Projet de loi renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique

Rapport n° 359 (2021-2022) de M. Philippe BAS , fait au nom de la commission des lois, déposé le 15 janvier 2022

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N° 359

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 janvier 2022

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique,

Par M. Philippe BAS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet , président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche , vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Muriel Jourda, Agnès Canayer , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Nadine Bellurot, Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, MM. Ludovic Haye, Loïc Hervé, Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) :	Première lecture : 4857 , 4858 et T.A. 739 Commission mixte paritaire : 4908 Nouvelle lecture : 4905 , 4909 et T.A. 749
Sénat :	Première lecture : 327 , 331 , 332 , 333 et T.A. 68 (2021-2022) Commission mixte paritaire : 353 et 354 (2021-2022) Nouvelle lecture : 357 , 358 et 360 (2021-2022)

L'ESSENTIEL

Réunie le 15 janvier 2022 sous la présidence de François-Noël Buffet , la commission des lois du Sénat a adopté , sur le rapport de Philippe Bas , le projet de loi n° 357 (2021-2022) renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture .

Alors même que, le 13 janvier 2022, la commission mixte paritaire, après une suspension de séance, allait reprendre ses travaux pour entériner le compromis auquel étaient parvenus les rapporteurs, la présidente de la commission des lois de l'Assemblée nationale, Yaël Braun-Pivet, a mis fin à la tenue de la commission en prenant le prétexte d'un évènement extérieur, actant de ce fait l'échec de la commission mixte paritaire.

En toute responsabilité, malgré l'obstination du Gouvernement et de l'Assemblée nationale sur certains points, le Sénat a décidé de permettre une entrée en vigueur du passe vaccinal au plus vite en adoptant le projet de loi en nouvelle lecture . Si les termes du compromis dégagé par les rapporteurs du Sénat et de l'Assemblée nationale avaient été entièrement respectés, la commission aurait pu l'adopter sans modification. Tel n'est cependant pas le cas. C'est la raison pour laquelle la commission des lois a choisi de réaffirmer son accord de principe sur la transformation du passe sanitaire en passe vaccinal malgré certains désaccords sur ses modalités d'application, tout en reprenant la position du Sénat qui s'était affirmée avec force sur deux sujets majeurs :

- le refus d'attribuer aux personnes et services autorisés à contrôler la détention du passe vaccinal la possibilité de vérifier l'identité de son porteur ;

- le refus d'instituer un régime de sanctions administratives pour les employeurs qui ne respecteraient pas les principes de prévention des risques d'exposition de leurs salariés à la covid-19.

I. UN ACCORD ENTRE LES DEUX CHAMBRES SUR LA TRANSFORMATION DU PASSE SANITAIRE EN PASSE VACCINAL

Face à la multiplication des cas de contamination, le principal objet du projet de loi consiste à transformer le passe sanitaire en passe vaccinal . Cette transformation signe le retour à une logique de protection individuelle en lieu et place d'une logique de protection collective . L'objectif poursuivi consiste à limiter le risque pour la personne de développer une forme grave de la maladie.

Une personne non vaccinée a en effet 7 à 10 fois plus de chance d'évoluer vers une forme grave en soins critiques qu'une personne vaccinée. 75 % des personnes actuellement hospitalisées en réanimation ne sont pas vaccinées, alors même que cette population est nettement minoritaire en France. Or, la très forte circulation actuelle du virus, y compris en population immunisée, ne permet pas d'assurer une protection des personnes à risque de forme grave sans limiter leurs contacts.

Le Sénat a en conséquence accepté le principe d'un passe vaccinal en première lecture , considérant qu'il fallait protéger les Français. Cette position s'est exprimée avec force , les voix en faveur de l'article 1 ^er et du projet de loi dans son ensemble allant bien au-delà de la majorité sénatoriale : l'article 1 ^er a été adopté à 242 voix contre 69, et le projet de loi par 249 voix contre 63.

II. SUR LES MODALITÉS D'APPLICATION DU PASSE VACCINAL, LA RECONNAISSANCE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE DES PRINCIPAUX APPORTS DU SÉNAT

A. LA REPRISE DE NOMBREUSES AMÉLIORATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

De nombreuses modifications apportées par le Sénat, qui permettaient d'améliorer le passe vaccinal et d'assurer la proportionnalité des sanctions y afférentes, ont été reprises par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture . La reprise de ces dispositions acte l'accord qui s'était dégagé entre les rapporteurs du Sénat et de l'Assemblée nationale dans le cadre de la commission mixte paritaire.

a) Le maintien du seul passe sanitaire pour les mineurs de moins de 16 ans, sans distinction tenant au caractère scolaire ou extrascolaire de la sortie

En ce qui concerne en premier lieu l'application du passe vaccinal aux mineurs , la rédaction initialement adoptée par l'Assemblée nationale était très confuse, voire inintelligible, sans que la justification sanitaire qui la sous-tende soit clairement établie. En fonction du cadre dans lequel s'exerçaient les activités (dans le cadre d'une sortie scolaire, extrascolaire ou périscolaire, ou dans un cadre privé), les mineurs pouvaient être amenés à présenter soit un passe sanitaire, soit un passe vaccinal pour l'accès à une même activité.

Le Sénat avait à l'inverse proposé de distinguer non pas en fonction du motif de la sortie, mais selon l'âge de la personne , et avait en conséquence fixé une règle claire en prévoyant que les mineurs de 12 à 17 ans resteraient soumis à l'obligation de présenter l'actuel passe sanitaire , c'est-à-dire qu'ils pourraient comme aujourd'hui participer aux activités si le résultat négatif d'un test de dépistage a été produit.

