Projet de loi pénitentiaire

ANNEXE 2 ETUDE D'IMPACT CONCERNANT LE PROJET DE LOI PÉNITENTIAIRE TRANSMISE AU SENAT LE 7 NOVEMBRE 2008 PAR LE GOUVERNEMENT

1.- DIAGNOSTIC : LES DIFFICULTÉS AUXQUELLES LA LOI PÉNITENTIAIRE ENTEND REMÉDIER 237

1.1 Un ordonnancement juridique devenu inadapté en matière pénitentiaire 237

1.1.1. Principales règles applicables en matière pénitentiaire 237

1.1.2. Des normes internationales désormais plus précises 238

1.1.3. Une situation insatisfaisante en termes de hiérarchie des normes 239

1.2. Dans les faits, les missions de l'administration pénitentiaire restent largement centrées sur la fonction première de surveillance au détriment des actions de réinsertion et de prévention de la récidive 240

1.2.1. La nécessité de prendre en compte des actions de prévention de la récidive et d'accompagnement social des détenus 240

1.2.2. Les progrès accomplis depuis quinze ans butent sur des contraintes de moyens 240

1.2.3. Programmes de prévention de la récidive et aménagements de peine : situation actuelle 241

1.3. Des personnels pénitentiaires dévoués en quête d'une reconnaissance et d'une clarification de leurs missions 242

1.3.1. Des effectifs en constante progression 242

1.3.2. Une clarification des missions confiées aux personnels pénitentiaires 243

• Réaffirmer l'objectif prioritaire de prévention de la récidive poursuivi par le service public pénitentiaire 243

• Assurer la sécurité des juridictions 244

1.3.3. Des difficultés des personnels de surveillance perçues comme insuffisamment reconnues et prises en compte 244

• Une formalisation des règles déontologiques et disciplinaires 244

1.4. Les règles essentielles de la vie en détention méritent un meilleur encadrement législatif 244

1.4.1. La question récurrente du droit à l'encellulement individuel des prévenus 245

1.4.2. La modulation des régimes de détention : des bases juridiques insuffisamment précises 246

1.4.3. Les fouilles et le régime disciplinaire : des garanties minimales à établir 247

1.4.4. Le maintien des relations familiales : téléphone, visites, correspondance écrite 247

1.4.5. Le travail en prison : des règles spécifiques imprécises et une application du code du travail limitée aux règles d'hygiène et de sécurité 247

1.5. De nombreux droits des détenus sont méconnus ou limités du seul fait de leur situation 248

2.- OBJECTIFS POURSUIVIS 248

3.- OPTIONS 249

3.1. Conforter et moderniser les missions du service public pénitentiaire 249

3.1.1 La définition du service public pénitentiaire lui-même 249

Option 1 : Détailler la consistance du service public pénitentiaire dans une directive d'ensemble 249

Option 2 : Définir la consistance du service public pénitentiaire par conseil national d'orientation 249

Option 3 : Définir par la loi les missions du service public pénitentiaire 249

3.1.2. Évaluer l'action du service public pénitentiaire en fonction de ces objectifs 251

Option 1 : Évaluation nationale 251

Option 2 : Évaluation locale 251

Option 3 : Combinaison de plusieurs niveaux d'évaluation 252

3.1.3. Préciser en conséquence les obligations propres aux personnels pénitentiaires 252

Option 1 : Définition par voie réglementaire d'un code de déontologie du personnel pénitentiaire 252

Option 2 : Prestation de serment des agents de l'administration pénitentiaire 252

3.1.4. Développer les moyens humains pour accroître la sécurité des services relevant du Ministère de la justice 253

3.2. Garantir les droits des détenus sous réserve des impératifs de sécurité 253

3.2.1. Garantir les droits des détenus 253

Option 1 : Réaffirmer et préciser les limitations spécifiques au milieu pénitentiaire 253

Option 2 : Réaffirmer à la fois les droits et leurs limitations 253

3.2.2 Faciliter l'exercice du droit de vote 254

Option 1 : Permettre l'installation de bureaux de vote dans les établissements pénitentiaires 254

Option 2 : Aménager le régime du vote par procuration 254

Option 3 : La domiciliation à l'établissement pénitentiaire afin de permettre l'inscription sur les listes électorales de la commune dans laquelle l'établissement pénitentiaire est implanté 254

3.2.3 Permettre la domiciliation à l'établissement pénitentiaire pour assurer l'accès aux droits sociaux 255

3.2.4. Le respect de la vie privée et le maintien des liens familiaux 255

3.2.5. L'accès aux prestations de droit commun, sauf limitations particulières 256

- Accès aux soins 256

- Le droit à l'information et à la culture 256

3.3. Elever au niveau législatif les principes fondamentaux relatifs aux régimes de détention 257

3.3.1 L'encellulement individuel des condamnés 257

3.3.2. La possibilité de maintenir par exception les condamnés en maison d'arrêt 257

Options non retenues 258

3.3.3. La différenciation des régimes de détention au sein d'un établissement 258

3.3.4. Régime disciplinaire des détenus 258

3.3.5. Fouilles des détenus 259

3. 4. Prévenir la récidive des personnes placées sous main de justice 259

3.4.1. Préparer la réinsertion professionnelle 259

a) Le travail en prison 259

Option 1 : Le contrat de travail 259

Option 2 : l'acte d'engagement 260

b) L'accès aux dispositifs d'insertion professionnelle 261

Option 1 : Application limitée aux entreprises d'insertion et aux ateliers et chantiers d'insertion 261

Option 2 : Faire référence à l'ensemble des dispositifs de droit commun relatifs à l'insertion par l'activité économique 261

c) La formation professionnelle 262

Option 1 : Maintenir le dispositif actuel 262

Option 2 : Expérimenter un transfert aux régions de l'organisation et du financement des actions de formation professionnelle continue en faveur des détenus 262

3.4.2. Mener une action éducative adaptée en milieu pénitentiaire 263

La formation des mineurs 263

3.4.3. Favoriser la réinsertion sociale 263

a) Favoriser l'accès aux prestations d'aide sociale légale par la domiciliation au sein d'un établissement pénitentiaire 263

b) Fournir une base légale à l'aide aux indigents 264

3.4.4 Aménagements de peine 264

Option 1 : L'automaticité des aménagements de peine 265

Option 2 : Une amélioration du système d'aménagements des peines actuellement en vigueur 265

4.- ANALYSE DE L'IMPACT DU PROJET DE LOI 266

4.1. Impact juridique 266

4.2. Effets attendus de la loi pénitentiaire 266

4.2.1. Effets sur la récidive 266

4.2.2. Effets sur les violences en prison 268

4.2.3. Effets sur le taux des suicides 268

4.2.4. Moyens supplémentaires résultant de la création d'une réserve civile pénitentiaire et usage envisagé en priorité 269

4.3. Coûts pour l'Etat 269

a) Intervention des entreprises d'insertion, des chantiers et ateliers d'insertion dans les établissements pénitentiaires 269

b) Gestion des SPIP 269

4.4. Incidences sur les collectivités territoriales 270

4.4.1. Expérimentation de transfert de l'organisation et du financement d'actions de formation professionnelle continue pour les détenus 270

4.5. Effets sociaux 270

4.5.1. La situation des familles des personnes détenues 270

4.5.2. L'insertion de la prison dans la cité 270

FICHE D'IMPACT - LE RECOURS AUX ALTERNATIVES À LA DÉTENTION PROVISOIRE ET AUX AMÉNAGEMENTS DES PEINES PRIVATIVES DE LIBERTÉ 272

1. Assignation à résidence avec surveillance électronique 272

1.1. Historique et description du droit actuel 273

1.2. Impact prévisible des nouvelles dispositions 273

2. Dispositions tendant à favoriser le recours aux aménagements de peines 273

2.1. Historique et description du droit actuel 273

2.2. Impact prévisible des nouvelles dispositions 276

a) Observations générales 276

b) Observations concernant la nouvelle procédure simplifiée d'aménagement de peine applicable aux condamnés détenus 277

1.- DIAGNOSTIC : LES DIFFICULTÉS AUXQUELLES LA LOI PÉNITENTIAIRE ENTEND REMÉDIER

1.1 Un ordonnancement juridique devenu inadapté en matière pénitentiaire

1.1.1. Principales règles applicables en matière pénitentiaire

Les normes régissant les droits et obligations des personnes placées sous main de justice, les établissements et les services pénitentiaires d'insertion et de probation sont principalement issues de décrets simples à l'exception de quelques dispositions législatives, notamment la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire non codifiée et les articles 724 à 728-1 du code de procédure pénale.

L'article 728 du code de procédure pénale prévoit en effet qu'« un décret détermine l'organisation et le régime intérieur des établissements pénitentiaires ». Ainsi, cette disposition législative antérieure à 1958 reconnaît au pouvoir réglementaire la faculté de restreindre les libertés des détenus, ce qui relève du pouvoir législatif en droit commun.

Ces règles résultent également de décrets en Conseil d'Etat comme les dispositions relatives aux décisions administratives individuelles prises par l'administration pénitentiaire (décret n°2006-337 du 21 mars 2006) ou au régime de détention des mineurs (décret n°2007-748 du 9 mai 2007).

Enfin, de très nombreuses circulaires et notes administratives complètent ce dispositif.

Ces différentes sources du droit pénitentiaire sont devenues inadaptées.

Elles manquent de clarté en raison de l'inflation des textes et d'une tendance marquée à réglementer dans les détails et non de manière générale.

Aujourd'hui, il existe donc une profusion de normes parfois contradictoires et d'accès difficile. C'est le cas, par exemple, des règles relatives aux relations des détenus avec l'extérieur : visites, communications téléphoniques et correspondances.

Par ailleurs, l'affirmation du principe selon lequel l'exécution des peines relèverait du règlement ne semble pas correspondre à la réalité juridique. En effet, dans la prison comme à l'extérieur, les rapports de contrainte doivent être définis par la loi.

Le Gouvernement se propose donc de reprendre les règles générales actuellement posées par voie réglementaire ou de circulaire, d'en examiner la pertinence et, après avoir déterminé leur niveau juridique au regard de la hiérarchie des normes, de les intégrer le cas échéant dans le projet de loi pénitentiaire, tout en ajoutant les besoins normatifs nouveaux.

Le Parlement aura ainsi l'occasion de traiter des questions pénitentiaires, en définissant les missions de l'administration pénitentiaire et les droits des détenus. Le cadre sera ainsi fixé pour les textes d'application ultérieurs, dans un souci de sécurité juridique et de cohérence.

1.1.2. Des normes internationales désormais plus précises

Dans sa résolution du 17 décembre 1998, le Parlement européen a invité tous les Etats membres à élaborer une "loi fondamentale sur les établissements pénitentiaires qui définisse un cadre réglementant à la fois le régime juridique, le droit de réclamation ainsi que les obligations des détenus et prévoie un organe de contrôle indépendant auquel les détenus puissent s'adresser en cas de violation de leurs droits " .

La plupart des Etats disposent désormais d'une loi pénitentiaire régissant les prisons ; il en est ainsi de l'Italie (loi pénitentiaire du 26 juillet 1975), de l'Espagne  (loi organique pénitentiaire du 26 septembre 1979), de l'Allemagne (loi pénitentiaire du 16 mars 1976), des Pays-Bas (loi régissant l'administration pénitentiaire du 1er janvier 1988) ou du Canada (loi fédérale correctionnelle de 1992).

Plus largement, tant les " Règles minima " des Nations Unies que les recommandations du Conseil de l'Europe dont les règles pénitentiaires mises à jour le 11 janvier 2006 ou celles du Parlement européen incitent depuis plusieurs années les Etats à réviser leur droit pénitentiaire non seulement en ce qui concerne les conditions générales de détention mais aussi les statuts des détenus et des personnels.

Adoptées en 1973, révisées en 1987 puis en 2006, les règles pénitentiaires européennes visent à harmoniser les politiques pénitentiaires des Etats membres du Conseil de l'Europe et à leur faire adopter des pratiques et des normes communes. Ces 108 règles portent à la fois sur les droits fondamentaux des personnes détenues, le régime de détention, la santé, l'ordre et la sécurité des établissements pénitentiaires, le personnel de l'administration pénitentiaire, l'inspection et le contrôle des prisons.

