Projet de loi de finances pour 1998 : Services du Premier ministre - Plan

RAPPORT GENERAL N° 85 T 3 ANNEXE 38 - PROJET DE LOI DE FINANCES ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - PLAN

Claude HAUT, Sénateur

COMMISSION DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES - RAPPORT GENERAL N° 85 T3 ANNEXE 38 - 1997/1988

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 38

SERVICES DU PREMIER MINISTRE :

IV - PLAN

Rapporteur spécial : M. Claude HAUT

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Les annulations de crédits en cours d'année

Les difficultés du Commissariat Général au Plan sont partiellement liées à des obstacles financiers. Depuis de nombreuses années, et 1997 n'a pas failli à cette triste tradition, le Commissariat est victime d'annulations de crédits qui mettent en péril son action , et à long terme son existence. Pour 1997, près de 4,39 % des crédits d'un budget déjà en baisse de plus de 6 % , ont été ainsi supprimés. Il faudrait veiller à ce que cette pratique cesse.

Les organismes rattachés au Plan souffrent naturellement aussi de ce manque de sécurité financière ; leur gestion, en particulier celle du personnel, devient fort délicate. Les organismes subventionnés sont également touchés par l'incertitude budgétaire, à l'exemple de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) qui a fait l'objet de deux annulations en cours d'année. Il en est réduit à financer sur son fonds de roulement le renouvellement de ses équipes de chercheurs.

A titre d'illustration le tableau ci-dessous retrace l'évolution des crédits du Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII) :

(en millions de francs)

	Budget initial	Budget réel
1994	20,5	20,0
1995	21,2	20,5
1996	21,6	20,5
1997	21,5	21,0

Votre précèdent rapporteur spécial M. Michel Moreigne a déjà par le passé souligné les inconvénients d'une telle situation, sans être, de toute évidence, entendu.

Défaut d'organisation dommageable

La dotation budgétaire accordée au Fonds national de développement de l'évaluation (FNDE) atteint pour 1998, près de 800.000 francs. Le reliquat des exercices précédents s'élève à environ 4 millions de francs, sur lesquels le FNDE sera financé en sus. Cette large différence entre dotation budgétaire et moyens réels ne semble pas conforme à la rigueur de gestion nécessaire à l'heure actuelle dans notre pays.

Par ailleurs certaines difficultés de gestion existent.

Le Comité interministériel de l'évaluation (CIME) n'a pas été réuni depuis mars 1993. Des évaluations ont depuis été lancées avec l'accord du Premier ministre. Toutefois cette vacance n'encourage pas la poursuite des travaux . Il convient de prendre des décisions définitives sur ce sujet.

Le Conseil supérieur de l'évaluation (CSE), chargé de la promotion des méthodes et de la déontologie de l'évaluation, n'est plus réellement constitué. Le mandat de six de ses onze membres est arrivé à son terme en juin dernier, mais le Président de la République n'a pas effectué les nominations nécessaires.

Enfin l'ancien directeur du CEPII, M. Jean Pisani-Ferry, appelé à d'autres fonctions, n'a pas été officiellement remplacé depuis son départ au printemps dernier.

Votre rapporteur déplore l'ensemble de ces dysfonctionnements.

Les contrats de plan

Les contrats Etat-Entreprises publiques ont dans l'ensemble eu des résultats positifs. Les contrats de plan les plus remarquables ont été signés avec les Sociétés d'autoroutes. Le contrat conclu avec France Telecom en 1995 visait à amener l'entreprise à la concurrence. EDF a également signé un contrat en 1997 qui s'achèvera en l'an 2000. Ce contrat porte sur une baisse des tarifs, une poursuite du désendettement de l'entreprise et une intensification de ses activités à l'étranger. Un nouveau contrat liant l'Etat à La Poste est en cours de négociation.

Comme votre précédent rapporteur spécial l'avait pressenti l'an dernier, l'évaluation des contrats de plan Etat Régions est une activité du Commissariat qui connaît une forte progression.

Les résultats sont décevants. En effet les évaluateurs rencontrent des difficultés liées à la dispersion des informations. Pourtant, leur collecte est faite par les préfets et les trésoriers payeurs généraux. La principale difficulté réside - semble-t-il - dans la différenciation des crédits engagés de ceux consommés. Cette réserve faite , les crédits des CPER sont sous-consommés. L'évaluation porte sur la fin 1996 - à mi-parcours - et révèle que rarement les taux de consommation sont proches de ce qu'ils devraient être, c'est-à-dire 50 %. C'est toutefois le cas, le plus souvent pour les dépenses liées à l'enseignement supérieur. Par exemple, en Champagne Ardennes, 72 ,4 % des crédits affectés à ces dépenses ont été consommés. En revanche le développement urbain, la recherche et la formation professionnelle ne sont pas favorisés. L'engagement pour le secteur routier, pourtant important, est difficilement chiffrable en raison des multiples financements qui interviennent. Toutefois il semblerait que la proportion de crédits consommés soit proche de 50%.

CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Les crédits demandés pour 1998, en dépenses ordinaires et crédits de paiement, s'élèvent à 152,2 millions de francs. Ils sont en légère augmentation de 0,02 % par rapport aux crédits votés de 1997.

L'important gel de crédits intervenu en début d'année a été confirmé par une annulation de 4,19 millions de francs le 10 juillet dernier. Le 19 novembre 1997, un nouvel arrêté a annulé 2,5 millions de francs. Compte tenu de ces baisses, ce budget enregistre une progression de 4,61 %.

Les autorisations de programme prévues pour 1998 baissent de 20 % mais, comme elles avaient été également touchées par des annulations, pour 1.250 millions, elles progressent en réalité de 6,67 %.

Le tableau ci-dessous présente, par titre, les principales évolutions :

(en millions de francs)
Nature des crédits	1997 LFI	1998 PLF	Evolution en %
Dépenses ordinaires Titre III - Moyens des services Titre IV - Interventions publiques Total	95,64 52,29 147,93	92,99 54,72 147,71	-2,77 + 4,64 -0,15
Dépenses en capital Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat Total	4,25 4,25	4,50 4,50	5,88 5,88
Total DO + CP	152,1	152,2	0,02
Autorisations de programme Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat Total Total	5,0 5,0	4,0 4,0	- 20 - 20

I. LES DEPENSES ORDINAIRES

Les dépenses ordinaires, qui constituent plus de 97 % du budget du plan, passent de 147,9 millions de francs en 1997 à 147,7 millions de francs en 1998, soit une légère régression de 0,15 %.

Les crédits du titre III, qui représentent 63 % des dépenses ordinaires, s'élèvent pour 1998 à 92,9 millions de francs, en diminution cette année encore de 2,77 %. Toutefois, cette réduction s'élève seulement à 0,67 % lorsqu'on prend en compte les crédits véritablement disponibles au titre III après annulation de crédits de 2,025 millions de francs en juillet 1997.

Ces crédits des moyens et services concernent le Commissariat général au Plan, les organismes rattachés (CEPII et CSERC) ^{1( * )} , l'évaluation des politiques publiques et, enfin, l'évaluation des contrats de plan Etat-régions.

Les charges de personnel sont en diminution pour s'établir à moins de 65 millions de francs. Quant aux crédits de matériel et de fonctionnement des services, ils accusent une baisse de 7 % et s'élèvent à 28,55 millions de francs.

Les crédits du titre IV, principalement consacrés aux subventions à divers organismes (CEPREMAP, CREDOC, IRES et OFCE) ^{2( * )} , constituent la deuxième masse de ce budget avec 35,95 % du total. En 1998, ils atteignent 54,7 millions de francs, soit un accroissement de 4,64 %. Cette hausse est amplifiée par la prise en compte des annulations du 10 juillet et du 19 novembre 1997 portant sur 4.166.649 F, les crédits progressent donc en réalité de 13,69 %

II. LES DEPENSES EN CAPITAL

Les seules dépenses en capital inscrites au budget du Plan sont les crédits du titre VI, destinés à la recherche en socio-économie.

Pour 1998, les dépenses pour les autorisations de programme s'élèvent à 4 millions de francs et sont en diminution par rapport à la loi de finances initiale pour 1997. En revanche, les dépenses pour les crédits de paiement sont en progression de 20 % pour s'établir à 4,5 millions de francs. Toutefois, si l'on prend pour base les crédits disponibles après le décret d'annulation du 10 juillet 1997 portant sur 1,25 millions francs au titre VI, les crédits pour 1998 sont en progression de 6,67 %.

III. LA PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGATS

Le budget du Plan, qui était présenté jusqu'en 1995 sous la forme de quatre actions (le plan, le CSERC, la recherche et l'évaluation des politiques publiques), est désormais regroupé en deux agrégats : le plan et la recherche.

Le tableau ci-après récapitule cette nouvelle présentation des dépenses ordinaires par agrégat:

IV. REPARTITION DES CREDITS PAR ACTIONS

La présentation en deux agrégats des crédits du Plan apparaissant réductrice, le tableau ci-après présente une analyse plus détaillée de la répartition des dépenses ordinaires.



Le Commissariat général au Plan . Les crédits du Commissariat général au Plan, stricto sensu, s'élèvent à 77,1 millions de francs, en légère progression.

Les mesures d'économie portent sur le chapitre 34-05 (dépenses informatiques, bureautiques et télématiques) qui est supprimé, soit 2,4 millions de francs. Certaines dépenses sont toutefois reportées à l'article 34-98. Par ailleurs, quatre postes ont été supprimés (deux emplois de secrétaires et deux chargés de mission). L'effectif du commissariat général au plan passera ainsi de 143 à 139 personnes.

Quant au chapitre 34-98 (moyens de fonctionnement des services), les crédits progressent de 961.000 francs, soit 11,28 %. Il reçoit, en effet, les crédits informatiques du précédent chapitre.