Un accord était intervenu entre les rapporteurs, afin d'abaisser à 16 ans l'âge à partir duquel le passe vaccinal pouvait être demandé , âge qui correspond à celui à compter duquel un mineur peut décider de se faire vacciner sans l'accord de ses parents. C'est cette rédaction qui a été adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture .

b) L'attribution temporaire du passe vaccinal aux personnes s'étant engagées dans une démarche vaccinale, sous réserve de présenter un test négatif, pour leur laisser le temps de recevoir une seconde injection

Le Sénat avait prévu que les personnes qui, soit non vaccinées, se sont engagées dans un schéma vaccinal, soit n'ont pas encore reçu leur dose de rappel 7 mois après leur dernière dose, pourraient, pour la durée nécessaire à l'achèvement de leur schéma vaccinal, présenter un résultat de test négatif en lieu et place du passe vaccinal .

Cette disposition, qui favorise une entrée en vigueur transitoire du projet de loi, a été entérinée par l'Assemblée nationale.

c) La possibilité pour les organisateurs de subordonner l'accès aux réunions politiques à la présentation d'un passe sanitaire dans sa forme actuelle

Alors que l'Assemblée nationale avait permis aux organisateurs d'une réunion politique de subordonner l'accès à cette réunion à la présentation d'un test négatif, d'un justificatif de statut vaccinal ou d'un certificat de rétablissement de la maladie, ce qui rendait possible l'interdiction de l'accès à ces réunions aux personnes non vaccinées, le Sénat a prévu que les organisateurs ne pourraient conditionner l'accès à leurs réunions qu'à la présentation d'un passe sanitaire, dans sa forme actuelle , afin de ne pas limiter l'accès aux réunions publiques trop sévèrement et préserver ainsi la liberté de chacun.

L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, s'est rangée aux arguments du Sénat et n'a pas modifié cette rédaction.

B. DES DÉSACCORDS MINEURS, DAVANTAGE FORMELS QUE DE FOND

a) La prise en compte des contre-indications médicales à la vaccination et des certificats de rétablissement dans l'attribution du passe vaccinal

Le Sénat avait clarifié le fait que les certificats de contre-indication à la vaccination et les certificats de rétablissement de la maladie de la covid-19 permettaient à leurs porteurs de disposer d'un passe vaccinal.

Si cette clarification n'a pas été reprise par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, cela ne modifie en rien le droit pour les porteurs de ces deux types de certificats de disposer d'un passe vaccinal :

- le J du II de l'article 1 ^er de la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire prévoit que les certificats de contre-indication médicale faisant obstacle à la vaccination permettent l'accès aux établissements, lieux, services ou évènements pour lesquels la présentation d'un passe sanitaire est nécessaire. Cette disposition est étendue par le projet de loi pour prévoir son application au passe vaccinal ;

- en ce qui concerne les certificats de rétablissement , le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture prévoit que, par exception, un certificat de rétablissement, peut se substituer au justificatif de statut vaccinal.

b) La prise en compte des situations sanitaires et sociales spécifiques à certains territoires pour l'application des passes vaccinal et sanitaire

Le Sénat avait défini des critères conditionnant l'application du passe vaccinal, tant au niveau local que national. L'objectif poursuivi était que ce dispositif ne puisse être imposé par le Gouvernement que dans les cas où il était strictement nécessaire, en intégrant la possibilité de territorialiser son application. Ces critères n'ont pas été repris par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Toutefois, une autre disposition introduite par le Sénat et conservée par l'Assemblée nationale permet cette territorialisation . Il est expressément affirmé dans le projet de loi que « lorsque les circonstances locales le justifient », le Premier ministre peut habiliter le préfet à adapter les mesures prises au niveau national et à prévoir que le passe vaccinal est remplacé par le passe sanitaire .

En lieu et place du dispositif d'extinction automatique du passe vaccinal, la commission a proposé que le Sénat se donne les moyens d'exercer un contrôle régulier de la mise en oeuvre du passe vaccinal au regard de l'évolution de la situation sanitaire.

C. LA QUESTION DU « REPENTIR »

L'Assemblée nationale a, en revanche, contrairement au compromis qui avait été envisagé entre les rapporteurs du Sénat et de l'Assemblée nationale, rétabli le « dispositif de repentir » pour les personnes ayant commis une infraction liée à l'absence de passe authentique qui décideraient de se faire vacciner .

Comme l'avait souligné le Sénat, ce dispositif constitue un dévoiement du droit pénal qui va à l'encontre tant du principe d'égalité devant la loi que du principe d'opportunité des poursuites. Le Sénat avait appelé le Garde des sceaux à publier une circulaire de politique pénale afin de demander au Parquet de ne pas poursuivre ou de classer sans suite les infractions lorsque leur découverte résulte de la demande d'une personne disposant d'un faux justificatif de vaccination de se faire réellement vacciner ou lorsque celle-ci déclare, une fois malade, son véritable statut vaccinal. Le rétablissement de cette disposition n'a cependant pas semblé à la commission de nature à retarder l'entrée en vigueur du passe vaccinal.

III. UN CONSENSUS POUR RESPECTER LA FINALITÉ SANITAIRE DU SYSTÈME D'INFORMATION SI-DEP

Le Gouvernement avait souhaité, dans son texte initial :

- permettre l'utilisation des systèmes d'information créés pour lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 pour contrôler le respect d'une obligation de dépistage par les personnes faisant l'objet d'un arrêté préfectoral de mise en quarantaine ou de placement et de maintien en isolement ;

- et autoriser la transmission aux services préfectoraux des données nécessaires à l'exercice de leurs missions de suivi et de contrôle du respect de ces mesures.

