRÊT À TAUX ZÉRO

Avec 145.000 offres de prêts enregistrées entre le 1er janvier et le 31 décembre 1996, le succès du prêt à taux zéro dépasse largement les précisions qui tablaient sur 120.000 prêts par an. Selon les données provisoires disponibles fin août 1997, 50.500 offres de prêt avaient été enregistrées sur les deux premiers trimestres 1997.

Le bilan publié par la Société de Gestion des fonds de garantie de l'accession sociale (SGFAS) permet d'avoir une photographie exacte du profil des emprunteurs et du type d'opérations financées par le prêt à taux zéro.

- 78% des acquéreurs ont un revenu mensuel au plus égal à 15.000 francs nets, 21 % un revenu compris entre 15.000 et 22.000 francs, et seuls 1 % ont un revenu supérieur à 22.000 francs. La proportion des emprunteurs avec des revenus inférieurs à deux SMIC s'élève à 28% (sur la base d'un SMIC à 5.000 francs net).

Les ménages composés de trois ou quatre personnes représentent près de 55% des acquéreurs. 60 % des emprunteurs ont moins de 35 ans.

Les catégories socioprofessionnelles les plus représentées sont les ouvriers (32,8 % du total), les employés (26,4 %) et les professions intermédiaires (20,6%). Dans 69 % des cas, les emprunteurs sont des salariés du secteur privé contre 19 % de salariés du secteur public et 10% de non salariés, ce qui est assez proche de la répartition de la population active.

- L'habitat individuel représente 88% des opérations financées avec un prêt à taux zéro (58 % en Ile-de-France et 91 % en province), le collectif 12 % (42% en Ile-de-France et 9% en province) : 66 % des opérations concernent l'achat de logements neufs et 34 % des opérations d'acquisition-améliroation. L'opération type est la construction d'une maison individuelle en province de 4/5 pièces d'une surface de 108 m ² d'un coût compris en moyenne entre 614.000 (construction d'une maison individuelle, hors terrain) et 661.000 francs (avec terrain).

En collectif, le logement type est un trois pièces de 74 m ² , d'un coût moyen de 710.000 francs.

- Le financement type d'une opération avec un prêt à taux zéro comprend un apport personnel représentant 19 % du total, un prêt principal 50%, un prêt à taux zéro 17%, et 14 % pour les autres prêts complémentaires.

Il faut néanmoins déplorer que le projet de sécurisation des accédants n'ait pas pu être réalisé, les fonds du " 1 % logement " prévus pour le financer ayant, en cours d'année, été affectés au financement du prêt à taux zéro pour les années 1997 et 1998.

Interrogé sur ce sujet, le ministre a déclaré étudier ce qui se faisait sur le sujet, notamment par les sociétés de crédit immobilier. Il a relevé qu'à la différence des anciens prêts PAP, il n'était pas possible de racheter " un logement financé sur un prêt à taux zéro " à l'aide de crédits PLA, et que ceci pourrait constituer une piste de réflexion.

On peut, à ce propos, évoquer les expérimentations menées par plusieurs organismes HLM : ceux-ci, par voie de contractualisation, s'engagent à racheter le logement d'un accédant en difficulté et à reloger celui-ci dans le parc locatif social.

III. LES INCERTITUDES QUANT AU RÉGIME ET AU FINANCEMENT DU PRÊT À TAUX ZÉRO

Les menaces qui pèsent sur l'avenir du prêt à taux zéro sont très directement liées au succès du dispositif et à l'absence d'un financement suffisant et pérenne pour répondre à ce succès.

A. LA DIMINUTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES PRÉVUS POUR LE FINANCEMENT DU PRÊT À TAUX ZÉRO

Pour 1998, les dotations inscrites au sein du CAS n° 902-30, pour le financement du prêt à taux zéro, s'élèvent à 6,26 milliards en autorisations de programme et 6, 52 milliards de francs en crédit de paiement en baisse par rapport aux dotations inscrites en 1997 (7 milliards de francs en autorisations de programme et 7 milliards de francs en crédits de paiement). On peut rappeler que 500 millions de francs sont prélevés pour alimenter les aides à la personne et que, de plus, sur les 6,52 milliards de francs, 0,26 milliard de francs sont affectés à la garantie des prêts à l'accession sociale.

Or, compte tenu de la consommation des crédits en 1996 et en 1997, le montant de cette dotation, qui correspond à un coût unitaire de 56.909 francs pour 110.000 prêts, sera sans doute insuffisant.

Il convient de rappeler que l'équation devra se résoudre au sein du compte d'affectation spéciale qui ne pourra dépenser plus qu'il n'a reçu et qui ne fera pas l'objet d'un abondement budgétaire.

Pour limiter la progression de ces prêts, le Gouvernement vient d'adopter une série de correctifs techniques, mais il laisse en suspens le problème beaucoup plus grave du financement du dispositif au-delà du 1er janvier 1999.

B. LES CORRECTIFS TECHNIQUES POUR LIMITER LA PROGRESSION DES PRÊTS À TAUX ZÉRO

Les modifications prévues dans le décret n° 97-1000 du 30 octobre 1997 et l'arrêté du même jour publiés au Journal officiel du 31 octobre 1997 s'appliquent aux offres de prêts faites à compter du 1er novembre 1997.

Le bénéfice du prêt à taux zéro est désormais réservé aux seuls primo-accédants. Il s'agit, en définitive, des personnes physiques qui n'ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux dernières années précédant l'offre de prêt.

Cette restriction n'est pas opposable aux personnes propriétaires de leur résidence principale et qui doivent la vendre et en acquérir une nouvelle, pour des raisons de mobilité professionnelle.

Le motif de mobilité professionnelle sera retenu si la distance entre l'ancienne résidence et le nouveau lieu de travail est de plus de 70 kilomètres.

- Cette disposition relative aux primo-accédants devrait écarter du dispositif 7 % seulement des actuels bénéficiaires. Lors de son audition devant la Commission, M. Louis Besson a déclaré que cette réforme ne devrait pas avoir d'effet significatif sur le volume des prêts accordés.

Néanmoins, ce correctif complique la lisibilité du dispositif et nuit à la fluidité du marché immobilier.