Le Centre supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts (CSERC) dispose pour 1998 de 6,5 millions de francs, soit une diminution de 6,77 % par rapport à la loi de finances initiale de 1997. Mais par rapport aux crédits réellement disponibles après l'annulation de plus de 250.000 francs, cette baisse n'est plus que de 3,16 %.

Ici encore les dépenses informatiques font l'objet d'un transfert du chapitre 34-05 au chapitre 34-98 (moyens de fonctionnement des services).

La recherche en socio-économie , qui regroupe les crédits aux organismes subventionnés du titre IV affectés exclusivement à la recherche, dispose pour 1998 de 31,5 millions de francs, soit une légère progression de 0,67 %. Compte tenu des annulations de 1,4 million en juillet dernier, puis de 2,5 millions en novembre, ils sont en hausse. On observe le même transfert des dépenses informatiques que dans les autres organismes.

Le Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII) s'élèvent à 21,4 millions de francs. Le budget est en très légère baisse de 0,71 % par rapport à la loi de finances initiale de 1997 et un emploi a été transformé. Le CEPII a dû aussi faire face à une annulation de crédits de 480.000 francs en 1997. Les dépenses informatiques sont également transférées.

L'évaluation des politiques publiques est réalisée par le Fonds national de développement de l'évaluation (FNDE), après avis du Conseil scientifique de l'évaluation (CSE). Les crédits du FNDE ont été légèrement diminués pour s'établir à 799.026 francs. A cette somme s'ajouteront les crédits non consommés en 1997, soit environ 4 ,5 millions de francs.

L'évaluation des contrats de plan Etat-régions (CPER) voit ses crédits diminuer de 160.000 francs, soit une baisse de 1,93 % après une forte baisse en 1997 liée au prolongement d'un an de leur durée.

CHAPITRE II

LES ACTIVITÉS DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN

I. LES TRAVAUX DE PROSPECTIVE

1. Les travaux achevés.

Le Commissariat Général du Plan a, de 1995 à 1997, assuré le secrétariat de quatre groupes transversaux de réflexion prospective dans le cadre de l'élaboration du schéma national d'aménagement et de développement du territoire:

- Démographie, développement économique et finances publiques ;

- Systèmes productifs, emploi et territoire ;

- Cohésion sociale et territoire ;

- Contexte européen et international.

Ces quatre groupes se sont attachés à éclairer l'avenir en fournissant des éléments de fait et d'analyse ayant une incidence sur le développement et l'aménagement du territoire, en fonction des évolutions prévisibles ou concevables à échéance de vingt ans. Ils ont donné lieu à deux publications " Economie et territoire " et " Cohésion sociale et territoire " sous l'instigation de notre collègue Jean-Paul Delevoye. Ces travaux ont été particulièrement remarqués.

Le Commissariat a participé à la préparation de la conférence pour l'emploi en collaborant au "cadrage économique et social" (une personne a été mobilisée sur ce sujet durant deux mois).

S'agissant des thèmes sociaux , M. Bertrand Fragonnard a poursuivi ses travaux sur "l'assurance maladie universelle" jusqu'au début 1997. Les réflexions ont également porté sur la famille et le travail.

S'agissant des travaux sur l'emploi , deux analyses de "l'anatomie du chômage français" ont été achevées, l'une en mai 1996 et l'autre en juillet 1997. Elles ont été rendues publiques par le Commissariat général au Plan lui-même en octobre 1997.

2. Les travaux en cours

D'autres études ont été réalisées sur des thèmes aussi variés que la politique des transports, le devenir de la construction européenne ou encore l'évolution du système des prélèvements obligatoires.

Le Plan a lancé, dès la rentrée 1997, une réflexion prospective sur le thème de la Méditerranée. Cette action est articulée autour des travaux de trois sous-groupes distincts sur les thèmes suivants : sécurité collective, évolution économique et environnement, société et culture.

Les membres permanents de chaque sous-groupe sont des experts (universitaires ou non) et des fonctionnaires des administrations concernées. Les travaux des groupes sont coordonnés par un comité de pilotage assurant à la fois des fonctions d'orientation et de synthèse.

L'objectif de chaque groupe sera de traiter la zone méditerranéenne comme un "ensemble". De composition permanente réduite (10 membres environ), chaque sous-groupe procède à des auditions et au lancement d'études courtes adaptées à son travail. Commençant à l'automne 1996, ce travail s'étalera sur toute l'année 1997 à raison d'une réunion par mois pour chacun des groupes. Le groupe " Développement économique et environnement " est en cours de constitution alors que les trois autres sont déjà actifs.

Les travaux de prospective sur le travail et l'emploi à l'horizon 2015 se concentrent actuellement sur les "nouvelles formes de la relation d'emploi et le contrat d'activité". Les conclusions sont attendues pour le premier trimestre 1998.

II. L'EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES

1. Les travaux achevés

Le commissariat général du Plan a participé aux travaux d'évaluation portant sur la loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle pour lequel le rapport est paru en février dernier.