Le Sénat a refusé de transformer la nature des systèmes d'information de suivi sanitaire en outils de contrôle à la main des services préfectoraux , constatant par ailleurs l'absence de toute obligation de dépistage définie en l'état de l'article L. 3131-17 du code de la santé publique. Il a supprimé en première lecture l'article 2 portant ces dispositions.

La nouvelle rédaction adoptée par l'Assemblée nationale restreint la nouvelle finalité à la seule possibilité d'adapter, à partir des dates et des résultats des examens de dépistage virologique, la durée des mesures de mise en quarantaine ou de placement et de maintien en isolement. Elle prévoit par ailleurs une habilitation des agents des services préfectoraux qui seraient destinataires de ces données sensibles, réduisant ainsi les risques d'atteinte au secret médical.

Cette rédaction, qui respecte l'objectif sanitaire des systèmes d'information, permet une modulation de la durée des mesures de quarantaine et d'isolement, dans l'intérêt des personnes concernées, au plus juste de ce qui est nécessaire en fonction des résultats des tests de dépistage. Il correspond à l'un des éléments de négociation qui avaient été arrêtés entre les rapporteurs en vue d'être présentés en commission mixte paritaire.

La commission a adopté l'article 2 dans cette nouvelle rédaction sans modification .

IV. LA RÉAFFIRMATION DE LA POSITION DU SÉNAT SUR LES PRINCIPAUX SUJETS DE DÉSACCORD AVEC L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE REFUS D'ATTRIBUER AUX PERSONNES ET SERVICES AUTORISÉS À CONTRÔLER LA DÉTENTION DU PASSE VACCINAL LA POSSIBILITÉ DE VÉRIFIER L'IDENTITÉ DE SON PORTEUR

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a repris la rédaction que la commission des lois du Sénat avait adoptée en première lecture sur la vérification de l'identité du détenteur d'un passe vaccinal ou sanitaire par les personnes chargées d'en contrôler la détention.

Si cette rédaction réduit certes fortement la portée de ce dispositif de vérification d'identité, la commission a choisi de refuser entièrement la possibilité de ce contrôle, conformément à ce qui avait été voté en séance publique (amendements identiques COM-42, COM-26, COM-37 et COM-44, respectivement du rapporteur, de Jean-Pierre Sueur, Laurence Muller-Bronn, et Loïc Hervé).

La position du Sénat s'est en effet exprimée avec force sur ce sujet : les amendements de suppression de cette disposition ont recueilli, par scrutin public, 303 voix pour et 37 voix contre .

Il ne revient en effet pas aux restaurateurs et aux cafetiers de vérifier l'identité de leurs clients, et ce pour plusieurs raisons :

- cette possibilité constituerait une évolution d'ampleur, intensifiant les vérifications d'identité dans la vie courante ;

- les personnes et services contrôlant le passe sanitaire ne sont pas formés à la réalisation de vérifications d'identité. Aucune procédure d'appel n'étant prévue, cela risquerait d'entraîner des abus ;

- la vérification est fondée sur des « raisons sérieuses [que les personnes et services contrôlant le passe auraient] de penser » que le passe présenté ne se rattache pas à son porteur. Or les motifs légitimes pouvant entraîner ce doute sont extrêmement restreints .

B. LE MAINTIEN D'UNE LOGIQUE INCITATIVE POUR FAVORISER LE TÉLÉTRAVAIL

L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a simplement réduit le montant maximum de l'amende due par les entreprises en cas de manquement constaté à la protection de leurs salariés face à la covid-19, de 1 000 à 500 euros par travailleur.

La commission des affaires sociales du Sénat a souhaité réaffirmer son opposition au dispositif de sanctions de l'article 1 ^er bis A, qui se borne à servir la communication du Gouvernement sans renforcer la protection de la santé des travailleurs . Elle a donc supprimé cet article ( amendements identiques COM-43 et COM-30 , respectivement du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, Chantal Deseyne, et de Bernard Jomier).

* *

*

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

Il sera examiné en nouvelle lecture en séance publique
le samedi 15 janvier 2022.

EXAMEN EN COMMISSION

__________

SAMEDI 15 JANVIER 2022

M. François-Noël Buffet , président . - Après l'échec bien involontaire, pour ce qui nous concerne, de la commission mixte paritaire (CMP), nous examinons ce matin, en nouvelle lecture, le rapport sur le projet de loi renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique, l'Assemblée nationale ayant terminé ses travaux tôt ce matin.

M. Philippe Bas , rapporteur . - La réunion de la CMP à l'Assemblée nationale fut féconde et j'ai été très surpris qu'un élément extérieur nous conduise à arrêter nos discussions au moment même où nous rejoignions la salle, après une suspension de la réunion, pour examiner les propositions de rédaction traduisant l'accord politique auquel nous étions parvenus. Certes, nous avons l'habitude, pour détestable qu'elle soit, de ces épiphénomènes, mais les conséquences de celui-ci sont tellement disproportionnées que certains se sont demandé s'il ne s'agissait pas là d'un prétexte pour rompre l'accord trouvé.

J'avais le sentiment que l'Assemblée nationale allait reprendre la plupart des points d'accord, mais j'ai malheureusement constaté qu'elle ne l'a fait qu'en partie. Nos collègues députés ne se sont pas sentis liés par cet accord qui, il est vrai, n'avait pas été formalisé. Même si nous n'y sommes pas non plus liés, je ne saurais, par souci de responsabilité, vous proposer d'en revenir au texte que nous avions adopté en première lecture. Le Sénat a adopté le passe vaccinal à une très large majorité. Outre les points d'accord avalisés par l'Assemblée nationale, je vous suggère donc de ne réinscrire que les dispositions concernant les modalités de l'application qui sont, à nos yeux, essentielles.

