II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
A. UNE SUR-EXÉCUTION GLOBALE DU PROGRAMME 123 QUI NE DOIT PAS MASQUER DES SITUATIONS TRÈS DIFFÉRENTES D'UNE ACTION À L'AUTRE
L'exécution du programme 123 par rapport aux crédits ouverts en LFI s'établit à 890,9 millions en AE (soit 103,75 % des crédits ouverts) et à 698,9 millions d'euros en CP (soit 115,86 % des crédits ouverts).
Ce niveau de consommation constitue une amélioration notable par rapport aux exercices précédents. Pour autant, il ne doit pas masquer des situations très inégales d'une action à l'autre.
Exécution des crédits du programme 123 en 2021
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
1. Une sur-exécution de plus de 120 millions d'euros sur l'action 6 en raison du soutien exceptionnel à la Nouvelle-Calédonie et à la Guyane
L'action 6 recouvre trois types de crédits :
- les dotations aux collectivités territoriales et financements adaptés à leurs spécificités afin de favoriser l'égal accès aux services publics locaux des populations ultramarines, notamment en termes d'éducation, en prenant en compte les particularités de ces collectivités et en répondant, par des crédits spécifiques, aux handicaps structurels des outre-mer. Il s'agit donc de maintenir la capacité financière des collectivités d'outre-mer par le versement de dotations ;
- les secours d'urgence et de solidarité nationale liés aux calamités ;
- les actions de défense et de sécurité civile.
En 2021, l'action 6 a été dotée de 219,9 millions d'euros en AE et 146,6 millions d'euros en CP en LFI. La consommation s'est établie à 343,3 millions d'euros en AE et 283 millions d'euros en CP soit des taux de consommation respectivement de 156 % et 193 %. Cette consommation en nette hausse par rapport à 2020 (154,9 millions d'euros en AE et 149,4 millions d'euros en CP) s'explique par des aides exceptionnelles accordées par l'État à la Nouvelle-Calédonie et à la Guyane. De surcroit, des nettoyages d'AE anciennes ayant été opérés en cours d'année à hauteur de 12,8 millions d'euros, la consommation réelle de cette action est de 356,1 millions d'euros.
En effet, en 2021 , à la demande du gouvernement de Nouvelle-Calédonie, une subvention exceptionnelle a été ouverte pour couvrir les frais engendrés par l'arrivée de la pandémie sur le territoire et la fin de l'exercice budgétaire. La propagation de l'épidémie de Covid-19 en Nouvelle-Calédonie et la situation sanitaire critique qui en a résulté ont supposé de nouveaux engagements financiers pour endiguer la diffusion du virus et assurer la meilleure prise en charge des malades.
Ce soutien exceptionnel de 122 millions d'euros en AE et CP alloué à la Nouvelle-Calédonie a été financé par :
- une ouverture de crédits par la loi de finances rectificative du 17 juillet 2021 3 ( * ) à hauteur de 82 millions d'euros en AE et CP ;
- le dégel de la réserve de précaution pour 25 millions d'euros en AE et 24,1 millions en CP ;
- des redéploiements internes en cours de gestion pour le reliquat.
Par ailleurs, l'accord structurel signé en 2021 entre l'État et la collectivité territoriale de Guyane (CTG) pour permettre à cette dernière d'augmenter sa capacité d'autofinancement et ainsi, d'avoir des marges de manoeuvre pour abonder le financement de son programme pluriannuel d'investissement a généré une dépense de près de 30 millions d'euros non budgétés lors de la LFI 2021 dont 15 millions d'euros financés par des crédits en provenance du fonds exceptionnel d'investissement (FEI).
2. Une dynamique de consommation sur les crédits de l'action 2 mais un niveau de consommation des contrats toujours préoccupant
Les crédits de l'action 2 du programme 123 visent à contribuer au développement économique, social ainsi qu'à la transition écologique et énergétique des territoires ultramarins en cofinançant les projets d'investissements structurants portés par les collectivités territoriales d'outre-mer via, notamment, les contrats de convergence et de transformation (CCT) 4 ( * ) qui succèdent aux contrats de plan État-Région (CPER) et qui ont pour objectif d'investir en faveur du développement des territoires tout en prenant en compte les spécificités et les besoins des territoires d'outre-mer.
En 2021, l'exécution s'est établie à 174,2 millions d'euros en AE et 152,4 millions d'euros en CP pour des ouvertures de respectivement 202,9 millions d'euros en AE et 146,3 millions d'euros en CP soit des taux d'exécution de 85,9 % et 104,3 %.
Ce niveau de consommation inférieur en AE par rapport à celui constaté en 2020 (7,5 millions d'euros de moins) s'explique cependant par des nettoyages d'anciennes opérations à hauteur de 30 millions d'euros. Retraitement fait de ces apurements , les opérations nouvelles engagées en 2021 s'élèvent à 204,2 millions d'euros soit 1,5 million de plus que les crédits ouverts en LFI.