Il anime aussi l'instance d'"Evaluation des politiques d'insertion par l'économie" qui devrait conclure ses travaux à l'automne 1997.

2. Travaux en cours

Une étude a été demandée par l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques au sujet de la politique maritime française. En voie d'achèvement, elle devrait être rendue publique dans les prochaines semaines.

Des travaux de comparaisons internationales dans les domaines énergétiques par exemple, et de l'Internet sont en cours.

Une évaluation de la loi dite "Evin" du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme doit être rendue publique à l'automne 1998.

En matière d'économie, une réflexion sur l'économie de l'information a été menée. Ces travaux seront poursuivis et achevés en 1998. Ils portent notamment sur le rôle réel de la communication et sur l'activité économique.

L'instance d'évaluation de la politique de la montagne devrait rendre son rapport en fin d'année et apporter un éclairage prospectif sur ce sujet.

Un groupe d'experts travaillent également sur l'énergie. Leur mission baptisée "Energie 2010-2020" a pour objet l'évaluation d'une politique énergétique de la France à long terme. Ses conclusions et recommandations seront connues à la fin de 1997. Le Commissariat général du Plan a travaillé également sur les technologies de l'information dans l' Union européenne.

Dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune, le groupe "PAC 2000" devrait rendre très prochainement son rapport.

CHAPITRE III

LES ORGANISMES D'ÉTUDES

I. LES ORGANISMES RATTACHES

Parmi les organismes d'études et de recherche liés au Commissariat général du Plan, certains lui sont rattachés et voient leurs budgets directement intégrés aux crédits du Plan, tandis que d'autres bénéficient simplement de ses subventions, qui constituent cependant souvent l'essentiel de leurs budgets de fonctionnement.

A. LE CONSEIL SUPERIEUR DE L'EMPLOI, DES REVENUS ET DES COÛTS (CSERC)

Durant l'année 1996, le CSERC a établi son second rapport annuel intitulé "les inégalités d'emploi et de revenu - les années quatre-vingt dix". Le Premier ministre a par ailleurs chargé cet organisme d'établir un rapport sur les effets sur l'emploi et les revenus de l'allégement des charges sociales portant sur les bas salaires. Ce rapport lui a été remis le 31 mai 1996. Il a remis également en 1997 un rapport remarqué sur les minima sociaux et projette pour janvier 1998 de livrer ses réflexions sur le temps de travail. Il disposera pour ce faire d'une subvention de 6,5 millions de francs.

B. LE CENTRE D'ETUDES PROSPECTIVES ET D'INFORMATIONS INTERNATIONALES (CEPII)

Le CEPII a été créé par un décret du 20 mars 1978 avec pour mission de rassembler des informations et d'élaborer des études prospectives sur l'économie mondiale, les échanges internationaux et les économies étrangères.

Pour mener à bien cette tâche, il dispose d'une équipe comprenant 47 emplois budgétaires en 1997. La subvention qui lui sera versée par le commissariat général au plan s'élèvera à 21,4 millions de francs.

En outre, il fait appel, dans la mesure des crédits disponibles, à des collaborateurs extérieurs ou à des spécialistes, parfois étrangers, pour l'étude d'un problème spécifique en matière d'économie internationale.

L'activité du CEPII est en grande partie retracée dans ses publications régulières (revue Economie internationale, Lettre du CEPII, News letter prochainement diffusées en français) et ses ouvrages, dont le plus connu, "L'Economie mondiale", est publié chaque année et atteint une diffusion de 10.000 exemplaires. Les recettes tirées sont proches de 500.000 F. Son serveur Internet permet également une large diffusion de ses travaux.

Pour 1997, le programme de travail du CEPII se structure autour de 6 grandes questions de moyen terme :


· Projections à moyen et long terme : une projection commune CEPII-OFCE à horizon 2005 a été publiée au deuxième trimestre ;


· Economies industrialisées : bilan du dernier cycle au Japon, étude du lien inflation-chômage en régime de faible inflation ; les transformations du marché du travail en Europe et aux Etats-Unis ;


· Enjeux actuels de l'intégration européenne : les futures relations monétaires entre euro, dollar et yen ; l'impact des politiques régionales sur la convergence en Europe ; un bilan des effets des fonds structurels ;


· L'intégration régionale en Europe et en Russie ;


· Concurrences et compétitivité : un rapport annuel sur la compétitivité sera désormais diffusé ;


· Pays émergents et pays en transition : les effets du commerce international sur le marché du travail.

Le CEPII a, cette année, été sans dirigeant pendant six mois ; au printemps dernier, son directeur, M. Jean Pisani-Ferry, a été appelé à d'autres fonctions auprès du ministre des finances et de l'industrie ; son remplacement, à l'heure où ce rapport est écrit, n'a pas été effectué officiellement, même s'il semble imminent.

II. LES ORGANISMES SUBVENTIONNES

Les subventions aux quatre organismes subventionnés sont détaillées dans le tableau ci-après :

La tendance à long terme semble donc être à la baisse des crédits pour l'ensemble des organismes. Le CREDOC et le CEPREMAP sont particulièrement touchés. L' IRES et l'OFCE ne sont plus épargnés.

Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit une hausse de tout les crédits.

Il convient toutefois de noter que les crédits inscrits au budget voté sont régulièrement amputés par des mesures d'économie. Le tableau ci-dessous retrace les différences en pourcentage entre les sommes prévues par les lois de finances et les subventions effectivement versées.

Même l'IRES n'est plus épargné par les mesures de régulation budgétaire. Cette année, à la suite du décret de juillet 1997, les annulations ont été égalitaires et tous les organismes touchés.

A. LE CENTRE DE RECHERCHE POUR L'ETUDE ET L'OBSERVATION DES CONDITIONS DE VIE (CREDOC)

Les moyens financiers du CREDOC sont constitués à 79 % de contrats d'études tandis que les subventions de l'Etat ne représentent que 19 % de ses ressources, le reste provenant de la vente de rapports et de produits financiers. Etant donné les restrictions budgétaires générales, il n'est pas sûr que les 21,8 millions de francs de recettes attendues des contrats études ne soient effectivement encaissées.

Le CREDOC dispose pour mener à bien ses travaux d'un effectif qui s'élevait, au 31 mars 1997, à 62 personnes, dont 19 à temps partiel, soit l'équivalent de 48 personnes à temps plein.

Ses travaux sont très divers et le CREDOC s'efforce de les rendre accessibles au plus grand nombre à travers la publication de la lettre mensuelle "Consommation et modes de vie" et la collaboration à l'édition annuelle du livre "l'état de la France".

B. LE CENTRE D'ÉTUDES PROSPECTIVES D'ÉCONOMIE MATHÉMATIQUE APPLIQUÉE A LA PLANIFICATION (CEPREMAP)

Constitué en 1968, le CEPREMAP avait pour vocation initiale de fournir au Commissariat et aux partenaires du Plan des outils d'aide à la décision. Il s'est affirmé progressivement sur le plan national et international comme un centre de recherche dans le domaine de la théorie économique et de ses applications directes.

Le CEPREMAP regroupe 34 chercheurs d'origines et de statuts différents : 9 professeurs d'université, 16 chercheurs du CNRS dont 10 directeurs de recherche, 2 chercheurs de l'INRA et 5 chercheurs employés directement par le Centre, contractuels ou stagiaires. Le personnel administratif et de secrétariat comporte 19 personnes ; il a été réduit de 2 personnes afin de favoriser les emplois de chercheurs. Le budget du CEPREMAP est de l'ordre de 8,2 millions de francs dont 75 % de subvention du Commissariat général du Plan et le solde en crédits contractuels provenant eux-mêmes en partie du Plan. (Ce budget n'intègre pas les salaires des chercheurs rattachés au Centre mais payés par le CNRS ou leurs universités d'origine).

Les travaux de recherche du CEPREMAP abordent les thèmes suivants :

- les analyses micro-économiques,

- la macro-économie et les fondements macro-économiques,

- la croissance et le développement économique à long terme,

- les instruments de la recherche économique,

- l'économie publique et les politiques économiques,

- l'économie internationale.

Après un exercice 1996 clos au voisinage de l'équilibre, le budget 1997 se présente dans des conditions plus difficiles en raison des mesures d'annulation sur la subvention inscrite au titre IV (pour 3,18 %) et via les crédits inscrits au titre VI du Commissariat général du Plan sur lesquels est imputé le contrat finalisé. Toutefois, les mesures de réduction des dépenses de personnel prévues en 1996, contribuent, en année pleine à l'équilibre.

C. L'INSTITUT DES RECHERCHES ECONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)

Issu d'un accord, conclu en 1982, par six organisations syndicales et les pouvoirs publics, l'IRES résulte d'une volonté de pluralisme dans l'analyse des phénomènes économiques et sociaux. La fonction spécifique de l'IRES, définie par ses statuts, est de répondre aux besoins de recherche exprimée par les organisations syndicales. Selon les statuts de l'IRES, la subvention est divisée en deux parts :

- deux tiers servent à financer les recherches réalisées par chacune des organisations syndicales dans le cadre d'un programme annuel approuvé par le Conseil d'administration ;

- un tiers contribue à financer le programme scientifique à moyen terme réalisé par l'équipe permanente de chercheurs et approuvé par le Conseil d'administration ; ce programme répond à des priorités définies d'un commun accord par l'ensemble des organisations.

Le budget prévisionnel laisse apparaître un déficit de près de 760.000 francs qui sera aggravé par l'annulation de crédits.

Votre rapporteur insiste donc sur le fait que sans une augmentation de la subvention qui lui est affectée, l'IRES se verrait contraint soit de diminuer ses effectifs, soit de limiter le nombre de ses publications.

