Projet de loi de finances pour 2017 : Régimes sociaux et de retraite

PREMIÈRE PARTIE - MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »1 ( * )

Dotée de 6,25 milliards d'euros en 2017 , la mission « Régimes sociaux et de retraite » retrace les subventions d'équilibre versées par l'État à dix régimes spéciaux de retraite . Aucune modification du périmètre et de la maquette budgétaire n'est prévue pour l'exercice 2016. La mission est donc composée de trois programmes :

- le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres », qui comporte principalement les crédits destinés à assurer l'équilibre des caisses autonomes de retraite de la société nationale des chemins de fer français (SNCF) et de la régie autonome des transports parisiens (RATP) ;

- le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins », qui vise à financer, via l'établissement national des invalides de la marine (ENIM), le régime spécial de sécurité sociale des marins ;

- le programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la société d'exploitation industrielle des tabacs et des allumettes ( SEITA ) et divers », qui regroupe plusieurs régimes en rapide déclin démographique (caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, régimes de retraite de la SEITA, des régies ferroviaires d'outre-mer et de l'Office de radiodiffusion et télévision française (ORTF)).

Répartition des crédits de la mission en 2017

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet annuel de performances pour 2017)

La mission ne comporte pas d'évolution de son périmètre. Ce constat oblige à considérer que les observations de la Cour des comptes dont votre rapporteur spécial avait pu relever, pour la plupart, la pertinence n'ont pas encore été suivies d'effets.

Cependant, la réponse adressée par le ministère à la question de votre rapporteur spécial à ce sujet laisse présager quelques évolutions.

Réponse ministérielle à la question sur les suites données aux recommandations de la Cour des comptes

Les principales observations relevées par la Cour des comptes dans sa note sur l'exécution budgétaire 2015 portent sur les éléments suivants :

• faire évoluer l'architecture budgétaire de la mission soit en regroupant au sein d'une même mission confiée à la direction du budget l'ensemble des régimes spéciaux de retraite subventionnés par l'État, soit en confiant à la direction de la sécurité sociale la responsabilité de programme pour les crédits du programme 198 (hors CFA) ;

• confier la gestion du congé de fin d'activité des routiers à la mission « Écologie, développement et mobilité durables » ;

• renforcer l'information du Parlement en retraçant dans les documents budgétaires un bilan stratégique et chiffré des réformes successives des retraites depuis 2008 et en enrichissant la justification au premier euro des PAP d'une analyse approfondie et homogène entre les programmes des déterminants économiques, démographiques et réglementaires des besoins de financement des organismes ;

• rénover le dispositif de suivi de la performance en introduisant un indicateur d'efficience simplifié unique rapportant les charges nettes de gestion à l'activité réelle des organismes, ainsi que des indicateurs de suivi de l'évolution de la contribution de l'État dans la couverture des besoins de financement des régimes subventionnés.

Pour ce qui relève de l'évolution de l'architecture budgétaire de la mission , le ministère du budget prend note de la recommandation de la Cour portant sur le regroupement au sein de la mission « Régimes sociaux et de retraite » de l'ensemble des subventions du budget général à destination d'un régime de retraite. Une telle évolution de l'architecture budgétaire de la mission devra toutefois s'inscrire dans l'objectif plus large de simplification et d'harmonisation de l'architecture globale du budget de l'État. Le fait de confier à la direction de la sécurité sociale la responsabilité du programme 198 (hors CFA) n'apporterait pas, en revanche, une grande plus-value par rapport à la situation actuelle, à périmètre de la mission identique, étant donné que l'actuel responsable des programmes dispose d'un niveau d'information équivalent à celui de la tutelle DB-DSS.

Sur le rattachement du congé de fin d'activité des conducteurs routiers (CFA) à la mission « Écologie, développement et mobilité durables », la direction du budget partage la recommandation de la Cour : les objectifs du CFA relèvent du soutien à un secteur économique en difficulté et non de la problématique du financement de régimes de retraite en déséquilibre démographique. Par ailleurs, la présence du CFA au sein du programme 198 - dont les dépenses hors CFA sont contraintes - ne facilite pas la nécessaire réforme du dispositif, dont la surface budgétaire peut sembler marginale au regard de la masse des crédits du programme.