Le Sénat s'est massivement exprimé contre la vérification de la pièce d'identité du détenteur du passe vaccinal ou sanitaire en cas de doute. Telle n'était pas la position initiale de la commission, mais, au vu du grand nombre d'amendements déposés par quasiment tous les groupes, je ne puis vous proposer d'en rester aux dispositions initialement proposées par la commission, que l'Assemblée nationale a, habilement, adoptées. Je me suis donc rallié à la volonté politique très ferme exprimée par le Sénat.

Par ailleurs, la commission des affaires sociales va nous exposer sa position quant aux sanctions administratives qui s'ajouteraient aux sanctions pénales déjà prévues par le code du travail lorsque l'employeur ne remplit pas toutes ses obligations pour assurer la sécurité sanitaire de ses travailleurs. Mais je vous indique d'ores et déjà que nous allons vous proposer de supprimer cette disposition, comme nous l'avons fait en première lecture.

L'Assemblée nationale a accepté le régime unique pour les mineurs que nous avons proposé. Qu'il s'agisse d'une sortie scolaire, extrascolaire ou familiale, un passe vaccinal ne sera pas demandé aux mineurs. L'Assemblée nationale souhaitait fixer l'âge à seize ans, contre dix-huit ans. Nous nous sommes entendus sur ce point, car, dès l'âge de seize ans, le mineur peut décider de se faire vacciner sans l'accord de ses parents ; le corollaire de cette mesure est que le passe vaccinal lui soit appliqué.

Durant la commission mixte paritaire, nos collègues députés ont accepté l'attribution temporaire du passe vaccinal pour les non-vaccinés qui feront leur première injection dans les prochains jours s'ils présentent un test négatif pour accéder aux lieux publics, afin de leur laisser le temps nécessaire de faire la seconde injection. On part du postulat que les primo-vaccinés sont de bonne foi. C'est là une marque de respect pour nos concitoyens qui accepteront la démarche de la vaccination.

Enfin, nous avons fait adopter une disposition permettant au Premier ministre d'habiliter le préfet à ne pas appliquer le passe vaccinal dans les territoires où la situation le justifie. Cette mesure a été proposée pour les Antilles, afin de pallier une incorrection juridique introduite dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale, qui prévoyait une entrée en vigueur de la loi différenciée à l'initiative des préfets. La portée de cet article est considérable en ce qu'il permet la territorialisation de la mise en place du passe vaccinal. De ce fait, il permettra la levée de cette mesure dans les départements où les risques épidémiques seront moindres, et ce afin de ne pas ennuyer inutilement la population.

M. Alain Richard . - Y compris en métropole ?

M. Philippe Bas , rapporteur . - Tout à fait.

Nous n'avons pas pu nous entendre sur la clause d'extinction automatique du passe vaccinal lorsqu'un certain nombre de critères auraient été réunis, une mesure à laquelle nous tenions beaucoup. Depuis le début de la crise sanitaire, nous demandons que les pouvoirs accordés au Gouvernement soient strictement encadrés par le Parlement. Je dois admettre qu'il n'est plus raisonnable de demander un nouveau vote d'ici au 31 juillet pour prolonger les moyens d'action du Gouvernement, comme nous l'avons fait en novembre dernier. D'ailleurs, en votant cette loi, nous prolongeons le dispositif dans son ensemble. Involontairement, le Gouvernement nous a donné satisfaction en sollicitant de nouveau le Parlement, ce qui valide rétrospectivement nos exigences quant aux conditions.

Comme nous n'avons pas obtenu d'accord sur ce point en CMP, je suis soucieux que le Sénat prévoie l'organisation, régulier d'un contrôle de la mise en oeuvre du passe vaccinal au regard du débat qui anime notre pays quant à l'utilité de ce dernier. Jour après jour, on constate, au travers des déclarations des épidémiologistes et des chiffres que le Gouvernement publie, que la situation est extrêmement mouvante. Les tests de dépistage ne donnent d'ailleurs qu'une vision approximative de la réalité : si 360 000 personnes sont dépistées positives, sans doute y en a-t-il 500 000 ou 1 million qui ont été contaminées. Ces contaminations, il faut le reconnaître, ne donnent pas lieu à une thrombose des services hospitaliers, car l'épidémie évolue. Aussi, il importe que le contrôle parlementaire s'exerce dans sa plénitude, avec tous les moyens qui sont à notre disposition. À cet égard, je souhaite que l'ensemble des groupes politiques se rejoignent dans cette exigence. Les Français doivent avoir accès à toutes les données susceptibles d'évaluer l'effet sanitaire du passe vaccinal. Qui plus est, cette mesure nous permettra de sortir des polémiques et des controverses.

Nous donnons au passe vaccinal toutes ses chances, mais nous mesurons mal sa contribution à l'évolution de l'épidémie. Espérons simplement qu'il permettra aux plus vulnérables, à savoir les personnes non-vaccinées, de ne pas courir de risques durant cette période épidémique.

Je ne reviendrai pas sur les questions plus techniques. Considérons que les points d'accord trouvés en CMP demeurent même si celle-ci n'a pas été conclusive, tout en réaffirmant notre désaccord sur les points qui nous semblent essentiels. Nous montrerons ainsi que le Sénat approuve, dans son écrasante majorité, le passe vaccinal, mais qu'il reste attentif aux libertés publiques en s'opposant à des mesures qui ne sont pas au coeur du dispositif. Tel est l'équilibre que je vous propose d'adopter.