Bien que ces recommandations ne revêtent aucune valeur contraignante pour les Etats et soient sans incidence sur la répartition entre la loi et le domaine réglementaire, elles constituent pour le ministère de la Justice un cadre de référence sur lequel l'administration pénitentiaire entend fonder son action. L'administration pénitentiaire a décidé de faire du respect des règles pénitentiaires un objectif prioritaire tant en ce qui concerne l'orientation de sa politique de modernisation que dans ses pratiques professionnelles.

Le Gouvernement propose par conséquent d'intégrer dans le droit français un grand nombre de ces règles pénitentiaires européennes.

1.1.3. Une situation insatisfaisante en termes de hiérarchie des normes

La Constitution de 1958 réserve une compétence exclusive au législateur pour fixer " les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ".

Les restrictions aux droits qu'entraîne inévitablement la privation de liberté doivent être fixées par la loi et être soumises aux principes constitutionnels de nécessité et de proportionnalité.

Aujourd'hui, le droit pénitentiaire ne respecte pas ces exigences constitutionnelles.

En outre, en raison de la superposition de règles hétérogènes, il ne présente pas les qualités d'accessibilité, de lisibilité et de prévisibilité exigées par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme. Il n'offre pas davantage de cadre suffisamment clair pour définir et harmoniser les pratiques professionnelles.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement souhaite modifier le droit applicable sur certains points et rassembler les dispositions sur le service public pénitentiaire, dans un texte unique

En réponse aux rapports parlementaires qui, en 2000, dénonçaient la situation des prisons françaises ^{195 ( * )} , un projet de loi pénitentiaire avait déjà été élaboré en 2001. Il comprenait quatre volets : le sens de la peine, le régime disciplinaire et la condition juridique des personnes détenues, le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires.

Ce projet de loi, préparé à l'issue d'une large concertation, n'a jamais été transmis au Parlement, ni même inscrit à l'ordre du jour du conseil des ministres.

Plusieurs de ses dispositions ont été reprises depuis. Celles relatives aux aménagements de peines figurent dans la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice et dans la loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. Par ailleurs, le décret n°2006-338 du 21 mars 2006 a strictement encadré les règles relatives à la mise à l'isolement des détenus. Le Parlement a enfin adopté récemment la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Il est aujourd'hui nécessaire, d'une part, d'élever au niveau législatif les restrictions aux droits nécessairement imposées aux détenus pour des raisons de sécurité publique et, d'autre part, d'édicter un ensemble de règles de déontologie ayant vocation à imposer de nouvelles conditions d'exercice des fonctions remplies par les personnels pénitentiaires.

1.2. Dans les faits, les missions de l'administration pénitentiaire restent largement centrées sur la fonction première de surveillance au détriment des actions de réinsertion et de prévention de la récidive

1.2.1. La nécessité de prendre en compte des actions de prévention de la récidive et d'accompagnement social des détenus

Un consensus tendant à ce que la prévention de la récidive soit clairement affirmée comme la mission principale du service public pénitentiaire semble aujourd'hui se dégager.

La fonction strictement sécuritaire longtemps seule assignée à l'administration pénitentiaire, si elle demeure essentielle, doit nécessairement s'accompagner d'objectifs en matière de réinsertion visant la prévention de la récidive.

Tel est le constat que l'Assemblée nationale dressait déjà en 2000 : « la dichotomie entre mission de sécurité et mission d'insertion est beaucoup plus factice qu'il n'y paraît ; la garde du détenu sans l'objectif de le réinsérer induit la récidive . » ( rapport Mermaz précité, p.119 )

Plus récemment, les travaux du comité d'orientation restreint de la loi pénitentiaire ont souligné la nécessité d'affirmer comme prépondérante cette mission de lutte contre la récidive au même titre que la participation au maintien de la sécurité publique ou à la réinsertion des personnes placées sous main de justice.

1.2.2. Les progrès accomplis depuis quinze ans butent sur des contraintes de moyens

Depuis une quinzaine d'années, la situation des détenus dans les établissements pénitentiaires s'est sensiblement améliorée, à la faveur notamment de deux réformes touchant à leur prise en charge sanitaire et socio-éducative.

S'agissant de la prise en charge sanitaire des détenus, la loi n°94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale prévoit que tous les détenus, y compris les étrangers, sont obligatoirement affiliés à l'assurance maladie et maternité du régime général (article L. 381-30 du code de la sécurité sociale) et bénéficient des prestations en nature correspondantes (article L. 319-30-1 du même code). Leur prise en charge sanitaire est assurée par le secteur public hospitalier (article L. 711-3 du code de la santé publique).

Si certains locaux des unités de consultation et de soins ambulatoires (UCSA) installés dans des établissements pénitentiaires construits avant 1994 sont encore inadaptés, cette réforme a amélioré la qualité des soins dispensés aux détenus. De même, la création en 2000 de huit unités hospitalières sécurisées interrégionales, dont six sont déjà ouvertes, a permis une amélioration des conditions d'hospitalisation des détenus présentant des pathologies lourdes et une rationalisation des moyens de leur garde. Enfin, les conditions d'hospitalisation psychiatrique des détenus ont été considérablement améliorées par la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice qui prévoit la création d'unités hospitalières spécialement aménagées pour les détenus. Dix sept unités devraient être construites dont les premières verront le jour en 2009.

S'agissant de la prise en charge socio-éducative, le décret n°99-276 du 13 avril 1999 est intervenu pour fusionner les services d'insertion en milieu ouvert, alors dénommés comités de probation et d'assistance aux libérés, et les services socio-éducatifs des établissements pénitentiaires, en créant les « services pénitentiaires d'insertion et de probation ». Cette réforme a permis une plus grande lisibilité ainsi qu'une implication accrue, même si elle reste insuffisante, des collectivités locales et des services déconcentrés de l'Etat ayant en charge la mise en oeuvre des politiques d'action sociale.

Ces réformes se heurtent néanmoins à plusieurs difficultés.

Outre l'hôtellerie, toute politique ambitieuse de prise en charge des détenus est nécessairement coûteuse.

L'inflation carcérale vient contrarier les efforts déployés pour améliorer la prise en charge des personnes détenues. Ainsi, entre le 1 ^er janvier 1996 et le 1 ^er janvier 2006, la population détenue a augmenté de 8% passant de 55.043 à 59.522 personnes détenues. Elle a continué de croître puisque au 1 ^er février 2008, elle est de 62 094.

La composition de la population pénale a également évolué. Les détenus rencontrant de lourds problèmes psychologiques ou d'addiction sont de plus en plus nombreux et exigent une prise en charge particulière que l'administration pénitentiaire peine à leur offrir.

1.2.3. Programmes de prévention de la récidive et aménagements de peine : situation actuelle

A l'heure actuelle, la lutte conte la récidive repose sur une prise en charge individualisée du détenu et une préparation à la réinsertion.

Les dispositifs auxquels les détenus ont accès au cours de leur détention visent principalement à préparer leur réinsertion, éventuellement par l'obtention dans un premier temps d'un aménagement de peine. Sont donnés au détenu des outils permettant que son retour dans société s'effectue dans les meilleures conditions possibles, par exemple, le suivi d'une formation professionnelle ou un travail en détention qui permet d'obtenir une qualification.

Le travail de réflexion sur le passage à l'acte se fait principalement dans un cadre thérapeutique avec des médecins ou des psychologues.

Un autre type de prise en charge est expérimenté par certains services pénitentiaires d'insertion et de probation : les programmes de prévention de la récidive qui se fondent sur la mise en place de groupes de parole animés par les conseillers d'insertion et de probation eux-mêmes.

1.3. Des personnels pénitentiaires dévoués en quête d'une reconnaissance et d'une clarification de leurs missions

1.3.1. Des effectifs en constante progression

Depuis 2000, le nombre de personnels pénitentiaires a augmenté de 20,4%, passant de 23 895 au 1er janvier 2000 à 28 778 au 1er janvier 2007, ainsi que le montre le graphique ci-après :

Cette progression, qui résulte principalement des effets de la loi d'orientation et de programmation pour la Justice de 2002, répond à l'augmentation globale du nombre de personnes placées sous main de justice : + 9% en milieu ouvert et + 17% en milieu fermé et s'accompagne de l'ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires (augmentation de 3% du nombre de places opérationnelles). On constate cependant une évolution différenciée selon les filières professionnelles depuis 2000 :

L'accroissement du nombre de personnels socio-éducatifs a été particulièrement soutenu (+57%) alors que le nombre de personnels techniques est resté stable. Quant aux personnels de surveillance, leur nombre a augmenté de 16 % entre 2000 et 2007.

Ces personnels pénitentiaires désormais plus nombreux sont en quête de reconnaissance et d'une clarification de leurs missions.

1.3.2. Une clarification des missions confiées aux personnels pénitentiaires

• Réaffirmer l'objectif prioritaire de prévention de la récidive poursuivi par le service public pénitentiaire

Le service public pénitentiaire assure l'exécution des mesures et sanctions pénales. Il contribue à la sécurité publique et favorise, dans le respect des intérêts de la société et des droits des victimes, la réinsertion des personnes placées sous main de justice ainsi que la prévention de la récidive.

Il apparaîtrait opportun de rappeler dans un texte législatif l'objectif prioritaire de prévention de la récidive poursuivi par le service public pénitentiaire, qui doit inspirer tant les missions de surveillance des personnes placées sous main de justice que de réinsertion tout en précisant que l'administration pénitentiaire n'est pas le seul acteur du service public pénitentiaire, auquel participent également d'autres services de l'Etat (ministère de la santé, ministère de l'éducation, etc.) et les collectivités territoriales

• Assurer la sécurité des juridictions.

La sécurisation des juridictions est une priorité du ministère de la Justice.

Régulièrement, des événements parfois tragiques soulignent le faible équipement sécuritaire des tribunaux et la nécessité de progresser rapidement sur cette question.

Dans l'état actuel du droit, il n'apparaît pas possible de constituer une réserve civile pénitentiaire permettant aux personnels de l'administration pénitentiaire de participer à cette mission.

1.3.3. Des difficultés des personnels de surveillance perçues comme insuffisamment reconnues et prises en compte

La population placée sous main de justice a évolué, ce qui rend les conditions d'exercice des missions confiées aux personnels de surveillance plus difficiles.

Le nombre d'agressions sur personnels est en augmentation : 463 agressions en 2003, 572 en 2005, 550 en 2006. Si le nombre d'agents agressés est en légère baisse - 648 agents en 2006 contre 689 en 2005 - les agressions relevées ont été plus violentes, 32 agents ayant du être hospitalisés contre 16 en 2005.

De manière heureusement plus résiduelle, des menaces sont proférées à l'encontre des proches des agents à raison de l'activité professionnelle de ces derniers. Aucune disposition ne permet actuellement une extension de la protection fonctionnelle applicable aux agents de l'administration pénitentiaire et à leurs proches, à savoir aux concubins et, aux personnes auxquelles ces agents sont liés par un pacte civil de solidarité lorsque, du fait des fonctions de ces derniers, ils sont victimes de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamation ou outrages.

• Une formalisation des règles déontologiques et disciplinaires

Comme cela a été précédemment indiqué, il serait utile que soient formalisées par décret les principales règles particulières de déontologie applicables aux personnels pénitentiaires mais également à tout collaborateur du service public pénitentiaire.

Prévoir un tel code de déontologie dans un véhicule législatif n'est certes pas juridiquement indispensable mais pourrait revêtir une forte portée symbolique, tant à l'égard de la société que des agents de l'administration pénitentiaire. Cette formule permettrait également d'éviter toute ambiguïté quant à son opposabilité aux collaborateurs du service public pénitentiaire.

1.4. Les règles essentielles de la vie en détention méritent un meilleur encadrement législatif

Il apparaît indispensable que les principes fondamentaux du régime de détention soient mieux définis par le législateur afin de diminuer les risques de confusion juridique qui peuvent notamment être la source de tensions dans les établissements pénitentiaires.

Les détenus auraient ainsi plus facilement accès aux règles qui les concernent et les difficultés d'appréciation des services de l'administration pénitentiaire, à l'origine de nombreux litiges et frustrations, seraient réduites d'autant.