D. L'OBSERVATOIRE FRANÇAIS DES CONJONCTURES ECONOMIQUES (OFCE)

La subvention versée par l'Etat à la Fondation nationale des Sciences politiques, pour le compte de l'OFCE, a été portée pour l'année 1997 à 20,2 millions de francs. Elle sera quasiment reconduite pour 1998. Elle constitue 93 % des ressources de l'Observatoire, les autres ressources (recettes de publication et des contrats) s'élevant à 1 million de francs, en baisse de 300.000 francs par rapport à 1997. L'OFCE a été particulièrement visé par les annulations de crédits. Le décret du 23 novembre a, à lui seul, annulé 2,5 millions de francs.

L'OFCE rémunère 45 personnes de façon permanente (dont 3 fonctionnaires mis à disposition) et des collaborateurs exceptionnels.

Outre la publication de la Lettre et de la Revue de l'OFCE, l'Observatoire a publié en début d'année un livre intitulé "l'économie française 1997".

L' OFCE comprend trois départements :

- le département des diagnostics, qui a pour mission d'observer l'économie française et son insertion dans l'économie mondiale ;

- le département d'économétrie, qui a pour mission d'étudier et de prévoir l'évolution de l'économie française, en utilisant notamment des modèles économétriques. L'équipe Mimosa a, pour le compte du Sénat, réalisé une projection de l'économie mondiale à l'horizon 2005. Il travaille également pour le compte de l'Union européenne ;

- le département des études, dont la mission est de contribuer à une meilleure compréhension des évolutions économiques et sociales, en les restituant dans leur contexte international, et de développer les instruments scientifiques les mieux adaptés à cette compréhension.

Votre rapporteur tient à souligner le contraste existant entre, d'une part, la qualité des travaux réalisés par ces quatre organismes (OFCE, IRES, CREDOC, et CEPREMAP) qui est reconnue par tous et, d'autre part, les difficultés financières auxquelles ils sont confrontés du fait de la baisse récurrente de leurs subventions.

Votre rapporteur estime cet état de fait d'autant plus regrettable que si la réforme du Commissariat général du Plan annoncée était mise en oeuvre, ces organismes auraient à jouer un rôle majeur dans le développement de l'analyse prospective et de l'évaluation.

CHAPITRE IV

L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

L'évaluation des politiques publiques a été lancée en 1990 avec la création de trois organismes :

- le Comité interministériel de l'évaluation (CIME), chargé de développer et de coordonner les initiatives intergouvernementales dans ce domaine. Son secrétariat permanent est assuré par le Commissariat général du Plan ;

- le Fonds national de développement de l'évaluation (FNDE), dont les crédits permettent de financer les projets arrêtés par le CIME ;

- le Conseil scientifique de l'évaluation (CSE), garant de la qualité et de l'indépendance des évaluations, qui rend un avis sur tous les projets d'évaluation.

II. UN BILAN DECEVANT

Pourtant, quatre ans après, les résultats d'évaluation des politiques publiques sont très décevants. Le Comité interministériel de l'évaluation ne s'est réuni qu'à trois reprises, la réunion prévue en 1994 ayant été annulée faute d'un nombre suffisant de projets d'évaluation de qualité proposé par les différents ministères. Seulement onze évaluations sont achevées ou sur le point de l'être et peu d'entre elles concernent les véritables préoccupations des Français. Ainsi, certains thèmes délicats pour les pouvoirs publics ont été abandonnés, comme la lutte contre la toxicomanie, la modernisation du service public, la prévention des difficultés des entreprises ou encore le surendettement des ménages.

Liste des sujets d'évaluation retenus par le CIME :

CIME du 26 juillet 1990

- le développement de l'informatique et son impact sur l'efficacité de l'administration (achevé) ;

- la politique publique de réhabilitation du logement social (achevé) ;

- l'accueil des populations défavorisées dans les services publics (achevé) ;

- les politiques d'insertion sociale des jeunes en difficulté (achevé) ;

- la politique d'aménagement des rythmes de vie des enfants (achevé).

CIME du 21 mars 1991

- la politique d'action sociale, culturelle, sportive et de loisirs de l'Etat en faveur des agents des administrations de l'Etat (en voie d'achèvement) ;

- la politique de lutte contre les drogues et les toxicomanies (suspendu) ;

- la sécurité routière (en voie d'achèvement) ;

- la politique publique d'aménagement et de gestion des zones humides (achevé) ;

- la formation professionnelle des jeunes et des demandeurs d'emploi (en voie de commencement).

CIME du 17 mars 1993

- la politique des parcours d'insertion dans les structures d'insertion par l'économique (en cours) ;

- la politique publique en matière de prévention des risques d'origine naturelle (en cours) ;

- la politique de maîtrise de l'énergie (en cours) ;

- la politique publique d'aménagement de la montagne (en cours).

En outre, les délais entre la proposition d'un projet d'évaluation et la remise du rapport correspondant sont beaucoup trop longs. La compléxité de la procédure entraîne une déperdition importante de l'intérêt des travaux.

La sous-exploitation fréquente des informations collectées par les instances d'évaluation et le peu de suite donné aux propositions contenues dans les rapports font perdre beaucoup de son intérêt à l'évaluation.