De même, les crédits de paiement s'élèvent à 152,4 millions d'euros soit 6,1 millions d'euros de plus que les crédits ouverts en LFI et 15,3 millions d'euros de plus que l'exécution 2020.
Cependant, pour les seules opérations contractualisées, l'exécution se situe à 164,6 millions d'euros en AE et 112,9 millions d'euros en CP pour une prévision de 188,3 millions d'euros en AE et de 128,2 millions d'euros en CP. Les écarts à la prévision s'expliquent par :
- les effets de la crise sanitaire sur la vie économique des territoires d'outre-mer, et par voie de conséquence un ralentissement des chantiers et de la programmation des opérations ;
- les mouvements sociaux de fin d'année 2021 aux Antilles et dans le Pacifique qui ont entraîné un ralentissement de l'activité des territoires ;
- le troisième référendum de la Nouvelle Calédonie du 12 décembre 2021 qui a mobilisé pleinement les collectivités et a été source d'incertitudes pour les acteurs économiques.
Au titre des CCT, le montant contractualisé avec l'État sur le programme 123 s'élève à 378,87 millions d'euros pour la période 2019-2022. Fin 2021, l'exécution s'élève à 163,2 millions d'euros en AE et 55,5 millions d'euros en CP soit un taux d'engagement de 42 % et de couverture des engagements de 34 %, bien en deçà des montants attendus à l'issu de l'avant dernière année d'exécution.
Pour le contrat de développement territorial (CDT) 5 ( * ) de la Polynésie française, signé le 30 mars 2021, pour un montant de 88,6 millions d'euros, l'exécution fin 2021 est de 31,7 millions d'euros en AE et de 6,12 millions d'euros en CP.
Exécution des contrats de convergence et de transformation 2019-2021
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
Au titre des contrats de développement (CDEV) , tous achevés en 2020 à l'exception de celui de la Nouvelle-Calédonie qui court jusqu'à fin 2022, des CP ont été consommés en 2021 à hauteur de 63,62 millions d'euros suite à des opérations engagées précédemment et 52,5 millions d'euros en AE ont été engagés sur le CDEV de Nouvelle-Calédonie.
Exécution des contrats de développement 2012-2021
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
Aussi, malgré une exécution globale des crédits de l'action 2 supérieure à celle de 2020 en AE et supérieure aux crédits ouverts en LFI (retraitements faits des apurements d'anciennes AE), le niveau de consommation des contrats demeure préoccupant et interroge sur leur capacité à engager des opérations et à les mener à terme .
Si la crise sanitaire explique en partie ces difficultés d'exécution, le manque d'ingénierie des collectivités territoriales reste une des causes principales de la sous-consommation de ces contrats. Ce constat ressort d'ailleurs du récent rapport de la Cour des comptes sur les financements de l'État en outre-mer 6 ( * ) qui souligne que « plusieurs facteurs expliquent les retards dans la concrétisation des projets sur les territoires. Ils concernent principalement la capacité structurelle du tissu économique à répondre aux exigences de la commande publique, la rareté du foncier voire son insécurité juridique, ainsi que les réticences de certaines communes à réaliser des programmes de logements sociaux, par exemple, sur leur territoire. La DGOM identifie également comme principale difficulté rencontrée par les collectivités territoriales le manque d'ingénierie opérationnelle et financière pourtant nécessaire au suivi des projets ou au montage de dossier de demande de subvention, à leur précarité financière et parfois au manque de visibilité financière compromettant le lancement d'opérations de construction ».
3. La sur-exécution récurrente des crédits de l'action 4
L'action 4 du programme 123 porte des crédits destinés à améliorer la cohésion sociale et à favoriser l'égalité des chances outre-mer notamment en finançant des interventions dans les domaines sanitaire, social, culturel et sportif. Dotée de 5,6 millions d'euros en AE et en CP depuis 2019, cette action enregistre pourtant des niveaux de consommation dépassant les 12 millions d'euros en 2021 (et les 20 millions d'euros en 2020).
En effet, suite à l'achèvement, en 2020, de la contribution financière au Régime de solidarité de la Polynésie française (RSPF) 7 ( * ) une « convention globale de santé 2021-2023 » a été signée le 14 octobre 2021 entre l'État et le Pays. Dans ce cadre, le ministère des outre-mer s'est engagé à verser annuellement sur la durée de la convention 4 millions d'euros en AE et CP à la collectivité de Polynésie Française au-delà des 4 millions d'euros prévus dans le contrat de développement et de transformation de ce territoire.