1.4.1. La question récurrente du droit à l'encellulement individuel des prévenus

L'actuel article 716 du code de procédure pénale pose le principe de l'encellulement individuel des prévenus dans les maisons d'arrêt. : « les personnes mises en examen, prévenus et accusés soumis à la détention provisoire sont placés au régime de l'emprisonnement individuel de jour et de nuit. Il ne peut être dérogé à ce principe que dans les cas suivants :

1° Si les intéressés en font la demande ;

2° Si leur personnalité justifie, dans leur intérêt, qu'ils ne soient pas laissés seuls ;

3° S'ils ont été autorisés à travailler, ou à suivre une formation professionnelle ou scolaire et que les nécessités d'organisation l'imposent ;

4° Dans la limite de cinq ans à compter de la promulgation de la loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière, soit jusqu'en juin 2008,, si la distribution intérieure des maisons d'arrêt ou le nombre de détenus présents ne permet pas un tel emprisonnement individuel ».

Un récent décret n°2008-564 du 10 juin 2008 a commencé à faire évoluer ce régime, en accordant aux prévenus ne pouvant bénéficier d'un encellulement individuel la possibilité de présenter une requête auprès du chef d'établissement aux fins d'être transféré dans la maison d'arrêt la plus proche permettant un tel placement, sous réserve de l'accord du magistrat saisi du dossier de l'information.

Force est de constater qu'en 2008 l'administration pénitentiaire se trouve dans l'impossibilité matérielle de respecter le moratoire prévu par la loi du 12 juin 2003 en dépit du programme de construction de 13.200 places lancé par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002.

En effet, au 1er janvier 2008, le nombre total de détenus s'élevait à 61.076 dont 44.279 condamnés et 16.797 prévenus alors que le nombre de places est de 50.693. Or, l'insuffisance du nombre de places en établissement pour peines, qui s'élève à 19.196 pour 44.279 condamnés, ne permet pas l'affectation de la totalité des condamnés de maisons d'arrêt en établissement pour peines.

De surcroît, il convient de souligner que l'encellulement individuel pour tous ne doit plus être considéré comme l'objectif à atteindre absolument. En effet, nombre de détenus ne souhaitent pas être seuls en cellule, notamment dans les maisons d'arrêt où les périodes d'incarcération sont relativement courtes. Il convient de prendre cet élément en considération ce qui est d'ores et déjà le cas dans les nouveaux établissements qui comportent ou comporteront tous 20% de leurs places en cellules collectives.

Ainsi, est-il désormais prévu que les personnes mises en examen, les prévenus et accusés seront placés en cellule individuelle ou en cellule collective si celle-ci est adaptée au nombre de détenus et si ces derniers ont été reconnus aptes à cohabiter.

1.4.2. La modulation des régimes de détention : des bases juridiques insuffisamment précises

La diversité croissante des profils de détenus rend nécessaire une prise en charge adaptée et différenciée au sein des établissements pénitentiaires.

C'est ce qu'énonce la règle pénitentiaire européenne n° 51-4 du Conseil de l'Europe selon laquelle « chaque détenu est ensuite soumis à un régime de sécurité correspondant au niveau de risque identifié ».

C'est également ce qu'a recommandé le comité d'orientation restreint.

Les détenus relèvent actuellement de trois régimes de détention. Le premier s'applique à ceux qui sont affectés en maison d'arrêt. Le deuxième, applicable aux condamnés dans les centres de détention, est orienté à titre principal vers la réinsertion. Le dernier, destiné aux condamnés identifiés comme dangereux affectés dans les maisons centrales, est essentiellement orienté vers la sécurité. Mais à l'intérieur de chaque type d'établissement, le régime de détention est identique.

Toutefois, à titre expérimental, certains établissements, notamment les centres de détention, ont mis en place des régimes différenciés adaptés aux profils et aux comportements spécifiques de certains détenus.

La base juridique de cette expérimentation apparaît insuffisante et imprécise et les risques contentieux liés à l'affectation des détenus dans différents régimes mis en place à titre expérimental dans certains établissements, s'ils apparaissent encore marginaux, sont susceptibles de se développer au regard de la jurisprudence récente du Conseil d'Etat ^{196 ( * )} .

1.4.3. Les fouilles et le régime disciplinaire : des garanties minimales à établir

Plusieurs dispositions réglementaires éparses du code de procédure pénale posent actuellement les règles qui régissent les fouilles, notamment quant au respect de la dignité, à l'intervention d'une personne du même sexe et à l'efficacité du contrôle.

Les règles en la matière résultent exclusivement d'une simple circulaire du 14 mars 1986 qui précise les conditions d'exercice des fouilles des détenus et en fixe les règles techniques.

Or, dans ce domaine, les risques d'atteintes à l'intimité et aux libertés fondamentales sont importants et la Cour européenne des droits de l'homme est particulièrement attentive aux conditions dans lesquelles les fouilles sont effectuées sur des personnes détenues.

Il apparaît dès lors indispensable d'imposer des garanties par la voie législative.

1.4.4. Le maintien des relations familiales : téléphone, visites, correspondance écrite

De la privation de liberté découlent nécessairement des restrictions à l'exercice des libertés fondamentales relevant de l'article 34 de la Constitution et notamment au droit à la vie privée et familiale, par ailleurs protégé par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des Droits de l'homme.

En conséquence, il apparaîtrait juridiquement nécessaire d'élever au niveau législatif le droit au respect de la vie familiale des détenus ainsi que les conditions de son exercice en établissement pénitentiaire. A cette occasion, et conformément au principe de clarté et de prévisibilité de la loi restreignant l'exercice d'une liberté publique tel que défini par la CEDH, il apparaîtrait indispensable de préciser les motifs de refus de permis de visite, de communication téléphonique et de retenue de correspondance.

1.4.5. Le travail en prison : des règles spécifiques imprécises et une application du code du travail limitée aux règles d'hygiène et de sécurité

L'article 717-3 alinéa 3 du code de procédure pénale dispose que les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l'objet d'un contrat de travail, mais qu'il peut être dérogé à cette règle pour les activités exercées à l'extérieur des établissements pénitentiaires.

En conséquence, les personnes incarcérées ne signent pas de contrat de travail. A l'exception des règles en matière d'hygiène et de sécurité, les règles du code du travail ne s'appliquent pas en prison.

L'ensemble des règles applicables aux relations de travail des détenus résulte de dispositions à caractère réglementaire du code de procédure pénale sans base législative particulière. Il apparaît donc souhaitable de poser les principes fondamentaux par la voie législative.

1.5. De nombreux droits des détenus sont méconnus ou limités du seul fait de leur situation

Ainsi que le soulignait le rapport Canivet ^{197 ( * )} , si l'exercice des droits fondamentaux reconnus aux détenus comme à tout autre citoyen ne doit pas être entravé par la situation résultant de l'incarcération, certaines nécessités propres à l'environnement carcéral impliquent cependant un aménagement de leurs conditions d'exercice.

L'application rigoureuse du principe de hiérarchie des normes supposerait de garantir la protection des droits des personnes détenues et d'encadrer dans un texte législatif les restrictions apportées à ces droits pour des raisons de sécurité et de maintien de l'ordre au sein des établissements pénitentiaires.

Des difficultés inhérentes à l'environnement carcéral existent, en matière d'exercice effectif du droit de vote par exemple. De même, la situation propre aux détenus conduit de facto à entraver leurs droits à bénéficier des prestations sociales de droit commun qu'aucun texte ne vient cependant écarter en ce qui les concerne. Il apparaît indispensable de clarifier cet état de fait et d'affirmer le principe d'accès aux prestations sociales et aux dispositifs d'insertion de droit commun des détenus.

De même, le principe de l'accès au dispositif de soins de droit commun, posé par la loi du 18 janvier 1994, paraît devoir être clairement réaffirmé dans la loi pénitentiaire.

II.- OBJECTIFS POURSUIVIS

Le projet de loi pénitentiaire a défini cinq objectifs complémentaires :

• clarifier les missions du service public pénitentiaire et les conditions de son exercice, en distinguant celles relevant de sa compétence propre de celles nécessitant le concours d'autres partenaires publics

• garantir les droits des détenus sous réserve des impératifs de sécurité

• valoriser les fonctions des personnels et mieux protéger leur exercice

• renforcer la sécurité juridique en élevant au niveau législatif les principes fondamentaux relatifs aux régimes de détention

• prévenir la récidive des personnes placées sous main de justice.

III.- OPTIONS

3.1. Conforter et moderniser les missions du service public pénitentiaire

3.1.1 La définition du service public pénitentiaire lui-même

Option 1 : La consistance détaillée du service public pénitentiaire pourrait être exposée dans une directive d'ensemble qui viendrait préciser les missions essentielles, les priorités et le caractère partenarial de certaines actions en matière de prévention de la récidive.

Parmi les exemples récents de telles directives, peuvent être citées :

- La directive nationale d'orientation des préfectures, présentée en conseil des ministres le 17 novembre 2004 (missions essentielles, relations avec les collectivités locales et les autres acteurs locaux)

- La directive nationale d'orientation de l'ingénierie publique du 7 février 2005 élaborée conjointement par le ministère de l'équipement et le ministère de l'agriculture afin de préciser les missions en la matière des directions départementales de l'équipement et des directions départementales de l'agriculture et de la forêt ;

- La directive nationale d'orientation pour la mise en oeuvre des politiques environnementales du 11 juillet 2006 élaborée par le ministère de l'écologie et du développement durable, visant à mettre en oeuvre les principes énoncés dans la charte de l'environnement et les priorités résultant de la « stratégie nationale de développement durable ».

Option 2 : Une forme de conseil national d'orientation pourrait également constituer le cadre d'une réflexion permanente sur la consistance des missions du service public pénitentiaire et d'une redéfinition par étapes par le Gouvernement des priorités et des modalités d'exercice de celles-ci par voie de directives ministérielles.

Le conseil d'orientation restreint a ainsi émis une proposition, tendant à « créer, indépendamment du conseil supérieur de l'administration pénitentiaire, instance officielle, essentiellement institutionnelle au demeurant peu activée, une structure pluridisciplinaire de réflexion et de propositions réunissant - à l'instar du présent comité d'orientation des personnalités et représentants de personnes morales de toutes sensibilités et positionnements professionnels ne tirant leur légitimité que de leur implication présente ou passée dans les problématiques liées à l'exécution des sanctions pénales. Celle-ci mettrait ainsi à la disposition du Ministre de la Justice un « laboratoire d'idées » propre à lui offrir des analyses et propositions formulées par des acteurs ou observateurs avertis, tant extérieurs qu'intérieurs à son administration ».

Option 3 : Définir par la loi les missions du service public pénitentiaire :

Telle est l'option privilégiée par le Gouvernement.

Les missions de garde et de réinsertion du service public énoncées à l'article 1 ^er de la loi du 22 juin 1987 apparaissent très larges et non priorisées.

En outre, l'action de l'administration pénitentiaire n'est pas clairement et suffisamment inscrite dans le cadre de l'ensemble des politiques publiques menées en matière d'action sociale, d'insertion professionnelle et de prévention de la délinquance.

Or, pour préparer au mieux la sortie des personnes détenues et orienter les personnes suivies en milieu libre vers les dispositifs d'insertion de droit commun, l'administration pénitentiaire a besoin du concours des acteurs publics qui interviennent dans les politiques d'insertion sociale en matière d'accès au logement, à l'emploi, à la culture, aux droits sociaux et d'une façon générale à l'ensemble des droits du citoyen.

Il s'agit dès lors d'affirmer que la mission principale du service public pénitentiaire est de prévenir la récidive, que ce soit en milieu ouvert ou fermé. C'est en effet à l'aune du taux de récidive des personnes placées sous main de justice que peut être évaluée l'efficacité d'un système pénitentiaire.

De nombreuses dispositions du projet de loi pénitentiaire tendent à l'amélioration des actions en matière de réinsertion, d'éducation et d'accompagnement social des détenus.

Il est envisagé ainsi de généraliser l'élaboration de bilans de personnalité en détention afin de permettre la mise en place d'un parcours individualisé pour chaque détenu. L'intervention d'entreprises d'insertion dans les établissements pénitentiaires, et la mise en place de programmes de nature à faciliter la réinsertion des personnes placées sous main de justice visent directement à réduire le taux de récidive.

Il s'agit également de favoriser la mise en place de programmes de prévention de la récidive permettant la prise en charge spécifique de certains délinquants et s'inscrivant dans le parcours de la personne placée sous main de justice, qu'elle soit incarcérée ou non.

Les personnels des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) seront notamment chargés d'animer directement certains programmes tels que des groupes de parole de prévention de la récidive pour les délinquants sexuels ou s'étant livrés à des actes de violences, et de coordonner ceux confiés à d'autres services publics tels que l'éducation nationale ou la santé.