De plus, l'arrêté du 30 octobre 1997 réduit une nouvelle fois la durée maximale d'amortissement de la période 1 en la fixant à quinze ans et six mois au lieu de dix-sept ans pour les quatre premières tranches de revenus.

Pour les tranches suivantes, la réduction est la suivante :

- 13 ans et 6 mois au lieu de 15 ans ;

- 10 ans au lieu de 11 ans ;

- 7 ans au lieu de 8 ans.

A priori, ces mesures sont de portée limitée mais il devrait en résulter 1 milliard d'économie en année pleine. Selon votre rapporteur, il conviendrait surtout de ne pas trop raccourcir la durée de la période 1 pendant laquelle peut jouer le différé de remboursement partiel ou total, étant donné le profil " très social " des bénéficiaires du prêt à taux zéro. On peut rappeler que ce prêt est un prêt complémentaire et son grand succès résulte de l'existence du différé de remboursement qui permet à l'accédant d'avoir achevé ou largement entamé l'amortissement de son prêt principal avant de commencer à rembourser le prêt à taux zéro. En 1996, en raison de la faiblesse de leurs revenus, 78 % des bénéficiaires d'un prêt à taux zéro ont bénéficié d'un différé de remboursement, dont 40 % d'un différé total.

La restriction trop importante de la période de différé du prêt à taux zéro risque d'écarter les accédants aux revenus très modestes, ou de fragiliser leur situation si ils doivent faire face à de trop lourdes échéances de remboursement.

De plus, on peut encore rappeler que l'investissement immobilier pour être encouragé, doit être encadré par une réglementation qui ne soit pas sans cesse modifiée, voire remise en question. A trop vouloir restreindre les conditions du prêt à taux zéro, on risque de l'asphyxier progressivement, et tel avait été le cas du prêt PAP.

On peut enfin indiquer que les établissements distributeurs sont également mis à contribution, puisque leur taux de marge, actuellement fixé entre 1,6 % et 1,3 % est abaissé de 0,3 % à partir du 1er janvier 1998.

C. LES INTERROGATIONS SUR LE FINANCEMENT DU PRÊT À TAUX ZÉRO ET LES INQUIÉTUDES SUR L'AVENIR DU 1 % LOGEMENT

1. L'absence de financement pérenne pour le dispositif du prêt à taux zéro au-delà du 1er janvier 1999

Depuis 1995, les organismes collecteurs du 1 % versent une contribution annuelle au " Fonds pour l'accession à la propriété " qui finance les aides à l'accession à la propriété. En 1995, un milliard de francs avait été versé et en 1996, le principe d'un prélèvement correspondant à 6,8% de la collecte et des retours de prêts, soit 900 millions de francs, avait été décidé.

Pour 1997 et pour 1998 également, une contribution exceptionnelle a fait l'objet d'un accord des partenaires sociaux à travers la signature avec l'Etat, le 17 septembre 1996, d'une convention qui avait pour ambition de conserver et de développer le système du 1 % logement. En contrepartie, les collecteurs du 1 % logement acceptaient un prélèvement exceptionnel annuel représentant 50% du total des sommes perçues (collecte + encours de prêts), soit environ 7 milliards de francs.

Ce prélèvement venait alimenter le compte d'affectation spéciale " Fonds pour le financement de l'accession à la propriété " pour financer les prêts à taux zéro.

Dans l'avis budgétaire de l'an dernier, votre rapporteur avait fait siennes les craintes de M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur du projet de loi sur l'Union d'économie sociale du logement.

En effet, au-delà du prélèvement exceptionnel de 7 milliards de francs pour 1997, reconduit en 1998 par l'article 23 du projet de loi de finances pour 1998, et sur le principe duquel il convient d'être très réservé, il y a tout lieu de s'inquiéter de l'avenir du dispositif au-delà de 1999.

Force est de constater que rien n'est encore prévu en octobre 1997, alors même qu'il est inenvisageable de supprimer brutalement un dispositif dont on connaît le succès et qui correspond si exactement aux aspirations de nos concitoyens.

Comme l'a reconnu M. Louis Besson, lors de son audition devant la commission des Affaires économiques, la solution n'est pas encore trouvée à ce jour et toutes les réflexions sont les bienvenues.

La solution la plus mauvaise serait sans doute de retenir le principe de la pérennisation au-delà du 1er janvier 1999 du prélèvement exceptionnel opéré sur les ressources du 1 %. On peut rappeler que ce prélèvement de 7 milliards de francs représente 50% des sommes reçues annuellement au titre des versements effectués par les employeurs au titre du 1 % logement et des remboursements de prêts consentis antérieurement par les collecteurs. En réalité, c'est la totalité de la collecte annuelle qui a été prélevée en 1997 et qui le sera une fois encore en 1998.

Cette solution, si elle était retenue, montrerait que l'Etat ne tient pas ses engagements, puisque la convention signée avec les partenaires sociaux le 17 octobre 1996 portait sur un prélèvement exceptionnel de deux ans. On peut d'ailleurs relever, comme cela a été dit plus haut, qu'en affectant une fraction de la contribution du 1 % logement (500 millions de francs) au financement du Fonds national d'aide au logement, c'est-à-dire aux aides à la personne, l'Etat ne respecte déjà plus le contenu de la convention du 16 septembre 1996, qui avait pour seul objectif le financement des aides à la pierre.

2. Le devenir de la participation des employeurs à l'effort de construction

La loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996 sur l'Union d'économie sociale du logement a fait l'objet des décrets n° 97-143 du 14 janvier 1997 et n° 97-271 du 21 mars 1997 approuvant les statuts de l'UESL et ses modalités de fonctionnement, notamment l'engagement de l'UESL de se substituer à ses associés collecteurs pour les derniers versements de la contribution exceptionnelle prévue pour 1997.

L'Union d'économie sociale du logement a par ailleurs signé deux conventions avec l'Etat pour définir ses engagements et ses actions.

Dans la convention signée le 13 mai 1997, l'Union s'engage à prendre les mesures nécessaires pour permettre à ses associés collecteurs de maintenir leurs investissements malgré le paiement de la contribution exceptionnelle de 7 milliards de francs.