De surcroit, l'État a financé, en 2021, à travers ces crédits, de nombreuses actions dans les domaines sanitaire (2,8 millions d'euros en AE et CP), culturel (3,3 millions d'euros et 2,7 millions d'euros en CP) et de la jeunesse (1 million d'euros en AE et CP) ce que les rapporteurs saluent. Cependant, au regard de la nécessité de ces actions et de leur récurrence et des dépenses relatives à la convention globale de santé de Polynésie qui sont incompressibles, il conviendra, en projet de loi de finances pour 2023, d'ajuster les montants programmés aux dépenses réelles constatées.
4. Une action 9 en partie abondée par le plan de relance pour financer des dispositifs d'appui aux collectivités
Dotée de 48,3 millions d'euros en AE et de 18,8 millions d'euros en CP en LFI en 2021, l'action 9 du programme 123 enregistre une consommation de 69,3 millions d'euros en AE et 25,6 millions d'euros en CP soit des taux d'exécution respectivement de 143,3 % et 135,8 %.
En réponse à la crise sanitaire, le dispositif du Fonds outre-mer (FOM) a été créé dans le cadre du plan de relance pour un montant total de 30,1 millions d'euros en AE pour 2021 et 2022. Les crédits sont mis à disposition de l'agence française de développement (AFD).
De surcroît, les crédits de cette action ont permis, en 2021, le financement à hauteur de 4,5 millions d'euros en AE et CP d'une assistance technique de l'AFD auprès des collectivités ayant signé un contrat COROM. Sept communes dans les cinq départements et régions d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique et Mayotte) en ont ainsi bénéficié en 2021 pour un montant de 1,1 million d'euros en CP.
Aussi, dans un contexte de financement accru de l'ingénierie, les rapporteurs spéciaux seront attentifs à la programmation des crédits de cette action lors du projet de loi de finances pour 2023 qui devra répondre aux enjeux dans ce domaine mais également au niveau de consommation réel constaté ces dernières années, bien supérieur aux crédits ouverts .
5. Une nouvelle sous-exécution marquée de la LBU et du FEI
a) La LBU : une sous-consommation affichée biaisée par le nettoyage d'anciennes AE et une consommation des CP ralentie par la crise sanitaire
Les opérations nouvelles sur AE en 2021 s'élèvent à 247,41 millions d'euros en AE soit un montant supérieur aux crédits ouverts en LFI (224,6 millions d'euros). Cependant, en raison de nettoyages d'opérations anciennes à hauteur de 64,71 millions , qui réduisent donc d'autant l'exécution issue de Chorus, l'exécution apparait à 182,7 millions d'euros (soit un niveau identique à celui de 2020). Ainsi, la dépense engagée a augmenté de 20 millions d'euros d'AE entre 2020 et 2021 traduisant la dynamique du plan logement outre-mer (PLOM 2) pour la période 2019-2022 et ce malgré les effets de la crise sanitaire encore présents en 2021.
Si les nettoyages d'AE anciennes ont été mis en oeuvre en vue d'une meilleure maîtrise des restes à payer, ils ne permettent pas un affichage des AE réellement engagées en cours d'année sur des opérations nouvelles.
Aussi, les rapporteurs ne peuvent qu'encourager la poursuite de ces opérations d'apurement afin de pouvoir retrouver rapidement un suivi de l'exécution offrant une meilleure vision des engagements réalisés en cours d'exercice.
À l'inverse, l'exécution 2021 des crédits de paiement (146,70 millions d'euros) a été inférieure aux crédits ouverts en LFI (176,92 millions d'euros) et à l'exécution constatée en 2020 (179,3 millions d'euros). En effet, si l'engagement des opérations n'a pas été freiné par la crise sanitaire, leur exécution et leur avancement ont enregistré des retards en raison notamment des difficultés d'approvisionnement en matières premières.
Il n'en demeure pas moins que les crédits ouverts comme les crédits consommés enregistrent une baisse régulière depuis 2011 malgré un léger sursaut en 2021 concernant les AE ouvertes et engagées. Au regard des enjeux dans ce domaine, des mesures doivent être prises pour enrailler cette tendance.
Évolution de la consommation des crédits
LBU ouverts en LFI
entre 2011 et 2021
(en euros)
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (projets et rapports annuels de performance)
b) Une consommation du FEI bien inférieure aux besoins d'investissement des territoires d'outre-mer
En 2021, des opérations nouvelles sur AE ont été engagées à hauteur de 90,10 millions d'euros et des nettoyages d'anciennes opérations ont été opérés à hauteur de 9,09 millions d'euros, établissant ainsi l'exécution à 81 millions d'euros sur les 110 millions d'euros ouverts. En CP, 48,63 millions ont été consommés pour 67 millions d'euros de crédits ouverts. Cette consommation enregistre cependant une hausse de 30,3 millions d'euros en AE par rapport à celle de 2020 mais une baisse de 6,5 millions d'euros en CP.
