Projet de loi portant diverses mesures d'ordre sanitaire et statutaire

Rapport n° 285 (1995-1996) de M. Claude HURIET , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 26 mars 1996

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N° 285

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 26 mars 1996.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales ⁽¹⁾ sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire.

Par M. Claude HURIET,

Sénateur.

⁽¹⁾ Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Michelle Demessine, MM. Claude Huriet, Charles Metzinger, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jacques Machet, secrétaires ; José Balarello, Henri Belcour, Jacques Bialski, Paul Blanc, Mme Annick Bocandé, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Georges Dessaigne, Mme Joëlle Dusseau, MM. Guy Fischer, Alfred Foy, Serge Franchis, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM. Alain Gournac, Roland Huguet, André Jourdain, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Louis Philibert, André Pourny, Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Sénat : Première lecture : 158, 204 et TA. 78 (1995-1996).

Deuxième lecture : 281 (1995-1996).

Assemblée nationale (l0ème législ.) : Première lecture : 2575, 2584 et TA. 499.

Santé publique.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Le mardi 26 mars 1996, sous la présidence de M. Bernard Seillier, vice-président, la commission a examiné en deuxième lecture le rapport de M. Claude Huriet sur le projet de loi n° 281 (1995-1996), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en première lecture, portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire.

M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale avait adopté, à l'initiative de M. Jean-François Mattéi, un article additionnel premier A relatif aux « collections d'échantillons biologiques humains ».

Il a rappelé que l'Assemblée nationale avait déjà introduit un tel article dans un précédent « DDOS » (diverses dispositions d'ordre social), finalement écarté par la commission mixte paritaire.

Il a estimé que s'il convenait de combler un vide juridique pour certaines collections d'échantillons biologiques, la réponse apportée par cette disposition se superposait à des législations existantes, telles que la loi du 20 décembre 1988 modifiée, les lois dites bioéthiques et le code civil qui interdit la commercialisation du corps humain.

M. Claude Huriet, rapporteur, s'étant engagé à examiner rapidement cette question afin qu'un cadre juridique précis et fiable soit rapidement donné à la constitution de certaines banques d'échantillons biologiques qui en sont actuellement dépourvues, la commission a adopté un amendement de suppression de cet article.

À l'article premier B, la commission a adopté un amendement tendant à mieux respecter la directive 94/10 en vertu de laquelle les États doivent notifier à la commission tout projet de norme technique avant son entrée en vigueur, et à tenir compte de la difficulté de mesurer la puissance sonore en crête des baladeurs musicaux.

À l'article premier, M. Charles Metzinger a indiqué que, même si les modifications apportées par l'Assemblée nationale amélioraient la rédaction, il maintenait l'opposition qu'il avait exprimée au cours de l'examen du projet de loi en première lecture. La commission a alors adopté cet article sans le modifier.

M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué que, selon ses auteurs, l'article 2 bis devait résoudre les difficultés sociales que pouvait entraîner l'application de la loi du 4 février 1995, sans risque pour la santé publique.

M. Charles Metzinger a pris la même position que sur l'article premier.

La commission a adopté cet article sans le modifier.

À l'article 3, la commission a adopté un amendement de portée rédactionnelle.

Adoptant l'article 6 sans le modifier, elle a souhaité compléter son dispositif par un article additionnel prévoyant qu'il s'appliquerait également aux déchets opératoires.

La commission s'est en outre réservé la possibilité de coordonner ultérieurement ce texte avec les dispositions sur les thérapies génique et cellulaire, si le Sénat devait prochainement les adopter.

À l'article 7 ter , concernant les pharmacies à usage intérieur dans les départements, qui a été supprimé, M. Claude Huriet, rapporteur a indiqué qu'il laissait à ses collègues socialistes, auteurs de cet article additionnel, le soin de proposer, le cas échéant, son rétablissement.

La commission a adopté l'article 7 quater sans le modifier.

À l'article 7 quinquies, qui vise, à la demande du conseil national de l'ordre des chirurgiens dentistes, à modifier légèrement la composition de ce conseil en vue de l'adapter à la répartition actuelle des chirurgiens dentistes sur le territoire national, la commission a adopté deux amendements.

Le premier limite la portée de l'arrêté ministériel de répartition des membres supplémentaires entre départements à la seule région parisienne.

Le second prévoit que le texte du nouvel article L. 439 ne s'appliquera qu'au prochain renouvellement partiel du conseil national, afin de ne pas perturber le calendrier des élections ordinales.

La commission a adopté les article 8 , 10 et 13 sans les modifier.

À l'article 15 bis, M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué que cette disposition, introduite par l'Assemblée nationale, visait à régulariser la situation des personnels de droit privé qui contribuent au fonctionnement de la Caisse des dépôts et consignations dans le cadre du groupement d'intérêt économique appelé Bureau des techniques d'actuariat et de management.

Après un débat au cours duquel sont intervenus MM. Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM. Charles Metzinger, Alain Vasselle, Jean Madelain et Claude Huriet, rapporteur, la commission a adopté cet article sans le modifier.

Le rapporteur a ensuite précisé que l'article 19 (contrat à durée déterminée d'une durée de cinq ans pour les chercheurs travaillant dans un organisme créé en application d'une convention internationale) supprimé par l'Assemblée nationale, ferait certainement l'objet d'une demande de rétablissement par M. Pierre Laffitte qui l'avait introduit en première lecture.

La commission a, sur la proposition de son rapporteur, adopté un amendement de suppression de l'article 19 bis permettant au secteur de la conchyliculture de recourir aux chèques emploi-service, un tel élargissement de ce dispositif lui paraissant prématuré.

Sous la présidence de M. Jacques Machet, secrétaire, la commission a adopté les articles 20 bis (transposition par voie conventionnelle de la directive européenne du 30 mars 1989 sur les équipements de travail) et 20 ter (conditions d'ancienneté requise pour ouvrir droit au bénéfice d'une convention de conversion).

La commission a ensuite adopté un amendement réécrivant l'article 21 (mission de l'Inspection générale des affaires sociales), afin de redonner à l'IGAS un pouvoir de contrôle des associations faisant appel à la générosité publique, refusé par l'Assemblée nationale.

Elle a également rétabli l'article 22, supprimé par l'Assemblée nationale, relatif à la répartition des ressources collectées dans le cadre des campagnes organisées par un collectif d'associations.

À l'article 25, concernant l'ouverture de buvettes dans les stades, M. Jean-Pierre Fourcade, président, ayant demandé, en début de séance, que la commission adopte un amendement de suppression, M. Claude Huriet, rapporteur, a observé que l'on ne pouvait pas prétendre à la fois que la vente d'alcool sur les stades procurerait suffisamment d'argent aux petits clubs sportifs et qu'elle ne causerait pas de trouble à la santé publique, compte tenu de la faible consommation des spectateurs.

À titre personnel, M. Charles Metzinger a indiqué qu'il était favorable au maintien de l'article 25.

M. Alain Vasselle et Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis ont suggéré que la commission propose, comme elle l'avait fait en première lecture, de substituer à cet article une disposition prévoyant l'augmentation des ressources du fonds national pour le développement du sport.

M. André Jourdain a estimé que la commission ne remplirait pas sa mission si elle ne proposait pas, collectivement, la suppression de l'article.

M. Jean Madelain a souligné la portée très symbolique de l'article 25, qui serait perçu, s'il était adopté, comme une nouvelle remise en cause de la loi dite Evin.

En appui à la proposition de Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis et de M. Alain Vasselle, M. Guy Fischer a observé que, si le caractère luxueux de la plaquette d'information que la Française des jeux avait adressée aux sénateurs était en rapport avec ses capacités financières, le Parlement pouvait sans dommage accroître sa participation au financement des petits clubs à travers le fonds national de développement du sport. M. Gérard Roujas s'est rangé à cet avis.

M. Georges Mazars s'est déclaré tout à fait favorable à l'article 25.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a exprimé au contraire sa plus vive hostilité.

