TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE
Art. 8 (Art. 20-1 (nouveau), art. 27, 69-1 (nouveau) et 83 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, art. L. 819, L. 822 et L. 895 du code de la santé publique) - Statut de la fonction publique hospitalière
L'Assemblée nationale a ajouté au dispositif de l'article 8 un paragraphe I bis qui modifie l'article 83 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 afin de tirer les conséquences du nouveau dispositif dans le fonctionnement des conseils de discipline.
Pareille modification avait été réalisée par l'article 14 de la loi n° 89-19 du 13 janvier 1989 modifiant l'article 90 de la loi n° 84-53 portant statut de la fonction publique territoriale, sans qu'aucun obstacle juridique y soit opposé.
En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art. 10 - Retraite des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire
Cet article a pour objet d'avancer la limite d'âge des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire de 60 à 55 ans et de préciser le régime des bonifications d'annuité servant au calcul de leur pension de retraite.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement qui permet de prendre en compte les périodes de service militaire obligatoire pour le calcul des années devant être effectuées afin de bénéficier de la jouissance immédiate d'une pension de retraite.
Celle-ci est possible dès lors que les intéressés justifient de 25 années de service effectif en position d'activité et qu'ils se trouvent à moins de cinq ans de la limite d'âge de départ à la retraite.
Cette disposition met ainsi à parité les régimes de retraite des personnels de l'administration pénitentiaire et ceux de la police nationale, ce qui correspond précisément à l'engagement pris par le Gouvernement.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art. 13 - Validation du décret portant création de l'établissement public de la Cité de la Musique
Cet article propose de valider les contrats conclus et les actes pris pour assurer le fonctionnement de la Cité de la Musique dont le décret de création en date du 5 janvier 1993 a été annulé pour vice de forme par un arrêt du Conseil d'État en date du 26 mai 1995.
En première lecture, le Sénat avait adopté l'amendement présenté par votre commission et visant à harmoniser la formulation des diverses validations législatives opérées dans le présent projet de loi.
Le 14 mars dernier, l'Assemblée nationale a adopté en outre un amendement rédactionnel présenté par M. Bernard Accoyer, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, visant à supprimer la fin de l'article dans la mesure où celle-ci laisse à penser qu'il serait possible au Gouvernement de valider des actes intervenant jusqu'à la parution d'un décret encore à publier.
Or, le nouveau décret portant création de la Cité de la Musique ayant été pris selon une procédure régulière le 19 décembre 1995, la fin de l'article apparaît donc superflu puisqu'il s'agit en tout état de cause de valider les décisions prises sur la base du décret, irrégulier en la forme, du 5 janvier 1993 précité.
Constatant que cette rédaction a gagné en concision sans perdre en rigueur juridique, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art. 15 bis (nouveau) - Régularisation de la situation des personnels de droit privé qui contribuent au fonctionnement des services de la Caisse des Dépôts et Consignations
L'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel présenté par les trois députés membres du Conseil de surveillance de la Caisse des Dépôts -MM. Jean-Pierre Delalande, Alain Griotteray et Jean-Jacques Jegou- et défendu en séance publique par M. Bruno Bourg-Broc, président de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, visant à régulariser la situation des personnels sous contrat de droit privé qui concourent au fonctionnement des services financiers de la Caisse des Dépôts et Consignations.
Cet article vise à dénouer l'imbroglio juridique et à lever les incertitudes qui pèsent sur l'avenir des 1600 salariés qui travaillent pour le compte de la Caisse des Dépôts aux côtés des 5.000 fonctionnaires de cet établissement public à statut spécial.
Ces salariés relèvent actuellement du Bureau des Techniques d'Actuariat et de Management (BETAM), groupement d'intérêt économique (GIE) fonctionnant conformément aux dispositions de l'ordonnance n° 67-821 du 23 septembre 1967 et immatriculé au registre du commerce le 28 juin 1978 après avoir été constitué le 2 mai 1978 entre la Caisse des Dépôts et Consignations, la Caisse nationale de prévoyance (CNP) et un autre GIE composé de certaines sociétés filiales du Groupe Caisse des Dépôts.
Or, deux arrêtés pris respectivement par le Conseil d'État et la Cour de Cassation remettent en cause la régularité du schéma ainsi retenu pour assurer le fonctionnement du groupe Caisse des Dépôts.