Pour ce faire, elle a décidé des mesures suivantes :

- pour les prêts aux personnes physiques sur fonds réglementés pour l'accession à la propriété : d'appliquer un taux effectif global unique de 2 % l'an hors assurance et garanties, sans aucun frais de dossier ;

- pour les prêts aux personnes physiques sur fonds réglementés pour l'amélioration : de les limiter aux travaux de mise aux normes d'habitabilité, avec déblocage des fonds sur factures de travaux émises par des entreprises ;

- pour les prêts locatifs à long terme sur fonds réglementés : d'appliquer un taux nominal de 2 % l'an et de mettre en place un dispositif de fluidité des fonds entre les associés collecteurs.

En outre, l'Union a décidé de compléter ces dispositions en consentant aux associés collecteurs des concours financiers. A cet effet, elle a mobilisé successivement les ressources internes provenant des excédents de trésorerie des associés collecteurs (la mobilisation de la trésorerie interne directement entre les CIL/CCI est évaluée à 2 milliards de francs et par l'intermédiaire de l'UESL à 750 millions de francs), puis des ressources externes par le recours à l'emprunt bancaire (il serait de 2 milliards de francs en 1997 et de 4 et 5 milliards de francs en 1998).

Conformément à l'engagement qui a été pris dans la convention du 17 septembre 1996, la capacité totale d'investissement dans l'accession à la propriété, l'amélioration et le secteur locatif, arrêtée à 14 milliards de francs pour 1997 et pour 1998 est de ce fait maintenue. Elle a été confirmée dans la convention du 13 mai 1997 signée entre l'Etat et l'UESL.

La seconde convention, celle du 14 mai 1997, est relative à l'emploi de la participation des employeurs à l'effort de construction en faveur du logement des populations ayant des difficultés particulières. Ce texte se substitue au dispositif 1/9ème existant et à la convention du 9% " insertion sociale " qui est abrogée pour les collecteurs membres de l'UESL.

Cette convention comporte deux volets : une participation à un plan quinquennal pour les foyers des travailleurs migrants à hauteur de 360 millions de francs par an et des aides prioritaires pour les populations salariées ou en recherche d'emploi et leurs familles ayant des difficultés d'accès ou de maintien dans le logement.

Les interventions s'effectuent sous les formes suivantes : financements destinés aux bailleurs sociaux et associations en vue de faciliter les opérations de logement d'insertion, de logements de type PLA-TS, de foyers et de résidences sociales et les opérations de rachat de logement des accédants en difficulté ; financement de dépôts de garantie ou octroi de caution pour les jeunes en situation ou en recherche du premier emploi ; octroi de prêts relais pour les salariés en situation difficile et octroi de prêts pour les salariés en situation de déséquilibre financier.

Cette rapide présentation du bilan d'activité de l'UESL pour 1997 témoigne du dynamisme de cette structure et de sa volonté de participer efficacement au financement du logement social.

On peut rappeler que la participation des employeurs à l'effort de construction contribue, chaque année, à la construction et l'acquisition de 60.000 logements locatifs sociaux. Elle permet également, en complément de la PALULOS, de réhabiliter 100.000 logements. Elle facilite l'acquisition, la construction ou la réhabilitation par les salariés de 150.000 logements. Elle contribue ainsi au maintien de 150.000 emplois dans le bâtiment et industrie annexes.

Il convient donc de lui rendre ces capacités de financement à compter du 1er janvier 1999 sinon on peut craindre pour sa survie à très court terme.

Pour trouver d'autres sources de financements pour le prêt à taux zéro, il faut explorer de nouvelles voies. La réflexion pourrait porter sur une contribution de l'épargne-logement. Il est paradoxal en effet que l'Etat verse des primes sur les plans d'épargne-logement pour encourager l'acquisition de logements alors que sur 1.100 milliards de francs d'encours d'épargne-logement, seulement 300 milliards de francs sont utilisés en prêts, soit par seulement 27 % des détenteurs de plans. Il ne faut pas négliger le fait que d'autres sont dans l'attente d'une opération à réaliser, mais force est de reconnaître que pour une part non négligeable de détenteurs de plans épargne-logement, il s'agit simplement d'un placement d'épargne intéressant, parce que non fiscalisé, avec un taux de rémunération correct, amélioré par la prime versée par l'Etat. On peut donc considérer que le produit n'est sans doute plus utilisé selon sa vocation d'origine.

CHAPITRE V-

DES ORIENTATIONS FAVORABLES POUR LE LOGEMENT PRIVÉ

Le projet de budget pour 1998 fait preuve d'un effort important pour le parc des logements privés, mais de grandes incertitudes demeurent quant aux mesures fiscales favorisant l'investissement immobilier.

I. L'EFFORT BUDGÉTAIRE EN FAVEUR DU PARC DE LOGEMENTS PRIVÉS

Les aides à l'amélioration du parc privé existant comprennent la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH), les aides de l'ANAH et les aides à la résorption de l'habitat insalubre (RHI).

DOTATIONS BUDGÉTAIRES POUR 1998

	Autorisations de programmes		Crédits de paiement
	Loi de finances 1997	Loi de finances 1998	Loi de finances 1997	Loi de finances 1998
RHI	148 000	48 000	79 600	105 600
PAH	600 000	800 000	710 000	690 000
ANAH	2 015 050	2 200 000	1 892 750	2 105 000
TOTAL	2 763 050	3 048 000	2 682 350	2 900 600

A. LE BILAN DES OPÉRATIONS MENÉES POUR LA RÉSORPTION DE L'HABITAT INSALUBRE (RHI)

Le cadre juridique de l'intervention sur l'habitat insalubre est défini par la loi du 10 juillet 1970 dite loi Vivien.

Cette loi modifie les dispositions du code de la santé publique concernant les logements insalubres et étend le bénéfice des dispositions de la loi de 1964 sur la résorption des bidonvilles à tous les types d'habitat insalubre existantes. Il s'agit de reloger des familles dans des logements favorisant leur réinsertion, et de supprimer des logements vétustes, souvent situés en centre-ville.

En métropole, la RHI est la seule procédure qui permet de conduire des études préalables et des interventions substantielles sur le bâti de quartiers anciens d'habitat privé très dégradé.

Dans les sites retenus par la géographie prioritaires de la politique de la ville, les quartiers anciens très dégradés sont tels que des " outils " comme les secteurs sauvegardés, les opérations programmées d'amélioration de l'habitat ne permettent pas d'inverser le processus de dégradation. La RHI est l'ultime recours, qui combinée à d'autres " outils " permet une approche à la fois sociale et urbaine.