La commission a alors, sur la proposition de son rapporteur, adopté un amendement substituant aux dispositions de l'article 25 un relèvement des ressources du fonds national pour le développement du sport en vue de favoriser l'activité des associations sportives amateurs.

La commission a approuvé l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.

Mesdames, Messieurs,

Dans l'introduction de son rapport n° 2584 consacré à l'examen du présent projet de loi en première lecture, notre collègue député Bernard Accoyer a souligné, dans des termes semblables à ceux retenus par votre rapporteur en première lecture, l'hétérogénéité des dispositions du projet de loi. Grâce à une première navette entre les deux assemblées, ces dispositions, qui demeurent pour certaines en discussion, ont été notablement améliorées. Pour la plupart, votre commission vous proposera un vote conforme ou de légères modifications rédactionnelles.

D'autres ont été introduites par l'Assemblée nationale, qui, pour l'essentiel, connaîtront un sort semblable.

En revanche, votre rapporteur regrette que, contre l'avis de sa commission, l'Assemblée nationale ait choisi de remettre en cause certains des apports du Sénat et, en particulier, ceux qui visaient à établir clairement le statut et les compétences de l'inspection générale des affaires sociales.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA SANTE

Article premier A (nouveau) - (Art. L. 145-16-1 (nouveau) du code de la santé publique)

Collections d'échantillons biologiques

Avant l'article premier, l'Assemblée nationale a adopté un article premier A visant à réglementer la constitution et l'utilisation de collections d'échantillons biologiques dans le cadre de recherches génétiques.

L'an dernier, déjà, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement, du même auteur, ayant le même objet, mais dont le contenu était différent. La commission mixte paritaire, réunie sur les dispositions restant en discussion du projet de loi qui allait devenir la loi du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social, ne l'avait pas retenu.

Ce texte était le suivant :

« Article 8 undecies - Tout organisme qui veut promouvoir, soit seul, soit en collaboration avec d'autres organismes, la création et l'utilisation d'une collection d'échantillons biologiques humains réalisée en vue de recherches génétiques doit préalablement à sa mise en oeuvre solliciter l'agrément du ministre chargé de la recherche.

L'investigateur qui entreprend, sous la responsabilité d'un organisme promoteur agréé, pour une telle collection, une recherche utilisant cette collection en fait la déclaration auprès du ministre chargé de la recherche. À compter de la date de cette déclaration, il bénéficie d'un droit exclusif d'utilisation de la collection pour cette recherche et pour une durée maximale de trois ans.

Le fait de procéder à la mise en oeuvre d'une collection sans respecter les dispositions du premier et du deuxième alinéas du présent article est puni d'un an d'emprisonnement et de 100.000 francs d'amende.

Les personnes morales peuvent être déclarées responsables, dans les conditions prévues par l'article 121-2 du code pénal de l'infraction définie à l'alinéa précédent. Les peines encourues sont l'amende et les peines mentionnées à l'article 131-9 du code pénal.

Un décret fixe les conditions d'application du présent article et notamment les mesures transitoires concernant les collections existantes. »

L'article premier A adopté cette année est assez différent du précédent :

- il indique clairement qu'il se superpose à la législation relative aux recherches biomédicales et à la loi dite « Fillon » de juillet 1994 ;

- il laisse la possibilité, soit à une personne, soit à un organisme, de constituer une collection (l'article 8 undecies réservait cette possibilité aux seuls « organismes ») ;

- il fait référence, sans les définir, à « l'utilisation » des prélèvements et à « l'exploitation » de la collection (l'article 8 undecies parlait seulement « d'utilisation » des prélèvements et d'un « droit exclusif d'utilisation » de la collection pour une durée maximale de trois ans ;

- il introduit des notions nouvelles qui n'existaient pas dans l'article 8 undecies. Ainsi, la notion de « bon usage » des données recueillies, sans autre précision ;

- sa méconnaissance, à la différence de celle de l'article 8 undecies, n'est pas assortie de sanctions pénales.

La portée de ces changements est difficile à apprécier, les notions nouvelles n'étant pas plus définies que les précédentes.

Si votre commission approuve la nécessité d'un texte législatif pour certaines collections qui n'en sont pas pourvues aujourd'hui, elle ne peut, en l'état, accepter cet article additionnel. Une législation concernant les collections d'échantillons doit répondre aux questions suivantes :

- qui peut constituer une collection ?

- que peut-on faire avec une telle collection ?

- quelles données peut-on recueillir et à quelles fins ?

En l'état, le dispositif proposé répond surtout à la troisième question, alors que l'article 8 undecies précité tentait de répondre à la deuxième.

Il se superpose à des législations existantes :

- le Livre II bis sur les recherches biomédicales, dont l'article premier A ne reprend pas les catégories (investigateur/promoteur) comme l'avait fait l'article 8 undecies ;

- la loi dite Fillon du 1er juillet 1994 relative au traitement de données nominatives ayant pour fin la recherche dans le domaine de la santé, dont le mécanisme de contrôle s'appliquerait en addition de celui prévu par l'article premier A. Le comité consultatif sur le traitement de l'information en matière de recherche dans le domaine de la santé émettrait un avis sur la méthodologie de la recherche, la nécessité du recours à des données nominatives et leur pertinence par rapport à l'objectif de la recherche (article premier de la loi n° 94-548 du 1er juillet 1994) et « l'autorité administrative » visée par l'article premier A du présent projet de loi vérifierait que les conditions « de constitution, de conservation et d'exploitation de la collection présentent des garanties suffisantes pour assurer le bon usage, la sécurité et la confidentialité des données recueillies ». On aurait là une superposition de contrôles dont l'objet serait très voisin (sécurité et confidentialité des données). Ainsi, paradoxalement, l'article premier A apporte une réponse à la seule question à laquelle il avait déjà été, au moins partiellement, répondu. En effet, seules les recherches ne donnant pas lieu à un traitement automatisé de données nominatives ne bénéficient pas du mécanisme de contrôle prévu par la loi Fillon ;

- l'article L. 145-16 du code de la santé publique qui prévoit que « sont seules habilitées à procéder à des identifications par empreintes génétiques à des fins médicales ou de recherche les personnes ayant fait l'objet d'un agrément dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État » ;

- l'article L. 672-10 du code de la santé publique qui prévoit que seuls des établissements de santé publics et des organismes à but non lucratif peuvent être autorisés à conserver des cellules et tissus.

Considérant que la coordination des législations pourrait être mieux assurée et que des questions importantes sont malgré tout laissées sans réponse, votre commission, s'engageant à mener une réflexion active sur ce sujet qui le mérite, vous propose de supprimer cet article.

Article premier B (nouveau) (Art. 44-5 et 44-6 (nouveaux) du code de la santé publique) - Lutte contre les nuisances sonores individuelles

Introduit en première lecture par l'Assemblée nationale, cet article crée un nouveau chapitre V-II (Lutte contre les nuisances sonores individuelles) dans le titre premier (Mesures sanitaires générales) du Livre premier du code de la santé publique.

Ce titre comporte, dans le droit en vigueur, des dispositions relatives à la lutte contre les épidémies, aux eaux potables, aux piscines et baignades, à la salubrité des immeubles et des agglomérations et aux radiations ionisantes. La lutte contre le bruit n'est pas absente de ses dispositions : l'article L. 1er du code de la santé publique (chapitre premier du titre premier dudit code) prévoit en effet que des décrets en Conseil d'État fixent toutes mesures propres à préserver la santé de l'homme, notamment en matière de lutte contre les bruits de voisinage.

Avec le chapitre V-II introduit dans le code de la santé publique par l'Assemblée nationale, il ne s'agit pas de protéger la santé contre les bruits causés par autrui, mais contre les nuisances sonores individuelles.

Deux articles L. 44-5 et 44-6 sont insérés dans ce chapitre. Ils posent chacun une norme technique que devront respecter les baladeurs musicaux vendus sur le marché français.