Sur le renforcement de l'information du Parlement , la direction du budget prend note de la recommandation de la Cour, mais rappelle la complexité des différents paramètres qui doivent être retenus pour définir le montant de la subvention qui sera accordée aux différents régimes de retraite financés par la mission. Elle précise également qu'en dépit de leurs similitudes apparentes, ces régimes présentent des caractéristiques financières qui ne sont souvent pas directement comparables. Si la justification au premier euro peut sans doute être enrichie, cet apport ne doit pas se traduire par un alourdissement des informations fournies qui rendrait illisible les documents budgétaires. Ces déterminants sont actuellement présentés à travers les comptes de résultat des régimes qui explicitent le niveau de subvention alloué pour l'année. La direction du budget souhaite également rappeler que les documents budgétaires sont destinés à présenter de manière synthétique les crédits budgétaires ouverts en projet de loi de finances et à retracer leur exécution. Afin de garantir leur lisibilité et leur accessibilité, ils doivent rester concis. Il ne parait donc pas opportun de faire figurer dans ces documents budgétaires une évaluation des réformes des retraites. Toutefois, les éléments mentionnés par la Cour, notamment les principales données démographiques et financières (évolution des ressources dont la subvention de l'État, impact des réformes et montée en charge des calendriers) figurent déjà dans les rapports d'activités et les recueils statistiques publiés chaque année par les caisses et transmis au Parlement, complétant ainsi l'information délivrée par les documents budgétaires.

En ce qui concerne la performance, la direction du budget n'est pas opposée à une réflexion avec les autres responsables de programme sur l'évolution des indicateurs de la mission. Elle rappelle toutefois que les régimes bénéficiaires sont différents les uns des autres, ce qui pourrait rendre la recherche de données comparable, la définition de l'activité réelle notamment, difficile. Il est prévu de poursuivre les travaux consacrés à la comparaison des coûts et de la productivité des organismes de Sécurité sociale. Le rapport « sur la mesure de la performance de gestion des organismes gestionnaires des régimes obligatoires de retraite de base » de l'IGAS et l'IGF en 2014 a conforté cette démarche, tout en identifiant des axes de progrès (utilisation d'indicateurs de performance transverses, combinés avec des indicateurs spécialisés sur les processus « métiers » des régimes, appliqués à des périmètres d'activité identiques), sans toutefois pouvoir identifier d'indicateur synthétique unique qui aurait rapidement permis de mener les analyses d'efficience souhaitées par la Cour.

I. LE RECUL DES DOTATIONS D'ÉQUILIBRE AUX RÉGIMES SPÉCIAUX DE RETRAITE : UNE TENDANCE CONFIRMÉE EN 2017

A. DES CRÉDITS GLOBALEMENT EN DIMINUTION (- 1,1 %) POUR LA DEUXIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE

1. Une légère érosion des crédits

Pour l'année 2017, le projet de loi de finances initiale fixe le montant global des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » à 6,25 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiements (CP).

Les crédits de la mission diminuent ainsi de 1,1 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2016 et de 3,1% par rapport aux crédits effectivement consommés en 2015 . ^{2 ( * )}

En deux ans, l'économie de dépenses publiques attribuable à la mission s'élèverait à 198,6 millions d'euros , dont 67,3 millions d'euros au titre de l'évolution entre 2016 et 2017 qui, ainsi, marquerait une décélération des économies engendrées par la mission.

On rappelle que, hors contributions exceptionnelles au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » en 2011 et 2012, les dépenses de la mission avaient fortement augmenté dans un premier temps.

Entre 2006 et 2012, l'alourdissement des subventions d'équilibre récapitulées par la mission avait atteint 41 %.

Une tendance à l'inflexion s'est manifestée à partir de 2015 que la budgétisation pour 2017 confirme dans un contexte où, malgré tout, l'appel à la solidarité nationale des régimes en cause demeure conséquent (environ 0,27 point de PIB).

Évolution des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite »
(hors contributions au CAS « Pensions »)

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données des rapports et projets annuels de performances pour 2006 à 2016)

2. Une baisse contrastée des besoins de financement des régimes spéciaux

Comme le montre le tableau ci-après, la répartition des crédits de la mission accorde une place primordiale aux contributions à l'équilibre des régimes constitués dans les entreprises de transport terrestre . Ils représentent les deux tiers des crédits , la caisse de retraite du personnel de la SNCF absorbant à elle seule plus de la moitié des dotations .

Les régimes sociaux des marins pèsent environ 13 % du total des crédits tandis que divers régimes, où prédomine largement la caisse autonome de sécurité sociale des mines, concentrent 22 % des dotations de la mission.

Les différents régimes que financent ces dotations présentent, chacun, des caractéristiques propres , moins du fait des différences de régime juridique qui les singularisent, que du fait de leurs ratios démographiques et de leur statut.

Sur ce dernier plan, il faut distinguer les régimes ouverts des régimes fermés qui n'accueillent plus de cotisants.