Mme Catherine Deroche , présidente de la commission des affaires sociales, en remplacement de Mme Chantal Deseyne , rapporteur pour avis. - Cette nouvelle lecture ne doit pas nous conduire à rouvrir l'ensemble des sujets que nous avons examinés. En responsabilité, nous souhaitons que le passe vaccinal entre rapidement en application. La commission des affaires sociales a renouvelé son soutien à la transformation du passe sanitaire en passe vaccinal, tout en réaffirmant son principal point de divergence, dont a parlé le rapporteur Bas, à savoir le refus de prévoir un nouveau régime de sanctions administratives pour les entreprises, lequel avait été très largement rejeté par le Sénat en première lecture. En conséquence, nous avons adopté l'amendement de suppression COM-43 du rapporteur à l'article 1 ^er bis A.

M. Jean-Pierre Sueur . - Mis à part quelques spécialistes, dont nous sommes, je crains qu'un grand nombre de Français n'aient du mal à suivre les événements.

Notre groupe étant clairement favorable à l'obligation vaccinale, nous avons jugé logique de voter pour le passe vaccinal en première lecture. Nous avions assorti notre vote de plusieurs considérations relatives aux libertés publiques. Il était notamment essentiel pour nous que les responsables d'établissements recevant du public (ERP) n'exercent pas de vérifications d'identité. Il y a eu à cet égard un vrai débat au Sénat, et un vote massif, par 303 voix contre 37, en faveur de cette position.

Nous avons été surpris de l'évolution qui s'est produite lors de la CMP. Alors que j'avais annoncé dès le départ que la question des libertés publiques et des contrôles d'identité constituait un point sur lequel nous ne pouvions transiger, j'ai cru comprendre que cette question était revenue sous la forme d'une ébauche de compromis susceptible d'être voté par la CMP. À la faveur de la ductilité de notre rapporteur, les choses ont cependant de nouveau changé et la position présentée ce matin, et qui consiste à refuser toute vérification d'identité par d'autres personnes que les forces de l'ordre, me convient parfaitement. Toutefois, nos collègues ont été quelque peu échaudés entre-temps, et il est difficile de s'y retrouver.

Je ne peux parler en outre que de l'accord putatif de la CMP, un événement fâcheux extérieur à la commission s'étant produit, sur lequel je ne reviendrai pas. Nous, qui siégions au sein de cette CMP, avons appris par un canal extérieur un éventuel accord dont nous n'avions même pas idée.

Nous présenterons ce matin les mêmes amendements que ceux que nous avions déposés en première lecture.

Si notre commission vote en faveur de la suppression des vérifications d'identité, nous en prendrons acte. Ce nouveau revirement va dans le sens de ce que nous souhaitons depuis le début.

Cependant, alors que j'avais cru comprendre que la majorité du Sénat souhaitait un vote conforme, vous semblez décidés depuis quelques heures à ce que l'Assemblée nationale ait le dernier mot. En effet, si les deux mesures évoquées par Philippe Bas et Catherine Deroche sont supprimées, aucun accord n'est possible avec l'Assemblée nationale, laquelle se réunira donc dimanche pour voter son texte de manière définitive.

M. François-Noël Buffet , président . - L'Assemblée nationale ne pourra se prononcer que sur les amendements qui auront été adoptés par le Sénat, le reste demeurant acquis.

M. Jean-Pierre Sueur . - Dès lors, pourquoi ne reprenons-nous pas l'amendement auquel tenait tant Philippe Bas et qui est conforme à sa position - constante au fil des douze textes relatifs à la gestion de la crise sanitaire - concernant la sortie du dispositif ? Cela ne changera rien si le Sénat reste fidèle à lui-même sur ce point.

M. le rapporteur serait-il d'accord pour que la commission des affaires sociales, par exemple, se dote des prérogatives d'une commission d'enquête afin de pouvoir exercer le contrôle de la mise en oeuvre et de la sortie éventuelle du passe vaccinal ?

M. Arnaud de Belenet . - Je partage les quatre lignes rouges qui ont été tracées par notre rapporteur, à savoir la vérification de l'identité, les sanctions contre les employeurs - la proposition de l'Assemblée nationale de réduire simplement le montant de l'amende auquel ils seraient exposés était à cet égard inacceptable -, le compromis trouvé sur la mise en oeuvre du passe vaccinal à partir de seize ans - même si certains de nos collègues persistent à plaider pour une mise en oeuvre à partir de dix-huit ans - et la clause de péremption. Ce dernier point recouvre à la fois le pouvoir donné au préfet de suspendre l'exigence du passe vaccinal lorsque la situation sanitaire le permet, et la prise en compte de l'évolution de la situation sanitaire, susceptible de rendre le passe vaccinal inutile dans les mois à venir.

Notre assemblée a adopté plusieurs amendements utiles concernant notamment les jauges ou encore l'inclusion explicite des certificats de rétablissement et de contre-indication à la vaccination parmi les documents permettant d'accéder aux lieux donc l'accès est conditionné à la présentation d'un passe vaccinal. Ne serait-il pas judicieux d'envisager avec bienveillance des amendements de séance sur ces sujets, pour donner à l'Assemblée nationale une chance de retenir ces avancées ?

M. Alain Richard . - Sans surprise, le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants (RDPI) est favorable à l'entrée en vigueur du passe vaccinal.

Sur les points sur lesquels nous avions émis des réserves ou des objections, la position du rapporteur a évolué. Il reste deux points en discussion.

Compte tenu du nombre de fraudes, qui laisse à penser que le nombre réel de non-vaccinés est moitié plus élevé que ce qui est annoncé, et même s'il s'agit d'un outil de dissuasion circonscrit, les vérifications d'identité dans les établissements recevant du public nous paraît souhaitable.