La première norme fixe une puissance maximale sonore en crête de 100 décibels. La seconde prévoit l'apposition sur l'appareil d'une étiquette lisible et non détachable comportant la mention : « À pleine puissance, l'écoute prolongée du baladeur peut endommager l'oreille de l'utilisateur ».

Votre commission vous propose, pour deux raisons, d'amender cet article.

D'abord, la directive 83/189 CEE instituant une procédure d'échange d'information dans le domaine des normes et règles techniques, modifiée par la directive 94/10/CE impose la notification de tout projet de règle technique à la commission préalablement à son entrée en vigueur.

À compter de sa notification et pendant un délai de trois mois, le projet ne peut être adopté en droit national. Si, dans l'intervalle, un État-membre où la commission estime que l'application de cette norme pourrait créer des obstacles à la libre circulation des marchandises, ce délai de « statu quo » est porté à six mois.

Ce délai peut être porté à douze mois si la commission entend proposer un acte communautaire dans ce domaine et même à dix-huit mois si, pendant ces douze mois, le Conseil adopte une position commune dans ce domaine.

Afin de satisfaire aux exigences de cette procédure, il est préférable que le texte législatif prévoit qu'un arrêté déterminera la puissance maximale des baladeurs et le message sanitaire devant être inscrit sur les étiquettes : le projet d'arrêté pourra ainsi être notifié à Bruxelles. La fixation du niveau de puissance maximale des baladeurs, exprimé en décibels, n'appartient d'ailleurs pas par nature au domaine de la loi.

Si votre commission vous propose d'amender cet article, c'est aussi parce que la possibilité de mesurer la puissance sonore maximale en crête est contestée par certains experts. Elle préfère donc limiter la norme à la fixation d'une « puissance maximale » ; aux experts de déterminer, ensuite, s'il est plus aisé de limiter la puissance sonore maximale en crête ou la puissance électrique des baladeurs musicaux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Article premier - Coopération internationale en matière médicale

À l'initiative de son rapporteur, M. Bernard Accoyer, l'Assemblée nationale a retenu le principe posé par le Sénat de la décodification de cet article.

Elle a souhaité distinguer, dans le dispositif proposé, deux catégories de médecins.

La première est constituée par les médecins à diplôme étranger de très haut niveau qui viennent enseigner en France pendant une courte durée. L'Assemblée nationale a retenu, pour ces médecins, le dispositif voté par le Sénat prévoyant une autorisation individuelle et temporaire d'exercer la médecine susceptible d'être accordée par le ministre aux personnes ayant exercé des fonctions hospitalières et universitaires depuis au moins six ans.

Elle a toutefois restreint à l'enseignement la nature de l'activité de ces médecins en France, supprimant la référence au perfectionnement des connaissances. Cette suppression ne signifie pas, bien sûr, que ces personnes ont interdiction de perfectionner leurs connaissances à l'occasion de leur séjour en France, mais que l'autorisation ministérielle ne peut leur être accordée que si elles viennent y accomplir une activité d'enseignement et de recherche.

La seconde catégorie de médecins visée par l'article premier tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, n'était pas concernée par le projet de loi, et aurait donc été dans l'impossibilité, en cas d'adoption conforme, d'obtenir une autorisation temporaire d'exercice de la médecine.

Il s'agit de médecins à diplôme étranger, moins qualifiés ou expérimentés que les premiers, qui viennent en France se perfectionner dans des spécialités de pointe. Aux termes de l'article adopté par l'Assemblée nationale, ces médecins pourront obtenir une autorisation temporaire d'exercer à la double condition de venir en France pour « compléter leur formation » et de justifier d'une fonction hospitalière et universitaire depuis au moins trois ans.

Deux précisions doivent être, à cet égard apportées.

La première concerne la notion de « compléter une formation ». Ceci ne signifie pas l'acquisition d'une formation qualifiante, d'une spécialité, mais bien le perfectionnement des connaissances.

La seconde concerne le lieu d'exercice d'une fonction hospitalière et universitaire depuis trois ans. Le rapport de l'Assemblée nationale fait référence à un exercice dans « le pays d'origine ». Il est préférable de considérer, plutôt que le « pays d'origine », un pays étranger. D'une part, en effet, le dispositif de l'article premier vise, non seulement des médecins étrangers, mais aussi des médecins français à diplôme étranger. D'autre part, des médecins étrangers peuvent avoir exercé des fonctions hospitalières et universitaires dans un pays étranger mais qui n'est pas leur pays d'origine.

Considérant que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale est équilibré et est bien adapté à la réalité de la coopération internationale en matière médicale, votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification.

Art. 2 bis (nouveau) - Participation à l'exécution de certains actes de radiodiagnostic

En adoptant conforme l'article 2, l'Assemblée nationale a confirmé le vote du Sénat qui n'avait pas souhaité légaliser les recrutements irréguliers de manipulateurs d'électroradiologie médicale intervenus depuis 1984.

Elle a cependant adopté un article additionnel qui prétend résoudre le problème social susceptible de résulter du contrôle de la légalité de l'exercice institué par la loi du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social, sans compromettre la sécurité sanitaire.

Cet article prévoit que des personnes recrutées entre 1984 et 1991 (date choisie pour adapter ce dispositif à la situation créée par la convention fixant un statut d'Agents des cabinets d'imagerie médicale) pourront, si elles se soumettent avec succès à des épreuves d'aptitudes, participer à l'exécution de certains actes de radiodiagnostic dont la liste sera établie par décret après avis de l'Académie de médecine, à laquelle il reviendra de s'assurer qu'aucun risque sanitaire ne sera pris. L'article 2 bis précise bien que ces actes de radiodiagnostic -qui excluent donc le scanner, l'échographie et la radiothérapie- seront effectués sous la responsabilité et la surveillance du radiologue.

Votre commission souhaite rappeler quelques dates :

ï 1973 : le décret n° 73-809 du 4 août 1973 complétant le décret du 26 juin 1967 portant création du diplôme d'État de manipulateur d'électroradiologie prévoit que les personnes en fonction en 1967, mais non titulaires des titres de formation requis pour présenter le diplôme de manipulateur peuvent l'obtenir par équivalence après réussite à un examen professionnel ;

ï 1984 : le décret n° 84-710 du 17 juillet 1984 fixant les catégories de personnes habilitées à effectuer certains actes d'électroradiologie médicale prévoit que, par dérogation, les personnes employées depuis au moins cinq ans avant le 1er juillet 1984 pourront effectuer ces actes si elles ont réussi des épreuves de vérification des connaissances ;

ï 1986 : le décret n° 86-771 du 10 juin 1986 modifiant le décret n° 84-710 du 17 juillet 1984 étend la régularisation en ramenant le délai d'exercice de cinq ans avant 1984 à six mois avant cette date. Il prévoit que les épreuves de contrôle des connaissances seront organisées avant 1988 ;

ï 1995 : la loi n° 95-116 du 4 février 1995 régularise l'ouverture d'une période de cinq ans supplémentaires (soit jusqu'en 1993) pour l'organisation de ces épreuves ;

ï 1996 (si le présent article était adopté) : les personnes recrutées entre 1984 et 1991 sans le diplôme de manipulateur, obligatoire pour accomplir les actes prévus par le décret de 1984 -c'est-à-dire recrutées dans l'illégalité- pourront néanmoins effectuer certains actes de radiodiagnostic après avoir satisfait à des épreuves de vérification des connaissances. Par prudence, aucun délai n'est fixé pour organiser ces épreuves...

Votre commission rappelle qu'en démocratie, se placer dans l'illégalité ne saurait être un moyen de contester la loi. Peu satisfaite de ce dispositif, mais consciente du problème social posé, votre commission vous propose d'adopter l'article 2 bis sans modification.

