II. UNE OUVERTURE DE CRÉDITS SUR LES DEUX DOTATIONS POUR 2020
Si des crédits sont systématiquement inscrits pour le programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » , compte tenu de la nature particulière des dépenses qu'il est censé couvrir, le programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » fait en revanche plus rarement l'objet d'une ouverture de crédits. Or, pour la troisième fois depuis 2009, ce programme est budgétisé, à hauteur de 26 millions d'euros pour 2020.
A. LA RECONDUCTION DE CRÉDITS SUR LE PROGRAMME 551, À LA SUITE DU « RENDEZ-VOUS SALARIAL » DE LA FONCTION PUBLIQUE
Le PLF pour 2020 prévoit, comme celui pour 2019, une ouverture de crédits sur le programme 551, à la suite des conclusions des négociations salariales entre les représentants de la fonction publique et le Gouvernement, qui ont eu lieu cette année le 2 juillet.
1. Une dotation destinée à couvrir des mesures de revalorisation et le financement du forfait « mobilité durable »
Parmi les décisions retenues lors du rendez-vous salarial, deux mesures de revalorisation , qui concernent notamment les agents de la fonction publique d'État, ne se sont pas traduites par une répartition des crédits correspondants.
La première mesure concerne le régime indemnitaire des agents de la filière sociale interministérielle (assistants sociaux et conseillers techniques de service social), en cohérence avec leur positionnement en catégorie A.
La seconde mesure concerne le barème de remboursement des frais de repas des agents en formation ou en mission. Ce barème était fixé à 15,25 euros depuis 2006 et sera réévalué à 17,5 euros à partir de 2020.
Les crédits pour ces deux mesures sont retracés dans la provision relative aux rémunérations publiques, qui, par définition, ne recouvre que des dépenses de personnel (titre 2) . À cet égard, l'inscription de crédits couvrant la revalorisation du remboursement des frais de repas au titre 2 suscite un doute quant au respect de la nomenclature budgétaire. En effet, de telles dépenses sont généralement comptabilisées dans les dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel (titre 3) .
La dotation du programme 551 pour 2020 comprend en outre le déploiement du forfait mobilité durable pris en charge par l'employeur public. Ce forfait devrait s'élever à 200 euros par an pour les agents concernés, afin d'encourager à effectuer les trajets domicile-travail à vélo, en covoiturage, ou en utilisant des services de mobilité partagée.
La mise en place du forfait avait déjà été budgétisée pour 2019, pour un montant total de 9 millions d'euros. Pour 2020, le coût direct pour l'État de cette mesure n'est pas précisé dans les documents budgétaires. Toutefois, l'étude d'impact de l'article 26 du projet de loi d'orientation des mobilités , qui prévoit l'introduction de ce forfait, détaille les conséquences financières de cette mesure. Elle révèle ainsi que « la mise en place d'un forfait de 200 euros pour les fonctions publiques d'État et hospitalière coûterait 30 millions d'euros par an » , d'après une évaluation du Commissariat général au développement durable (CGDD) 15 ( * ) . L'estimation approximative du coût pour la seule fonction publique d'État peut s'obtenir en appliquant, sur le montant cité par le CGDD, une quote-part de 67,5 % (nombre d'agents de la fonction publique d'État sur l'ensemble du personnel de la fonction publique d'État et de la fonction publique hospitalière en 2018), et s'élève ainsi à environ 20 millions d'euros .
2. Une répartition des crédits qui mériterait d'intervenir au plus tôt, afin de respecter le principe de spécialité budgétaire
Comme l'an dernier, l'ouverture de crédits sur le programme 551 pour financer des mesures de revalorisation peut interroger, alors même que le rendez-vous salarial a eu lieu il y a 4 mois.
En effet, comme c'était le cas lors de l'examen de la loi de finances pour 2018, le programme 551 avait fait l'objet d'une ouverture de crédits dans l'attente de la conclusion des négociations salariales. Celles-ci s'étaient tenu à la mi-octobre 2017, aussi les crédits n'avaient pas été maintenus et leur répartition avait eu lieu au cours de la discussion parlementaire.
Dès lors, le maintien de crédits sur le programme 551 après le rendez-vous salarial pour la seconde année consécutive laisse à penser que ce procédé va devenir systématique . Si le montant total des crédits inscrits demeure faible relativement aux dépenses totales de l'État, il faut rappeler que la mission « Crédits non répartis » déroge au principe de spécialisation des crédits , et qu'il n'est jamais satisfaisant que l'affectation de crédits de titre 2 demeure ainsi inconnue jusqu'à la fin des débats parlementaires .
Cette absence de répartition peut même se prolonger bien au-delà de la discussion parlementaire, puisque les 57,6 millions d'euros de crédits qui étaient restés ouverts par la loi de finances pour 2019 sur le programme 551 n'ont toujours pas été affectés dans les différentes missions budgétaires, 10 mois après la promulgation de la loi de finances initiale .
Vos rapporteurs spéciaux ne peuvent donc qu'inviter le Gouvernement à entreprendre au plus vite la répartition de ces crédits afin de garantir une meilleure information du Parlement sur le PLF en cours d'examen.
* 15 Étude d'impact du projet de loi d'orientation des mobilités http://www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl18-157-ei/pjl18-157-ei.html#_Toc530973267