Dans le même esprit, les SPIP doivent favoriser l'accès des personnes placées sous main de justice aux dispositifs sociaux de droit commun gérés par d'autres services publics de l'Etat et des collectivités territoriales.

Le Gouvernement souhaite préciser par ailleurs que les personnels pénitentiaires sont chargés dans leur ensemble du contrôle et de la surveillance des personnes placées sous main de justice

Il a en conséquence expressément affirmé que l'administration pénitentiaire contribue à la sécurité de la société.

3.1.2. Evaluer l'action du service public pénitentiaire en fonction des ces objectifs

Le Gouvernement estime indispensable que les politiques mises en oeuvre fassent l'objet d'une évaluation rigoureuse et puissent être adaptées au fur et à mesure de leur mise en oeuvre.

Option 1 : Evaluation nationale

La première option envisageable consisterait à confier le soin de procéder à l'évaluation des effets de la politique pénitentiaire, notamment de l'analyse globale des phénomènes de récidive ou des taux de réinsertion sociale ou professionnelle à un observatoire national rattaché à l'administration centrale.

Cette option présente l'avantage de fournir une vision d'ensemble sur l'efficacité des services pénitentiaires au regard des objectifs qui lui sont assignés, dans une perspective de moyen et de long terme. En particulier, l'effet attendu sur le taux de récidive vaut d'être apprécié avant tout au niveau national et sur une période suffisamment longue pour prendre en considération l'effet nécessairement graduel des mesures envisagées. Le caractère national de l'évaluation présenterait également le mérite de permettre des comparaisons régionales ou départementales sur des bases homogènes, ce qui pourrait jouer un rôle incitatif sur les services.

En revanche, un tel système d'évaluation nationale pourrait difficilement se livrer à des analyses détaillées de façon systématique et très fréquente, sauf à obérer, compte tenu de la charge de travail en résultant, l'exercice des missions de surveillance ou d'accompagnement individualisé dans un but de réinsertion. Par ailleurs, cette option présenterait l'inconvénient de ne pas faire apparaître les données locales qui expliquent dans bien des cas les disparités entre les établissements ou entre les régions.

Option 2 : Evaluation locale

Une évaluation réalisée au niveau local présente les avantages et inconvénients symétriques. Elle permet de différencier l'analyse selon les caractéristiques des établissements et la typologie des détenus, en mettant en lumière les améliorations résultant directement des actions entreprises selon des critères qui peuvent être aisément adaptés à chaque situation. En revanche, elle ne permet pas de procéder à des comparaisons sur des bases homogènes, ni d'évaluer globalement l'impact social du service public pénitentiaire.

A fortiori, une évaluation limitée à un seul établissement fournit des indicateurs utiles pour orienter la gestion ou les choix stratégiques dans l'organisation du service, mais ne dépasse pas cette seule ambition

Option 3 : Combinaison de plusieurs niveaux d'évaluation

Telle est l'option privilégiée par le Gouvernement qui entend créer par voie réglementaire trois types d'instances aux niveaux national, départemental et de chaque établissement. Deux d'entre elles se substitueraient à la commission de surveillance des établissements pénitentiaires.

Par ailleurs, le projet de loi étend aux députés au Parlement européen élus en France l'autorisation de visiter les locaux de garde à vue, les centres de rétention, les zones d'attente et les établissements pénitentiaires.

3.1.3. Préciser en conséquence les obligations propres aux personnels pénitentiaires

Compte tenu de la redéfinition des missions du service public pénitentiaire, la clarification des missions des personnels ainsi que des obligations qui leur incombent dans l'exercice de ces missions paraît nécessaire.

Option 1 : Définition par voie réglementaire d'un code de déontologie du personnel pénitentiaire

Le code de déontologie aurait pour objet de définir les règles qui s'imposent aux agents dans l'exercice de leurs fonctions, en conformité notamment avec les principes énoncés dans les règles pénitentiaires européennes.

Toutes les personnes intervenant au sein d'un établissement pénitentiaire seraient désormais soumises aux mêmes règles déontologiques de respect de la dignité des personnes et de la sécurité. Ces normes de référence iraient dans le sens d'une transparence des règles de comportement à respecter vis-à-vis de la société et des détenus mais aussi une opposabilité incontestable, notamment dans le cadre des procédures disciplinaires, à l'égard des personnels concernés.

Option 2 : Prestation de serment des agents de l'administration pénitentiaire

A l'égard des personnels de l'administration pénitentiaire, elle permettrait de souligner solennellement l'importance, pour la société, des missions qu'ils accomplissent et symboliser leur attachement aux valeurs et principes de la République.

La prestation de serment consiste en un engagement des personnels à remplir les missions qui leur sont confiées et ce dans le respect des dispositions du code de déontologie qui prévoirait cette prestation de serment.

Les deux options qui viennent d'être présentées vont dans le sens d'une exigence déontologique forte, s'appliquant également dans tous les établissements et à tous les personnels.

3.1.4. Développer les moyens humains pour accroître la sécurité des services relevant du Ministère de la justice

Les personnels de l'administration pénitentiaire sont particulièrement aptes à renforcer la sécurité des services relevant du ministère de la justice compte tenu de leurs compétences, du savoir-faire acquis, et des garanties déontologiques qu'ils présentent. C'est la raison pour laquelle il est proposé la création d'une réserve civile pénitentiaire qui serait constituée de personnels pénitentiaires dégagés de tout lien avec le service pour des motifs autres que disciplinaires

Toutefois, à la différence de la réserve civile de la police nationale, elle reposerait uniquement sur une adhésion volontaire des personnels de surveillance concernés par le dispositif.

Cette réserve civile pénitentiaire ne peut être créée que par la loi dans la mesure où les personnels de l'administration pénitentiaire bénéficient d'une pension civile et disposent de prérogatives de puissance publique.

3.2. Garantir les droits des détenus sous réserve des impératifs de sécurité

3.2.1. Garantir les droits des détenus

Option 1 : Réaffirmer et préciser les limitations spécifiques au milieu

Il aurait pu être envisagé de ne préciser dans le projet de loi pénitentiaire que les limitations imposées par les impératifs d'ordre, de sécurité ou de protection des victimes, en posant le principe selon lequel les autres droits sont applicables aux détenus de la même manière qu'à tous les citoyens.

Option 2 : Réaffirmer à la fois les droits et leurs limitations

En vue d'assurer une meilleure sécurité juridique et afin que le projet de loi pénitentiaire ne soit pas ressenti comme un projet attentatoire aux libertés et se bornant à limiter les droits des détenus, le Gouvernement a opté pour une affirmation des droits des détenus tout en précisant les limitations qui leur sont nécessairement apportées.

La loi serait donc à la fois l'instrument de protection des droits des personnes détenues et la norme posant les restrictions apportées à ces droits pour des raisons résultant des contraintes inhérentes à la détention, de sécurité et du bon ordre au sein des établissements pénitentiaires, de prévention des infractions et de protection de l'intérêt des victimes.

3.2.2 Faciliter l'exercice du droit de vote

Option 1 : Permettre l'installation de bureaux de vote dans les établissements pénitentiaires

Un tel dispositif nécessiterait l'adaptation du droit électoral qui prévoit notamment le libre accès aux bureaux de vote et la publicité des opérations de dépouillement. De telles dispositions fragiliseraient la sécurité des établissements pénitentiaires qui se concilie difficilement avec la libre circulation au sein de l'établissement et s'avère en tout cas incompatible avec l'accès du public.

Compte tenu du très faible nombre de détenus qui votent, l'installation de bureaux de vote dans les établissements pénitentiaires a été écartée.

Option 2 : Aménager le régime du vote par procuration : poser des règles spécifiques pour les procurations de détenus (choix du mandataire, possibilité d'avoir plusieurs procurations...)

Une telle option a également été écartée pour deux raisons principales :

le vote par procuration porte atteinte au secret du vote, il est donc délicat de l'étendre

il présente des risques de fraude électorale qui seraient d'autant plus importants que le nombre de procurations par mandataire serait élevé

Option 3 : La domiciliation à l'établissement pénitentiaire afin de permettre l'inscription sur les listes électorales de la commune dans laquelle l'établissement pénitentiaire est implanté

Les personnes détenues, sauf décision contraire, ne sont pas déchues de leurs droits civiques. Toutefois, elles se heurtent à des difficultés pour voter lorsqu'elles n'ont plus de domicile ou qu'elles ne connaissent pas de mandataire susceptible de voter à leur place.

Actuellement, les détenus peuvent être inscrits sur les listes électorales de la commune où se situe l'établissement pénitentiaire, à condition qu'ils soient présents à l'établissement depuis au moins 6 mois.

Afin de favoriser l'exercice du droit de vote des détenus, le Gouvernement propose d'inscrire dans la loi la possibilité pour les détenus de se domicilier à l'établissement dans lequel ils sont incarcérés afin de leur permettre de s'inscrire au titre du domicile sur les listes électorales des communes de leur lieu de détention.

3.2.3 Permettre la domiciliation à l'établissement pénitentiaire pour assurer l'accès aux droits sociaux

Le Gouvernement entend permettre aux détenus sans domicile de secours au moment de leur incarcération ou qui ne peuvent en justifier d'élire domicile auprès de l'établissement pénitentiaire pour prétendre au bénéfice de leurs droits sociaux.

La question de la domiciliation est en effet actuellement le principal obstacle à l'accès des détenus aux droits et politiques d'insertion de droit commun, conditionnés par l'existence d'un domicile. Un très grand nombre de détenus sont sans domicile. Si le code de l'action sociale prévoit qu'ils peuvent se prévaloir de leur domicile antérieur à l'incarcération pour faire valoir leurs droits à certaines prestations, en pratique, les détenus se heurtent souvent au refus des collectivités territoriales au motif qu'ils ont quitté, parfois depuis plusieurs années, leur domicile. De surcroît, les conditions actuellement exigées pour obtenir une domiciliation auprès d'une association, ne permettent qu'à une infime minorité de détenus d'en bénéficier.

3.2.4. Le respect de la vie privée et le maintien des liens familiaux

Le Gouvernement a souhaité retenir le principe de la liberté de communication téléphonique et de visite des détenus avec leur famille ou leurs proches.

Il est ainsi apparu souhaitable de généraliser l'accès au téléphone des détenus, quelle que soit leur situation pénale. Pour les prévenus, les conditions de cet accès seront fixées par le magistrat saisi du dossier de l'information.

L'accès au téléphone a déjà été étendu à l'ensemble des condamnés, quel que soit leur lieu d'incarcération, par le décret du 3 mai 2007 pris pour l'application des dispositions de la loi prévention de la délinquance du 5 mars 2007, sous réserve de l'existence d'un dispositif technique.

En outre, depuis le 1er juillet 2007, les mineurs en détention provisoire peuvent être autorisés à téléphoner par le magistrat en charge de leur dossier.

En généralisant l'accès au téléphone, la France se conforme ainsi aux règles pénitentiaires européennes en la matière et répond en outre aux souhaits des parlementaires, de la commission nationale consultative des droits de l'Homme et du comité européen de prévention de la torture ^{198 ( * )} .

Compte tenu des délais de recrutement et de formation des personnels nécessaires, la mise en oeuvre de cette disposition sera progressive et l'accès au téléphone sera ainsi généralisé au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur de la loi pénitentiaire.

Durant la période transitoire, la liste des maisons d'arrêt dans lesquelles les détenus sont autorisés à téléphoner sera fixée par arrêté.

Le droit à la vie familiale pourra toutefois être limité si les visites, les communications téléphoniques ou les correspondances écrites sont susceptibles de compromettre le maintien de la sécurité et de l'ordre de l'établissement. Enfin, des restrictions pourront être apportées pour assurer la prévention des infractions pénales.

Le projet de loi prévoit également de définir les conditions dans lesquelles un détenu peut utiliser son image, ainsi que les motifs pour lesquels l'administration pénitentiaire peut s'opposer à une telle utilisation : sauvegarde de l'ordre public, réinsertion de la personne placée sous main de justice, prévention des infractions ou enfin protection des victimes et des droits d'autrui.

3.2.5. L'accès aux prestations de droit commun, sauf limitations particulières

- Accès aux soins

Le Gouvernement propose de consacrer le droit à la santé des détenus et la prise en charge des soins qui leur sont dispensés par le service public hospitalier.

