II. UN ACCORD QUI MODERNISE LE CADRE DE GESTION DE L'OPANO
Depuis sa création en 1978, l'OPANO a rencontré un certain nombre de difficultés qui ont conduit les Etats parties à la convention à engager en 2005 un processus de réforme de l'organisation (A). Ce processus a abouti à l'adoption le 28 septembre 2007 d'un amendement à la convention de 1978, qui modernise l'organisation (B).
A. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE
1. L'OPANO jusqu'en 2005
Comme le rappelle l'OCDE dans un rapport de 2009 5 ( * ) , le processus de modernisation de l'OPANO a été engagé dès les années 1990, afin de faire face au problème de la surpêche dans la zone. Pendant ses quinze premières années d'existence, l'OPANO n'a en effet pas réussi à empêcher la surexploitation des ressources halieutiques dans la zone de la convention. Au début des années 1990, la plupart des stocks se sont effondrés de manière spectaculaire.
Cet effondrement s'explique pour une large part par l'insuffisance des mesures de gestion mises en oeuvre par l'organisation et par leur mauvaise application par les Etats parties. Les totaux admissibles de capture (TAC) fixés par l'organisation étaient trop élevés, à la fois parce que les avis scientifiques laissaient à désirer et parce qu'ils ont été souvent ignorés. Les quotas n'étaient de toute façon pas respectés par les Etats parties, qui recouraient fréquemment à la procédure d'objection pour s'exonérer de leurs obligations. La procédure d'objection, prévue à l'article X de la convention de 1978, permet en effet à un membre de décider unilatéralement de ne pas appliquer une mesure décidée par l'organisation. Enfin, les tensions sur les stocks étaient encore augmentées par les activités de pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN) dans la zone.
En réponse, l'OPANO a tenté de renforcer ses mesures de gestion et d'assurer une meilleure mise en oeuvre de celles-ci. Des moratoires ont été instaurés sur la plupart des stocks, à commencer par la morue en 1992. La même année a été introduit un système d'observateurs et un système de communication par lequel les navires de chaque partie contractante étaient tenus de signaler quand ils pénétraient dans la zone de réglementation de l'OPANO. Ce système a été remplacé en 2002 par un système de surveillance des navires par satellite (système VMS). En 2004, l'organisation a adopté un cadre pour la mise en oeuvre du principe de précaution. Depuis 2005, une liste des navires se livrant à des activités de pêche INN (la « liste noire ») est publiée chaque année sur le site internet de l'OPANO.
2. Le processus de réforme engagé en 2005
Malgré les mesures prises par l'OPANO depuis les années 1990 pour limiter la surexploitation des ressources dans la zone, les stocks ne s'étaient toujours pas redressés dans les années 2000. La pêche a continué à excéder les totaux autorisés de capture : le conseil scientifique a par exemple estimé qu'entre 2004 et 2006, les captures de flétan du Groenland ont excédé les TAC de 27 %, 22 % et 27 % respectivement. En 2008, plusieurs des stocks qui s'étaient effondrés dans les années 1980 et 1990 ne s'étaient pas encore redressés et dix des vingt stocks gérés par l'OPANO faisaient encore l'objet d'un moratoire.
En 2005, les Etats ont décidé d'engager un processus de réforme de l'organisation en soumettant la convention de 1978 à une révision complète. Le Canada a formulé une proposition de réforme à la conférence qui s'est tenue en 2005 à St. John's ( Conférence sur la gouvernance des pêches en haute mer et l'Accord des Nations Unies sur les pêches - passons à l'action ). Cette proposition a été soutenue par l'Union européenne, conduisant à une position conjointe Canada-UE relative à la réforme de l'OPANO. Des discussions entre les membres ont été engagées et un consensus s'est dégagé pour réformer la convention autour de deux axes :
(i) la consécration dans la convention des principes dits « modernes » de gestion des pêches , pour aligner la convention sur les instruments juridiques internationaux adoptés depuis les années 1970, en particulier l'accord des Nations Unies sur les stocks de poissons chevauchants du 4 août 1995 6 ( * ) qui définit l'approche « éco-systémique » ;
(ii) la révision de la gouvernance de l'organisation pour assurer une meilleure mise en oeuvre des décisions de gestion, avec en particulier une limitation du recours à la procédure d'objection et l'introduction d'un mécanisme de règlement des différends (également prévu par l'accord des Nations Unies de 1995).
Le processus de réforme engagé en 2005, conduit sous la présidence de l'Union européenne avec une vice-présidence assurée par le Canada, s'est conclu par une réunion spéciale des parties au printemps 2007, à Montréal, qui a validé la version finale du texte de l'amendement.
* 5 OCDE (2009), « Modernisation de l'Organisation des Pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest (NAFO) » dans Renforcement des organisations régionales de la pêche, Editions OCDE.
* 6 Accord aux fins d'application des dispositions de la convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks de poissons dont les déplacements s'effectuent tant à l'intérieur qu'au-delà de zones économiques exclusives (stocks chevauchants) et des stocks de poissons grands migrateurs.