Saisi le 10 août 1978, par plusieurs syndicats, d'un recours en annulation des décisions relatives à la création du BETAM, le Tribunal administratif de Paris, par jugement du 14 décembre 1981, a annulé les décisions des organes respectifs de la Caisse des Dépôts et de la Caisse nationale de prévoyance « qui aboutiraient à déposséder le Directeur général de la Caisse des Dépôts et Consignations de la compétence qui lui est attribuée par l'article 5 du décret du 10 juillet 1968 en matière de nomination et à écarter l'emploi de statuts particuliers fixant les conditions de nomination à ces emplois ».
On rappellera qu'aux termes de l'article 5 du décret n° 68-632 du 10 juillet 1968 modifié relatif à l'organisation et à l'encadrement des services de la Caisse des Dépôts et Consignations, sous réserve des pouvoirs conférés au Premier ministre et au ministre chargé de la fonction publique à l'égard de certaines catégories d'agents ayant la qualité de fonctionnaires, le Directeur général nomme à tous les emplois autres que les emplois de direction (directeurs, directeurs adjoints, sous-directeurs), dans les conditions prévues par le statut particulier de chaque corps.
Saisi d'un recours en appel, le 15 janvier 1982, par la Caisse des Dépôts, le Conseil d'État a confirmé par décision n° 40-200 du 19 mars 1993, la décision d'annulation pour illégalité prise par le Tribunal administratif de Paris, en constatant que la création du BETAM qui a notamment pour objet « d'assurer pour le compte de ses membres, les responsabilités résultant du recrutement et de l'emploi de cadres techniciens et d'actuaires et, généralement, faire toutes opérations qui ont trait au recrutement et à l'avancement de son personnel dans le cadre de conventions passées avec ses membres » a pour effet de déposséder partiellement le directeur général de sa compétence en matière de nomination et d'écarter l'application des dispositions des statuts particuliers.
La situation juridique est compliquée par le fait que les syndicats requérants ont parallèlement engagé une action devant la juridiction judiciaire pour tenter d'obtenir que soit prononcée la nullité du GIE BETAM et subsidiairement la désignation d'un administrateur judiciaire afin de gérer provisoirement le GIE.
Par jugement en date du 4 juin 1980 le Tribunal de grande instance de Paris a débouté les demandeurs des fins de leur acte d'introductif d'instance. Saisie en appel, la Cour d'appel de Paris a décidé par arrêt du 7 juillet 1982 de surseoir à statuer jusqu'à l'arrêt de la juridiction administrative ; il reste qu'aucune diligence procédurale n'a été engagée par les parties depuis l'intervention de l'arrêt précité du Conseil d'État du 19 mars 1993.
Il convient pour être complet de signaler que la Cour de Cassation (chambre sociale) par décision du 28 novembre 1995 a annulé, sur pourvoi formé par le groupe Caisse des Dépôts, la décision prise par le Syndicat national de l'encadrement du groupe financier de la CDC de désigner un délégué syndical central au sein de la Caisse des Dépôts et Consignations et de ses filiales financières, au motif que le statut de la Caisse des Dépôts et Consignations exclut l'emploi du personnel dans les conditions du droit privé et que dès lors la Caisse des Dépôts et Consignations n'entre pas dans le champ d'application du code du travail.
S'agissant de la situation juridique actuelle, il apparaît que l'exécution de la décision du Conseil d'État devrait conduire la Caisse des Dépôts et Consignations à se retirer du GIE BETAM à la création duquel elle n'aurait pas dû participer.
Certes, l'existence juridique du BETAM ne serait pas menacée puisque, selon la Caisse, la décision de la juridiction administrative ne peut avoir d'effet direct sur l'existence du GIE dont le contrôle de validité relève de la juridiction judiciaire et qui demeure un employeur de droit privé.
Mais, en pratique, dans la mesure où la Caisse des Dépôts et Consignations ne pourrait plus utiliser les personnels que le GIE met à sa disposition, ce dernier, qui n'aurait plus d'activité à fournir aux 1.600 salariés ainsi réaffectés, serait vraisemblablement contraint de procéder à leur licenciement pour motif économique.