Dans les DOM, la RHI est l'instrument principal d'aménagement utilisé par les communes, car cela permet de généraliser l'accès au logement des populations des quartiers autoconstruits (véritables bidonvilles) avec un suivi social pour l'insertion des habitants et des actions pour la recomposition des quartiers.

L'Etat participe au financement du déficit de ces opérations sur la base d'un taux de 100 % pour la résorption des bidonvilles et de 70 % à 80 % pour les autres types d'habitat insalubre.

Dans le projet de loi de finances pour 1998, la part des crédits RHI affectée à l'outre-mer est inscrite sur le budget de l'outre-mer.

En métropole, le projet de loi de finances pour 1998 prévoit l'inscription de 48 millions de francs en autorisations de programme sur lesquels s'imputent la subvention d'aires de stationnement pour les gens du voyage. Par ailleurs, ceci devrait permettre d'affecter environ 30 millions de francs à de nouvelles opérations de RHI. Les régions les plus concernées sont Provence-Alpes Côte d'Azur, Nord-Pas-de-Calais, Rhône-Alpes et Ile-de-France.

B. LA PROGRESSION DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES DE L'ANAH

Contrairement à l'an dernier, où malgré la très vive opposition de l'ensemble des parlementaires, le budget de l'ANAH avait diminué de 11 % en autorisations de programmes et de 7 % en crédits de paiement, le Gouvernement fait un effort remarqué pour accroître le montant de la dotation budgétaire de l'Agence.

Ainsi, dans le cadre du programme supplémentaire de réhabilitation de 100.000 logements annoncé par le Premier ministre dans son discours de politique générale, en juin 1997, 200 millions ont été attribués à l'ANAH par le décret d'avance du 9 juillet 1997. Dans le projet de loi de finances pour 1998, ces crédits sont reconduits.

Le bilan d'activité à l'ANAH fait ressortir le rôle incitatif indéniable du mécanisme de la subvention, dans un contexte marqué par la faiblesse de la rentabilité de l'immobilier.

En 1996, 111.800 logements ont été subventionnés pour un montant de travaux subventionnables évalué à 9 milliards de francs toutes taxes comprises. Le montant total des subventions s'élève à 2,59 milliards de francs.

En ce qui concerne l'attribution des subventions, on note, depuis 1996, le recentrage de l'ANAH sur des opérations de réhabilitation importantes : le montant des travaux s'élève en moyenne à 1.600 francs/m ² de surface habitable.

La part des engagements dans les secteurs programmés, que sont les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) et les programmes sociaux thématiques (PST) est passée de 38 % en 1994 à 52 % en 1996.

Les mesures de juillet 1995 en faveur des logements vacants remis sur le marché et conventionnés ont continué à faire sentir leurs effets. On notera également l'effet incitatif lié à l'accroissement du nombre d'OPAH à taux majoré de 5 % pour les logements conventionnés, sous réserve d'une participation au moins équivalente des collectivités locales. En 1996, ces majorations ont bénéficié à 7.860 logements et représentent 156 millions de francs.

Le nombre de logements subventionnés par l'ANAH et conventionnés en application de l'article L.351-2 du code de la construction et de l'habitation a continué à croître pour atteindre 12.200 logements en 1996, contre 11.300 en 1995 et 9.000 en 1994. Ces logements ne représentent que 10 % des logements subventionnés par l'ANAH mais ils ont mobilisé 1 milliard de francs, soit 42 % des subventions totales attribuées par l'Agence.

La programmation des crédits pour 1996 a retenu des priorités particulières à savoir la réduction de la vacance des logements et la poursuite du plan d'urgence pour les plus démunis.

- L'ANAH a ainsi participé à la remise sur le marché, et donc à la remise aux normes de 38.500 logements vacants en 1996, ce qui représente plus du tiers des logements subventionnés, le plus souvent dans le cadre d'opérations programmées par les collectivités locales (OPAH ou PST). Cette priorité mobilise les trois quarts des subventions de l'AHAH et le montant moyen des travaux par logement vacant s'élève à 3.300 francs/m ² de surface utile.

Dans le cadre du plan d'urgence, l'ANAH a mis en place, en juillet 1995, un dispositif de majoration forfaitaire des subventions, déjà évoqué ci-dessus.

Entre juillet 1995 et décembre 1996, 7.700 logements d'insertion ont été financés par l'ANAH, pour l'essentiel, dans le cadre de PST. 50 % de ces PST ont été financés dans les communes rurales et les unités urbaines de moins de 10.000 habitants, alors qu'il y en a moins de 3 % dans l'agglomération parisienne.

- De manière générale, et bien que l'ANAH ne privilégie pas telle ou telle zone, on peut constater que les zones rurales (communes de moins de 2.000 habitants) captent 31,4 % des subventions, alors qu'elles représentent 15,2 % du parc des logements locatifs privés construits avant 1975. Ceci s'explique notamment par l'importance des OPAH et des PST dans les zones rurales.

C. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS INSCRITS POUR LE FINANCEMENT DES PRIMES À L'AMÉLIORATION DE L'HABITAT

La prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) est une subvention réservée aux propriétaires occupants dont les ressources ne dépassent pas 70 % des plafonds de ressources des anciens prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP). Le taux de base de la subvention est de 20 % (25 % dans les opérations programmées d'amélioration de l'habitat). Le taux est majoré à 35 % lorsque les ressources sont inférieures à 50 % des plafonds PAP, le tout dans la limite d'une dépense subventionnable de 70.000 francs par logement (arrêté du 20 novembre 1979 modifié). Lorsque les travaux ont pour objet l'adaptation des logements aux handicapés physiques, la subvention peut atteindre 50 % du coût des travaux dans la limite d'une dépense subventionnable de 40.000 francs.

En 1996, le nombre de primes accordées a été très élevé en raison d'un abondement en cours d'exercice. Le montant total des primes s'est élevé à 767 millions de francs et le montant moyen à 10.578 francs par logement.

Dans le cadre du programme de réhabitation de l'habitat social annoncé dans le discours du Premier ministre, les crédits budgétaires de la PAH ont été augmentés (+ 200 millions de francs). Cette mesure devrait permettre l'amélioration de 25.000 logements supplémentaires et réduire les files d'attente.