Art. 3 (Art. L. 601, L. 601-2 et L. 602-1 du code de la santé publique) - Autorisation de mise sur le marché et autorisation temporaire d'utilisation des médicaments

L'Assemblée nationale a adopté, sans le modifier, le paragraphe I de cet article qui concerne l'autorisation de mise sur le marché des médicaments. Votre commission vous propose, par coordination avec le paragraphe III, d'adopter un amendement de portée rédactionnelle qui traduit la compétence de la Communauté européenne, et non celle de l'Union, pour autoriser la mise sur le marché de médicaments.

Au paragraphe II, l'Assemblée nationale a apporté une modification rédactionnelle qui dissipe une ambiguïté, le texte adopté par le Sénat pouvant laisser entendre que les médicaments dont une autorisation temporaire d'utilisation est demandée doivent avoir été fabriqués en vue de leur prescription à des malades nommément désignés.

À vrai dire, les termes « en vue de leur prescription » n'étant pas placés entre virgules, l'ambiguïté n'était pas réelle, mais le texte adopté par l'Assemblée nationale a le même sens que celui adopté par le Sénat et votre commission vous propose de le retenir.

L'Assemblée nationale a opportunément modifié le paragraphe III pour tenir compte des compétences de la Communauté européenne en matière d'autorisation de mise sur le marché.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Art. 6 (Art. L. 665-15-1 (nouveau), L. 665-16 (nouveau), L. 673-10 (nouveau) et L. 673-11 (nouveau), L. 674-8 (nouveau) du code de la santé publique et art. 511-8 du code pénal) - Eléments et produits du corps humain

L'Assemblée nationale a apporté deux modifications de portée rédactionnelle à cet article. Elles améliorent la lisibilité du dispositif dans le code de la santé publique ainsi que sa cohérence avec les dispositions contenues dans le code pénal.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 6 (Art. L. 672-1 du code de la santé publique) - Déchets opératoires

Par cet article additionnel, votre commission vous propose de compléter le dispositif de l'article 6 qui prévoit une compétence générale du ministre, dans l'intérêt de la santé publique, pour interdire ou restreindre l'utilisation des éléments et produits du corps humain.

En l'état, en effet, cette compétence ne peut s'exercer sur les déchets opératoires pour lesquels l'article L. 672-1 prévoit une liste limitative d'articles du code de la santé publique qui s'y appliquent.

Une règle spécifique s'imposant devant la règle générale, il convient d'ajouter à cette liste la référence à l'article L. 665-15-1 nouveau qui fonde la compétence ministérielle.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Art. 7 ter (supprimé) (Art. L. 595-10-1 (nouveau) du code de la santé publique) - Pharmacies à usage intérieur des départements

L'Assemblée nationale a supprimé l'article 7 ter introduit par le Sénat qui prévoyait la possibilité, pour les départements, de disposer d'une pharmacie à usage intérieur en vue de dispenser les médicaments nécessaires à l'exercice de leurs attributions sanitaires.

Votre commission ne propose pas son rétablissement, laissant le soin aux auteurs de l'amendement, le cas échéant, de le présenter à nouveau.

Art. 7 quater (Art. L. 710-3-1 et L. 710-3-2 du code de la santé publique) - Lutte contre la douleur

L'Assemblée nationale a apporté à cet article des modifications rédactionnelles. Tous les établissements de santé et médico-sociaux devront désormais mettre en oeuvre les moyens propres à prendre en charge la douleur des patients qu'ils accueillent, notamment lorsque ces patients sont des mineurs, des personnes âgées ou des majeurs protégés par la loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 7 quinquies (nouveau) (Art. L. 439 du code de la santé publique) - Conseil national de l'Ordre des chirurgiens-dentistes

Afin d'adapter la composition du Conseil national de l'Ordre des chirurgiens-dentistes à la répartition des professionnels sur le territoire national, l'Assemblée nationale a introduit cet article qui modifie l'article L. 439 du code de la santé publique.

Les changements proposés sont les suivants.

D'abord, outre les membres élus au conseil national dans les onze secteurs prévus par arrêtés et les trois membres supplémentaires pour la région Île-de-France, l'article 7 quinquies propose d'ajouter un membre supplémentaire pour chacune des régions Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon et Provence - Alpes - Côte d'Azur (régions qui ne sont pas des régions administratives, mais qui correspondent à un découpage pertinent pour les élections ordinales). Ensuite, et en contrepartie, le nouvel article ne prévoit plus que deux membres seront élus par les autres membres du Conseil. Enfin, la nomination de membres suppléants métropolitains aux membres titulaires des départements de la Guadeloupe, Martinique, Guyane et de la Réunion ne se justifie plus et n'est donc plus prévue par l'article 7 quinquies.

Le nombre total de membres du Conseil national de l'ordre est donc porté de 18 à 19, et l'article prévoit les conditions de leur renouvellement tous les deux ans par deux fractions de six membres et une fraction de sept membres.

La commission vous propose deux amendements pour cet article.

D'abord, elle souhaite restreindre à l'Île-de-France la portée de l'arrêté répartissant les membres supplémentaires, une telle répartition n'étant pas utile pour les trois nouvelles régions qui ne sont dotées, chacune, que d'un membre supplémentaire.

Ensuite, afin de ne pas perturber le calendrier des élections ordinales, elle souhaite préciser que les modifications de l'article L. 439 n'entreront en vigueur qu'à l'occasion du prochain renouvellement du Conseil national de l'ordre des chirurgiens-dentistes.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE

Art. 8 (Art. 20-1 (nouveau), art. 27, 69-1 (nouveau) et 83 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, art. L. 819, L. 822 et L. 895 du code de la santé publique) - Statut de la fonction publique hospitalière

L'Assemblée nationale a ajouté au dispositif de l'article 8 un paragraphe I bis qui modifie l'article 83 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 afin de tirer les conséquences du nouveau dispositif dans le fonctionnement des conseils de discipline.

Pareille modification avait été réalisée par l'article 14 de la loi n° 89-19 du 13 janvier 1989 modifiant l'article 90 de la loi n° 84-53 portant statut de la fonction publique territoriale, sans qu'aucun obstacle juridique y soit opposé.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 10 - Retraite des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire

Cet article a pour objet d'avancer la limite d'âge des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire de 60 à 55 ans et de préciser le régime des bonifications d'annuité servant au calcul de leur pension de retraite.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement qui permet de prendre en compte les périodes de service militaire obligatoire pour le calcul des années devant être effectuées afin de bénéficier de la jouissance immédiate d'une pension de retraite.

Celle-ci est possible dès lors que les intéressés justifient de 25 années de service effectif en position d'activité et qu'ils se trouvent à moins de cinq ans de la limite d'âge de départ à la retraite.

Cette disposition met ainsi à parité les régimes de retraite des personnels de l'administration pénitentiaire et ceux de la police nationale, ce qui correspond précisément à l'engagement pris par le Gouvernement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 13 - Validation du décret portant création de l'établissement public de la Cité de la Musique

Cet article propose de valider les contrats conclus et les actes pris pour assurer le fonctionnement de la Cité de la Musique dont le décret de création en date du 5 janvier 1993 a été annulé pour vice de forme par un arrêt du Conseil d'État en date du 26 mai 1995.

En première lecture, le Sénat avait adopté l'amendement présenté par votre commission et visant à harmoniser la formulation des diverses validations législatives opérées dans le présent projet de loi.

Le 14 mars dernier, l'Assemblée nationale a adopté en outre un amendement rédactionnel présenté par M. Bernard Accoyer, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, visant à supprimer la fin de l'article dans la mesure où celle-ci laisse à penser qu'il serait possible au Gouvernement de valider des actes intervenant jusqu'à la parution d'un décret encore à publier.

Or, le nouveau décret portant création de la Cité de la Musique ayant été pris selon une procédure régulière le 19 décembre 1995, la fin de l'article apparaît donc superflu puisqu'il s'agit en tout état de cause de valider les décisions prises sur la base du décret, irrégulier en la forme, du 5 janvier 1993 précité.