Cette sous-consommation récurrente , puisqu'elle s'élève à 123 millions d'euros d'AE et 47,7 millions d'euros de CP entre 2018 et 2021 sur les 370 millions d'euros d'AE et 228 millions d'euros de CP ouverts sur cette même période, s'explique par plusieurs phénomènes :
- 7 millions d'euros ont été mobilisés chaque année depuis 2019, pour le financement du volet « sport » des CCT ;
- depuis 2018, un effort particulier est mis en oeuvre au profit des constructions scolaires du premier degré à Mayotte avec la réservation d'une enveloppe de 20 millions d'euros d`AE ;
- spécifiquement, en 2021, 15 millions d'euros ont été redéployés pour financer une partie du soutien exceptionnel de l'État à la collectivité territoriale de Guyane (CTG).
Évolution de la consommation des crédits
FEI ouverts en LFI
entre 2018 et 2021
(en millions d'euros)
|
total des crédits ouverts |
exécution |
crédits non consommés |
taux de consommation |
|||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
2018 |
40 |
36 |
36,7 |
29,2 |
3,3 |
6,8 |
91,75 |
81,11 |
|
2019 |
110 |
65 |
78,5 |
47,3 |
31,5 |
17,7 |
71,36 |
72,77 |
|
2020 |
110 |
60 |
50,7 |
55,2 |
59,3 |
4,8 |
46,09 |
92,00 |
|
2021 |
110 |
67 |
81 |
48,6 |
29 |
18,4 |
73,64 |
72,54 |
|
2022 |
110 |
63,3 |
||||||
|
total 2018/2022 |
480 |
291,3 |
246,9 |
180,3 |
123 |
47,7 |
66,73 |
79,08 |
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (projets et rapports annuels de performance)
Évolution de la consommation des crédits
FEI ouverts en LFI
entre 2018 et 2021
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (projets et rapports annuels de performance)
Or, comme indiqué dans le rapport sur le FEI 8 ( * ) , fait au nom de la commission des finances, et publié en juin 2022, les rapporteurs spéciaux rappellent que la pratique de redéploiements quasi systématiques à compter de 2019 pour financer des opérations d'investissement ne relevant pas du FEI ou des dépenses supplémentaires apparues en gestion interroge . En effet, le FEI ne peut être considéré comme une variable d'ajustement lors des arbitrages ministériels.
Cette pratique est rendue possible par une sous-programmation, en début de gestion . En effet, en 2021, sur les 110 millions d'euros ouverts en loi de finances initiale, seuls 85,4 millions d'euros ont été programmés pour les projets sélectionnés. Ce niveau de programmation interroge donc sur les procédures et les critères de sélection dans un contexte où les élus font régulièrement part de projets prioritaires non retenus pour un financement par le FEI et ouvre la voie à de possibles redéploiements précoces.
C'est dans ce contexte, que les rapporteurs spéciaux de la mission « Outre-mer » ont formulé, dans leur rapport sur le FEI 9 ( * ) , deux recommandations permettant d'améliorer la consommation du FEI :
- sanctuariser les crédits alloués au FEI lors de la LFI et mettre fin aux redéploiements récurrents en cours de gestion ;
- programmer l'intégralité des autorisations d'engagement ouvertes en LFI au titre du FEI en début de gestion.
* 3 Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.
* 4 Ces contrats ont été signés le 8 juillet 2019 pour les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, les Régions Guadeloupe et La Réunion, le Département de Mayotte et les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna, le 22 juin 2020 pour Saint-Martin. Le contrat de développement et de transformation 2021-2023 a été signé le 14 avril 2021 pour la Polynésie. La Nouvelle-Calédonie utilise un contrat de développement (CDEV) jusqu'en 2022.
* 5 Ce contrat couvre la période 2021-2023.
* 6 Rapport de la Cour des comptes « Les financements de l'État en outre-mer » publié en mai 2022.
* 7 Cette contribution, encadrée par une convention du 16 avril 2015, s'élevait à 12 millions d'euros par an en contrepartie d'un engagement du Pays de poursuivre les réformes structurelles au redressement des comptes sociaux de Polynésie.
* 8 Rapport d'information n° 727 (2021-2022) du 22 juin 2022 des sénateurs Georges PATIENT et Teva ROHFRITSCH : « Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI) : un outil souple et utile dont la gouvernance doit être améliorée ».
* 9 Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI) : un outil souple et utile dont la gouvernance doit être améliorée - Rapport d'information de MM. Georges PATIENT et Teva ROHFRITSCH, fait au nom de la commission des finances n° 727 (2021-2022) - 22 juin 2022.