Dans le projet de loi de finances pour 1998, en autorisations de programmes, sont inscrits 800 millions de francs, soit le montant prévu pour 1997 après abondement, mais les crédits de paiement diminuent légèrement pour être fixés à 690 millions de francs.

II. LES ENCOURAGEMENTS FISCAUX SUR LE LOGEMENT PRIVÉ

A. LE MAINTIEN DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT POUR LES DÉPENSES DE GROS TRAVAUX DANS L'HABITATION PRINCIPALE

Le Gouvernement ne remet pas en cause le mécanisme de la réduction d'impôt sur le revenu arrêté par l'article 85 de la loi de finances pour 1997.

Cette réduction d'impôt concerne les contribuables qui font réaliser de gros travaux dans l'habitation principale dont ils sont propriétaires.

L'instruction du 28 avril 1997 précise les conditions d'octroi de cette réduction d'impôt qui peuvent être ainsi présentées :

- la réduction s'applique aux dépenses de grosses réparations, d'amélioration et de ravalement à l'exclusion des dépenses de construction, de reconstruction, d'agrandissement, de décoration, d'équipement ménager ou d'entretien ;

- dans tous les cas, les travaux doivent être réalisés par une entreprise ;

- l'immeuble sur lequel les travaux sont réalisés doit être situé en France et achevé depuis au moins dix ans. Cette condition d'ancienneté n'est pas exigée pour les travaux destinés à faciliter l'accès de l'immeuble aux personnes handicapées et à adapter leur logement. Il en est de même, sous certaines conditions, lorsque les travaux sont réalisés sur des immeubles situés dans une zone classée en état de catastrophe naturelle ;

- pour une même résidence, les plafonds de dépenses ouvrant droit à réduction d'impôt sont fixés, pour la période courant du 1er janvier 1997 au 31 décembre 2001, à 20.000 francs pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et à 40.000 francs pour un couple marié ; ces sommes sont majorées de 2.000 francs par personne à charge, 2.500 francs pour le deuxième enfant et 3.000 francs à compter du troisième ;

- la réduction d'impôt est égale à 20 % du montant de ces dépenses ;

- pour une même opération, la réduction d'impôt pour gros travaux ne peut se cumuler ni avec la réduction d'impôt pour intérêts d'emprunts prévue à l'article 199 sexies du Code général des impôts, ni avec le bénéfice de l'avance remboursable ne portant pas intérêt prévue par l'article R. 317-1 du Code de la construction et de l'habitation (prêt à taux zéro).

Cette réduction d'impôt se substitue à celle prévue à l'article 199 sexies C du Code général des impôts qui s'appliquait aux dépenses payées entre le 1er janvier 1990 et le 31 décembre 1996.

B. L'ENCOURAGEMENT FISCAL POUR LES DÉPENSES D'ENTRETIEN DE LA RÉSIDENCE PRINCIPALE

Le projet de loi de finances pour 1998 crée un crédit d'impôt ouvert aux contribuables propriétaires ou locataires pour les travaux d'entretien et de revêtements de surfaces réalisés dans leur résidence principale.

Il s'agit donc d'une nouvelle catégorie de dépenses qui s'intercale entre les dépenses pour gros travaux soumis au régime défini par l'article 85 de la loi de finances pour 1997 et les petites réparations locatives qui ne bénéficient d'aucune déduction. La définition de ces dépenses est extrêmement importante pour apprécier l'étendue de la mesure.

Ces mesures s'appliquent pour des dépenses réalisées entre le 1er janvier 1998 et le 31 décembre 2000. On peut se demander pour quelles raisons la durée de validité de ce dispositif n'a pas été aligné sur celui en vigueur pour le crédit d'impôt pour gros travaux, soit le 31 décembre 2001.

Le plafond des dépenses prises en compte pour déterminer le crédit d'impôt est très faible puisqu'il est fixé à 4.000 francs pour une personne seule et 8.000 francs pour un couple. Le crédit d'impôt est fixé à 15 % du montant des dépenses soit 600 francs pour une personne seule ou 1.200 francs pour un couple.

Cette disposition bénéficiera également aux contribuables non imposables qui pourront se faire rembourser les sommes correspondantes sur présentation de factures.

III. LES INCERTITUDES QUI PÈSENT SUR LES INCITATIONS FISCALES EN FAVEUR DE L'INVESTISSEMENT IMMOBILIER PRIVÉ

A. LES INCERTITUDES QUANT AU FINANCEMENT DU DISPOSITIF DE L'AMORTISSEMENT " PERISSOL "

1. Rappel du dispositif

L'amortissement dit " Périssol ", optionnel et exclusif du dispositif " Quiles-Méhaignerie " permet aux contribuables, sur option de leur part, de déduire de leurs revenus fonciers, un amortissement sur les immeubles neufs acquis ou construits entre le 1er janvier 1996 et le 31 décembre 1998.

Le taux d'amortissement est fixé à 10 % pendant les quatre premières années et à 2 % pour les vingt suivantes. Le taux de la déduction forfaitaire est ramené à 6 %. En cas d'option, le plafond d'imputation des déficits fonciers sur le revenu global est porté de 70.000 francs à 100.000 francs. Le propriétaire doit s'engager à louer le logement pendant une durée de neuf ans. Ce dispositif induit un gain très sensible du taux de rentabilité d'une opération d'investissement locatif. Ce gain est en général de l'ordre de 2 % et peut dépasser dans certaines conditions 4 %. Il est plus intéressant que l'avantage " Quilès-Méhaignerie " dans presque tous les cas, sauf pour de petites opérations réalisées par des ménages disposant de revenus limités. Avec l'amortissement " Périssol ", les gains de rentabilité sont à peu près uniformes quel que soit le montant de l'investissement.

Sur la base des estimations effectuées à partir de l'enquête de la Fédération nationale des promoteurs constructeurs (FNPC) et des surfaces moyennes des logements vendus au cours du 4ème trimestre 1996, l'amortissement Périssol induirait un surplus d'activité de 35 % par rapport à la mesure fiscale " Quilès-Méhaignerie " en faveur de l'investissement locatif.