De même, il me semble nécessaire qu'un pouvoir de sanction limité et immédiat puisse être appliqué concernant la minorité d'entreprises qui mettent leurs salariés en difficulté en ne respectant pas les consignes sanitaires et portent ainsi préjudice à la grande majorité de celles qui appliquent la réglementation.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie . - Monsieur le rapporteur, je suis surprise que vous n'évoquiez pas la clause de sortie du passe vaccinal. Cette proposition répondait en effet aux attentes de nombre de nos collègues et a été largement votée. Nous avons bien compris que le Gouvernement n'en voulait pas, ce qui n'est guère rassurant. Toutefois, si le choix de la majorité du Sénat est de pointer les quelques sujets devant être maintenus dans le texte, cet élément devrait à mon sens en faire partie. Quel est le sort que vous lui réservez ?

M. Philippe Bas , rapporteur . - L'hypothèse de travail formulée par Jean-Pierre Sueur est sur la table. Puisqu'il existe une controverse sur l'efficacité tant du passe sanitaire que du passe vaccinal, nous cherchons un moyen pour que le Sénat, dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs constitutionnels de contrôle, puisse accompagner le vote de cette loi de la mise en oeuvre d'un dispositif de contrôle permettant d'évaluer cette efficacité. Il faudrait qu'il soit doté pour ce faire de pouvoirs d'investigation, afin d'assurer que tous les éléments soient pris en compte. Les épidémiologistes et les représentants d'institutions de santé les mieux qualifiés devront pouvoir rendre compte, étape par étape, des effets du passe vaccinal.

Nous donnons sa chance à ce dispositif, mais nous ne lui donnons pas carte blanche. Si la preuve de sa réussite est apportée, nous serons confortés dans notre vote. Dans le cas contraire, nous pourrons prendre à témoin nos concitoyens de la nécessité de l'aménager ou de le supprimer. Le ministre l'ayant dit plusieurs fois, je ne doute pas d'ailleurs que lui-même soit très impatient, s'il était mis en place, de voir arriver le jour où nous pourrons le supprimer.

Il existe effectivement, monsieur de Belenet, quatre points principaux, y compris sur la territorialisation, qui revient par un biais que le débat n'a pas permis de mettre en lumière jusqu'à présent, mais que je ne manquerai pas de souligner.

Je ne suis pas favorable à la réouverture d'autres points de débat que les sujets essentiels. À ce stade de la discussion parlementaire, il faut prendre acte des points d'accord même s'ils ne reflètent pas les positions du Sénat exprimées en première lecture. Nous ne faisons jamais la loi du Sénat, nous faisons la loi du Parlement. Pour obtenir que soient inscrites dans la loi les dispositions auxquelles il est attaché, le Sénat doit renoncer à d'autres dispositions auxquelles il est favorable, mais qui lui paraissent moins importantes. Dans le processus législatif, le Sénat n'a jamais d'autre position. Sa seule force est sa capacité de convaincre et l'intérêt politique que le Gouvernement peut trouver à son engagement s'agissant de textes qui supposent l'adhésion de toute la population.

Si je partage le point de vue d'Alain Richard sur le rapprochement des positions des deux assemblées, qui est allé effectivement assez loin, nous avons un différend s'agissant du combat contre la fraude. Je ne crois pas que la faculté ouverte aux exploitants de cafés, restaurants et cinémas de demander éventuellement une pièce d'identité sera mise en oeuvre. Une telle faculté s'avère plus compliquée à mettre en oeuvre qu'une obligation légale comme celle qui s'applique pour le passe sanitaire. En effet, dans ce dernier cas, le restaurateur peut mettre en avant le risque de sanction pénale auquel il s'expose pour justifier sa démarche auprès de son client. A contrario, lui donner simplement la faculté de vérifier ou de ne pas vérifier une pièce d'identité le placerait dans une situation qui s'apparenterait à celle d'un contrôle d'identité dans un cadre qui n'est pas approprié.

Je suis obligé de tenir compte de l'absence d'opérationnalité de ce dispositif, et du vote massif du Sénat en faveur du refus des vérifications d'identité par les responsables d'établissements recevant du public. Je propose donc de ne pas conserver cette disposition, qui relève à mon sens davantage de l'affichage politique que d'un souci opérationnel.

Madame de La Gontrie, je n'ai cessé de parler de ce qui peut se substituer au mécanisme d'auto-extinction du passe vaccinal. Nous avons inventé ce mécanisme faute de pouvoir imaginer un nouveau point d'étape avant le 31 juillet pour le vote par le Parlement de la prolongation des pouvoirs exceptionnels accordés au Gouvernement, et afin d'encadrer l'exercice de ces pouvoirs.

La réflexion qui pourrait être menée dans les prochains jours - et qui supposera certainement un accord entre tous les groupes -, vise, en utilisant toutes les ressources du Règlement de notre assemblée, à chercher à mettre en oeuvre des pouvoirs d'investigation pour contrôler la mise en place du passe vaccinal, et ce, sous le regard de nos concitoyens. Nous pourrons ainsi vérifier si ce passe sert à quelque chose, comme nous l'espérons, ou ne sert à rien, comme nous le craignons. Pour l'instant, nous voulons donner sa chance à ce dispositif, c'est pourquoi nous le votons, mais la preuve par neuf est toujours nécessaire. Ce n'est pas un chèque en blanc.

M. François-Noël Buffet , président . - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif du projet de loi tel qu'adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Il s'agit d'appliquer la règle dite de « l'entonnoir ». Je vous propose d'indiquer que ce périmètre comprend les dispositions portant sur les articles restant en discussion relatifs aux prérogatives accordées aux autorités de l'État pour lutter contre la crise sanitaire, ainsi qu'aux contrôles et sanctions y afférents ; à la déclaration et la prorogation de l'état d'urgence sanitaire dans certains territoires ; aux traitements de données mis en oeuvre pour lutter contre l'épidémie de covid-19 ; à la contention et à l'isolement dans les établissements de santé chargés d'assurer les soins psychiatriques sans consentement.