RÉPARTITION DU PERSONNEL DU BETAM DANS LES BRANCHES DE LA CAISSE AU 31 DECEMBRE 1995
RÉPARTITION DU PERSONNEL DU BETAM AU SEIN DE LA DIRECTION DES ACTIVITÉS FINANCIÈRES ET BANCAIRES AU 31 DÉCEMBRE 1995
La Caisse ainsi privée d'une partie de ses effectifs ne pourrait en contrepartie procéder au recrutement des personnels en cause, actuellement salariés du BETAM, qui sont des personnels de droit privé et ne remplissent pas les conditions statutaires pour accéder aux emplois publics supplémentaires dont la Caisse pourrait éventuellement être dotée puisque, en tout état de cause, ils n'ont pas passé les concours de recrutement de l'administration.
Par ailleurs, la requalification massive des contrats de travail en contrats de droit public, outre les obstacles juridiques qu'elle soulèverait, constituerait une véritable régression sociale aussi bien pour les intéressés, qui seraient alors dans la situation d'auxiliaires avec de faibles garanties contractuelles, qu'au regard des principes énoncés par le statut général de la fonction publique d'État.
L'urgence de la recherche d'une solution de nature à garantir la situation du personnel du BETAM a été accentuée par la demande présentée par un syndicat du personnel de la Caisse tendant à ce que l'Établissement soit condamné au versement d'une astreinte jusqu'à l'exécution de la décision du Conseil d'État du 19 mars 1993 précitée.
Cet article propose donc une mesure législative qui apparaît la seule de nature aujourd'hui à régler la difficulté à laquelle se heurte l'application de la décision juridictionnelle ; le dispositif est strictement proportionné aux besoins de la Caisse pour régulariser la situation des personnels du BETAM employés depuis 1978.
Le premier alinéa de cet article ouvre à la Caisse des Dépôts et Consignations le droit de recruter des agents contractuels, le cas échéant de droit privé, lorsque cela est justifié par deux raisons alternatives et limitativement énumérées :
- soit « les exigences particulières de l'organisation des services »,
•
soit
« la spécificité
de certaines fonctions ».
Le second alinéa renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser :
- la définition de ces catégories de personnel,
- les modalités de son classement dans ces catégories,
- les instances de concertation propres à la Caisse des Dépôts,
- les modalités suivant lesquelles les agents de droit public et de droit privé sont représentées dans ces instances.
La mise au point de ce décret sera certainement rendue difficile par la nécessité de rendre compatibles les mesures statutaires ainsi définies avec les dispositions applicables aux contrats régis par le code du travail.
Votre commission a observé que le dispositif proposé répondait aux besoins de la Caisse de recourir à un personnel spécialisé dans des fonctions bancaires traditionnelles et qu'il comportait des limitations utiles pour préciser les conditions d'ouverture du droit à recruter du personnel de droit privé.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Art. 19 (Art. L. 122-1-2 du code du travail) - Contrat à durée de cinq ans pour les chercheurs travaillant dans un organisme créé en application d'une convention internationale
Cet article avait été adopté par le Sénat en première lecture à l'initiative de M. Pierre Laffitte. Il visait à compléter l'article L. 122-1-2 du code du travail en ajoutant une dérogation au principe général qui fixe une durée maximale de dix-huit mois, renouvellement compris, aux contrats à durée déterminée. Parmi les dérogations actuelles, on citera le remplacement d'un salarié absent ou dont le contrat de travail est suspendu, ou encore « l'usage constant ». L'article 19 disposait que les contrats conclus pour exercer une activité de recherche ou d'encadrement au sein d'un organisme à caractère scientifique créé en exécution d'engagements internationaux pouvaient déroger à la durée de dix-huit mois sans cependant excéder cinq ans.
Cette durée de cinq ans est en effet généralement retenue pour les contrats de recherche, car elle correspond à la durée des projets et permet d'assurer le renouvellement des équipes.
La difficulté que visait à résoudre cet article concerne essentiellement l'Institut Laue-Langevin créé en 1974 en application d'une convention internationale de 1967 conclue entre la France et l'Allemagne. Cet institut, installé à Grenoble et constitué sous forme de société civile, exploite un réacteur à haut flux destiné à l'étude de la matière à l'aide de neutrons. Ses statuts stipulent que la durée des contrats est de cinq ans. Mais l'Inspection du travail a contesté la qualification de contrats à durée déterminée, considérant que les emplois correspondaient à des postes permanents et que, en conséquence, la convention d'entreprise était entachée d'illégalité. La question de la durée du contrat (CDD de dix-huit mois ou « contrat d'usage » pouvant excéder cette durée en application de l'article D. 121-2 du code du travail) apparaissait donc comme secondaire.