- Le droit à l'information et à la culture

En premier lieu, il apparaît indispensable d'actualiser le régime de l'accès à l'information écrite en établissement pénitentiaire. En effet, certaines publications sont susceptibles constituer des menaces contre la sécurité des personnes ou des établissements ou de contenir des propos ou des signes injurieux ou outrageants à l'encontre des agents ou des collaborateurs du service public pénitentiaire.

Or, des publications contenant des propos injurieux ou diffamants ou désignant nominativement des personnels de l'administration pénitentiaire ne peuvent actuellement être retenues sur le fondement de l'article D. 444 du code de procédure pénale, alors même que l'administration pénitentiaire, lorsqu'elle porte plainte pour diffamation, obtient souvent gain de cause.

D'autres publications exposant de manière racoleuse l'affaire judiciaire de certains détenus peuvent entraîner des réactions négatives à leur égard de la part de codétenus.

L'option qui apparaît la plus pertinente serait de renvoyer au règlement les modalités selon lesquelles les détenus peuvent se procurer des journaux et de prévoir par voie législative les conditions de leur retenue.

Il est envisagé de maintenir la compétence de l'autorité administrative pour décider de la retenue. Cette décision à valeur réglementaire s'applique à l'ensemble des établissements pénitentiaires. Dès lors, il n'est pas nécessaire de recourir à la procédure contradictoire instituée par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, préalablement à cette décision.

3.3. Elever au niveau législatif les principes fondamentaux relatifs aux régimes de détention

3.3.1 L'encellulement individuel des condamnés

Nos textes sont aujourd'hui trop rigides en matière d'encellulement individuel des condamnés. En effet, l'article 717-2 du code de procédure pénale prévoit qu'il ne peut être dérogé à ce principe qu'en raison de la distribution intérieure des locaux, de leur encombrement temporaire ou des nécessités d'organisation du travail. Il ne laisse aucune place à l'intérêt du condamné. Or, il faut donner à un détenu la possibilité de demander à partager sa cellule avec une autre personne s'il le souhaite. Cette souplesse, qui existe déjà pour les prévenus, serait étendue à l'ensemble des condamnés incarcérés en maison d'arrêt ou en établissement pour peines. Les règles pénitentiaires européennes n° 18 et suivantes prévoient au demeurant cette possibilité.

Dans le même esprit, l'administration doit être en mesure, dans l'intérêt de la personne concernée, et notamment pour prévenir un risque suicidaire, de ne pas laisser un détenu seul en cellule.

3.3.2. La possibilité de maintenir par exception les condamnés en maison d'arrêt

L'insuffisance du nombre de places en établissements pour peines explique le surencombrement des maisons d'arrêt et l'impossibilité de respecter le principe de l'affectation de tous les condamnés en établissement pour peines.

C'est pourquoi il est proposé de modifier l'article 717 du code de procédure pénale qui autorise à titre exceptionnel le maintien des condamnés en maison d'arrêt, en portant la durée de cette incarcération à deux ans au lieu d'un an actuellement.

Au-delà de l'impératif juridique, cette modification trouve sa justification dans le souhait, pour certains condamnés, d'être maintenus à proximité de leur résidence afin de favoriser le maintien des liens familiaux, leur permettant ainsi de mieux préparer leur sortie.

La modification des délais d'octroi des aménagements de peine proposée permettra d'ailleurs à ces condamnés dont le reliquat de peine est inférieur à deux ans de bénéficier d'un aménagement de peine.

Dans le même esprit, la modification de l'article 717 engloberait aussi expressément le maintien en maison d'arrêt des condamnés ayant un reliquat de peine supérieur à deux ans en attente d'un aménagement de peine réalisable à court terme.

Options non retenues

Une alternative aurait pu consister en un transfert des condamnés des maisons d'arrêt dans les établissements pour peines, avec pour corollaire le placement à plusieurs en cellule. Cette option a été écartée car elle risquerait de fragiliser l'équilibre des établissements pour peines, l'encellulement à plusieurs étant très difficilement supportable sur une longue période.

Par ailleurs, cette mesure se serait traduite par un éloignement de ces condamnés de leur famille.

L'instauration d'un numerus clausus dans les maisons d'arrêt a été écartée car le numerus clausus restreint la liberté d'appréciation des magistrats et constitue une atteinte au principe d'égalité devant la loi. En outre, par son caractère systématique et brutal, le principe du numerus clausus ne pourrait que heurter l'opinion publique et nourrir son incompréhension à l'égard de la justice.

3.3.3. La différenciation des régimes de détention au sein d'un établissement

Il apparaît indispensable de diversifier la prise en charge des détenus au regard de la variété de leurs profils et de leurs besoins, et de l'adapter en fonction de leur conduite en détention, de leur volonté de se réinsérer socialement, et de leur capacité à évoluer.

Il est proposé en conséquence de permettre la différenciation des régimes de détention entre les établissements et au sein d'un même établissement en prenant en compte la dangerosité des détenus, leur personnalité et leur projet d'insertion.

L'accès des détenus à l'ensemble des activités de chaque établissement ne serait toutefois pas remis en cause, seules les conditions dans lesquelles ils y accèdent étant adaptées en fonction de leur évolution personnelle.

Au regard du principe d'égalité devant la loi, la différence de traitement des détenus au sein d'un même établissement dans un objectif de prévention de la récidive doit nécessairement être prévue dans un texte législatif.

3.3.4. Régime disciplinaire des détenus

En raison du caractère coercitif des mesures disciplinaires, il est proposé d'élever au niveau législatif les principes fondamentaux du droit disciplinaire : la répartition des fautes selon leur degré de gravité, le nombre maximal de jours de cellule disciplinaire ou de confinement en cellule individuelle, le placement à titre préventif en cellule disciplinaire ou en confinement en cellule individuelle.

Il est également envisagé de réduire la durée maximale de placement en cellule disciplinaire qui serait ramenée de 45 jours à 21 jours pour les fautes les plus graves Toutefois, la durée est portée à 40 jours en cas de violence physique contre les personnes.

Cette modification trouve sa justification dans le souci de garantir le respect et la dignité des personnes détenues et d'harmoniser nos pratiques avec les législations européennes et les règles énoncées par le Conseil de l'Europe.

3.3.5. Fouilles des détenus

Il est proposé de maintenir les garanties existantes en matière de fouilles de détenus, quant à la nécessité du respect de la dignité de la personne humaine.

Il serait en outre précisé que la nature et la fréquence des fouilles doivent être adaptées aux circonstances de la vie en détention, à la personnalité du détenu et aux risques que son comportement fait courir à la sécurité des personnes et au maintien de l`ordre dans les établissements, ce qui interdit le recours systématique aux fouilles approfondies.

Le projet prévoit également qu'une investigation corporelle interne ne peut être réalisée que par un médecin.

3.4. Prévenir la récidive des personnes placées sous main de justice

3.4.1. Préparer la réinsertion professionnelle

a) Le travail en prison

Option 1 : Le contrat de travail

La mise en place d'un contrat de travail de droit privé ou de droit public n'apparaît pas adéquate pour plusieurs raisons.

D'une part, l'organisation du travail en détention est difficilement compatible avec la mise en oeuvre de contrats de travail de droit commun. En effet, elle relève de la seule responsabilité du chef d'établissement et les règles pénitentiaires prévalent ainsi sur le lien qui s'établit avec les détenus et leur employeur dans le cadre du travail. A titre d'exemple, les transferts ou les décisions judiciaires sont susceptibles de mettre un terme à la relation de travail.

D'autre part, l'application des règles de droit commun en matière de contrat de travail et la reconnaissance d'un statut individuel et collectif de droit privé des détenus ne peuvent être envisagées.

En effet, des avantages qu'elles créeraient au profit des détenus (congés payés, rémunération au niveau du SMIC, droits à indemnisation en cas de rupture du contrat ou encore des droits collectifs) résulteraient des charges financières fortement dissuasives pour les entreprises qui perdraient tout intérêt à contracter avec l'administration pénitentiaire. L'application du droit commun constituerait, en conséquence, un obstacle majeur à l'objectif de développement du travail en détention.

Le principe d'un contrat de travail de droit privé appliqué aux personnes détenues, au demeurant, a soulevé une forte opposition du monde de l'entreprise ainsi que cela ressort du rapport du Conseil Economique et Social en 2006 relatif aux conditions de la réinsertion socioprofessionnelle des détenus en France.

Outre le fait que le contrat de travail de droit public tel qu'il était prévu dans le projet de loi pénitentiaire de 2001 relevait d'une construction artificielle en ce qu'il reposait sur des règles spécifiques exclusives de toute application du code du travail, il positionnait de manière fictive le chef d'établissement en qualité d'employeur, dès lors qu'un entrepreneur privé ne peut pas conclure de contrat administratif avec ses salariés.

Au plan européen, d'une façon générale, la France apparaît plutôt volontariste dans le domaine du travail des détenus, notamment en matière salariale.

Dans la quasi-totalité des pays européens et en particulier en Allemagne, en Grande Bretagne, au Danemark ou aux Pays-bas, les détenus travaillent au sein des établissements pénitentiaires dans des conditions exorbitantes du droit commun.

Dans la plupart des pays, notamment en Allemagne, en Grande Bretagne, en Italie, aux Pays Bas, les détenus ont l'obligation, en réalité théorique, de travailler ou à tout le moins d'avoir une activité pendant leur détention.

Si certains pays ont recours à un contrat de travail spécifique, à l'instar de ce qui était envisagé dans le projet de loi de 2001, d'autres comme l'Allemagne ou l'Angleterre ne retiennent pas cette solution et ont mis en oeuvre une relation de travail sui generis comparable à l'acte d'engagement proposé dans la loi pénitentiaire.

Option 2 : L'acte d'engagement

Il est apparu nécessaire d'améliorer la responsabilisation du détenu au travail par l'énoncé de règles qui précisent ses droits et obligations au regard de l'emploi, et de fixer les éléments relatifs à l'organisation et aux conditions de travail.

Aussi, l'une des actions retenues dans le cadre de la circulaire PACTE 2 du ministère de la Justice (direction de l'administration pénitentiaire) du 29 mai 2000, relative au travail pénitentiaire, a consisté dans l'élaboration d'un document d'engagement à l'emploi afin de clarifier les règles d'exercice du travail des détenus, concernant notamment l'embauche, sa durée, la rémunération, la période d'essai, les conditions de suspension et de rupture de l'engagement, les exigences en matière d'assiduité, de productivité, de qualité des travaux.

Dans le prolongement de cette réflexion et afin de reconnaître le détenu comme sujet de droit dans le domaine du travail, il semble opportun, pour clarifier les règles d'exercice du travail des détenus, de consacrer au niveau législatif le document d'engagement au travail du détenu en l'intitulant « acte d'engagement ».

b) L'accès aux dispositifs d'insertion professionnelle

L'insertion par l'activité économique est prévue par l'article L. 5132-4 du code du travail et le décret n° 99-107 du 18 février 1999 relatif aux entreprises d'insertion.

Plusieurs types de structures interviennent dans ce domaine et l'objectif général est bien de prévoir que les détenus pourraient bénéficier de toutes les dispositions du code du travail relatives à l'insertion par l'activité économique.

Certaines formes habituelles d'insertion par l'économique sont certes difficiles à mettre en mise en oeuvre en milieu carcéral voire matériellement impossibles dans l'enceinte de l'établissement telles que les prestations d'aide à la personne ou la participation à l'activité des régies de quartier.

Option 1 : Application limitée aux entreprises d'insertion et aux ateliers et chantiers d'insertion

Les entreprises d'insertion  ainsi que les ateliers et les chantiers d'insertion bénéficient d'une aide publique destinée à financer des postes d'encadrement et d'accompagnement social.

L'implantation d'entreprises d'insertion dans les établissements pénitentiaires serait de nature à permettre aux détenus d'acquérir une expérience et des compétences par l'exercice d'une activité professionnelle, de lever les freins sociaux à leur insertion professionnelle par un accompagnement de professionnels de l'insertion, d'élaborer un projet professionnel réaliste vers l'extérieur et de le mener à bien.

Le contrat de travail n'étant pas applicable aux relations de travail des détenus, ceux-ci se trouvent écartés d'un dispositif de nature à leur permettre d'améliorer leur employabilité, dans la perspective de leur future réinsertion professionnelle.