Constatant que cette rédaction a gagné en concision sans perdre en rigueur juridique, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 15 bis (nouveau) - Régularisation de la situation des personnels de droit privé qui contribuent au fonctionnement des services de la Caisse des Dépôts et Consignations

L'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel présenté par les trois députés membres du Conseil de surveillance de la Caisse des Dépôts -MM. Jean-Pierre Delalande, Alain Griotteray et Jean-Jacques Jegou- et défendu en séance publique par M. Bruno Bourg-Broc, président de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, visant à régulariser la situation des personnels sous contrat de droit privé qui concourent au fonctionnement des services financiers de la Caisse des Dépôts et Consignations.

Cet article vise à dénouer l'imbroglio juridique et à lever les incertitudes qui pèsent sur l'avenir des 1600 salariés qui travaillent pour le compte de la Caisse des Dépôts aux côtés des 5.000 fonctionnaires de cet établissement public à statut spécial.

Ces salariés relèvent actuellement du Bureau des Techniques d'Actuariat et de Management (BETAM), groupement d'intérêt économique (GIE) fonctionnant conformément aux dispositions de l'ordonnance n° 67-821 du 23 septembre 1967 et immatriculé au registre du commerce le 28 juin 1978 après avoir été constitué le 2 mai 1978 entre la Caisse des Dépôts et Consignations, la Caisse nationale de prévoyance (CNP) et un autre GIE composé de certaines sociétés filiales du Groupe Caisse des Dépôts.

Or, deux arrêtés pris respectivement par le Conseil d'État et la Cour de Cassation remettent en cause la régularité du schéma ainsi retenu pour assurer le fonctionnement du groupe Caisse des Dépôts.

Saisi le 10 août 1978, par plusieurs syndicats, d'un recours en annulation des décisions relatives à la création du BETAM, le Tribunal administratif de Paris, par jugement du 14 décembre 1981, a annulé les décisions des organes respectifs de la Caisse des Dépôts et de la Caisse nationale de prévoyance « qui aboutiraient à déposséder le Directeur général de la Caisse des Dépôts et Consignations de la compétence qui lui est attribuée par l'article 5 du décret du 10 juillet 1968 en matière de nomination et à écarter l'emploi de statuts particuliers fixant les conditions de nomination à ces emplois ».

On rappellera qu'aux termes de l'article 5 du décret n° 68-632 du 10 juillet 1968 modifié relatif à l'organisation et à l'encadrement des services de la Caisse des Dépôts et Consignations, sous réserve des pouvoirs conférés au Premier ministre et au ministre chargé de la fonction publique à l'égard de certaines catégories d'agents ayant la qualité de fonctionnaires, le Directeur général nomme à tous les emplois autres que les emplois de direction (directeurs, directeurs adjoints, sous-directeurs), dans les conditions prévues par le statut particulier de chaque corps.

Saisi d'un recours en appel, le 15 janvier 1982, par la Caisse des Dépôts, le Conseil d'État a confirmé par décision n° 40-200 du 19 mars 1993, la décision d'annulation pour illégalité prise par le Tribunal administratif de Paris, en constatant que la création du BETAM qui a notamment pour objet « d'assurer pour le compte de ses membres, les responsabilités résultant du recrutement et de l'emploi de cadres techniciens et d'actuaires et, généralement, faire toutes opérations qui ont trait au recrutement et à l'avancement de son personnel dans le cadre de conventions passées avec ses membres » a pour effet de déposséder partiellement le directeur général de sa compétence en matière de nomination et d'écarter l'application des dispositions des statuts particuliers.

La situation juridique est compliquée par le fait que les syndicats requérants ont parallèlement engagé une action devant la juridiction judiciaire pour tenter d'obtenir que soit prononcée la nullité du GIE BETAM et subsidiairement la désignation d'un administrateur judiciaire afin de gérer provisoirement le GIE.

Par jugement en date du 4 juin 1980 le Tribunal de grande instance de Paris a débouté les demandeurs des fins de leur acte d'introductif d'instance. Saisie en appel, la Cour d'appel de Paris a décidé par arrêt du 7 juillet 1982 de surseoir à statuer jusqu'à l'arrêt de la juridiction administrative ; il reste qu'aucune diligence procédurale n'a été engagée par les parties depuis l'intervention de l'arrêt précité du Conseil d'État du 19 mars 1993.

Il convient pour être complet de signaler que la Cour de Cassation (chambre sociale) par décision du 28 novembre 1995 a annulé, sur pourvoi formé par le groupe Caisse des Dépôts, la décision prise par le Syndicat national de l'encadrement du groupe financier de la CDC de désigner un délégué syndical central au sein de la Caisse des Dépôts et Consignations et de ses filiales financières, au motif que le statut de la Caisse des Dépôts et Consignations exclut l'emploi du personnel dans les conditions du droit privé et que dès lors la Caisse des Dépôts et Consignations n'entre pas dans le champ d'application du code du travail.

S'agissant de la situation juridique actuelle, il apparaît que l'exécution de la décision du Conseil d'État devrait conduire la Caisse des Dépôts et Consignations à se retirer du GIE BETAM à la création duquel elle n'aurait pas dû participer.

Certes, l'existence juridique du BETAM ne serait pas menacée puisque, selon la Caisse, la décision de la juridiction administrative ne peut avoir d'effet direct sur l'existence du GIE dont le contrôle de validité relève de la juridiction judiciaire et qui demeure un employeur de droit privé.

Mais, en pratique, dans la mesure où la Caisse des Dépôts et Consignations ne pourrait plus utiliser les personnels que le GIE met à sa disposition, ce dernier, qui n'aurait plus d'activité à fournir aux 1.600 salariés ainsi réaffectés, serait vraisemblablement contraint de procéder à leur licenciement pour motif économique.

RÉPARTITION DU PERSONNEL DU BETAM DANS LES BRANCHES DE LA CAISSE AU 31 DECEMBRE 1995

RÉPARTITION DU PERSONNEL DU BETAM AU SEIN DE LA DIRECTION DES ACTIVITÉS FINANCIÈRES ET BANCAIRES AU 31 DÉCEMBRE 1995

La Caisse ainsi privée d'une partie de ses effectifs ne pourrait en contrepartie procéder au recrutement des personnels en cause, actuellement salariés du BETAM, qui sont des personnels de droit privé et ne remplissent pas les conditions statutaires pour accéder aux emplois publics supplémentaires dont la Caisse pourrait éventuellement être dotée puisque, en tout état de cause, ils n'ont pas passé les concours de recrutement de l'administration.

Par ailleurs, la requalification massive des contrats de travail en contrats de droit public, outre les obstacles juridiques qu'elle soulèverait, constituerait une véritable régression sociale aussi bien pour les intéressés, qui seraient alors dans la situation d'auxiliaires avec de faibles garanties contractuelles, qu'au regard des principes énoncés par le statut général de la fonction publique d'État.

L'urgence de la recherche d'une solution de nature à garantir la situation du personnel du BETAM a été accentuée par la demande présentée par un syndicat du personnel de la Caisse tendant à ce que l'Établissement soit condamné au versement d'une astreinte jusqu'à l'exécution de la décision du Conseil d'État du 19 mars 1993 précitée.

Cet article propose donc une mesure législative qui apparaît la seule de nature aujourd'hui à régler la difficulté à laquelle se heurte l'application de la décision juridictionnelle ; le dispositif est strictement proportionné aux besoins de la Caisse pour régulariser la situation des personnels du BETAM employés depuis 1978.

Le premier alinéa de cet article ouvre à la Caisse des Dépôts et Consignations le droit de recruter des agents contractuels, le cas échéant de droit privé, lorsque cela est justifié par deux raisons alternatives et limitativement énumérées :

- soit « les exigences particulières de l'organisation des services »,

• soit « la spécificité de certaines fonctions ».

Le second alinéa renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser :

- la définition de ces catégories de personnel,

- les modalités de son classement dans ces catégories,

- les instances de concertation propres à la Caisse des Dépôts,

- les modalités suivant lesquelles les agents de droit public et de droit privé sont représentées dans ces instances.