La construction de 10.000 logements neufs bénéficiant de l'amortissement Périssol correspondrait à 3,1 milliards de francs d'activité hors taxes et à 5.900 emplois créés ou maintenus dans les entreprises de bâtiment. Dans le cas de la déduction Quiles-Méhaignerie, le chiffre d'affaires correspondant à 10.000 logements est de 2,3 milliards de francs, soit 4.400 emplois associés dans le bâtiment.

Certaines évaluations chiffrent l'effet du dispositif d'amortissement Périssol à environ 30.000 logements acquis en année pleine.

2. L'effet report de l'amortissement Périssol

Etant donné que l'amortissement accéléré porte essentiellement sur des programmes immobiliers en état futur d'achèvement, il y a un écart de plusieurs années entre l'année d'achat d'un logement locatif neuf et celle d'encaissement des premiers loyers, ce qui décale dans les mêmes proportions l'année où se réalise la moins-value fiscale pour le budget de l'Etat.

Bien que le dispositif de l'amortissement accéléré expire le 31 décembre 1998, son coût s'étalera donc jusqu'à 2005. Pour 1998, le coût estimé de la mesure est de 1,4 milliard de francs.

Le coût fiscal de l'amortissement accéléré sera maximal en 1999, 2000 et 2001 parce qu'il se cumulera avec la fin du dispositif Quilès-Méhaignerie. En l'an 2000, l'incidence budgétaire de l'amortissement accéléré devrait s'élever à 2,7 milliards de francs ; celle du dispositif Quilès-Méhaignerie devrait être de 310 millions de francs, soit 3 milliards au total.

B. LES RÉFLEXIONS SUR LA DÉFINITION D'UN VÉRITABLE STATUT DU BAILLEUR PRIVÉ

Tout en considérant que le dispositif de l'amortissement accéléré ne peut être prorogé, en l'état, au-delà du 31 décembre 1998, les pouvoirs publics reconnaissent que l'offre du logement doit être diversifiées et " plurielle ". A côté du parc locatif social, il convient d'encourager un parc locatif privé plus social.

Lors de son audition devant la commission des affaires économiques, le secrétaire d'Etat au logement a fait état des concertations qui s'engageaient actuellement avec les professionnels et les associations de locataires afin de mettre en place un dispositif durable et équilibré.

Il est intéressant de citer les propos qu'il a tenu sur le sujet dans un article publié par " l'Information immobilière " ^{1( * )} .

" Notre objectif est de parvenir à un dispositif stable et équilibré, valant statut du bailleur privé, qui en reconnaisse la fonction économique. L'objectif est double :

- La pérennité : il faut bâtir pour la durée, et sortir des mesures conjoncturelles qui ont certes des effets immédiats, mais qui conduisent à des phénomènes cycliques dans l'activité de l'immobilier et la construction.

- Le souci d'équilibre : les aides majorées apportées par la collectivités doivent trouver une contrepartie sociale. Il faudrait donc aboutir à un traitement fiscal qui ne soit pas pénalisant par rapport aux autres placements.

D'autre part, à côté d'un secteur libre qui continuera d'exister et de se développer, le Gouvernement souhaite, avec bien sûr une liberté d'option, développer un secteur privé conventionné, un peu comme en matière de santé ; en contrepartie d'une modération des loyers et d'un engagement de durée de location, la collectivité pourrait apporter une aide majorée et une sécurité contre les impayés.

Nous voulons donc travailler sur plusieurs pistes : la déduction forfaitaire, l'amortissement, la garantie des loyers, la caution, etc...

En résumé, je pense qu'il faut que nous nous efforcions, collectivement, de susciter de nouvelles générations de bailleurs privés.

Notre politique qui est de veiller à rendre effectif le droit au logement en assurant une réelle possibilité de choix, doit reposer, de manière équilibrée, sur chacun des trois secteurs majeurs que sont le logement social, le parc privé et l'accession à la propriété. C'est une offre plurielle qui permettra de fabriquer la ville plurielle à laquelle chacun aspire. "

C. LES AMBIGUÏTÉS DES DISPOSITIONS FISCALES EN FAVEUR DU LOGEMENT LOCATIF PRIVÉ DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998

1. Le maintien de certaines des mesures décidées par le précédent Gouvernement

Afin d'encourager la mise en location durable des logements, de nombreuses mesures avaient été prises d'allégement de la fiscalité des revenus fonciers et elles sont maintenues dans le projet de loi de finances pour 1998.

Il en est ainsi de l'imputation sur le revenu global d'une partie des déficits fonciers réalisés au cours de l'année. Le plafond d'imputation des déficits fonciers sur le revenu global a été porté de 50.000 francs à 70.000 francs pour 1995 par l'article 64 de la loi de finances pour 1995. Le plafond est porté à 100.000 francs en cas d'option pour le régime d'amortissement.

Par ailleurs, les propriétaires bailleurs de logements situés en zone franche urbaine qui engagent des travaux en vue de réhabiliter les immeubles concernés, dans les conditions prévues par l'article 10 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996, bénéficient d'un régime de faveur tant en ce qui concerne les charges déductibles des revenus fonciers que les déficits imputables sur le revenu global pour les dépenses payées à compter du 1er janvier 1997.

Le taux de la déduction forfaitaire sur le revenu brut foncier, fixé à 13 % pour les revenus perçus à compter de 1995, par la loi de finances rectificative du 4 août 1995 a été porté à 14 % pour l'article 86 de la loi de finances pou 1997, à compter de l'imposition des revenus de 1997.

L'article 10 de la loi n° 94-1162 du 29 décembre 1994 a autorisé les propriétaires d'immeubles urbains donnés en location à déduire de leurs revenus fonciers pour leur montant réel les primes d'assurance afférentes à un contrat dont l'objet exclusif est de couvrir le risque de loyers impayés.

L'article 22 de la loi de finances initiale pour 1997 étend cette possibilité de déduction à la fraction de la prime destinée à couvrir le risque de loyers impayés, lorsque le contrat souscrit comporte également la couverture d'autres risques.

L'article 31 de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du 12 avril 1996 porte de 5 à 10 ans le délai d'imputation des déficits fonciers sur les revenus fonciers des années suivantes. Cette disposition s'applique pour les déficits de 1996 et ceux constatés depuis 1991.