Option 2 : Faire référence à l'ensemble des dispositifs de droit commun relatifs à l'insertion par l'activité économique

Telle est l'option retenue dans le projet de loi. Le Gouvernement souhaite reconnaître par principe la faculté pour les détenus de bénéficier d'actions d'insertion par l'économique au sens de l'article L. 5132-4 du code du travail, quelle qu'en soit la forme juridique. Ces actions tiendront compte des exigences liées à la situation particulière des détenus et s'inscriront dans le cadre de l'acte d'engagement applicable au travail effectué par les détenus au sein des établissements (cf supra).

c) La formation professionnelle

Option 1 : Maintenir le dispositif actuel

Le financement de la formation professionnelle des personnes détenues est assuré principalement par le ministère chargé de l'emploi (Direction Générale de l'Emploi et de la Formation Professionnelle : DGEFP) et par le Fonds Social Européen (FSE).

Les crédits relatifs aux actions de formation font l'objet dans le cadre de la réforme budgétaire d'une gestion déconcentrée à l'échelon régional et les crédits FSE sont gérés par les préfets de région.

Ce dispositif particulièrement lourd et complexe ne permet pas aux responsables pénitentiaires de conduire une politique ambitieuse et dynamique de formation professionnelle en direction des détenus.

Option 2 : Expérimenter un transfert aux régions de l'organisation et du financement des actions de formation professionnelle continue en faveur des détenus

Plusieurs arguments militent en faveur d'une expérimentation de transfert aux régions de l'organisation et du financement des actions de formation professionnelle continue en faveur des personnes détenues :

- les régions ont depuis la loi du 7 janvier1983 une compétence de droit commun dans la définition et la mise en oeuvre de la politique de formation professionnelle continue et d'apprentissage. Cette compétence a été élargie par la loi quinquennale pour l'emploi du 20 décembre 1993, à la formation qualifiante et pré qualifiante des jeunes de moins de 26 ans. Elle a été confortée par la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

- confier aux régions la gestion et le pilotage des actions de formation professionnelle des personnes détenues permettrait de mener une véritable politique de proximité en facilitant le dialogue local et l'organisation de réseaux institutionnels d'acteurs de terrain.

L'État a conservé au terme de l'évolution mentionnée plus haut des compétences propres en matière de formation professionnelle continue qui touchent des « publics spécifiques » confrontés à des difficultés particulières : les détenus, les réfugiés, les résidents de l'outre-mer, les militaires en reconversion, les Français établis hors de France, les illettrés, les personnes handicapées...L'expérimentation de ce dispositif de formation en faveur des détenus s'inscrit dans le cadre de l'article 37-1 de la Constitution et est fondée sur le volontariat des collectivités territoriales. L'expérimentation pourrait, en l'état des discussions, concerner trois régions et démarrer en 2009.

3.4.2. Mener une action éducative adaptée en milieu pénitentiaire

La formation des mineurs

L'accès des mineurs à une activité éducative pendant le temps d'incarcération constitue un enjeu particulièrement important en termes d'éducation, de réinsertion et de lutte contre la récidive. Il est également de nature à prévenir les tensions qui découlent de la situation d'oisiveté et donc à apaiser le climat dans les établissements pénitentiaires accueillant des mineurs, lesquels connaissent habituellement plus d'actes de violences que les établissements pénitentiaires accueillant les majeurs. C'est la raison pour laquelle il apparaît utile de faire obligation aux détenus mineurs de poursuivre une activité à caractère éducatif.

3.4.3. Favoriser la réinsertion sociale

Toute personne privée de liberté doit pouvoir suivre les enseignements et les actions de formation professionnelle organisées au sein des établissements pénitentiaires. Elle doit également être en mesure de participer aux actions culturelles, et aux activités sportives et de loisirs. Ces actions contribuent au développement de la personnalité, à l'insertion dans la vie sociale et professionnelle et à l'exercice de la citoyenneté.

a) Favoriser l'accès aux prestations d'aide sociale légale par la domiciliation au sein d'un établissement pénitentiaire

Le code de l'action sociale et des familles soumet l'attribution de nombreuses prestations d'aide sociale légale à une condition de résidence. Il met les dépenses qui résultent de l'attribution de ces prestations à la charge du département dans lequel les bénéficiaires ont leur domicile de secours.

Si elle n'est pas une condition d'attribution des prestations, la détermination du domicile de secours constitue en pratique pour les détenus une difficulté importante dans l'accès aux prestations, le séjour en établissement pénitentiaire étant interprété par les collectivités territoriales comme une absence de domicile de secours.

Les difficultés dans l'imputation financière mettent ainsi en cause l'accès aux droits d'autant que les conditions de la domiciliation prévues pour les personnes sans domicile stable auprès des centres d'action sociale ou d'associations (article 51 de la loi du 5 mars 2007) ne permettent qu'à une infime minorité de détenus d'en bénéficier. Il s'avère notamment difficile d'instruire durant l'incarcération un dossier d'aide sociale.

En conséquence, il est proposé que les détenus sans domicile de secours avant leur incarcération élisent domicile auprès de l'établissement pénitentiaire. Les dépenses d'aide sociale seront ainsi clairement mises à la charge du département d'implantation de l'établissement pénitentiaire.

La situation reste inchangée pour les détenus qui disposaient d'un domicile de secours avant leur incarcération (articles L.122-1 et L. 122-3 du code de l'action sociale et des familles).

b) Fournir une base légale à l'aide aux indigents

L'indigence est une situation temporaire ou durable, liée à l'absence de ressources sur la part disponible du compte nominatif du détenu.

Elle crée une dépendance qui pèse psychologiquement et économiquement tant sur la personne détenue que sur son environnement familial. Cette situation est souvent conjuguée à d'autres formes de carences notamment sur les plans culturel et sanitaire. Elle constitue un handicap pour la personne détenue dans sa vie en détention, dans le maintien de ses liens avec ses proches et pèse sur ses éventuels projets en matière de réinsertion.

En outre, si certaines personnes détenues étaient indigentes dès l'incarcération, d'autres le deviennent rapidement par la perte de minima sociaux dans les premiers mois d'incarcération, par la rupture des liens familiaux, par l'absence ou la perte d'un emploi en détention.

L'administration pénitentiaire se doit d'être vigilante quant au repérage des personnes en situation d'indigence et ne doit pas laisser cette situation se perpétuer dans le temps.

Sont actuellement reconnus indigents les détenus ayant des rentrées financières inférieures à 45 € par mois.

Environ 35 % de la population pénale est concernée par cette situation d'indigence.

La circulaire du 20 juillet 2001 relative à la lutte contre l'indigence prévoit la mise en place d'une commission d'indigence au sein de chaque établissement, chargée d'étudier la situation des détenus concernés et de proposer des solutions telles que l'accès prioritaire aux activités rémunérées, le signalement aux associations d'aide aux détenus ou la mise à disposition d'une télévision...

Il serait souhaitable d'ériger en un véritable droit ce qui n'est actuellement qu'une pratique, afin d'étendre les prestations fournies aux détenus indigents.

3.4.4. Aménagements de peine

Les statistiques sur la récidive démontrent que l'aménagement de la fin de la peine des condamnés est le meilleur outil de lutte contre la récidive.

Même si les aménagements de peine se sont fortement accrus depuis 3 ans, une marge importante de progression demeure.

Option 1 : L'automaticité des aménagements de peine

A l'instar de ce qui existe dans plusieurs pays européens ou au Canada, la libération conditionnelle pourrait être attribuée de façon automatique au deux tiers de la peine, sauf cas particulier justifié par la nature de l'infraction et la personnalité du détenu.

Dans ce système où les réductions de peines n'existent pas, le contrôle mis en place est très strict et la libération conditionnelle loin d'être considérée comme une mesure de faveur, constitue véritablement la poursuite de l'exécution de la peine.

Il oblige en outre l'administration pénitentiaire à s'investir dans l'accompagnement des détenus les plus désinsérés alors que le système actuel conduit plutôt à accorder des aménagements de peine aux condamnés présentant les meilleures chances d'insertion.

Une réforme d'une telle ampleur, aussi séduisante qu'elle soit, constituerait une véritable « rupture » dans notre droit de l'application des peines fondé actuellement sur la judiciarisation d'une part, et l'individualisation de l'autre.

Elle poserait en outre des difficultés au regard de la décision du Conseil constitutionnel n°2004-492 DC du 2 mars 2004 reconnaissant les prérogatives constitutionnelles des autorités judicaires s'agissant de l'exécution des peines.

La préparation d'une telle réforme complexe et ambitieuse nécessiterait enfin des délais incompatibles avec ceux fixés pour la loi pénitentiaire.

C'est pourquoi elle ne peut, nous semble-t-il, être retenue. Il convient plutôt d'aménager le dispositif actuel.

Option 2 : Une amélioration du système d'aménagements des peines actuellement en vigueur

Le principe de la nécessaire mise en oeuvre d'un aménagement de peine au cours de l'incarcération, sous réserve de la faculté pour le juge de pouvoir en décider autrement par décision motivée, pourrait être inscrit dans la loi. Actuellement, il s'agit d'une simple possibilité. Cette nouvelle orientation se traduirait par une modification du troisième alinéa de l'article 707 du CPP.

Cette disposition devra être considérée comme créant une obligation de moyens à l'encontre de l'administration pénitentiaire.

Afin de favoriser le développement des mesures prononcées au cours de l'incarcération, en particulier dans les maisons d'arrêt, où leur mise en oeuvre est le plus aisé, le quantum d'un an ou le reliquat de peine maximum d'un an actuellement exigé pour en bénéficier, pourrait être porté à deux ans.

Cette disposition serait étendue aux condamnations non encore exécutées. (actuel article 723-15 du CPP)

Cette modification est en outre justifiée par l'adoption du quantum de 2 ans retenus pour le maintien des condamnés en maison d'arrêt.

Enfin, afin de faciliter l'organisation matérielle des aménagements de peine, sans remettre en cause le principe selon lequel ils sont accordés par le juge de l'application des peines, la loi pourrait prévoir que leurs modalités pratiques sont définies par les directeurs de services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) ou les chefs d'établissement, afin notamment de favoriser le développement des formations en alternance.

Le Gouvernement entend s'appuyer en la matière sur les conférences régionales semestrielles portant sur les aménagements de peine et les alternatives à l'incarcération, instituées par les circulaires du ministre de la justice des 27 juin et 13 juillet 2007 visant à évaluer et promouvoir le développement des aménagements de peine.

4- ANALYSE DE L'IMPACT DU PROJET DE LOI

4.1. Impact juridique

Le projet de loi pénitentiaire va modifier de façon conséquente l'ordonnancement juridique actuel du droit pénitentiaire.

Il élève un nombre conséquent de normes du niveau réglementaire au niveau législatif.

Il renvoie à des décrets en Conseil d'Etat ou à des décrets simples la mise en oeuvre de grands principes énoncés par voie législative (code de déontologie, etc...)

4.2. Effets attendus de la loi pénitentiaire

4.2.1. Effets sur la récidive

De nombreuses dispositions du projet de loi pénitentiaire permettront de lutter efficacement contre la récidive, d'une part, en améliorant la prise en charge des détenus tout au long de leur incarcération, d'autre part, en favorisant leur réinsertion notamment par le développement des aménagements de peines.

Sont ainsi au nombre de ces mesures améliorant la prise en charge des détenus au cours de leur incarcération :

1) L'expérimentation de transfert aux régions de l'organisation et du financement d'actions de formation professionnelle continue en faveur des détenus qui permettra de renforcer l'efficacité de ces actions et de lutter ainsi contre la désinsertion sociale.

2) L'obligation faite aux mineurs de poursuivre une activité éducative en détention, en ce qu'elle permet de mettre à profit le temps de l'incarcération, est sera donc de nature d'une part à contribuer à la lutte contre la récidive, d'autre part à contribuer à prévenir les tensions en détention liées à l'oisiveté.

3) Le parcours d'exécution de peine qui aura pour effet de rendre le détenu acteur de l'exécution de sa peine en lui assignant des objectifs et en dressant un bilan à échéance régulière.

L'ensemble des mesures facilitant la réinsertion des détenus oeuvrent également à prévenir la récidive :

1) La possibilité de maintenir par exception les condamnés en maison d'arrêt devrait favoriser le maintien des liens familiaux et faciliter l'accès des condamnés aux aménagements de peine.