Ce sont ces derniers qui, en raison de la réduction du nombre de leurs prestataires, enregistrent des résultats de moins en moins déséquilibrés ; ils permettent d'atténuer le recours des régimes spéciaux à la solidarité nationale et, ainsi, d'alléger les crédits de la mission.

Les évolutions des dotations d'une année sur l'autre illustrent cette réalité. Elles correspondent aux évolutions des équilibres financiers des régimes spéciaux.

On relève une amélioration marginale de l'équilibre de la caisse de la SNCF dont le besoin de financement du régime de retraite est passé de 3,299 milliards d'euros en 2014 à 3,221 milliards d'euros en prévision pour 2017 (- 78 millions d'euros).

Pour la RATP, en revanche, le besoin de financement s'allourdit. Il passe de 619 millions d'euros à 681 millions d'euros au cours de la même période (+ 62 millions d'euros) et vient « confisquer » une partie des économies résultant de la baisse du besoin de financement de la caisse de la SNCF.

Répartition des crédits ⁽¹⁾ par programme et action en 2017

(en millions d'euros)

Intitulé du programme et de l'action	Crédits de paiement			Variation
	Exécution 2015	Ouverts en LFI pour 2016	Demandés pour 2017	PLF 2017 / Exécution 2015	PLF 2017 / LFI 2016
Programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »	4 088,8	4 038,7	4 049,1	- 1,0 %	0,2 %
03 - Régime de retraite du personnel de la SNCF	3 281, 3	3 215,6	3 253,1	- 0,9 %	1,2 %
04 - Régime de retraite du personnel de la RATP	618,3	652,6	680,6	10,1 %	4,3 %
05 - Autres régimes ^(2)	189,2	170,5	115,4	- 39,1 %	- 32,2 %
Programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins »	852,9	824,8	828,2	- 2,9 %	+ 0,04 %
01 - Pensions de retraite des marins	852,9	824,8	828,2	- 2,9 %	+ 0,04 %
Programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers »	1 509,8	1 456,8	1 375,7	- 8,9 %	- 5,6 %
01 - Versements au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines	1 342,9	1 293,5	1 215,7	- 9,5 %	- 6,0 %
02 - Régime de retraite de la SEITA	163,5	160,6	157,5	- 3,7 %	- 1,9 %
03 - Caisse des retraites de l'imprimerie nationale	0	0	0	0,0 %	0,0 %
04 - Caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer	2,8	2 ,4	2,4	- 14,3 %	0
07 - Versements liés à la liquidation de l'ORTF	0,30	0,30	0,30	0	0
TOTAL	6 451,6	6 320,3	6 253,0	- 3,1 %	- 1,1 %
^(1) Les montants des crédits en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont identiques.
^(2) Congés de fin d'activité et compléments de retraite dans le secteur du transport routier et pensions des anciens agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'outre-mer et des anciens agents de certains chemins de fer secondaires.
Source : commission des finances du Sénat (à partir du rapport annuel de performances pour 2014 et du projet annuel de performances pour 2016)

3. Une budgétisation dépendante d'hypothèses portant sur les principaux paramètres des régimes

La révision à la baisse des crédits demandés pour 2017, par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2016, s'explique par trois facteurs principaux.

a) La faible revalorisation du montant des pensions de retraite prévue en 2017

La revalorisation des pensions serait de + 0,6 % , compte tenu de la prévision d'inflation (+ 0,8 %). Cette programmation tient compte de la réforme des modalités de revalorisation des prestations sociales, dont les retraites, inscrite dans les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2016.

À compter de 2016, la revalorisation des prestations de retraite s'effectue en effet sur la base de l'évolution des prix hors tabac constatée sur les douze derniers mois, et non plus sur celle de l'inflation prévisionnelle à laquelle pouvait être appliqué un mécanisme correctif au titre de l'année précédente (cf. encadré supra ). Il faut ajouter que cette revalorisation interviendra au 1 ^er octobre 2017 ce qui allège ses effets, déjà limités, en année pleine.

On doit observer que le ralentissement de l'inflation dans les années récentes a pesé sur les dépenses des régimes dans la mesure où les pensions de base n'ont fait l'objet depuis trois ans que d'une revalorisation de 0,1 %.

À titre de rappel, les hypothèses d'inflation ayant servi de base à la programmation triennale des finances publiques ont été de 1,75 % par an.

La revalorisation des pensions en 2014 et 2015
et depuis la réforme de 2016

Aux termes de la loi du 21 août 2003, le coefficient de revalorisation des pensions est égal à l'évolution prévisionnelle des prix hors tabac pour l'année N , corrigé, le cas échéant, de la révision de la prévision d'inflation de l'année N-1 telle que figurant dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances de l'année N.