La mise au point de ce décret sera certainement rendue difficile par la nécessité de rendre compatibles les mesures statutaires ainsi définies avec les dispositions applicables aux contrats régis par le code du travail.

Votre commission a observé que le dispositif proposé répondait aux besoins de la Caisse de recourir à un personnel spécialisé dans des fonctions bancaires traditionnelles et qu'il comportait des limitations utiles pour préciser les conditions d'ouverture du droit à recruter du personnel de droit privé.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 19 (Art. L. 122-1-2 du code du travail) - Contrat à durée de cinq ans pour les chercheurs travaillant dans un organisme créé en application d'une convention internationale

Cet article avait été adopté par le Sénat en première lecture à l'initiative de M. Pierre Laffitte. Il visait à compléter l'article L. 122-1-2 du code du travail en ajoutant une dérogation au principe général qui fixe une durée maximale de dix-huit mois, renouvellement compris, aux contrats à durée déterminée. Parmi les dérogations actuelles, on citera le remplacement d'un salarié absent ou dont le contrat de travail est suspendu, ou encore « l'usage constant ». L'article 19 disposait que les contrats conclus pour exercer une activité de recherche ou d'encadrement au sein d'un organisme à caractère scientifique créé en exécution d'engagements internationaux pouvaient déroger à la durée de dix-huit mois sans cependant excéder cinq ans.

Cette durée de cinq ans est en effet généralement retenue pour les contrats de recherche, car elle correspond à la durée des projets et permet d'assurer le renouvellement des équipes.

La difficulté que visait à résoudre cet article concerne essentiellement l'Institut Laue-Langevin créé en 1974 en application d'une convention internationale de 1967 conclue entre la France et l'Allemagne. Cet institut, installé à Grenoble et constitué sous forme de société civile, exploite un réacteur à haut flux destiné à l'étude de la matière à l'aide de neutrons. Ses statuts stipulent que la durée des contrats est de cinq ans. Mais l'Inspection du travail a contesté la qualification de contrats à durée déterminée, considérant que les emplois correspondaient à des postes permanents et que, en conséquence, la convention d'entreprise était entachée d'illégalité. La question de la durée du contrat (CDD de dix-huit mois ou « contrat d'usage » pouvant excéder cette durée en application de l'article D. 121-2 du code du travail) apparaissait donc comme secondaire.

Il résulte de la position du ministère du travail que plusieurs scientifiques, embauchés pour une durée de cinq ans, ont engagé une action devant le tribunal des prud'hommes pour faire requalifier leur contrat de travail en contrat à durée indéterminée.

Dans ces conditions, l'Institut Laue-Langevin ne serait plus en mesure de remplir sa mission de lieu d'accueil, d'échanges, de formation et de recherche pour des chercheurs allemands, britanniques, irlandais ou français qui y viennent travailler, puisqu'il ne serait plus autorisé à organiser une rotation régulière des personnes.

Cette situation est préoccupante pour la survie de l'Institut ou son implantation sur le sol français : le ministre fédéral allemand pour l'éducation, la science, la recherche et la technologie et le secrétaire d'État français à la recherche s'en sont émus, après avoir reçu une lettre du directeur de l'ILL qui considérait que l'impossibilité de recourir à des CDD de cinq ans « mettait en cause le principe même de la coopération internationale » et que « Grenoble se trouverait de ce fait discréditée en tant que site d'un institut de recherche multi-national » (lettre du 14 juin 1995).

De nombreux sénateurs avaient été sollicités sur ce dossier par l'Institut et le ministère de la recherche français ainsi que par l'Ambassade d'Allemagne ; ces instances se sont de nouveau inquiétées du sort de l'Institut après la suppression de l'article par l'Assemblée nationale. Celle-ci, contre l'avis de sa commission, a considéré que la nouvelle exception introduite dans le code du travail était à la fois dangereuse car elle précarisait l'emploi, et inutile, car l'Institut Laue-Langevin pouvait recourir aux « contrats d'usage ».

La situation est donc bloquée puisque l'Inspection du travail conteste la possibilité de recourir aux contrats d'usage et qu'en tout état de cause le juge conserve sa liberté d'appréciation.

Seule une solution législative permettrait de résoudre ces difficultés. Notre collègue Pierre Laffitte ayant redéposé un amendement en ce sens, la commission y donnera, comme en première lecture, un avis favorable.

Art. 19 bis (nouveau) (Art. L. 129-1 du code du travail) - Recours au chèque emploi-service dans le secteur de la conchyliculture

Cet article vise à permettre, à titre expérimental, pour une durée de trois ans, au secteur de la conchyliculture de recourir aux chèques emploi-service, réservés jusqu'à présent aux seuls particuliers pour des emplois au domicile de ces particuliers. D'après son auteur, M. Jean de Lipowski, l'amendement vise à sortir le secteur de la conchyliculture de l'illégalité puisque les conchyliculteurs, rebutés par la lourdeur des formalités administratives d'embauche à accomplir, recourent à des travailleurs saisonniers non déclarés.

Votre commission est tout à fait favorable à la transposition du chèque emploi-service dans d'autres secteurs que le service au domicile des particuliers. Néanmoins, outre qu'il ne lui paraît pas souhaitable de répondre favorablement à une demande pour le seul motif que les demandeurs se sont placés dans l'illégalité, elle préfère, avant de se prononcer, attendre le résultat des études et des expérimentations en cours, rien ne justifiant de privilégier un secteur plutôt qu'un autre. Or l'allégement des contraintes administratives, aussi souhaitable soit-il, n'est pas sans générer de graves difficultés, telles que le transfert de charges sur l'administration ou l'adaptation des dispositifs aux cas particuliers (quid, par exemple, des primes, des heures d'équivalence...).

Votre rapporteur rappellera en outre que le Premier ministre, le 27 novembre 1995, a évoqué, dans le cadre du plan PME, la création d'un « chèque premier employé », qui concernera également les associations. Des expertises sont en cours pour déterminer les modalités de transposition de la logique du chèque emploi-service au nouveau chèque. Les expertises ont été étendues à l'embauche de salariés occasionnels agricoles, dont les rythmes de travail sont proches des salariés saisonniers de la conchyliculture. Ces modalités de simplification devraient être mises en oeuvre d'ici la fin de l'année 1996 (cf. question écrite n° 32080, Journal officiel Assemblée nationale du 25 mars 1996, p. 1659).

Par ailleurs, la localisation de cet ajout législatif dans un article consacré aux associations de service aux personnes ne lui paraît pas la plus appropriée.

Pour ces différentes raisons, votre commission considère l'article inadapté et prématuré, et vous en demande la suppression.

Art. 20 bis (nouveau) (Art. L. 233-5-1 du code du travail) - Transposition de la directive européenne du 30 novembre 1989 sur la sécurité des équipements de travail

Cet article vise à faciliter la mise en oeuvre de la directive européenne du 30 novembre 1989 sur la sécurité des équipements de travail. La transposition de la directive a fait l'objet d'une loi du 31 décembre 1991 et de deux décrets du 11 janvier 1993. Mais cette transposition n'est pas complète, notamment parce qu'elle pose des problèmes de concurrence et se révèle coûteuse pour les entreprises.

Pour faire face à ces difficultés, l'État a entrepris une démarche partenariale afin d'aider les branches à régler ces problèmes de mise aux normes des matériels, permettant ainsi de transposer complètement la directive. L'article 20 bis vise à formaliser dans le code du travail cette démarche partenariale, sous forme de conventions conclues entre l'État et les branches, qui se substitue partiellement à la démarche réglementaire initialement prévue.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 20 ter (nouveau) (Art. L. 322-3 du code du travail) - Conditions d'ancienneté requise pour ouvrir droit au bénéfice d'une convention de conversion

Cet article, adopté à l'initiative de M. Bruno Bourg-Broc, président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, concerne l'obligation faite aux employeurs qui projettent un licenciement économique de proposer à la personne dont on supprime l'emploi une convention de conversion : l'accord interprofessionnel sur l'emploi du 20 octobre 1986, qui a servi de point de départ à la loi du 30 décembre 1986 supprimant l'autorisation administrative de licenciement et créant en contrepartie les conventions de conversion, stipule que ces conventions ne peuvent être proposées qu'aux salariés ayant au moins deux ans d'ancienneté dans l'entreprise. Mais la loi n'a pas repris, sans doute pour laisser toute latitude aux partenaires sociaux, cette condition d'ancienneté de deux années. Le code du travail est donc muet sur ce point.