Il résulte de la position du ministère du travail que plusieurs scientifiques, embauchés pour une durée de cinq ans, ont engagé une action devant le tribunal des prud'hommes pour faire requalifier leur contrat de travail en contrat à durée indéterminée.
Dans ces conditions, l'Institut Laue-Langevin ne serait plus en mesure de remplir sa mission de lieu d'accueil, d'échanges, de formation et de recherche pour des chercheurs allemands, britanniques, irlandais ou français qui y viennent travailler, puisqu'il ne serait plus autorisé à organiser une rotation régulière des personnes.
Cette situation est préoccupante pour la survie de l'Institut ou son implantation sur le sol français : le ministre fédéral allemand pour l'éducation, la science, la recherche et la technologie et le secrétaire d'État français à la recherche s'en sont émus, après avoir reçu une lettre du directeur de l'ILL qui considérait que l'impossibilité de recourir à des CDD de cinq ans « mettait en cause le principe même de la coopération internationale » et que « Grenoble se trouverait de ce fait discréditée en tant que site d'un institut de recherche multi-national » (lettre du 14 juin 1995).
De nombreux sénateurs avaient été sollicités sur ce dossier par l'Institut et le ministère de la recherche français ainsi que par l'Ambassade d'Allemagne ; ces instances se sont de nouveau inquiétées du sort de l'Institut après la suppression de l'article par l'Assemblée nationale. Celle-ci, contre l'avis de sa commission, a considéré que la nouvelle exception introduite dans le code du travail était à la fois dangereuse car elle précarisait l'emploi, et inutile, car l'Institut Laue-Langevin pouvait recourir aux « contrats d'usage ».
La situation est donc bloquée puisque l'Inspection du travail conteste la possibilité de recourir aux contrats d'usage et qu'en tout état de cause le juge conserve sa liberté d'appréciation.
Seule une solution législative permettrait de résoudre ces difficultés. Notre collègue Pierre Laffitte ayant redéposé un amendement en ce sens, la commission y donnera, comme en première lecture, un avis favorable.
Art. 19 bis (nouveau) (Art. L. 129-1 du code du travail) - Recours au chèque emploi-service dans le secteur de la conchyliculture
Cet article vise à permettre, à titre expérimental, pour une durée de trois ans, au secteur de la conchyliculture de recourir aux chèques emploi-service, réservés jusqu'à présent aux seuls particuliers pour des emplois au domicile de ces particuliers. D'après son auteur, M. Jean de Lipowski, l'amendement vise à sortir le secteur de la conchyliculture de l'illégalité puisque les conchyliculteurs, rebutés par la lourdeur des formalités administratives d'embauche à accomplir, recourent à des travailleurs saisonniers non déclarés.
Votre commission est tout à fait favorable à la transposition du chèque emploi-service dans d'autres secteurs que le service au domicile des particuliers. Néanmoins, outre qu'il ne lui paraît pas souhaitable de répondre favorablement à une demande pour le seul motif que les demandeurs se sont placés dans l'illégalité, elle préfère, avant de se prononcer, attendre le résultat des études et des expérimentations en cours, rien ne justifiant de privilégier un secteur plutôt qu'un autre. Or l'allégement des contraintes administratives, aussi souhaitable soit-il, n'est pas sans générer de graves difficultés, telles que le transfert de charges sur l'administration ou l'adaptation des dispositifs aux cas particuliers (quid, par exemple, des primes, des heures d'équivalence...).
Votre rapporteur rappellera en outre que le Premier ministre, le 27 novembre 1995, a évoqué, dans le cadre du plan PME, la création d'un « chèque premier employé », qui concernera également les associations. Des expertises sont en cours pour déterminer les modalités de transposition de la logique du chèque emploi-service au nouveau chèque. Les expertises ont été étendues à l'embauche de salariés occasionnels agricoles, dont les rythmes de travail sont proches des salariés saisonniers de la conchyliculture. Ces modalités de simplification devraient être mises en oeuvre d'ici la fin de l'année 1996 (cf. question écrite n° 32080, Journal officiel Assemblée nationale du 25 mars 1996, p. 1659).
Par ailleurs, la localisation de cet ajout législatif dans un article consacré aux associations de service aux personnes ne lui paraît pas la plus appropriée.