III. UN DISPOSITIF COMPLEXE ET LOURD

Le Comité interministériel de l'évaluation créé par le décret du 22 janvier 1990 est chargé de la promotion des méthodes et de la déontologie de l'évaluation. Il souffre de deux maux, le non renouvellement de ses membres et la grande complexité de sa mise en oeuvre.

Depuis juin 1996, six membres dont le mandat s'est achevé n'ont pas été remplacés. Le CSE n'est donc plus réellement constitué. Ces vacances n'encouragent pas la poursuite des travaux, les ministères ne les sollicitent guère. Hormis une saisine sur l'évaluation de la loi dite "Evin" relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme, les activités sont réduites.

Par ailleurs, le décret de 1990 institue une procédure très complexe. L'évaluation est entourée de précautions multiples qui conduisent à fabriquer des consensus plutôt que d'effectuer des études objectives. Les réticences des institutions sont toujours grandes en la matière. Les procédures sont si lourdes qu'elles allongent les délais. Les résultats des travaux paraissent souvent plusieurs années après leur commande. Les conclusions sont donc souvent périmées, ou d'un intérêt contestable. La méthode mériterait d'être revue.

Dénoncée par tous les observateurs, cette procédure doit, dans une réforme d'ensemble, trouver une nouvelle signification.

CHAPITRE V

LES CONTRATS DE PLAN ETAT-REGIONS
(CPER)

I. LES CPER ET LES LOIS DE PROGRAMMATION ET D'ORIENTATION SE SONT PROGRESSIVEMENT SUBSTITUÉS À LA PLANIFICATION NATIONALE, AVEC TOUTES LES INSUFFISANCES QUE CELA ENTRAÎNE

La troisième génération (1994-1998) des contrats de Plan Etat-régions devait respecter trois principes :

- la contractualisation par objectif afin de mieux satisfaire les besoins des régions en matière d'infrastructure et d'équipements publics ;

- la sélectivité pour faciliter la concentration des moyens sur des thèmes prioritaires ;

- la diminution du recours aux financements croisés pour mieux apprécier la rentabilité et l'intérêt des investissements publics.

Or, il s'avère que ces orientations n'ont guère été respectées et que les contrats de plan Etat-régions continuent d'être, pour les administrations centrales, un moyen d'obtenir plus de crédits et le lieu de marchandage des équipements publics.

Cette situation permet d'expliquer les difficultés rencontrées par le Commissariat général du Plan pour évaluer les contrats de Plan Etat-régions malgré la circulaire du 13 septembre 1994 qui prévoit une nomenclature unique reflétant les six grands secteurs des contrats de plan et des tableaux de synthèse pour connaître l'état des engagements financiers des intervenants. Le caractère essentiellement bilatéral des contrats Etat-régions ne favorise pas la transparence des procédures ni de leur exécution.

Enfin, votre rapporteur a déploré, l'an dernier, l'étalement des contrats de plan sur six ans au lieu de cinq . Le Gouvernement a justifié cette mesure par la volonté de faire coïncider, d'une part, le renouvellement des conseillers régionaux avec la préparation des contrats de la quatrième génération et, d'autre part, l'approbation du schéma national prévu par la loi sur l'aménagement du territoire. Il s'agit en réalité d'un report d'engagement de crédits dû à la crise. En effet, comme le montant global des crédits affectés par l'Etat aux contrats Etat-régions n'a pas changé, ses engagements financiers sont mécaniquement réduits de 2,5 milliards de francs par an .

II. L'ÉVALUATION DES CONTRATS DE PLAN

Définie par la circulaire du 9 décembre 1993, l'évaluation des contrats Plan-Etat-Régions s'est mise en place lentement.

Votre rapporteur se félicite de ce que cette année marque pour la première fois une véritable évaluation.

Elle s'articule autour du comité de pilotage et d'instances techniques en partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales. Certaines régions ont associé les chambres régionales des comptes et les conseils économiques et sociaux régionaux à leurs études.

En dépit de ces initiatives positives, les résultats sont décevants car le caractère scientifique et le degré de précision de ces évaluations laissent à désirer.

Le principal obstacle rencontré par les évaluateurs réside dans la dispersion des informations à collecter. Cette difficulté se double de l'hétérogénéité des bilans. Certaines confusions entre les crédits engagés et les crédits consommés ne contribuent pas à la lisibilité des études.

La répartition des crédits d'Etat entre les grands secteurs est la suivante :

- le développement rural et l'environnement 13 %

- le développement économique et des entreprises 13 %

- la cohésion sociale et l'emploi 11 %

- l'enseignement et la recherche 18 %

- les infrastructures de communication 34 %

- la ville 11 %

Celle des crédits des collectivités n'est pas encore définitivement connue mais devrait l'être très prochainement.

Pour le développement rural, les actions les plus importantes concernent la protection contre les crues et les inondations. Le développement économique se concentre sur l'aide aux PME et à l'artisanat. Les actions de cohésion sociale et d'emploi sont dirigées vers la formation et l'amélioration des hospices. L'enseignement est un domaine très dynamique au sein duquel les universités ont été largement favorisées.