La Cour de cassation, dans un arrêt du 6 décembre 1995, en a déduit que les conventions de conversion devaient aussi être proposées aux salariés ayant moins de deux ans d'ancienneté.

Or, ces conventions de conversion ont un coût, supporté en majeure partie par l'UNEDIC, qui n'a pas prévu dans son budget cette extension du champ d'application. En outre, la décision d'étendre la prise en charge de ce dispositif par l'assurance chômage ne peut être que conventionnelle. Dans ces conditions, aux termes de la jurisprudence, l'employeur devrait proposer une convention de conversion à tous les salariés licenciés pour raison économique, quelle que soit leur ancienneté, alors que les ASSEDIC sont en droit de refuser de la financer.

L'article 20 ter vise donc à résoudre cette contradiction en donnant valeur légale aux conditions d'ancienneté posées par les partenaires sociaux, par renvoi à l'accord interprofessionnel. Les partenaires sociaux conservent donc toute latitude de modifier la durée requise, qui est actuellement de deux ans.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 21 - Missions de l'Inspection générale des affaires sociales

Cet article, introduit par le Sénat en première lecture, reprend la proposition de loi de notre collègue Jean Chérioux adoptée par le Sénat au mois de janvier dernier, mais qui n'avait pas encore été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Son insertion dans le DMOSSS était justifiée par la volonté commune du Gouvernement et de la commission des Affaires sociales de voir étudiées simultanément ces dispositions avec les modifications apportées aux textes régissant l'Inspection générale des finances, la Cour des comptes et l'Inspection générale de l'administration par le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

L'article transposait dans la loi une partie du décret du 2 mai 1990 portant statut particulier du corps de l'Inspection générale des affaires sociales, renforçait, à la demande du Gouvernement, les moyens de contrôle de l'Inspection, et surtout, ce qui était l'essentiel de l'objectif du Sénat, permettait à l'IGAS de contrôler les associations faisant appel à la générosité publique et d'en évaluer les actions, conformément à la mission générale de ce corps d'inspection.

L'Assemblée nationale, contre les avis fermes et argumentés de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales exprimés par son président et son rapporteur, ainsi que du Gouvernement, a, sur proposition de M. Claude Malhuret, supprimé les dispositions concernant le contrôle des associations.

Sans vouloir relever les propos parfois peu amènes du détracteur du contrôle de l'IGAS sur les organismes faisant appel à la générosité publique, votre rapporteur se bornera à recenser et à répondre aux principaux griefs formulés à l'encontre de la démarche, réitérée à deux reprises, suivie par la commission des Affaires sociales et par le Sénat.

Le Sénat aurait légiféré dans la précipitation : la mission ayant abouti à la rédaction de la proposition de loi relative aux garanties offertes aux donateurs quant à l'utilisation des fonds collectés grâce à la générosité a été confiée à M. Jean Chérioux par M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des Affaires sociales, en janvier 1995. M. Jean Chérioux a conduit une série d'auditions du 14 février au 20 mars 1995. Il a fait part à la commission de ses premières conclusions le 4 avril 1995, puis une nouvelle fois le 28 juin 1995, séance au cours de laquelle il a présenté la première rédaction d'une proposition de loi. Celle-ci, modifiée et signée par la majorité des membres de la commission, a été déposée sur le bureau du Sénat le 29 juin 1995. La commission s'est ensuite réunie le 12 juillet 1995, après avoir nommé M. Jean Chérioux rapporteur, pour en examiner le texte. La proposition de loi, après avoir été présentée une première fois en juillet 1995 sous forme d'amendements au projet de loi relatif à des mesures d'urgence pour l'emploi et la sécurité sociale, puis retirée, a été adoptée par le Sénat le 26 octobre 1995. Le texte, légèrement modifié, a ensuite été inséré dans le DMOSSS pour les raisons susdites.

On ne peut guère parler dans ces conditions de précipitation, encore moins de législation dictée par l'émotion, puisque les conclusions de la Cour des comptes n'étaient pas connues lors des travaux du Sénat.

L'intervention du législateur ne serait pas compatible avec la réflexion en cours sur le développement de la vie associative et notamment avec la mise en place d'un groupe de travail sur la transparence associative dans le cadre des mesures annoncées par le Premier ministre le 15 janvier 1996, qui devra rendre ses conclusions en septembre prochain.

Cette argumentation n'a pas paru recevable à votre commission, pour plusieurs raisons. Tout d'abord, les réflexions sur le développement de la vie associative constituent une donnée permanente de l'économie sociale, illustrée par la création du Conseil national de la vie associative en 1983 dans le but « de faire toutes propositions de réformes susceptibles d'améliorer la vie associative ». Il ne paraît donc pas possible de suspendre toute activité législative dans l'attente de nouvelles propositions du CNVA. Un tel argument donnerait plutôt à penser, selon une tradition bien ancrée, que l'on envisage ainsi « d'enterrer » la question.

Quant au fond, la commission a toujours considéré que l'intervention de l'IGAS était un élément parmi d'autres concourant à la transparence associative : au contrôle par les membres de l'association eux-mêmes, à l'autodiscipline, non sanctionnée, que s'impose le mouvement associatif avec la Charte de déontologie, au contrôle a posteriori exercé par la Cour des comptes s'ajouterait le contrôle à caractère évaluatif de l'IGAS.

Que faut-il entendre par contrôle évaluatif ? Il ne s'agit bien évidemment pas de s'immiscer dans la définition des objectifs de l'association ni dans son fonctionnement. Mais, au-delà du contrôle du compte d'emploi des ressources collectées, qui doit être conforme aux objectifs de la campagne -contrôle qu'assume la Cour des comptes depuis 1991-, la question se pose de savoir si l'action de l'association a été efficace et si elle est justifiée. Les militants associatifs, et même le conseil d'administration, peuvent-ils procéder à cette évaluation ? Certes, mais cette évaluation ne saurait être que partielle, car les problèmes sont extrêmement complexes, et manquant sans doute d'objectivité et de recul. Or, il convient de garder à l'esprit que ces associations sont indirectement financées par des fonds d'État (par le biais de l'avantage fiscal, qu'une proposition de loi en cours de navette augmente encore), et que leur action s'exerce dans beaucoup de domaines (la recherche médicale par exemple) concurremment avec les politiques publiques. Pourquoi dès lors écarter le contrôle de l'IGAS, alors que nous sommes là au coeur de sa mission générale et de son champ de compétences ? D'ailleurs, M. Pierre Joxe, président de la Cour des comptes, dit-il autre chose lorsqu'il évoque le contrôle très étendu dont pourra disposer l'IGAS à la suite de la réforme, qu'il souhaite voir aboutir, et la complémentarité des deux institutions ^{1 ( * )} ?

Il n'est pas opportun de toucher à la loi du 1er juillet 1901 : les modifications proposées ne touchent en aucune façon la loi de 1901 et ne concernent en outre que les associations faisant appel à la générosité publique dans le cadre des campagnes nationales déterminées par l'article 3 de la loi du 7 août 1991. Les associations concernées sont donc très loin de recouvrir le champ des 700.000 associations recensées. L'intervention de l'IGAS, qui ne remet nullement en cause le principe de la liberté associative, n'a d'autres buts que d'informer le conseil d'administration, les membres de l'association et les donateurs. Elle ne débouche sur aucune sanction, sauf si des faits répréhensibles étaient découverts.