Pour ces différentes raisons, votre commission considère l'article inadapté et prématuré, et vous en demande la suppression.
Art. 20 bis (nouveau) (Art. L. 233-5-1 du code du travail) - Transposition de la directive européenne du 30 novembre 1989 sur la sécurité des équipements de travail
Cet article vise à faciliter la mise en oeuvre de la directive européenne du 30 novembre 1989 sur la sécurité des équipements de travail. La transposition de la directive a fait l'objet d'une loi du 31 décembre 1991 et de deux décrets du 11 janvier 1993. Mais cette transposition n'est pas complète, notamment parce qu'elle pose des problèmes de concurrence et se révèle coûteuse pour les entreprises.
Pour faire face à ces difficultés, l'État a entrepris une démarche partenariale afin d'aider les branches à régler ces problèmes de mise aux normes des matériels, permettant ainsi de transposer complètement la directive. L'article 20 bis vise à formaliser dans le code du travail cette démarche partenariale, sous forme de conventions conclues entre l'État et les branches, qui se substitue partiellement à la démarche réglementaire initialement prévue.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art. 20 ter (nouveau) (Art. L. 322-3 du code du travail) - Conditions d'ancienneté requise pour ouvrir droit au bénéfice d'une convention de conversion
Cet article, adopté à l'initiative de M. Bruno Bourg-Broc, président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, concerne l'obligation faite aux employeurs qui projettent un licenciement économique de proposer à la personne dont on supprime l'emploi une convention de conversion : l'accord interprofessionnel sur l'emploi du 20 octobre 1986, qui a servi de point de départ à la loi du 30 décembre 1986 supprimant l'autorisation administrative de licenciement et créant en contrepartie les conventions de conversion, stipule que ces conventions ne peuvent être proposées qu'aux salariés ayant au moins deux ans d'ancienneté dans l'entreprise. Mais la loi n'a pas repris, sans doute pour laisser toute latitude aux partenaires sociaux, cette condition d'ancienneté de deux années. Le code du travail est donc muet sur ce point.
La Cour de cassation, dans un arrêt du 6 décembre 1995, en a déduit que les conventions de conversion devaient aussi être proposées aux salariés ayant moins de deux ans d'ancienneté.
Or, ces conventions de conversion ont un coût, supporté en majeure partie par l'UNEDIC, qui n'a pas prévu dans son budget cette extension du champ d'application. En outre, la décision d'étendre la prise en charge de ce dispositif par l'assurance chômage ne peut être que conventionnelle. Dans ces conditions, aux termes de la jurisprudence, l'employeur devrait proposer une convention de conversion à tous les salariés licenciés pour raison économique, quelle que soit leur ancienneté, alors que les ASSEDIC sont en droit de refuser de la financer.
L'article 20 ter vise donc à résoudre cette contradiction en donnant valeur légale aux conditions d'ancienneté posées par les partenaires sociaux, par renvoi à l'accord interprofessionnel. Les partenaires sociaux conservent donc toute latitude de modifier la durée requise, qui est actuellement de deux ans.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Art. 21 - Missions de l'Inspection générale des affaires sociales
Cet article, introduit par le Sénat en première lecture, reprend la proposition de loi de notre collègue Jean Chérioux adoptée par le Sénat au mois de janvier dernier, mais qui n'avait pas encore été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Son insertion dans le DMOSSS était justifiée par la volonté commune du Gouvernement et de la commission des Affaires sociales de voir étudiées simultanément ces dispositions avec les modifications apportées aux textes régissant l'Inspection générale des finances, la Cour des comptes et l'Inspection générale de l'administration par le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.
L'article transposait dans la loi une partie du décret du 2 mai 1990 portant statut particulier du corps de l'Inspection générale des affaires sociales, renforçait, à la demande du Gouvernement, les moyens de contrôle de l'Inspection, et surtout, ce qui était l'essentiel de l'objectif du Sénat, permettait à l'IGAS de contrôler les associations faisant appel à la générosité publique et d'en évaluer les actions, conformément à la mission générale de ce corps d'inspection.
L'Assemblée nationale, contre les avis fermes et argumentés de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales exprimés par son président et son rapporteur, ainsi que du Gouvernement, a, sur proposition de M. Claude Malhuret, supprimé les dispositions concernant le contrôle des associations.