Entre 2009 et 2013 , la revalorisation de l'ensemble des pensions est intervenue au 1 ^er avril de chaque année et non plus au 1 ^er janvier. La revalorisation pour l'année N était égale à la prévision d'inflation établie par la Commission économique de la Nation, ajustée sur la base de l'inflation définitive constatée pour N-1 (connue en avril N de manière définitive).

En application de la loi du 20 janvier 2014 « garantissant l'avenir et la justice du système de retraites », la revalorisation de l'ensemble des pensions (hors minimum vieillesse et majoration pour tierce personne) doit désormais intervenir au 1 ^er octobre de chaque année ^{4 ( * )} .

Dans ces conditions, aucune revalorisation n'est intervenue en 2014 compte tenu de l'application du correctif destiné à compenser les effets d'une surestimation du rythme de l'inflation en 2012 (0,7 effectif contre une prévision de 1,2 %) dans un contexte où cet écart s'était révélé juste égal à l'inflation prévue dans le rapport économique social et financier annexé au projet de loi de finances de l'année (0,5 %).

Compte tenu des prévisions d'inflation, les pensions de retraite ont été revalorisées de 0,1 % au 1 ^er octobre 2015 , soit la prévision d'inflation pour 2015 telle que figurant dans le RESF annexé au projet de loi de finances pour 2016, car le gel initialement prévu lors de l'élaboration de la loi de financement rectificative pour la sécurité sociale de juillet 2014 a conduit à ne pas appliquer le correctif entre l'inflation prévisionnelle de 2014 et l'inflation définitive constatée.

Compte tenu du nouveau calendrier d'application des revalorisations des pensions, l'effet en année pleine de la revalorisation des pensions en 2015 peut être estimé à un équivalent-revalorisation entre 0,015 et 0,025 %.

Les articles 33 du projet de loi de finances et 57 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 ont apporté de nouvelles évolutions. Ils prévoient d'harmoniser et de simplifier les règles de revalorisation de l'ensemble des prestations sociales, y compris des pensions de retraite. Ainsi, les pensions de retraite demeureront revalorisées au 1 ^er octobre de chaque année mais cette revalorisation se fondera désormais sur l'évolution des prix hors tabac constatée en moyenne annuelle sur les douze derniers mois disponibles . En cas d'évolution négative des prix, une règle de « bouclier » garantira le maintien des prestations à leur niveau antérieur. Compte tenu de ces nouvelles règles et de l'hypothèse d'inflation retenue dans le projet de loi de finances pour 2016, les pensions de retraite devaient être revalorisées de 0,6 % au 1 ^er octobre 2016 . Or, les évolutions réelles de l'indice des prix ont conduit à l'absence de toute revalorisation des pensions à cette échéance.

b) La baisse du volume des prestations servies

Elle toucherait principalement les régimes dits « fermés » ^{5 ( * )} - tels que les régimes des mines, de la SEITA et des régies ferroviaires d'outre-mer - sous l'effet de la décroissance de leurs effectifs de pensionnés.

Le régime des mines devrait notamment perdre environ 10 000 pensionnés entre 2016 et 2017, comme pour 2016 (- 3,4 %).

Le total des subventions prévues en 2017 au titre du programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » qui porte le financement de ces régimes baisserait ainsi de 81,1 millions d'euros par rapport à la prévision pour 2016 et de 134,1 millions d'euros par rapport à l'exécution 2015. Comme on l'a indiqué, ce sont ces économies qui déterminent la réduction des crédits consacrés au financement des régimes spéciaux.

Cependant, d'autres régimes verraient leurs bénéficiaires diminuer.

Il en va ainsi du régime des marins qui perdrait quant à lui 1 % de ses pensionnés, comme celui de la SNCF.

Le seul régime connaissant une hausse de ses bénéficiaires serait celui de la RATP (+ 0,6 %).

On observe que la diminution du nombre des bénéficiaires n'a pas de prolongement à due proportion sur l'évolution des charges d'équilibrage de chaque régime, qui obéit à d'autres paramètres, dont l'évolution des produits de cotisations.

c) Les effets des réformes des retraites de novembre 2010 et janvier 20146 ( * )

L'année 2017 est la première année d'application du relèvement progressif des bornes d'âge de départ en retraite (+2 ans) prévu par la loi de novembre 2010 . Son effet est imperceptible dans la programmation budgétaire pour 2017 dans la mesure où son évaluation lors de cette première année d'application est à peu près hors d'atteinte.