Cette réforme, qui régularise la situation de 2600 condamnés qui subissent une peine ou reliquat de peine comprise entre 1 et 2 ans et se trouvent actuellement incarcérés en maison d'arrêt en violation des dispositions législatives existantes, est indispensable pour éviter la condamnation de l'Etat (la jurisprudence Boussouar du Conseil d'Etat admettant la recevabilité de recours contre le maintien des condamnés en maison d'arrêt). Cette solution est la plus pertinente car elle devrait s'accompagner d'un développement des aménagements de peine facteurs essentiels de prévention de la récidive.

2) L'élévation à 2 ans du reliquat de peine ouvrant le droit à un aménagement de peine tant en milieu ouvert qu'en milieu fermé qui devrait considérablement augmenter les mesures prononcées.

3) Donner une qualification juridique au support d'engagement permettra une évolution qualitative dans la reconnaissance du statut individuel du détenu et constituera une première étape de la démarche visant à installer formellement la relation de travail qui intervient à la sortie de détention.

4) L'entreprise d'insertion, l'atelier et le chantier d'insertion permettent de faire accéder au marché du travail des personnes sans emploi qui, en raison des difficultés sociales et professionnelles qu'elles connaissent ne peuvent être embauchées dans un premier temps par une entreprise de droit commun. L'exercice d'une activité professionnelle dans ces structures constitue un facteur de stabilisation et l'amorce d'une insertion véritable, et contribuera de façon significative à la lutte contre la récidive.

5) La domiciliation des détenus outre qu'elle rétablit le respect de l'égalité de traitement entre les citoyens, constitue un élément important pour la préparation à la sortie et la prévention de la récidive, dans la mesure où le retour à la liberté de personnes sans ressources ou sans assistance sociale les place dans une position favorisant un nouveau passage à l'acte délinquant.

En termes de flux, sur une période d'un an, le nombre de personnes détenues susceptibles de bénéficier d'une domiciliation en établissement pénitentiaire peut être estimé à environ 15000 dont :

- 5200 justifiées par un besoin de carte nationale d'identité ou d'autres démarches administratives,

- 4600 fondées sur la nécessité d'accéder à des partenaires associatifs ou institutionnels,

- 2800 résultant de demandes de prestations sociales,

- 2400 liées à l'accès à des soins.

4.2.2. Effets sur les violences en prison

La différenciation des régimes de détention au sein d'un même établissement contribue à un meilleur équilibre au sein des détentions, en permettant l'adaptation des règles applicables, notamment des mesures de surveillance et de sécurité, à la personnalité de chaque détenu.

Elle permet notamment d'alléger les mesures de sécurité pour une majorité de détenus alors qu'elles sont actuellement imposées de façon générale et indifférenciée, tout en favorisant la mise en place de programmes spécifiques adaptés au profil de chaque détenu.

Ainsi, dans les établissements s'étant engagés à titre expérimental dans cette voie, il a été constaté une diminution du nombre d'incidents et de violences.

La légalisation de la différenciation des régimes de détention permettra, de surcroît, de faire face aux risques contentieux liés à l'affectation des détenus dans différents régimes mis en place à titre expérimental dans certains établissements.

4.2.3. Effets sur le taux des suicides

Le risque suicidaire dans les établissements pénitentiaires est plus élevé d'une part au moment de l'arrivée en détention, d'autre part en cas de placement au quartier disciplinaire. Par conséquent, plusieurs dispositions de la loi améliorent la prévention du suicide en détention en renforçant la prise en charge des détenus lors de ces périodes plus sensibles.

1) Les modifications apportées aux textes concernant le respect de la vie familiale permettent de prévenir la désinsertion et le suicide des détenus notamment lorsqu'ils sont prévenus ou placés au quartier disciplinaire, en facilitant le maintien des liens affectifs.

2) La possibilité offerte au détenu de demander à partager sa cellule avec une autre personne s'il le souhaite, étendue à l'ensemble des condamnés incarcérés en maison d'arrêt ou en établissement pour peines, est de nature à prévenir le risque suicidaire, en permettant de ne pas laisser un détenu seul en cellule.

4.2.4. Moyens supplémentaires résultant de la création d'une réserve civile pénitentiaire et usage envisagé en priorité

La création d'une réserve civile pénitentiaire permettra le déploiement de moyens humains supplémentaires pour la sécurisation des juridictions et des services pénitentiaires d'insertion et de probation, mission qui n'est pas assurée actuellement dans des conditions satisfaisantes.

4. 3. Coûts pour l'Etat

L'impact budgétaire qui pourrait résulter de certaines des mesures proposées peut être estimé comme suit à titre indicatif, sans prétendre apporter une analyse globale des moyens financiers nécessaires à la mise en oeuvre de la future loi.

a. Intervention des entreprises d'insertion, des chantiers et ateliers d'insertion dans les établissements pénitentiaires

Pour bénéficier d'un contrat d'insertion, la personne détenue devra se situer à 2 ans de sa fin de peine ou dans les conditions de la libération conditionnelle, les contrats d'insertion ayant en droit commun une durée de 12 mois renouvelable une fois.

Si l'on retient ces critères de délai, 33.000 personnes détenues environ remplissent les conditions, dont les deux tiers sont écroués en maison d'arrêt, pour bénéficier de cette mesure.

Sur ces bases, et compte tenu de ce que 60% des entrants sont sans activité ou chômeurs, 20.000 détenus seraient susceptibles de relever de l'intervention de structures d'insertion par l'activité économique.

Par conséquent, pour la première année, la création de 600 postes en insertion serait à envisager, qui correspondent à 3% du public concerné.

Pour 600 postes en insertion, le coût global s'élèverait donc à 4.600.000 € à raison de 7.663 € par poste.

b. Gestion des SPIP

Actuellement, environ 200.000  personnes sont suivies  en milieu ouvert et fermé, alors que les travailleurs sociaux sont au nombre de 2.700 (dont 2.500 sont en charge de suivi de dossiers), soit environ 80 dossiers par travailleur social.

Au regard de la politique mise en place visant à l'augmentation du nombre d'aménagements de peine, notamment de l'augmentation à 2 ans du reliquat de peine maximal pour être admissible à un aménagement de peine sous écrou, ab initio ou en fin de peine, on peut estimer que le nombre de personnes  devant être suivies par les travailleurs sera porté au minimum à 210.000 par an.

Afin de faciliter le mise en oeuvre des aménagements de peine, il apparaîtrait nécessaire de passer de 80 à 60 dossiers par conseiller d'insertion et de probation, ce qui nécessiterait la création de 1.000 postes de CIP pour un coût salarial total de 32 844 000 euros outre le coût d'investissement.

4.4. Incidences sur les collectivités territoriales

4.4.1. Expérimentation de transfert de l'organisation et du financement d'actions de formation professionnelle continue pour les détenus

Des discussions ont été engagées avec l'Association des Régions de France et les Conseils Régionaux afin d'évaluer l'impact du transfert aux régions de la formation professionnelle, dont la charge budgétaire globale pesant actuellement sur l'Etat est d'un montant de 7.000.000 d'euros.

Cette expérimentation permettra d'évaluer, pour une durée limitée à trois ans et dans les collectivités qui se porteront candidates, les conséquences positives ou négatives d'un tel transfert et d'apprécier l'opportunité d'une généralisation ultérieure. Un rapport d'évaluation sera établi par le Gouvernement avant le terme de cette expérimentation.

4.5. Effets sociaux

4.5.1. La situation des familles des personnes détenues

Les familles des personnes détenues subissent souvent des désagréments liés à l'incarcération d'un de leurs proches, alors même que la sanction pénale ne les concerne pas.

Diverses mesures sont destinées à favoriser l'amélioration de leur situation :

- la généralisation de l'accès au téléphone pour tous les détenus

- le possible maintien en maison d'arrêt des condamnés purgeant une peine ou un reliquat inférieurs à 2 ans (au lieu d'un an) permettant une incarcération plus proche du domicile de la famille

4.5.2. L'insertion de la prison dans la cité

La rédaction d'un article associant les services de l'Etat, des collectivités territoriales, des associations et autres personnes publiques ou privées à la réalisation des missions du service public pénitentiaire contribue à faire de la prison un service intégré dans la société.

Les mesures rapprochant le détenu du citoyen de droit commun devraient permettre une moindre stigmatisation. Tel est le cas de la domiciliation permettant non seulement l'exercice simplifié du droit de vote, mais aussi le maintien de la qualité d'allocataire de prestations sociales. Tel est le cas également du recours renforcé aux aménagements de peine, qui par nature permettent au détenu de s'insérer dans la société et donc d'y retrouver toute sa place.

L'intervention en établissements pénitentiaires des acteurs de droit commun (régions pour la formation professionnelle continue, entreprises d'insertion, services sociaux) permet de décloisonner la prison et d'en faire le bénéficiaire de politiques publiques au même titre que d'autres.

Fiche d'impact

Le recours aux alternatives à la détention provisoire et aux aménagements des peines privatives de liberté

1. Assignation à résidence avec surveillance électronique

1.1. Historique et description du droit actuel

Le placement sous surveillance électronique comme modalité d'exécution des courtes peines d'emprisonnement a été créé par la loi du 19 décembre 1997.

La loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, avec pour objectif de diminuer les atteintes à la présomption d'innocence résultant de l'incarcération découlant d'une détention provisoire, a prévu que cette détention pourrait également s'exécuter sous forme d'un placement sous surveillance électronique.

Ces dispositions n'ont toutefois quasiment jamais été appliquées dans la mesure où si une détention provisoire paraissait indispensable à titre de mesure de sûreté ou en raison des nécessités de l'instruction, elle impliquait nécessairement l'incarcération de la personne, et dans le cas contraire un contrôle judiciaire, aussi strict que possible, était suffisant.

C'est pourquoi la loi du 2 septembre 2002 d'orientation pour la justice a supprimé la détention provisoire/placement sous surveillance judiciaire, et a institué à la place la possibilité d'assortir le contrôle judiciaire d'un placement sous surveillance électronique dans le cadre de l'astreinte à domicile prévue par l'article 138-2° du code de procédure pénale.

Ces nouvelles dispositions sont applicables depuis l'entrée en vigueur du décret du 17 mars 2004 .

Alors que le placement sous surveillance électronique, à titre de mesure d'exécution des peines privatives de liberté, a connu un développement significatif depuis sa généralisation (cf. infra), en revanche, le placement sous surveillance électronique dans le cadre du contrôle judiciaire ( PSE-CJ ) s'est peu développé.

Au 1° avril 2008, seulement 245 mesures de PSE-CJ avaient été prononcées et 69 personnes sont actuellement placées sous ce régime.

Plusieurs paramètres expliquent cette situation :

Le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention ne dispose pas, la plupart du temps, des informations nécessaires à la mise en place d'un placement sous surveillance électronique. En effet il est difficile qu'une enquête de faisabilité ait été réalisée au moment de la comparution du prévenu devant ces magistrats.

La durée du placement sous surveillance électronique n'est pas limitée dans le temps en matière de contrôle judiciaire alors qu'elle est limitée à un an en tant que modalité d'exécution d'une peine privative de liberté.

Enfin et surtout, le temps passé sous surveillance électronique dans le cadre d'un contrôle judiciaire ne compte pas comme de la peine exécutée et n'est pas décompté, comme la détention provisoire, de la peine prononcée .

Cette situation constitue sans doute le frein principal au développement du placement sous surveillance électronique dans le cadre pré-sentenciel.

Le PSE-CJ est plus contraignant qu'un contrôle judiciaire simple même assorti d'obligations et le fait pour le prévenu d'ignorer pour combien de temps il doit consentir au port du bracelet et donc aux horaires d'assignation peut également constituer une réticence à la mesure.

1.2. Impact prévisible des nouvelles dispositions

En instituant comme modalité intermédiaire entre le contrôle judiciaire d'une part et la détention provisoire, l'assignation à résidence avec surveillance électronique, dont le régime, les modalités de prononcé et les effets seront, selon les cas, proches de celui du contrôle judiciaire ou de celui de la détention provisoire, le projet de loi répond aux difficultés pratiques et juridiques actuellement constatées.

Il est dès lors prévisible que plusieurs centaines de personnes qui sont chaque année placées ou maintenues en détention provisoire pourront faire l'objet d'une assignation à résidence avec surveillance électronique.

Dans un premier temps, il est vraisemblable que cette mesure sera utilisée pour libérer des personnes placées en détention provisoire, et qui éviteront de ce fait la prolongation de leur détention, avant d'être prononcée dès la mise en examen d'une personne, à la place d'une détention.