Sans vouloir relever les propos parfois peu amènes du détracteur du contrôle de l'IGAS sur les organismes faisant appel à la générosité publique, votre rapporteur se bornera à recenser et à répondre aux principaux griefs formulés à l'encontre de la démarche, réitérée à deux reprises, suivie par la commission des Affaires sociales et par le Sénat.
Le Sénat aurait légiféré dans la précipitation : la mission ayant abouti à la rédaction de la proposition de loi relative aux garanties offertes aux donateurs quant à l'utilisation des fonds collectés grâce à la générosité a été confiée à M. Jean Chérioux par M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des Affaires sociales, en janvier 1995. M. Jean Chérioux a conduit une série d'auditions du 14 février au 20 mars 1995. Il a fait part à la commission de ses premières conclusions le 4 avril 1995, puis une nouvelle fois le 28 juin 1995, séance au cours de laquelle il a présenté la première rédaction d'une proposition de loi. Celle-ci, modifiée et signée par la majorité des membres de la commission, a été déposée sur le bureau du Sénat le 29 juin 1995. La commission s'est ensuite réunie le 12 juillet 1995, après avoir nommé M. Jean Chérioux rapporteur, pour en examiner le texte. La proposition de loi, après avoir été présentée une première fois en juillet 1995 sous forme d'amendements au projet de loi relatif à des mesures d'urgence pour l'emploi et la sécurité sociale, puis retirée, a été adoptée par le Sénat le 26 octobre 1995. Le texte, légèrement modifié, a ensuite été inséré dans le DMOSSS pour les raisons susdites.
On ne peut guère parler dans ces conditions de précipitation, encore moins de législation dictée par l'émotion, puisque les conclusions de la Cour des comptes n'étaient pas connues lors des travaux du Sénat.
L'intervention du législateur ne serait pas compatible avec la réflexion en cours sur le développement de la vie associative et notamment avec la mise en place d'un groupe de travail sur la transparence associative dans le cadre des mesures annoncées par le Premier ministre le 15 janvier 1996, qui devra rendre ses conclusions en septembre prochain.
Cette argumentation n'a pas paru recevable à votre commission, pour plusieurs raisons. Tout d'abord, les réflexions sur le développement de la vie associative constituent une donnée permanente de l'économie sociale, illustrée par la création du Conseil national de la vie associative en 1983 dans le but « de faire toutes propositions de réformes susceptibles d'améliorer la vie associative ». Il ne paraît donc pas possible de suspendre toute activité législative dans l'attente de nouvelles propositions du CNVA. Un tel argument donnerait plutôt à penser, selon une tradition bien ancrée, que l'on envisage ainsi « d'enterrer » la question.
Quant au fond, la commission a toujours considéré que l'intervention de l'IGAS était un élément parmi d'autres concourant à la transparence associative : au contrôle par les membres de l'association eux-mêmes, à l'autodiscipline, non sanctionnée, que s'impose le mouvement associatif avec la Charte de déontologie, au contrôle a posteriori exercé par la Cour des comptes s'ajouterait le contrôle à caractère évaluatif de l'IGAS.
Que faut-il entendre par contrôle évaluatif ? Il ne s'agit bien évidemment pas de s'immiscer dans la définition des objectifs de l'association ni dans son fonctionnement. Mais, au-delà du contrôle du compte d'emploi des ressources collectées, qui doit être conforme aux objectifs de la campagne -contrôle qu'assume la Cour des comptes depuis 1991-, la question se pose de savoir si l'action de l'association a été efficace et si elle est justifiée. Les militants associatifs, et même le conseil d'administration, peuvent-ils procéder à cette évaluation ? Certes, mais cette évaluation ne saurait être que partielle, car les problèmes sont extrêmement complexes, et manquant sans doute d'objectivité et de recul. Or, il convient de garder à l'esprit que ces associations sont indirectement financées par des fonds d'État (par le biais de l'avantage fiscal, qu'une proposition de loi en cours de navette augmente encore), et que leur action s'exerce dans beaucoup de domaines (la recherche médicale par exemple) concurremment avec les politiques publiques. Pourquoi dès lors écarter le contrôle de l'IGAS, alors que nous sommes là au coeur de sa mission générale et de son champ de compétences ? D'ailleurs, M. Pierre Joxe, président de la Cour des comptes, dit-il autre chose lorsqu'il évoque le contrôle très étendu dont pourra disposer l'IGAS à la suite de la réforme, qu'il souhaite voir aboutir, et la complémentarité des deux institutions 1 ( * ) ?