EXAMEN DES ARTICLES

M. Philippe Bas , rapporteur . - Comme évoqué, je propose donc un avis défavorable à tous les amendements, sauf ceux relatifs à la vérification d'identité et aux sanctions administratives des entreprises.

Article 1 ^er

L'amendement COM-40 rectifié n'est pas adopté.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-13 .

L'amendement COM-14 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-15 et COM-41 .

L'amendement COM-35 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-16 .

L'amendement COM-1 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-17 , COM-18 , COM-38 , COM-19 , COM-20 , COM-34 et COM-39 .

M. Philippe Bas , rapporteur . - S'agissant des amendements identiques COM-21 et COM-22 , je rappelle qu'aucun contrôleur de la SNCF n'aura accès à une information médicale : c'est sur la base d'une déclaration sur l'honneur que le contrôle sera effectué, d'où un avis défavorable.

Les amendements COM-21 et COM-22 ne sont pas adoptés.

L'amendement COM-32 n'est pas adopté.

L'amendement COM-23 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-33 .

L'amendement COM-24 n'est pas adopté.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

L'amendement COM-25 n'est pas adopté.

M. Philippe Bas , rapporteur . - Je suis favorable aux amendements identiques COM-42 , COM-26 , COM-37 et COM-44 . Une unité se manifeste entre nous tous pour qu'il n'y ait pas de vérification d'identité dans les débits de boissons et restaurants.

Les amendements COM-42, COM-26, COM-37 et COM-44 sont adoptés ; les amendements COM-5 et COM-27 deviennent sans objet.

M. Jean-Pierre Sueur . - L'amendement COM-28 rectifié vise à supprimer la sanction pour manquement à l'obligation de contrôle. Compte tenu de ce qui vient d'être voté, n'est-il pas logique de supprimer cette sanction ?

M. Philippe Bas , rapporteur . - L'amendement vise l'absence de contrôle du passe vaccinal, et non d'un document d'identité. Il n'y a donc pas de symétrie à prévoir.

L'amendement COM-28 rectifié n'est pas adopté.

L'amendement COM-29 rectifié n'est pas adopté.

L'article 1 ^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 1 ^er

Les amendements COM-3 et COM-36 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 1 ^er bis A

Les amendements de suppression COM-30 et COM-43 sont adoptés.

L'article 1 ^er bis A est supprimé.

Article 1 ^er bis

L'article 1 ^er bis est adopté sans modification.

Article 1 ^er septies A (supprimé)

L'article 1 ^er septies A demeure supprimé.

Articles 1 ^er septies , 1 ^er octies , 1 ^er nonies A

Les articles 1 ^er septies , 1 ^er octies et 1 ^er nonies A sont successivement adoptés sans modification.

Article 1 ^er nonies B (supprimé)

L'article 1 ^er nonies B demeure supprimé.

Article 1 ^er duodecies

L'article 1 ^er duodecies est adopté sans modification.

Article 2

L'amendement COM-31 n'est pas adopté.

L'article 2 est adopté sans modification.

Article 3

Les amendements COM-8 , COM-6 , COM-7 , COM-11 , COM-9 et COM-12 ne sont pas adoptés.

L'article 3 est adopté sans modification.