2. L'alourdissement de la fiscalité sur les revenus fonciers dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale

Néanmoins, le maintien en l'état de ces mesures fiscales ne permettra pas de compenser l'augmentation de 4,9 % à 10 % des contributions sociales sur les revenus fonciers qui se décompose ainsi : la contribution sociale généralisée (CSG) au taux de 7,5 %, la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) au taux de 0,5 %, et l'institution d'un prélèvement social de 2 % remplaçant les 1 % CNAF et CNAV. L'impôt sur le revenu s'applique ensuite, en tenant compte de la déduction de 5,1 % de la CSG.

Ce prélèvement supplémentaire au bénéfice des régimes sociaux s'élèvera à environ 4,6 milliards de francs.

*

* *

La Commission des Affaires économiques , dans sa majorité, a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés au logement.

EXAMEN PAR LA COMMISSION

Réunie le mercredi 19 novembre 1997 sous la présidence de M. Jean François-Poncet, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. William Chervy sur les crédits consacrés au logement dans le projet de loi de finances pour 1998.

Ayant rappelé que la priorité reconnue au logement par le Gouvernement s'était traduite en juillet 1997 par l'actualisation et la revalorisation des aides personnelles au logement (APL), le financement de 50.000 primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) supplémentaires, un complément de 300 millions de francs pour la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) et de 200 millions de francs pour l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), M. William Chervy, rapporteur pour avis, a souligné l'effort remarquable en faveur du logement affiché dans le projet de loi de finances pour 1998.

Faisant valoir que pour avoir une vision complète de l'effort budgétaire en faveur du logement, il fallait, outre le produit des comptes d'affectation spéciale, tenir compte également des dépenses fiscales relatives au logement social qui constituaient des substituts aux aides à la pierre, il a indiqué que le montant des dépenses budgétaires et fiscales en faveur du logement s'élevait à 51,3 milliards, soit une augmentation d'environ 13 %.

Le rapporteur pour avis a exposé que la première priorité concernait les aides à la personne dont les crédits s'élevaient à 32,65 milliards de francs, soit une progression de 9,8 %.

Il a indiqué que la réforme de l'APL initiée par le précédent Gouvernement en avril 1997 avait eu pour objet l'instauration d'un barème unique fondé sur le taux d'effort des ménages pour l'ensemble du parc locatif, et il a estimé que, sous réserve d'une enquête de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) non encore publiée, les ménages modestes n'avaient subi aucune perte significative du fait de cette réforme.

Rappelant qu'au 1er juillet 1997, le Gouvernement avait décidé de l'actualisation et de la revalorisation des barèmes, ce qui représentait 2,9 milliards de francs supplémentaires en année pleine, il a souligné qu'une provision de 500 millions de francs était également inscrite au budget, en prévision d'une actualisation au 1er juillet 1998.

Tout en se déclarant très favorable à une actualisation régulière des barèmes, le rapporteur pour avis a enfin attiré l'attention sur certaines aberrations du régime des aides à la personne -parfois flagrantes dans le cas de l'allocation de logement social, versées aux étudiants, qui ne tient pas compte de la situation des familles, ou très complexes à corriger lorsqu'il s'agissait de la prise en compte des revenus d'activité ou de remplacement des ménages-.

En ce qui concerne l'effort de solidarité en faveur du logement des personnes défavorisées, le rapporteur pour avis s'est félicité de la rebudgétisation des dépenses afférentes aux fonds de solidarité pour le logement et aux aides au logement temporaire.

S'agissant du logement locatif social, le rapporteur pour avis a exposé que le Gouvernement élargissait le dispositif de la TVA à taux réduit voté l'an dernier pour la construction de logements sociaux, aux travaux de rénovation subventionnés ou financés sur fonds propres des organismes d'habitation à loyer modéré.

Il a fait valoir qu'en contrepartie de la diminution des subventions autorisée par cette baisse du taux de TVA, le Gouvernement améliorait le financement des prêts locatifs aidés-très sociaux (PLA-TS), à propos desquels il a souligné l'insuffisante réalisation des programmes physiques au regard des engagements affichés. Il a indiqué que l'offre de PLA-TS serait également diversifiée pour mieux répondre aux cas sociaux les plus lourds ou programmer des opérations de reconstruction-démolition.

Tout en se félicitant de l'effort budgétaire en faveur de la construction de logements sociaux, le rapporteur pour avis a appelé l'attention sur le problème des taux d'intérêt réels trop élevés des crédits au logement social.

Il a, en outre, considéré que le parc de logements privés bénéficiait également de l'effort budgétaire consenti pour 1998 en indiquant que les majorations de dotations décidées en juillet 1997 concernant les primes à l'amélioration de l'habitat et pour l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat étaient confirmées dans le projet de loi de finances pour 1998.

Il a fait valoir que le mécanisme de l'amortissement accéléré prévu jusqu'au 31 décembre 1998 n'était pas remis en cause, ce qui devrait favoriser la construction de 30.000 logements par an.

Enfin, il s'est déclaré très favorable à la définition d'un dispositif pérenne sur le statut du bailleur privé, pour encourager l'émergence d'une nouvelle génération de bailleurs, et définir aux côtés du secteur locatif social, un secteur locatif privé conventionné, dans lequel, en contrepartie d'avantages fiscaux ou de garanties sur le paiement des loyers, les bailleurs s'engageraient sur des modérations de loyers.

Le rapporteur pour avis a ensuite fait part de plusieurs inquiétudes, soulignant que certaines avaient déjà été exposées l'an dernier.

Il a reconnu que, de façon mécanique, l'alourdissement de l'ensemble des prélèvements sociaux de 4,9 % à 10 % sur les revenus fonciers induisait un prélèvement supplémentaire d'environ cinq milliards de francs, très pénalisant pour de nombreux petits propriétaires privés.

Se félicitant du succès de l'accession sociale à la propriété à travers le prêt à taux zéro qui répond aux aspirations profondes de nombreux concitoyens, il s'est inquiété a contrario de la diminution de 5,1 % des financements prévus pour 1998 et a dénoncé le prélèvement de 500 millions de francs sur le compte d'affectation spéciale alimenté par la contribution exceptionnelle du 1 % logement, pour financer les aides à la personne, alors même que la convention du 17 septembre 1997 signée avec les partenaires sociaux affectait le produit de cette contribution au seul financement des aides à la pierre.