Le domaine des infrastructures est majoritairement consacré aux routes. Les actions consacrées à la ville sont regroupées dans les contrats ville.

L'ensemble de l'évaluation montre que les crédits engagés sont proches de 30 %.

CONCLUSION ET PERSPECTIVES

Depuis des années, la même interrogation revient en termes identiques : la planification en France a-t-elle encore un avenir ? Rapports et avis se succèdent sans y apporter de réponse définitive.

Pourtant, décider de l'avenir de cet outil de prospective et d'évaluation devient indispensable. Le Commissariat général du plan souffre de cette incertitude, accentuée par des budgets attentistes. S'ajoute à ce manque de lisibilité de l'avenir une sous-exploitation des travaux qui sont effectués par le Commissariat général du plan et ses satellites.

Il est temps de décider du cadre des grandes réformes et mutations nécessaires à notre pays. Est-il souhaitable de sans cesse les ancrer sur le modèle des marchés financiers, dans la flexibilité et les actions à court terme ? Votre rapporteur estime que les politiques publiques méritent des lignes directrices. De leur netteté dépend l'adhésion de nos concitoyens.

La nécessaire adaptation de notre société aux évolutions mondiales rend le plan indispensable afin de choisir les moyens d'y parvenir.

A l'évidence, le Commissariat général du plan doit s'adapter à ces nouvelles données. Il ne doit plus être un instrument destiné à reproduire, année après année, la même image d'une société figée, mais se métamorphoser en un véritable outil de prospective, d'expertise et d'anticipation. Il pourrait également être destiné à devenir un acteur de la concertation qui favoriserait l'adhésion du plus grand nombre à un projet de société.

Face à ces enjeux, une vraie réforme s'impose pour cette institution qui est à la recherche de son âme depuis plusieurs années. Les voies sont nombreuses mais seule une véritable volonté gouvernementale forte pourrait la mener à bien.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 23 octobre 1997 , sous la présidence de M. François Trucy, membre du bureau, la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, a procédé, sur le rapport de M. Claude Haut, rapporteur spécial, à l'examen des crédits des services du Premier ministre : IV - Plan.

A l'issue de la présentation de rapport par M. Claude Haut, rapporteur spécial, M. Alain Lambert, rapporteur général a évoqué ses rapports personnels fructueux avec les services du plan à l'occasion de deux études portant, l'une, sur le secteur bancaire et l'autre sur les assurances. Il a toutefois émis le souhait que l'on se penche, comme l'avait évoqué également M. Claude Lise, rapporteur spécial des crédits du Conseil économique et social, sur la possibilité de réunir le Commissariat général du plan et de le Conseil économique et social.

M. Jacques Oudin a ensuite rappelé que la planification n'existait plus et qu'elle avait été relayée par la prospective. Ne souscrivant pas à l'idée d'un regroupement avec le Conseil économique et social, il s'est dit favorable à un regroupement des structures d'analyses d'une part et au transfert vers la DATAR de l'évaluation des contrats plan Etat-régions (CPER).

M. Denis Badré , se référant à la vacance de certains postes, s'est félicité de la nomination de M. Jean Pisani-Ferry auprès du ministre de finances, nomination flatteuse pour le CEPII dont il était le directeur. Considérant l'évaluation des CPER comme un avatar du plan, il a également souhaité voir cette activité confiée à la DATAR. Il a noté que le plan n'était plus ces dernières années une "ardente obligation" en période de faible croissance. Il a souhaité que la lisibilité de la prospective s'accroisse dans l'intérêt de l'économie française. Il a ensuite, dans le but de contribuer à une réelle réforme proposée, décidé de supprimer les crédits.

M. Philippe Adnot a remarqué que le Plan était l'un des instruments du Premier ministre et que le Parlement n'était pas seul juge de son utilité. Reconnaissant que la situation n'était pas satisfaisante, il a suggéré de laisser le Gouvernement en décider.

La commission a alors décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour les crédits du Plan.

Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 1997 , sous la présidence de M. Christian Poncelet la commission a procédé à l'examen de deux amendements tendant, dans le cadre de la régulation budgétaire entreprise par la commission des finances, à réduire les crédits du titre III à hauteur d'un million de francs et au titre IV pour un montant identique .

La commission s'en est ensuite remise à la sagesse du Sénat pour les crédits du plan ainsi réduits .

MODIFICATIONS APPORTEES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Au titre IV , chapitre 44-11, article 21, les crédits ont été majorés de 580.000 F.

Réunie le jeudi 23 octobre 1997, sous la présidence de M. François Trucy, membre du bureau , la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour les crédits du Plan.

¹ CEPII : Centre d'études prospectives et d'informations internationales

CSERC : Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts

² CEPREMAP : Centre d'études prospectives d'économie mathématiques appliquées à la planification

CREDOC : Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie

IRES : Institut de recherches économiques et sociales

OFCE : Observatoire français des conjonctures économiques