Pour la réforme de 2014, son principal effet sur le budget pour 2017 provient de la hausse progressive des parts salariale et patronale des cotisations d'assurance vieillesse de 0,30 point chacune entre 2014 et 2017, transposée aux régimes de retraite de la SNCF et de la RATP ^{7 ( * )} , les effets des autres dispositions de cette dernière réforme visant à modifier les comportements de départ en retraite ne devant intervenir que de façon retardé tandis que l'essentiel des incidences du report de la date de revalorisation des pensions d'avril à octobre a été acquis la première année d'application de cette modification.

La hausse des taux de cotisations salariales et patronales entre 2014 et 2017 s'ajoute aux hausses déjà prévues dans le cadre de la réforme de 2008. Par conséquent, les taux de cotisation applicables aux salariés dans les régimes de retraite de la RATP et de la SNCF augmentent en 2017. L'augmentation du taux des cotisations salariales dans les régimes de la SNCF et de la RATP, qui est très contrastée entre les deux régimes, permet de limiter l'impact de la réduction du nombre des cotisants sur les recettes de la SNCF et entraîne une légère hausse des cotisations sociales perçues par la caisse de la RATP avec une hypothèse de maintien du nombre des cotisants.

Dans le régime de la SNCF, la hausse des taux de cotisations salariales est forte en 2017 (+ 3,9 %). De leur côté, les cotisations des employeurs se réduisent de 0,5 %. Les cotisations sociales employeurs bénéficient de la réduction du taux T 1 de cotisation qui s'ajuste à mesure que les taux des cotisations salariales se rapprochent de ceux du régime général. Dans ces conditions, selon la réponse transmise au questionnaire de votre rapporteur spécial, le produit des cotisations sociales accuserait une baisse de 2,6 %.

Dans le régime de la RATP, le taux des cotisations salariales progresse de 1,2 % les cotisations patronales suivant une très légère hausse. Les recettes issues des cotisations sociales progresseraient de 10,8 millions d'euros.

Taux de cotisations d'assurance vieillesse dans les régimes de la SNCF et de la RATP et dans le régime général

En outre, l'ensemble des régimes, y compris les régimes « fermés », se sont vus appliquer le report de la date de revalorisation des pensions de retraite du 1 ^er avril au 1 ^er octobre .

Cette mesure a produit de substantielles économies l'année de sa mise en oeuvre mais, depuis, son effet est stabilisé (hors nouvelles pensions liquidées pour lesquelles il est possible de faire ressortir un effet marginal).

Cette inertie des incidences de la réforme peut être illustrée à partir de son impact sur les charges du régime de la RATP sont récapitulés dans le tableau et le graphique ci-dessous.

L'impact du décalage de la revalorisation des pensions du 1 ^er avril au 1 ^er octobre sur les prestations à verser par la CRP RATP lié au décret du 19 mars 2014

La mesure conduit à une économie de 10,5 millions d'euros en 2017 sans modification significative par rapport aux années antérieures et sans perspective franche d'économies pour les années à venir, constats cohérents avec l'effet essentiellement transitoire du changement intervenu.

Observation n° 1 : après avoir fortement augmenté entre 2006 et 2012, la tendance à la baisse, des concours de l'État au financement de la mission « Régimes sociaux et de retraite », déjà observée en 2015 et 2016, se confirme en 2017 . Sous l'effet de la faible inflation et de la baisse du nombre de pensionnés dans les régimes « fermés », les subventions d'équilibre versées par l'État diminueraient de 1,1 % en 2017 par rapport à 2015 et de 3,1 % par rapport à l'exécution 2015, pour s'établir à 6,25 milliards d'euros . Elles représentent 0,27 point de PIB.

---

* ¹ La maquette budgétaire ne présente pas de modifications de sa structure en 2017 malgré les recommandations répétées de la Cour des comptes sur ce point.

* ² Par ailleurs, la réserve de précaution pour 2017 représente 8 % des crédits de la mission, soit 500,2 millions d'euros . Ce niveau est supérieur correspond au niveau maximal autorisé par la loi de programmation des finances publiques pour la période 2014-2019 ³ . La réserve de précaution est toutefois régulièrement dégelée pour faire face aux besoins d'équilibrage des régimes spéciaux.

* ⁴ En pratique, compte tenu des délais de paiement, le versement effectif de la pension revalorisée n'intervient qu'en novembre, dans la plupart des cas.

* ⁵ Un régime de retraite est dit « fermé » lorsqu'il n'accueille plus aucun nouvel affilié.

* ⁶ Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites.

* ⁷ Décrets n° 2014-668 du 23 juin 2014 relatif au régime spécial de retraite de la RATP et n° 2014-772 du 27 juin 2014 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la SNCF.