Il a considéré que la restriction de l'accès aux prêts à taux zéro aux seuls primo-accédants risquait de segmenter le marché immobilier et que le raccourcissement de la période de différé de remboursement total ou partiel allait fragiliser la situation financière des acquéreurs les moins aisés.

De plus, il a reconnu que rien n'était prévu après le 31 décembre 1998 pour financer le prêt à taux zéro et que le Gouvernement se trouvait dans une impasse.

Evoquant la position très réservée de la commission sur le principe du prélèvement exceptionnel opéré sur les avoirs du 1 % logement en 1997 et en 1998, le rapporteur pour avis a réaffirmé son attachement à ce dispositif, indispensable pour permettre localement le bouclage d'opérations de constructions sociales, voire de réhabilitations lourdes.

S'agissant de l'Union d'économie sociale du logement, nouvellement créée, il a fait valoir qu'en mobilisant ses ressources internes et en recourant à l'emprunt, elle avait, conformément à l'engagement pris dans la convention du 17 septembre 1996, porté sa capacité totale d'investissement à 14 milliards de francs pour 1997 et pour 1998, mais qu'il ne pourrait en être de même en 1999 si le prélèvement exceptionnel était prorogé.

Soulignant l'urgence de trouver des moyens de financement nouveaux en dehors du strict cadre budgétaire, il a évoqué une éventuelle contribution de l'épargne-logement, dont une très faible part est effectivement affectée à l'acquisition de logements -300 milliards de francs sur 1.100 milliards de francs d'encours- alors même que l'Etat verse une prime sur chaque plan épargne-logement pour encourager l'accession à la propriété.

En conclusion, le rapporteur pour avis s'est félicité de la progression des crédits consacrés au logement et a souhaité que soient définis de nouveaux outils pour améliorer la politique du logement. Sous réserve des observations formulées, il a proposé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du logement pour 1998.

Au cours de la discussion générale qui a suivi, M. Jacques de Menou est intervenu pour faire part de son désaccord sur les limitations des conditions d'accès au prêt à taux zéro en vigueur depuis le 1er novembre dernier et souhaiter que le Gouvernement module les exceptions au critère du primo-accédant pour tenir compte des obligations de mobilité imposées pour des raisons familiales. Il s'est félicité de la diminution du taux de TVA sur les opérations de réhabilitation dans le secteur locatif social, en rappelant que le précédent Gouvernement l'avait décidée pour le secteur de la construction sociale et il a demandé au rapporteur si le bénéfice du taux réduit de TVA bénéficiait aux opérations menées dans les maisons de retraite.

M. Jean François-Poncet, président, a souligné tout l'intérêt de cette mesure, pour l'ensemble du secteur du bâtiment et notamment pour les artisans et les petites et moyennes entreprises.

M. Gérard Braun a déclaré partager les inquiétudes du rapporteur sur l'avenir du prêt à taux zéro et a souhaité également que le critère de l'agrandissement des familles puisse être pris en compte pour le bénéfice du prêt à taux zéro. S'agissant du taux réduit de TVA, il a souhaité qu'il s'applique à tous les travaux de réhabilitation, en soulignant tout l'intérêt des opérations de ce type menées par les communes.

Il a déclaré que le prélèvement de 500 millions de francs opéré sur la contribution exceptionnelle du 1 % logement et décidé par l'article 23 de la loi de finances pour 1998 était inacceptable, car il s'agissait d'un détournement de fonds pour le financement des aides à la personne.

M. Dominique Braye a déclaré partager les mêmes inquiétudes que ses collègues s'agissant des restrictions aux conditions de distribution du prêt à taux zéro, jugeant que la limitation du bénéfice du dispositif aux seuls primo-accédants cassait le rythme naturel d'acquisitions immobilières successives adaptées aux évolutions de la cellule familiale. Il a dénoncé l'insuffisance des moyens publics pour en assurer le financement et jugé que l'ensemble des mesures fiscales récemment décidées allaient, dans le même temps, décourager l'investissement privé immobilier, en soulignant que l'accroissement du taux de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus fonciers ne manquerait pas de fragiliser nombre de petits propriétaires privés qui avaient investi dans la pierre pour compléter des retraites insuffisantes.

M. Jean Huchon s'est associé aux remarques de ses collègues sur les restrictions apportées au prêt à taux zéro et sur l'impact très négatif pour les petits propriétaires privés de la hausse de la CSG. Il a interrogé le rapporteur sur les aides prévues pour les travaux effectués par les propriétaires occupants et s'est déclaré très inquiet des effets de l'abaissement de la durée du travail, considérant que cela aurait pour effet de favoriser le travail au noir pour les petits travaux d'entretien et de réhabilitation.

Leur répondant, M. William Chervy, rapporteur pour avis, a indiqué que le bénéfice du taux réduit de TVA sur les travaux de réhabilitation concernait le logement social, y compris celui appartenant aux communes et aux groupements de communes mais il a reconnu que des précisions devaient être demandées pour les communes n'ayant pas d'office municipal d'HLM et néanmoins propriétaires de logements sociaux. S'agissant des aides prévues pour les travaux effectués par les propriétaires-occupants, il a rappelé que les crédits pour la prime à l'amélioration de l'habitat avaient augmenté de 300 millions de francs dès 1997 et il a fait valoir qu'un nouveau dispositif de crédit d'impôt pour les travaux de rénovation était institué, bénéficiant également aux contribuables non imposés, sous forme de remboursement sur présentation de factures.

S'agissant de la lutte contre le travail au noir, il s'est demandé s'il ne faudrait pas, à l'occasion du dépôt d'une demande de permis de construire en mairie, exiger la liste des entreprises retenues par les travaux.

M. Alain Pluchet , tout en félicitant le rapporteur pour avis pour l'intérêt de son exposé, a souligné que la majorité sénatoriale, défendant d'autres orientations en matière de logement, ne pouvait accepter l'aggravation du taux de la CSG sur les revenus fonciers et qu'en conséquence son groupe donnait un avis défavorable à l'adoption des crédits du logement.

Puis, la commission, contre l'avis de son rapporteur, a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés au logement , les groupes socialiste et communiste, républicain et citoyen votant pour leur adoption, et MM. Georges Berchet et Jean-Marie Rausch s'abstenant.

¹ Information immobilière (octobre 1997), journal d'information des propriétaires et copropriétaires.