Il n'est pas opportun de toucher à la loi du 1er juillet 1901 : les modifications proposées ne touchent en aucune façon la loi de 1901 et ne concernent en outre que les associations faisant appel à la générosité publique dans le cadre des campagnes nationales déterminées par l'article 3 de la loi du 7 août 1991. Les associations concernées sont donc très loin de recouvrir le champ des 700.000 associations recensées. L'intervention de l'IGAS, qui ne remet nullement en cause le principe de la liberté associative, n'a d'autres buts que d'informer le conseil d'administration, les membres de l'association et les donateurs. Elle ne débouche sur aucune sanction, sauf si des faits répréhensibles étaient découverts.
Votre commission rappelle que ce contrôle vise essentiellement à restaurer puis à entretenir et justifier la confiance des donateurs : quel meilleur argument pour une campagne de collecte que de pouvoir mettre en avant un « label » de bonne gestion et d'efficacité accordé à l'association par l'IGAS ?
Au terme de ce rapide examen, votre commission se déclare tout à fait ouverte à un débat sur la définition de l'intervention de l'IGAS et sur les modalités de cette intervention.
Mais le différend entre les deux Assemblées porte aujourd'hui sur le principe.
C'est pourquoi elle vous propose un amendement tendant au rétablissement pur et simple du texte adopté par le Sénat en première lecture et vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Art. 22 (Art. 3 bis (nouveau) de la loi n° 91-772 du 7 août 1991) - Information du donateur sur la répartition des fonds collectés dans le cadre de campagnes organisées par un collectif d'associations
Cet article visait à insérer un article 3 bis dans la loi du 7 août 1991 afin d'améliorer l'information des donateurs à l'occasion des collectes organisées par un collectif d'associations. Il prévoyait le dépôt préalable à la préfecture, avec la déclaration de la campagne, des conditions de répartition des fonds collectés entre les associations regroupées au sein du collectif et des critères d'attribution des crédits non préattribués. La déclaration devait également désigner les instances indépendantes chargées de répartir les fonds. L'article prévoyait, enfin, que les informations mentionnées ci-dessus devaient être portées à la connaissance des personnes sollicitées.
Présenté comme « exécrable », « véritable usine à gaz », ou encore « instituant un processus ingérable pour les associations » par M. Claude Malhuret, cet article a été rejeté par l'Assemblée nationale malgré l'intervention de M. Bernard Accoyer, rapporteur.
L'argument principal du détracteur de l'obligation d'information des donateurs était essentiellement que l'obligation d'informer constituait un frein aux interventions d'urgence des associations.
Mais, outre que ces interventions d'urgence ne sont pas aussi nombreuses que l'orateur veut bien le dire, rien n'empêche les associations de prévoir, comme l'article 3 de la loi de 1991 les y invite, dans le cadre d'une déclaration annuelle, les modalités de répartition des sommes collectées en cas d'intervention conjointe. À défaut d'admettre l'instauration d'un minimum de clarté dans la gestion des fonds, reposant sur quelques principes simples, votre commission pourrait en déduire que l'urgence, aux yeux de ceux qui refusent cette procédure, justifierait de prendre le risque d'une certaine gabegie dans cette gestion. Pourtant il est évident que des associations ne décident pas de travailler ensemble sans avoir une idée de la répartition des ressources qu'elles souhaitent collecter. Or, par rapport au droit actuel, le présent article se contente d'y ajouter l'obligation d'officialiser ces accords de répartition. Il ne semble pas qu'il y ait là matière à un alourdissement considérable de la charge de ces associations.
En conséquence, votre commission vous propose un amendement tendant à rétablir cet article dans le texte voté par le Sénat en première lecture.
Art. 25 (nouveau) - (Art. 49-1-1A (nouveau) du code des débits de boisson et des mesures contre l'alcoolisme Vente d'alcool dans les stades
L'Assemblée nationale a introduit un article additionnel tendant à autoriser les associations sportives amateurs à vendre du vin, de la bière et du cidre dans les stades.
Aux termes de cet article, cette vente est surbordonnée à une autorisation du préfet. Cette autorisation est automatiquement accordée si la vente n'est organisée que vingt « week-ends » par an et si, commençant 30 minutes au plus tôt avant la compétition, elle cesse 30 minutes après. S'agirait-il de favoriser la consommation d'alcool pendant le seul déroulement du match ? Oserait-on s'interroger alors sur les droits des joueurs ?
