N° 297
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023
Enregistré à la Présidence du Sénat le 1 er février 2023
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de
législation, du suffrage universel, du Règlement et
d'administration générale (1) sur la proposition de
résolution européenne en application de l'article 73
quinquies
du Règlement,
sur
l'
avenir
de l'
Agence européenne
de
garde-frontières
et de
garde-côtes
(Frontex)
,
Par M. Arnaud de BELENET,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet , président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Thani Mohamed Soilihi, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche , vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Muriel Jourda, Agnès Canayer , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Nadine Bellurot, Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, MM. Loïc Hervé, Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Alain Richard, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mme Lana Tetuanui, M. Dominique Théophile, Mmes Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled .
Voir les numéros :
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Sénat : |
197 , 209 , 210 et 298 (2022-2023) |
L'ESSENTIEL
Réunie le mercredi 1 er février 2023, la commission des lois a adopté la proposition de résolution européenne relative à l'avenir de l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (ci-après désignée par le terme « Frontex ») déposée par Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes, et François-Noël Buffet, président de la commission des lois. Adoptée préalablement et sans modification par la commission des affaires européennes le 14 décembre 2022, cette proposition de résolution européenne a été inscrite à l'ordre du jour du Sénat à la demande des groupes Socialiste, écologiste et républicain (SER) et Écologiste - Solidarités et territoires (GEST), en application de l'article 73 quinquies du règlement du Sénat 1 ( * ) .
L'examen de cette proposition de résolution européenne intervient à un moment charnière pour l'agence Frontex, qui traverse actuellement une crise sans précédent dans sa jeune histoire. D'une part, l'agence a dû procéder dans des délais très restreints à de profondes transformations pour assumer l'élargissement de son mandat et construire des capacités opérationnelles autonomes . D'autre part, elle a fait l'objet d' une succession d'accusations portant sur sa potentielle couverture d'opérations de refoulement et sur des défaillances dans sa gestion interne . Le point culminant de cette crise a été atteint en avril 2022 avec la démission de Fabrice Leggeri, qui était le directeur exécutif de l'agence depuis 2015.
À l'instar de la commission des affaires européennes et suivant l'avis du rapporteur , la commission des lois a soutenu sans réserve la démarche de Jean-François Rapin et de François-Noël Buffet. Alors que la pression migratoire aux frontières extérieures de l'Union européenne s'intensifie, l'assistance apportée par l'agence aux États membres est plus que jamais indispensable et il est impératif de réaffirmer le soutien du Sénat à son égard . La commission des lois a donc pleinement endossé les recommandations pour une sortie de crise figurant dans la proposition de résolution européenne et visant à ce que Frontex puisse à nouveau se concentrer exclusivement et dans le respect des droits fondamentaux à l'exercice de son mandat .
I. FRONTEX, UNE AGENCE EN PROIE À UNE CRISE PROFONDE ET DURABLE
L'initiative des présidents Jean-François Rapin et François-Noël Buffet intervient au coeur d'un moment décisif pour Frontex . L'agence affronte en effet depuis plusieurs mois une crise d'une ampleur inédite et qui, selon les termes utilisés dans la proposition de résolution européenne, est d'une nature duale : il s'agit à la fois d'une « crise de croissance » et d'une « crise de confiance ».
A. UN CHANGEMENT DE DIMENSION DE L'AGENCE RAPIDE ET QUI EMPORTE DE NOMBREUSES DIFFICULTÉS
Depuis sa création il y a près de vingt ans par le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004 2 ( * ) , Frontex a vu son mandat et ses moyens progressivement renforcés, jusqu'à devenir l'agence la plus puissante de l'Union européenne . Alors qu'elle était initialement conçue comme une agence de coordination et de soutien aux États membres dans la surveillance de leurs frontières, l'échec de la gestion de la « crise migratoire » en 2015 a conduit le législateur européen à réviser son mandat afin de la transformer en un acteur de premier plan de la politique migratoire européenne .
Le règlement (UE) 2016/1624 du 14 septembre 2016 puis le règlement (UE) 2019/1896 du 13 novembre 2019 3 ( * ) ont ainsi entériné un élargissement sensible du champ de compétence de l'agence et l'ont doté d'une capacité opérationnelle autonome . Outre la surveillance de la situation aux frontières extérieures de l'Union européenne, le mandat de Frontex l'autorise par exemple à se projeter sur le terrain afin de soutenir les États membres dans la gestion de leurs frontières . Cela se traduit concrètement par la participation à des opérations conjointes 4 ( * ) de surveillance, d'enregistrement de migrants irréguliers ou de retours. La compétence de l'agence ne se limite par ailleurs pas à l'espace Schengen , puisqu'elle peut désormais intervenir sur le sol de pays tiers ayant passé un accord avec l'UE afin de les assister dans la gestion de leurs frontières, et ce dans un objectif de prévention des flux irréguliers vers l'Europe 5 ( * ) .
Cette nouvelle ambition pour Frontex s'est accompagnée d'une montée en puissance rapide et massive des moyens matériels à sa disposition . Sur le plan financier tout d'abord, l'agence disposera d'un budget de 845 millions d'euros en 2023, contre 460 millions d'euros en 2020 et 86 millions d'euros en 2012.