M. Jean-Pierre Sueur . - Nous ne prenons pas part au vote sur l'ensemble du texte à ce stade, compte tenu de la situation complexe et changeante. Notre groupe se réunira avant la séance publique pour statuer.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er
M. Loïc HERVÉ	40 rect.	Suppression du passe vaccinal et du passe sanitaire	Rejeté
M. SUEUR	10	Date de fin des prérogatives exceptionnelles accordées au Gouvernement pour lutter contre l'épidémie	Rejeté
M. VAUGRENARD	13	Campagnes de communication pour inciter les gestionnaires de transports en commun à étudier les équipements de traitement de l'air ou des surfaces les plus adaptés aux spécificités de leurs véhicules	Rejeté
Mme Sylvie ROBERT	14	Caractère proportionnel de la règlementation édictée par le Gouvernement	Rejeté
M. JOMIER	15	Possibilité d'imposer un examen bi-hebdomadaire de dépistage dans les écoles, collèges et lycées	Rejeté
M. LEVI	41	Fixation des jauges des stades et des salles de spectacle	Rejeté
Mme MULLER-BRONN	35	Amendement de précision	Rejeté
M. SUEUR	16	Objectifs alloués au passe vaccinal	Rejeté
M. HOUPERT	1	Suppression de passe vaccinal et rétablissement du passe sanitaire pour les plus de 16 ans	Rejeté
M. CHANTREL	17	Critères permettant d'imposer le passe vaccinal	Rejeté
M. SUEUR	18	Inclusion explicite du certificat de rétablissement parmi les documents permettant d'obtenir un passe vaccinal	Rejeté
Mme THOMAS	38	Inclusion explicite du certificat de rétablissement parmi les documents permettant d'obtenir un passe vaccinal	Rejeté
M. SUEUR	19	Inclusion explicite des certificats de contre-indication parmi les documents permettant d'obtenir un passe vaccinal	Rejeté
M. SUEUR	20	Suppression du passe vaccinal et du passe sanitaire pour les moins de 18 ans	Rejeté
Mme MULLER-BRONN	34	Suppression du passe vaccinal pour les moins de 18 ans	Rejeté
Mme THOMAS	39	Suppression du passe vaccinal pour les moins de 18 ans	Rejeté
M. SUEUR	21	Maintien du passe sanitaire pour les transports publics interrégionaux	Rejeté
Mme Sylvie ROBERT	22	Maintien du passe sanitaire pour les transports publics interrégionaux	Rejeté
Mme MULLER-BRONN	32	Maintien du passe sanitaire pour les transports publics interrégionaux	Rejeté
M. SUEUR	23	Intégration des convocations devant une juridiction ou une autorité administrative parmi les motifs impérieux permettant de présenter un test négatif pour l'accès aux transports publics interrégionaux	Rejeté
Mme MULLER-BRONN	33	Ajour du motif d'ordre professionnel parmi les motifs impérieux permettant de présenter un test négatif pour l'accès aux transports publics interrégionaux	Rejeté
M. SUEUR	24	Critères permettant d'imposer le passe vaccinal	Rejeté
M. HOUPERT	4	Retrait des centres commerciaux et les grands magasins de la liste des établissements pouvant être soumis à un passe sanitaire ou vaccinal	Rejeté
M. SUEUR	25	Suppression de la possibilité d'exiger un cumul du justificatif de statut vaccinal avec un test négatif	Rejeté
M. BAS, rapporteur	42	Suppression de la possibilité pour les personnes et services autorisés à contrôler la détention d'un passe sanitaire d'effectuer de demander un document d'identité afin de vérifier la concordance des éléments d'identité des deux éléments	Adopté
M. SUEUR	26	Suppression de la possibilité pour les personnes et services autorisés à contrôler la détention d'un passe sanitaire d'effectuer de demander un document d'identité afin de vérifier la concordance des éléments d'identité des deux éléments	Adopté
Mme MULLER-BRONN	37	Suppression de la possibilité pour les personnes et services autorisés à contrôler la détention d'un passe sanitaire d'effectuer de demander un document d'identité afin de vérifier la concordance des éléments d'identité des deux éléments	Adopté
M. Loïc HERVÉ	44	Suppression de la possibilité pour les personnes et services autorisés à contrôler la détention d'un passe sanitaire d'effectuer de demander un document d'identité afin de vérifier la concordance des éléments d'identité des deux éléments	Adopté
M. HOUPERT	5	Exception de la vérification d'identité pour les personnes suivant un parcours de changement de sexe	Satisfait ou sans objet
M. SUEUR	27	Monopole des personnes dépositaires de l'autorité publique pour effectuer les vérifications d'identité	Satisfait ou sans objet
M. SUEUR	28 rect.	Suppression de l'aggravation des peines prévue à la suite d'un manquement par un professionnel du contrôle du passe vaccinal	Rejeté
M. SUEUR	29 rect.	Suppression du dispositif de « repentir » pour les personnes ayant commis une infraction liée à l'absence de passe qui décideraient de se faire vacciner	Rejeté
Articles additionnels après l'article 1 ^er
M. HOUPERT	3	Création d'un statut d'objecteur de vaccination	Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution
Mme MULLER-BRONN	36	Création d'un statut d'objecteur de vaccination	Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution
Article 1 ^er bis A
M. JOMIER	30	Suppression de l'article	Adopté
Mme DESEYNE, rapporteur pour avis	43	Suppression de l'article	Adopté
Article 2
M. LECONTE	31	Précisions des données strictement nécessaires	Rejeté
Article 3
M. SUEUR	8	Intégration de la personne de confiance au champ des personnes informées et en capacité de saisir le juge	Rejeté
M. SUEUR	6	Conditions respectant la dignité du patient	Rejeté
M. SUEUR	7	Encadrement des mesures d'isolement ou de contention en soins libres	Rejeté
M. SUEUR	11	Indication aux personnes informées de leur droit de saisir le juge	Rejeté
M. SUEUR	9	Indication aux personnes informées de leur droit de saisir le juge	Rejeté
M. SUEUR	12	Intégration de la personne de confiance au champ des personnes informées	Rejeté

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (RÈGLE DE L'ENTONNOIR)

Aux termes du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».

Le Conseil constitutionnel considère qu'il ressort de l'économie de ces dispositions que « les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion ».

Cette règle dite de « l'entonnoir » est reprise à l'article 44 bis , alinéa 6, du Règlement du Sénat, aux termes duquel : « il ne sera reçu, au cours de la deuxième lecture ou des lectures ultérieures, aucun amendement ni article additionnel qui remettrait en cause, soit directement, soit par des additions qui seraient incompatibles, des articles ou des crédits budgétaires votés par l'une et l'autre assemblée dans un texte ou avec un montant identique. De même est irrecevable toute modification ou adjonction sans relation directe avec une disposition restant en discussion. »

Elle est assortie de trois exceptions, énoncées par le Conseil constitutionnel et mentionnées à l'article 44 bis , alinéa 7, du Règlement du Sénat, qui permettent d'admettre la recevabilité des amendements et sous-amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle.

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des lois a arrêté, lors de sa réunion du samedi 15 janvier 2022, le périmètre indicatif du projet de loi n° 357 (2021-2022), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique .

Elle a conclu que ce périmètre comprend les dispositions relatives aux articles restant en discussion relatifs :

- aux prérogatives accordées aux autorités de l'État pour lutter contre la crise sanitaire, ainsi qu'aux contrôles et sanctions y afférents ;

- à la déclaration et la prorogation de l'état d'urgence sanitaire dans certains territoires ;

- aux traitements de données mis en oeuvre pour lutter contre l'épidémie de covid-19 ;

- à la contention et à l'isolement dans les établissements de santé chargés d'assurer les soins psychiatriques sans consentement.

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl21-327.html