B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : ACCEPTER UNE PUBLICATION DU JOURNAL OFFICIEL DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE MIEUX ADAPTÉE À LA SOCIÉTÉ CONTEMPORAINE
La dématérialisation du Journal officiel de la République française est une mesure préconisée depuis plusieurs années. En 2014, la Cour des comptes considérait que « la réduction du nombre d'exemplaires du Journal officiel conduit à considérer comme inéluctable à court terme la suppression de son édition papier 6 ( * ) ». La même année, notre collègue Philippe Dominati, rapporteur spécial de la commission des finances, invitait le Gouvernement à « confirmer, par une déclaration officielle, l'intention d'arrêter l'impression du Journal officiel (JO) « papier » à la fin de l'année 2016 . 7 ( * ) »
Ce changement s'inscrit, au demeurant, dans un mouvement général de dématérialisation continue des publications officielles . Ainsi, 9 bulletins officiels ministériels édités par la DILA sont uniquement publiés sous forme électronique. Ont été également dématérialisées les éditions du Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP), depuis 2012, et du Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (Bodacc) en 2015.
L'économie financière pour l'État est notable sans être déterminante puisque, selon les informations transmises à votre rapporteur, l'impression quotidienne de 1 676 exemplaires du Journal officiel de la République française conduit à un million d'euros de dépenses annuelles de fonctionnement, couvertes en partie par le montant, en baisse constante, du produit des abonnements qui s'élève à 600 000 euros. L'économie nette attendue peut donc être évaluée à près de 400 000 euros, sachant que la dématérialisation intégrale du Journal officiel nécessitera un investissement de l'ordre de 100 000 euros pour ajouter les déclinaisons informatiques nécessaires à l'outil de production éditorial existant (STILA).
La dématérialisation intégrale du Journal officiel de la République française présenterait également des effets environnementaux positifs en évitant l'impression sur papier des exemplaires quotidiens.
La dématérialisation complète du Journal officiel de la République française marque néanmoins une étape symbolique : pour la première fois, les lois et ordonnances seront uniquement publiées par voie électronique.
1. Un accès préservé au Journal officiel de la République française
Le Conseil constitutionnel, par le biais de la proposition de loi organique, sera appelé à examiner la constitutionnalité de cette modification. En 2004, saisie des dispositions de la loi du 24 décembre 2002 qui avait dématérialisé au 1 er janvier 2003 la publication du Moniteur belge - équivalent du Journal officiel de la République française -, la Cour d'arbitrage belge les avait jugé contraires à la Constitution au motif que « faute d'être accompagnée de mesures suffisantes qui garantissent un égal accès aux textes officiels, la mesure attaquée a des effets disproportionnés au détriment de certaines catégories de personnes » 8 ( * ) .
Plusieurs éléments ont cependant convaincu votre commission de la constitutionnalité des deux textes examinés .
D'une part, le Conseil constitutionnel français n'accorde pas la même portée au principe d'égalité que son homologue belge. La Cour d'arbitrage belge avait estimé que cette mesure était contraire au principe d'égalité, non pas parce qu'elle aurait institué une différence de traitement mais justement parce qu'elle ne tenait pas compte de la différence de situation de certaines catégories de la population. Pour le juge constitutionnel belge, « le principe d'égalité et de non-discrimination peut être violé lorsque le législateur traite de la même manière des personnes qui se trouvent dans des situations essentiellement différentes ». Or, le Conseil constitutionnel ne partage pas cette conception du principe d'égalité. Pour le juge français, la différence de situation peut justifier une différence de traitement mais n'impose pas au législateur de la créer : « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit [mais] il n'en résulte pas pour autant que le principe d'égalité oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes » 9 ( * ) .
D'autre part, si la publication sous la seule forme électronique ne garantit pas que quiconque est en mesure de prendre connaissance des textes qui sont publiés au Journal officiel de la République française , le même constat s'applique à la publication sur papier. Sa mise à disposition sous forme électronique « permanente et gratuite » est garantie par la loi alors que la lecture du Journal officiel sur papier oblige à une consultation du numéro en certains lieux ou l'acquittement du prix du numéro en cause. En outre, la version électronique présente les mêmes garanties d'authenticité que la version papier.
Enfin, en une décennie, l'accès des personnes au matériel informatique et à internet s'est considérablement démocratisé , que ce soit sur le lieu de travail ou au domicile. Selon l'INSEE, 83 % des ménages avaient, en 2014, accès à internet, proportion en progrès constant au cours de la période récente puisque « un peu plus de 64 % des ménages déclarent avoir un accès à internet à leur domicile en 2010 contre 56 % en 2008 et seulement 12 % en 2000 » 10 ( * ) .