Budget annuel de Frontex (en M€)
Source : Commission des lois, à partir du
rapport spécial de la Cour des comptes européenne
du
7 juin 2021 et des données publiées par Frontex
Au niveau des ressources humaines ensuite, le législateur européen a décidé de doter Frontex d'un « contingent permanent » de garde-frontières, dont la capacité devrait atteindre 10 000 personnels à horizon 2027. Il s'agit d'un véritable changement de paradigme, dans la mesure où Frontex dispose désormais d'une capacité opérationnelle unique pour une entité européenne , avec des agents armés et vêtus d'un uniforme à ses couleurs. Les personnels du contingent permanent sont classifiés en trois catégories selon qu'ils sont directement employés par Frontex (catégorie 1) ou mis à disposition par les États membres pour être déployés sur une longue ou courte durée (respectivement catégories 2 et 3). À terme, le contingent sera composé de 3 000 personnels statutaires et de 7 000 personnels mis à disposition.
Ce changement de dimension de l'agence n'est toutefois pas allé sans difficultés. D'une part, il est intervenu au cours d'une période où Frontex faisait face à une conjonction inédite de crises du fait de la dégradation du contexte international 6 ( * ) et de la pandémie de Covid-19. Le déploiement de près de vingt opérations simultanées par l'agence sur la période récente a ainsi soumis à rude épreuve des capacités opérationnelles dont la croissance n'était pas achevée. À titre d'exemple, l'agence déployait sur le terrain à la fin du mois de novembre 2022 près de 2 158 personnels, 10 avions, 22 bateaux et 4 hélicoptères 7 ( * ) .
Capacité du contingent permanent par année et par catégorie
|
Année |
Catégorie 1 |
Catégorie 2 |
Catégorie 3 |
Total |
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2021 |
1 000 |
400 |
3 600 |
6 500 |
|
2022 |
1 000 |
500 |
3 500 |
6 500 |
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2023 |
1 500 |
500 |
4 000 |
7 500 |
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2024 |
1 500 |
750 |
4 250 |
8 000 |
|
2025 |
2 000 |
1 000 |
5 000 |
8 000 |
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2026 |
2 500 |
1 250 |
5 250 |
9 000 |
|
2027 |
3 000 |
1 500 |
5 500 |
10 000 |
Source : Annexe 1 du règlement (UE) 2019/1896 du 13 novembre 2019
D'autre part, Frontex n'était pas outillée pour conduire une réforme de cette ampleur dans des délais aussi contraints . Dimensionnés pour assurer la gestion d'une agence européenne classique, les services supports ne disposaient par exemple pas nécessairement des compétences adéquates pour piloter une transformation aussi rapide et ambitieuse de Frontex , en particulier en matière de ressources humaines ou de passation de marchés publics. En guise d'illustration des difficultés concrètes soulevées par la mise en place du contingent permanent, la directrice exécutive par intérim de l'agence Aija Kalnaja a, lors de son audition par les commissions des lois et des affaires européennes du 10 novembre 2022, rappelé qu'il n'existait préalablement aucune règle pour le recrutement du contingent permanent et que l'agence avait dû « les inventer et les adapter au fur et à mesure ».
Dans ce contexte, la capacité de l'agence à assumer l'élargissement de son mandat dans les délais impartis est au centre de nombreuses interrogations . Dans un rapport du 7 juin 2021, la Cour des comptes européenne estimait que « Frontex ne s'était pas pleinement acquittée du mandat qui lui a été confié en 2016 » 8 ( * ) et a « mis en évidence plusieurs risques liés à son mandat de 2019 » 9 ( * ) .
Cette crise de croissance et les difficultés qu'elle a engendré ont également été reconnues par la directrice exécutive par intérim de l'agence Aija Kalnaja. Celle-ci a notamment estimé lors de son audition du 10 novembre 2022 précitée que « la pression politique était forte et les délais extrêmement serrés [et que] en conséquence, la croissance de l'agence a entraîné des difficultés opérationnelles ».
* 1 Pour rappel, l'article 73 quinquies du règlement du Sénat dispose que lorsqu'une proposition de résolution européenne émane d'un ou plusieurs sénateurs et que la commission permanente compétente sur le fond ne s'est pas déjà saisie du texte européen correspondant, la proposition fait l'objet d'un examen préalable par la commission des affaires européennes avant d'être renvoyée à la commission permanente. Si celle-ci dispose alors du choix de l'inscrire - ou non - à son ordre du jour dans un délai d'un mois, tout groupe minoritaire ou d'opposition peut également demander à ce que le Sénat se prononce sur cette proposition en séance, ce qui impose à la commission permanente de se prononcer sur le fond.
* 2 Frontex était alors dénommé « Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne » .
* 3 Le règlement (UE) 2019/1896 a abrogé les précédents règlements européens relatifs à Frontex et définit à ce jour le mandat de l'agence.
* 4 En novembre 2022, l'agence Frontex participait à 18 opérations conjointes, en incluant les opérations déployées sur le territoire de pays extérieurs à l'Union européenne en application d'accords de travail ou de statut.
* 5 En l'état, 18 accords de travail ont été conclus directement par l'agence avec des pays tiers, tandis que celle-ci participe également à la mise en oeuvre de cinq accords de statuts négociés par la Commission européenne au nom de l'Union européenne. Des membres du contingent permanent sont déployés en Albanie, en Serbie, en Moldavie, au Monténégro et en Macédoine du Nord au titre de ces derniers accords.
* 6 Il est notamment possible de citer l'instrumentalisation des flux migratoires par la Biélorussie en novembre 2021 ou le déclenchement du conflit en Ukraine en février 2022.
* 7 Données communiquées par la direction générale des étrangers en France (DGEF).
* 8 En matière de lutte contre l'immigration illégale et la criminalité transfrontalière.
* 9 Cour des comptes européenne, rapport spécial, « Soutien de Frontex à la gestion des frontières extérieures : pas assez efficace jusqu'ici » (7 juin 2021).