L'adoption d'une telle mesure, qui concerne exclusivement le vin, la bière et le cidre (à l'exclusion de toutes les autres boissons du groupe 2 défini par l'article L. 1er du code des débits de boisson, qui rassemble des boissons d'un degré d'alcool équivalent) serait particulièrement néfaste pour la santé publique.
1 - Elle remettrait en cause un dispositif plus ancien que la loi dite « Evin » du 10 janvier 1991. L'article 49-5° du code des débits de boisson prévoyait en effet, avant la promulgation de cette dernière, un périmètre de protection autour des stades au sein desquels nulle vente ne devait avoir lieu. Si des buvettes existaient dans les stades avant 1991, elles étaient illégales. Cet article est toujours en vigueur.
2 - Elle se superposerait aux dérogations prévues par la loi Evin, qui prévoit dans son article 10 (article L. 49-1-2 du code des débits de boisson) que des dérogations à l'interdiction de vendre des boissons alcoolisées dans les stades peuvent être accordées par le préfet « pour des raisons liées à des évènements de caractère sportif ».
Le décret n° 92-880 du 26 août 1992 prévoit ainsi une dérogation annuelle pour tout groupement sportif à l'occasion d'une manifestation de son choix.
L'on peut donc penser que, les dérogations de l'article L. 49-1-2 s'ajoutant aux autorisations de l'article L. 49-1-1A, les buvettes pourraient être ouvertes pendant 21 « week-ends ». Si l'on considère que la « saison » sportive ne dure pas 52 semaines et qu'il y a les matchs aller et les matchs retour, les buvettes seront toujours ouvertes, si ce n'est à domicile, du moins à l'extérieur.
3 - Elle aurait la jeunesse pour principale victime. On estime aujourd'hui que 51 % des garçons de plus de 18 ans et 31 % des filles ont une consommation régulière d'alcool fort. À 18 ans, le quart des garçons ont vécu plus de 10 ivresses dans l'année. Dans un pays où l'alcool est à l'origine de70.000 décès prématurés chaque année, il est criminel d'associer sport, alcool et convivialité.
L'adoption d'un tel amendement pourrait aussi avoir des conséquences en matière de sécurité : la loi n° 92-652 du 13 juillet 1992 interdit, à cet égard, l'introduction de boissons alcoolisées dans les stades.
L'article 42-5 de la loi n° 84-610 modifiée du 16 juillet 1984 prévoit ainsi que sera puni d'une amende de 50.000 F et d'un an d'emprisonnement quiconque aura introduit des boissons alcooliques par force ou par fraude dans une enceinte où se déroule une manifestation sportive. Cet article, toujours en vigueur, prévoit pour seule exception les dérogations accordées en application de l'article L. 49-1-2 du code des débits de boisson. Les auteurs de l'amendement à l'Assemblée nationale n'ont apparemment pas pris garde à cette disposition.
Votre commission, hostile au dispositif de l'article 25 du présent projet de loi, ne méconnaît pas pour autant les difficultés financières vécues par les clubs sportifs amateurs, auxquelles elle entend contribuer à porter remède.
À cet égard, il est regrettable que, dans un pays où l'on parle beaucoup de politique de la ville et de politique en faveur de la jeunesse, les crédits d'interventions publiques destinés au sport (hors crédits destinés au grand stade) régressent de 27,4 % dans le budget pour 1996. (Cf. avis « jeunesse et sports » présenté par M. François Lesein au nom de la commission des Affaires culturelles, n° 78 (1995-1996)). Votre commission ne méconnaît pas le contexte de maîtrise des déficits publics. Elle estime cependant que les ressources du Fonds National de Développement du Sport, résultant d'un prélèvement sur la Française des Jeux et, dans une moindre mesure, sur le PMU et les débits de boisson, peuvent être accrues au profit des petits clubs.
Aussi, elle vous propose de substituer au dispositif de l'article 25 un relèvement de 2,4 % à 3 % du taux de prélèvement sur le chiffre d'affaires de la Française des jeux.
Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.
Sous réserve de ses observations et des amendements qu'elle soumet à votre approbation, votre commission des Affaires sociales vous demande d'adopter le présent projet de loi.
* 1 Déclaration au Journal « Libération » du jeudi 21 mars 1996.