Votre commission rappelle que ce contrôle vise essentiellement à restaurer puis à entretenir et justifier la confiance des donateurs : quel meilleur argument pour une campagne de collecte que de pouvoir mettre en avant un « label » de bonne gestion et d'efficacité accordé à l'association par l'IGAS ?

Au terme de ce rapide examen, votre commission se déclare tout à fait ouverte à un débat sur la définition de l'intervention de l'IGAS et sur les modalités de cette intervention.

Mais le différend entre les deux Assemblées porte aujourd'hui sur le principe.

C'est pourquoi elle vous propose un amendement tendant au rétablissement pur et simple du texte adopté par le Sénat en première lecture et vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 22 (Art. 3 bis (nouveau) de la loi n° 91-772 du 7 août 1991) - Information du donateur sur la répartition des fonds collectés dans le cadre de campagnes organisées par un collectif d'associations

Cet article visait à insérer un article 3 bis dans la loi du 7 août 1991 afin d'améliorer l'information des donateurs à l'occasion des collectes organisées par un collectif d'associations. Il prévoyait le dépôt préalable à la préfecture, avec la déclaration de la campagne, des conditions de répartition des fonds collectés entre les associations regroupées au sein du collectif et des critères d'attribution des crédits non préattribués. La déclaration devait également désigner les instances indépendantes chargées de répartir les fonds. L'article prévoyait, enfin, que les informations mentionnées ci-dessus devaient être portées à la connaissance des personnes sollicitées.

Présenté comme « exécrable », « véritable usine à gaz », ou encore « instituant un processus ingérable pour les associations » par M. Claude Malhuret, cet article a été rejeté par l'Assemblée nationale malgré l'intervention de M. Bernard Accoyer, rapporteur.

L'argument principal du détracteur de l'obligation d'information des donateurs était essentiellement que l'obligation d'informer constituait un frein aux interventions d'urgence des associations.

Mais, outre que ces interventions d'urgence ne sont pas aussi nombreuses que l'orateur veut bien le dire, rien n'empêche les associations de prévoir, comme l'article 3 de la loi de 1991 les y invite, dans le cadre d'une déclaration annuelle, les modalités de répartition des sommes collectées en cas d'intervention conjointe. À défaut d'admettre l'instauration d'un minimum de clarté dans la gestion des fonds, reposant sur quelques principes simples, votre commission pourrait en déduire que l'urgence, aux yeux de ceux qui refusent cette procédure, justifierait de prendre le risque d'une certaine gabegie dans cette gestion. Pourtant il est évident que des associations ne décident pas de travailler ensemble sans avoir une idée de la répartition des ressources qu'elles souhaitent collecter. Or, par rapport au droit actuel, le présent article se contente d'y ajouter l'obligation d'officialiser ces accords de répartition. Il ne semble pas qu'il y ait là matière à un alourdissement considérable de la charge de ces associations.

En conséquence, votre commission vous propose un amendement tendant à rétablir cet article dans le texte voté par le Sénat en première lecture.

Art. 25 (nouveau) - (Art. 49-1-1A (nouveau) du code des débits de boisson et des mesures contre l'alcoolisme Vente d'alcool dans les stades

L'Assemblée nationale a introduit un article additionnel tendant à autoriser les associations sportives amateurs à vendre du vin, de la bière et du cidre dans les stades.

Aux termes de cet article, cette vente est surbordonnée à une autorisation du préfet. Cette autorisation est automatiquement accordée si la vente n'est organisée que vingt « week-ends » par an et si, commençant 30 minutes au plus tôt avant la compétition, elle cesse 30 minutes après. S'agirait-il de favoriser la consommation d'alcool pendant le seul déroulement du match ? Oserait-on s'interroger alors sur les droits des joueurs ?

L'adoption d'une telle mesure, qui concerne exclusivement le vin, la bière et le cidre (à l'exclusion de toutes les autres boissons du groupe 2 défini par l'article L. 1er du code des débits de boisson, qui rassemble des boissons d'un degré d'alcool équivalent) serait particulièrement néfaste pour la santé publique.

1 - Elle remettrait en cause un dispositif plus ancien que la loi dite « Evin » du 10 janvier 1991. L'article 49-5° du code des débits de boisson prévoyait en effet, avant la promulgation de cette dernière, un périmètre de protection autour des stades au sein desquels nulle vente ne devait avoir lieu. Si des buvettes existaient dans les stades avant 1991, elles étaient illégales. Cet article est toujours en vigueur.

2 - Elle se superposerait aux dérogations prévues par la loi Evin, qui prévoit dans son article 10 (article L. 49-1-2 du code des débits de boisson) que des dérogations à l'interdiction de vendre des boissons alcoolisées dans les stades peuvent être accordées par le préfet « pour des raisons liées à des évènements de caractère sportif ».

Le décret n° 92-880 du 26 août 1992 prévoit ainsi une dérogation annuelle pour tout groupement sportif à l'occasion d'une manifestation de son choix.

L'on peut donc penser que, les dérogations de l'article L. 49-1-2 s'ajoutant aux autorisations de l'article L. 49-1-1A, les buvettes pourraient être ouvertes pendant 21 « week-ends ». Si l'on considère que la « saison » sportive ne dure pas 52 semaines et qu'il y a les matchs aller et les matchs retour, les buvettes seront toujours ouvertes, si ce n'est à domicile, du moins à l'extérieur.

3 - Elle aurait la jeunesse pour principale victime. On estime aujourd'hui que 51 % des garçons de plus de 18 ans et 31 % des filles ont une consommation régulière d'alcool fort. À 18 ans, le quart des garçons ont vécu plus de 10 ivresses dans l'année. Dans un pays où l'alcool est à l'origine de70.000 décès prématurés chaque année, il est criminel d'associer sport, alcool et convivialité.

L'adoption d'un tel amendement pourrait aussi avoir des conséquences en matière de sécurité : la loi n° 92-652 du 13 juillet 1992 interdit, à cet égard, l'introduction de boissons alcoolisées dans les stades.

L'article 42-5 de la loi n° 84-610 modifiée du 16 juillet 1984 prévoit ainsi que sera puni d'une amende de 50.000 F et d'un an d'emprisonnement quiconque aura introduit des boissons alcooliques par force ou par fraude dans une enceinte où se déroule une manifestation sportive. Cet article, toujours en vigueur, prévoit pour seule exception les dérogations accordées en application de l'article L. 49-1-2 du code des débits de boisson. Les auteurs de l'amendement à l'Assemblée nationale n'ont apparemment pas pris garde à cette disposition.

Votre commission, hostile au dispositif de l'article 25 du présent projet de loi, ne méconnaît pas pour autant les difficultés financières vécues par les clubs sportifs amateurs, auxquelles elle entend contribuer à porter remède.

À cet égard, il est regrettable que, dans un pays où l'on parle beaucoup de politique de la ville et de politique en faveur de la jeunesse, les crédits d'interventions publiques destinés au sport (hors crédits destinés au grand stade) régressent de 27,4 % dans le budget pour 1996. (Cf. avis « jeunesse et sports » présenté par M. François Lesein au nom de la commission des Affaires culturelles, n° 78 (1995-1996)). Votre commission ne méconnaît pas le contexte de maîtrise des déficits publics. Elle estime cependant que les ressources du Fonds National de Développement du Sport, résultant d'un prélèvement sur la Française des Jeux et, dans une moindre mesure, sur le PMU et les débits de boisson, peuvent être accrues au profit des petits clubs.

Aussi, elle vous propose de substituer au dispositif de l'article 25 un relèvement de 2,4 % à 3 % du taux de prélèvement sur le chiffre d'affaires de la Française des jeux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Sous réserve de ses observations et des amendements qu'elle soumet à votre approbation, votre commission des Affaires sociales vous demande d'adopter le présent projet de loi.

* ¹ Déclaration au Journal « Libération » du jeudi 21 mars 1996.