2. Dispositions tendant à favoriser le recours aux aménagements de peines

2.1. Historique et description du droit actuel

La loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant d'adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a achevé le processus de juridictionnalisation de l'application des peines. Les principes généraux du droit processuel sont désormais parfaitement reconnus en matière d'application des peines et le juge de l'application des peines, autorité juridictionnelle à part entière, a vu ses pouvoirs renforcés.

Cette réforme a redonné de la crédibilité aux alternatives à l'incarcération et de l'effectivité aux peines restrictives de liberté en favorisant le prononcé de ces mesures ab initio par la juridiction de jugement.

Elle a permis en outre au juge de l'application des peines en vertu du principe de fongibilité de substituer dans certaines conditions une autre peine à celle prononcée par le tribunal.

L'article 707 du code de procédure pénale pose le principe selon lequel les peines d'emprisonnement ont vocation à être aménagées  et renforce ainsi le principe de l'individualisation des peines.

La loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales a ajouté à ce dispositif plusieurs dispositions visant à améliorer l'efficacité de la prévention de la récidive, en définissant notamment les objectifs de réinsertion et de prévention de la peine (article 132-24 du code pénal) et en augmentant la durée des emprisonnements assortis partiellement d'un sursis avec mise à l'épreuve ainsi que la durée de l'épreuve s'il s'agit d'un condamné en état de récidive légale .

Elle a également introduit le placement sous surveillance électronique mobile (PSEM) qui peut être prononcé dans le cadre d'un suivi socio judiciaire, de la surveillance judiciaire et de la libération conditionnelle.

Les juridictions de jugement ainsi que celles de l'application des peines disposent désormais, en fonction des procédures qui leur sont soumises, de tout un choix de mesures substitutives à l'emprisonnement.

Une circulaire en date des 27 avril 2006 a donné une nouvelle impulsion à la politique pénale en matière d'aménagements de peine et d'alternatives à l'incarcération et une seconde circulaire en date du 27 juin 2007 a appelé l'attention des procureurs généraux sur la nécessité d'organiser des conférences régionales semestrielles portant sur leur développement.

Le décret du 16 novembre 2007 a institué l'article D.48-5-1 du CPP qui consacre ces conférences régionales semestrielles sur les aménagements de peine et les alternatives à la détention.

Les rapports des premières conférences régionales semestrielles ont fait état d'un bilan positif des aménagements de peine qui, en 2007, sont en hausse dans toutes les cours d'appel, avec une augmentation comprise entre 13,9 et 37,5% .

La loi prévoit différents seuils en fonction de l'aménagement de peine envisagé :

L'article 723-15 du code de procédure pénale permet l'aménagement des peines ou reliquats de peine inférieurs ou égaux à un an.

Le seuil d'un an s'applique également aux aménagements de peine suivants : semi-liberté, placement à l'extérieur et placement sous surveillance électronique.

L'article 729 du code de procédure pénale ne permet l'octroi de la libération conditionnelle qu'après que la peine exécutée soit au moins égale à la peine restante à subir ou au double de la peine restant à subir en cas de récidive.

Une évolution significative des aménagements de peine :

Le placement sous surveillance électronique :

Le placement sous surveillance électronique est en très forte progression sur l'ensemble du territoire . Le Parc de bracelets n'est jamais limité, il y a toujours la possibilité d'en commander davantage si des demandes vont en ce sens.

En 2007, 7900 mesures de placement sous surveillance électronique ont été prononcées dont 7 065 pour des quanta inférieurs ou égaux à un an, soit 89%.

Au 1 ^er avril 2008, 26 795 mesures de PSE avaient été prononcées depuis le début de l'expérimentation en octobre 2000 et 3 024 personnes exécutaient leur peine sous surveillance électronique.

La semi-liberté et le placement à l'extérieur :

Les mesures de semi-liberté augmentent également, toutefois dans une moindre proportion que le placement sous surveillance électronique, tandis que le recours au placement à l'extérieur est très variable et dépend principalement des moyens mis en oeuvre pour établir des conventions avec le partenariat local.

En 2007 :

• 5 283 mesures de semi-liberté ont été prononcées, dont 3 641 pour des quanta inférieurs ou égaux à un an, soit 69%.

• 2 289 mesures de placement à l'extérieur ont été prononcées dont 1 150 pour quanta inférieurs ou égaux à un an, soit 50%.

A la date du 1° avril 2008 :

• 1894 personnes exécutaient leur peine en semi-liberté

• 865 personnes exécutaient leur peine en placement extérieur

Le nombre de personnes écrouées dont la peine est aménagée a augmenté de près de 30% en un an :

- Les mesures de semi-liberté ont augmenté de 18%

- Les mesures de placement à l'extérieur ont augmenté de 11%

- Les mesures de placement sous surveillance électronique ont augmenté de 45%

Les aménagements de peine peuvent encore se développer :

Il ressort des comptes rendus des premières conférences régionales semestrielles que la libération conditionnelle, les aménagements de peine pour les mineurs et les aménagements de peine prononcés ab initio par les tribunaux correctionnels peuvent encore connaître une marge de progression importante.

2.2. Impact prévisible des nouvelles dispositions

a) Observations générales

Les nouvelles dispositions modifiant le code pénal ou le code de procédure pénale ont pour objet essentiel de porter de un an à deux ans le seuil d'emprisonnement permettant le prononcé d'une mesure d'aménagement, soit au moment de la condamnation par la juridiction de jugement, soit après cette condamnation par le juge de l'application des peines avant ou après la mise à exécution de la peine.

Un nombre plus important de condamnés sera donc susceptible de bénéficier de ces aménagements, d'autant plus que les conditions factuelles de leur prononcé sont élargies et que les procédures permettant d'y recourir sont simplifiées.

Il n'est toutefois évidemment pas possible d'évaluer avec précision l'augmentation des aménagements qui résultera des nouvelles dispositions pour plusieurs raisons.

D'une part, les statistiques actuelles ne permettent pas de distinguer dans le nombre des aménagements de peines prononcés chaque année ceux qui concernent des peines inférieures ou égales à un an, et ceux qui concernent des peines plus importantes, mais dont le reliquat était inférieur ou égal à un an.

D'autre part, les statistiques actuelles relatives aux peines prononcées n'indiquent pas la partie de ces peines qui a été exécutée dans le cadre d'une détention provisoire, période pendant laquelle un aménagement n'est pas possible.

Il est cependant possible de faire une première projection, très approximative, au vu des condamnations prononcées, telles qu'elles figurent dans le tableau ci-après.

	2 000	2 004	2 005	2 006
]0-6mois]	75198 (75,2%)	82080 (72,5%)	88184 (73,3%)	89517 (74,5%)
]6mois-1an]	12656 (12,7%)	15919 (14,1%)	16454 (13,7%)	15992 (13,3%)
]1an-2ans]	5643 (5,6%)	7429 (6,6%)	7534 (6,3%)	7058 (5,9%)
]2ans-3ans]	2107 (2,1%)	2904 (2,6%)	2969 (2,5%)	2744 (2,3%)
plus de 3 ans	4368 (4,4%)	4958 (4,4%)	5160 (4,3%)	4785 (4,0%)
Ensemble	99972 (100%)	113290 (100%)	120301 (100%)	120096 (100%)

En 2006, 105 509 personnes avaient été condamnées à une peine ferme inférieure ou égale à un an d'emprisonnement, et 7058, soit environ 7% de plus, pour une peine de un à deux ans.

Si on prend pour base les 11 856 aménagements de peines de 2007 concernant des peines de moins d'un an, on peut donc estimer qu'au moins environ 800 aménagements de plus (7 % de 11 856) pourront intervenir du seul fait de l'élévation du seuil à deux ans.

Cette évaluation minimale ne tient pas compte de l'augmentation qui résultera de la simplification des critères d'octroi ni de la simplification des procédures.

En pratique, il convient de considérer que les nouvelles dispositions permettront l'octroi de plusieurs milliers de mesures d'aménagement supplémentaires.

Elles permettront par ailleurs, pour les reliquats de peine compris entre un et deux ans, un aménagement plus rapide de la peine d'emprisonnement, ce qui, en avançant le moment de ces aménagements, contribuera à diminuer la surpopulation carcérale.

b) Observations concernant la nouvelle procédure simplifiée d'aménagement de peine applicable aux condamnés détenus

Le projet de loi prévoit l'extension et le renforcement de la cohérence de la nouvelle procédure d'aménagement des peines (NPAP) instituée par la loi du 9 mars 2004.

Seront concernés tous les condamnés à une peine inférieure ou égale à deux ans, ou pour lesquels il reste moins de deux ans à exécuter, dès lors que la peine prononcée n'excède pas cinq ans. Les distinctions complexes de l'article 723-20, qui constituaient un frein à la mesure, sont donc supprimées.

Toutefois, à la différence du droit actuel, la demande d'homologation au juge d'application des peines serait faite par le procureur de la République, auquel le directeur du SPIP adresserait la proposition, et non directement par ce dernier. La nouvelle procédure d'aménagement des peines concernera également les mesures de libération conditionnelle.

Cette solution présente de très nombreux avantages :

- Elle évite une certaine incohérence découlant des textes actuels, qui permet au directeur du SPIP de faire une proposition d'aménagement de peine au juge d'application des peines (qui va peut-être l'accepter, ou n'y pas répondre et permettre sa mise en oeuvre), alors même que le parquet y serait opposé. On organise ainsi une possibilité de divergence entre l'appréciation de deux autorités qui sont pourtant toutes les deux sous l'autorité du garde des sceaux.

- Elle supprime la complexité des textes actuels, qui prévoient notamment deux possibilités de recours suspensifs du parquet contre la décision d'aménagement : puisque le parquet est favorable à la mesure, ces possibilités seront supprimées par le nouveau texte, qui devient donc plus court, plus clair et plus lisible.

- Elle donne aux magistrats du parquet un rôle moteur dans les aménagements de peines, conformément aux instructions figurant dans les circulaires qui leur sont adressées par le garde des sceaux, en leur permettant de prendre à son compte la proposition du directeur du SPIP, de la relayer, et de lui donner par la même une force particulière.

- Elle est conforme à l'évolution récente de notre droit, qui voit les juges du siège homologuer des propositions du ministère public, comme dans les procédures de composition pénale et de comparution préalable de culpabilité.

- Elle est ainsi de nature à prévenir les pratiques constatées consistant pour le juge d'application des peines, s'il est d'accord avec la proposition du directeur du SPIP, plutôt que de l'homologuer, à basculer dans la procédure contradictoire : l'homologation de la proposition d'un magistrat sera plus aisée à accepter que l'homologation de la proposition d'un fonctionnaire, puisque c'est ce qui se passe désormais, sans problème, pour la composition pénale et la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

- Elle permettra enfin qu'en cas de non homologation dans le délai de trois semaines, le directeur du SPIP n'hésite plus, comme cela peut être le cas actuellement, à mettre en oeuvre la mesure d'aménagement, car il le fera sur instruction du parquet.

* ¹⁹⁵ Assemblée nationale n°2521 du 28 juin 2000 : rapport au nom de la commission d'enquête sur la situation dans les prisons françaises. M Louis MERMAZ, président, M Jacques FLOCH, rapporteur

Sénat n°449 du 29 juin 2000 : rapport de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France. M  Jean-Jacques HYEST, président, M Guy Pierre CABANEL, rapporteur

* ¹⁹⁶ Par 3 arrêts du 14 décembre 2007, l'assemblée du contentieux a précisé les critères à retenir pour savoir si une catégorie de décision de l'administration pénitentiaire est ou non susceptible de recours pour excès de pouvoir. Cette distinction s'apprécie en fonction de la nature de la décision ainsi que l'importance des  ses effets sur les détenus. Cette nouvelle jurisprudence trouvera notamment à s'appliquer à l'affectation dans un régime de détention spécifique au sein d'un même établissement.

* ¹⁹⁷ Rapport remis par M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, au garde des sceaux relatif à l'amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, La Documentation française, 2000.

* ¹ Commission nationale consultative des droits de l'homme, Etude sur les droits de l'homme dans la prison-Propositions, 2004, La Documentation française.

Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, rapport u 21 décembre 2005 au Gouvernement de la République française relatif à la visite effectuée par le CPT dans le département de La Réunion du 13 au 20 décembre 2004.