La diffusion sous la forme électronique du Journal officiel de la République française sera d'autant plus aisée que, comme l'indiquait, le directeur de l'information légale et administrative à votre rapporteur, toute personne peut recevoir gratuitement, par courriel, le Journal officiel 11 ( * ) , le jour de sa publication. En outre, la version électronique offre des fonctionnalités supplémentaires, appelées à croître, par rapport au support papier en permettant une navigation plus fluide d'un numéro à l'autre, des recherches par mot-clé ou encore un accès plus simple au droit existant et antérieur à partir du site Légifrance .
Ce changement technologique se ressent d'ailleurs dans les habitudes de consultation du Journal officiel de la République française . Entre 2004 et 2015, le nombre d'abonnés à la version papier du Journal officiel a chuté de 33 500 à 2 261 12 ( * ) , nombre qui recouvre à 90 % des administrations. À l'inverse, au 31 décembre 2014, on dénombrait 65 932 abonnés au sommaire de la version électronique du Journal officiel tandis que 1,6 million de visites de la version électronique authentique du Journal officiel étaient recensées.
Compte tenu de ces éléments, ces deux textes ne portent dès lors pas atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité de la loi, ni à la sécurité juridique des lois et règlements .
Toutefois, malgré les avantages de la version électronique, une personne physique, privée d'accès à internet en raison notamment de la couverture insuffisante de certaines parties du territoire, doit pouvoir consulter la version électronique du Journal officiel . C'est pourquoi votre commission a souhaité adopter les amendements COM-3 et COM-4 présentés par MM. Mézard et Collombat permettant à tout administré de demander à l'administration communication « sur papier de l'extrait concerné au Journal officiel de la République française ».
2. Un niveau de protection équivalent pour les données personnelles publiées
S'agissant de la protection des informations certes publiées mais touchant particulièrement à la vie privée des individus, votre commission a approuvé les dispositifs techniques annoncés par le Gouvernement pour éviter que la dématérialisation ne favorise des usages illégaux (constitution de fichiers illégaux, réutilisation injustifiée de données, etc.). En effet, la publication sous forme électronique des actes qui jusqu'ici n'en faisaient pas l'objet pourrait permettre la mécanisation de la collecte de données et ainsi la faciliter, par exemple pour les personnes ayant changé de sexe ou de nom. Or, comme l'ont indiqué les représentants de la Commission nationale de l'informatique et des libertés entendus par votre rapporteur, « le passage au numérique doit être neutre pour la protection des données personnelles ».
Pour satisfaire cet objectif, plusieurs dispositifs techniques ont été envisagés par le Gouvernement . Selon les informations transmises à votre rapporteur, l'indexation par un moteur de recherche devrait être freinée par :
- la présence d'un formulaire constitué d'un ou plusieurs champs et d'un bouton de validation ;
- l'accès à l'acte publié uniquement à partir du sommaire du numéro du Journal officiel recherché par date ;
- un système de sécurité de type CAPTCHA permettant de s'assurer qu'une demande n'est pas formulée par un robot ;
- l'absence d'accès direct aux données par une adresse internet.
Au regard des précisions apportées par le Gouvernement, votre commission a donc adopté la proposition de loi.
3. L'extension du dispositif sur l'ensemble du territoire national
Concernant l'application de cette mesure dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, le Président du Sénat a, en application des articles 74 et 77 de la Constitution, consulté l'ensemble des assemblées délibérantes de ces collectivités sur la proposition de loi organique qui modifie le statut de chacune de ces collectivités. En réponse au courrier en date du 27 août 2015, la commission permanente de l'assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna, a émis, le 10 septembre 2015, un avis favorable à la proposition de loi organique. Au terme d'un délai d'un mois, aucun autre avis n'est parvenu à la présidence du Sénat ; ces avis sont donc réputés donnés.
Sous réserve de l'adoption d'un amendement COM-7 d'harmonisation rédactionnelle et d'un amendement COM-8 de précision présentés par son rapporteur ainsi que des amendements COM-1 à COM-6 de coordination présentés par MM. Jacques Mézard et Pierre-Yves Collombat, votre commission a adopté la proposition de loi organique assurant l'extension outre-mer du dispositif de l'article 1 er de la proposition de loi.
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Votre commission a adopté la proposition de loi et la proposition de loi organique ainsi modifiées.
* 6 Cour des comptes, rapport public annuel 2014, tome II, La direction de l'information légale et administrative (DILA) : un avenir incertain .
* 7 Rapport d'information n° 670 (2013-2014) de M. Philippe Dominati, au nom de la commission des finances, La DILA face aux défis du numérique : les conditions de la réussite d'une mutation , 1 er juillet 2014.
* 8 Cour d'arbitrage de Belgique, 16 juin 2004, n° 106/2004.
* 9 Conseil constitutionnel, 20 janvier 2011, n° 2010-624 DC.
* 10 Vincent Gombault, Deux ménages sur trois disposent d'internet chez eux , n° 1340, mars 2011.
* 11 Le rythme quotidien de publication, à l'exception du lundi, du Journal officiel de la République française devrait être maintenu.
* 12 Seuls 12 abonnés sont actuellement recensés dans les collectivités d'outre-mer.