D. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF)
1. L'architecture retenue
Dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, le gouvernement a présenté, le 16 juin 2004, son projet finalisé de nouvelle nomenclature du budget de l'Etat, structurée en missions et en programmes.
Dans deux rapports d'information, les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale 1 ( * ) ont présenté leurs propositions de modification du premier projet de maquette présenté par le gouvernement le 21 janvier 2004. La reprise d'un grand nombre de leurs observations dans la nomenclature rendue publique par le gouvernement le 16 juin 2004 témoigne de l'association continue des assemblées parlementaires à la préparation du passage à la LOLF , pour assurer le succès de la réforme budgétaire initiée par le Parlement. Cette maquette sert de base à la présentation à titre indicatif du projet de loi de finances pour 2005 selon la nouvelle nomenclature. Dans un an, le projet de loi de finances pour 2006 devrait être, pour la première fois, adopté selon les nouvelles règles de présentation du budget de l'Etat prévues par la LOLF.
Selon la nouvelle maquette présentée le 16 juin 2004, les crédits actuellement inscrits sur la section « santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale » seront répartis en trois missions.
a) Une mission ministérielle « santé »
Une mission « santé » (587 millions d'euros en 2005), propre au ministère de la santé et de la protection sociale, sera instituée. Elle comprendra quatre programmes :
- santé publique et prévention (210 millions d'euros) : il sera composé de quatre actions (politique de santé, déterminants de santé, pathologies à forte mortalité et qualité de la vie et des handicaps)
- offre de soins et qualité du système de soins (114 millions d'euros) : il comportera trois actions (niveau et qualité de l'offre de soins, accessibilité de l'offre de soins et soutien);
- drogue et toxicomanie (38 millions d'euros) : il comprendra trois actions (coordination interministérielle des volets préventif, sanitaire et répressif ; expérimentation de nouveaux dispositifs partenariaux de prévention de prise en charge et d'application de la loi ; coopération internationale) ;
- conception et gestion des politiques de santé (225 millions d'euros), qui serait un programme support comprenant quatre actions : conception et gestion du programme santé publique et prévention ; conception et gestion du programme veille et sécurité sanitaires ; conception et gestion du programme offre de soins et qualité du système de soins ; conception et gestion du programme drogue et toxicomanie.
L'avis du comité interministériel d'audit des programmes sur le programme « santé publique et prévention » et les remarques de la direction générale de la santé
Le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), dans son avis du 11 juin 2004 sur le projet de programme « santé publique et prévention » du ministère de la santé et de la protection sociale, relève que ce projet de programme soulève une triple difficulté :
- l'incapacité fondamentale de ce programme à couvrir le champ de la prévention sanitaire ;
- l'ambiguïté du positionnement de la direction générale de la santé (DGS), à la fois opérateur très marginal de la politique de prévention, mais aussi, en principe, inspirateur de cette politique ;
- la nature particulière des relations entre la DGS et les services déconcentrés, qui confère aux DRASS un champ d'autonomie très large pour conduire les actions de prévention en fonction des relais qu'elles trouvent auprès des acteurs locaux publics et privés.
Votre rapporteur spécial a demandé au ministère de la santé et de la protection sociale de lui préciser ses orientations à partir des observations formulées par le CIAP. Les remarques du ministère sont les suivantes :
« Le constat que ce programme, ne permet pas d'apprécier la globalité de la politique de prévention est partagé par la DGS ainsi que la préconisation de créer un document de politique transversale (DPT) dont le champ reste à définir. Toutefois, il pourrait englober les programmes relatifs notamment à l'environnement, la santé en milieu carcéral, la santé scolaire, la santé au travail.
« La problématique, exposée clairement dans l'audit du CIAP, de la définition des leviers d'action sur lesquels le responsable du programme, le directeur général de la santé, exerce un réel pouvoir d'influence, constitue un préalable à la définition d'objectifs d'efficacité de gestion et de qualité de service pertinents. Cette problématique doit être posée et les solutions à apporter doivent être examinées par les différents intervenants dans le domaine de la prévention. Compte tenu des enjeux associés à cette problématique, cette question ne pourra se résoudre dans des délais brefs.
« Dès à présent, la DGS s'est orientée vers le deuxième scénario évoqué par la mission d'audit en :
- adaptant la nomenclature par destination du projet annuel de performance PAP pour 2005 en créant une action "pilotage et animation du programme",
- en suggérant de relayer un DPT, d'autant plus justifié avec la création du Conseil National de Santé Publique dans la loi de santé publique (LSP), qui puisse rendre compte plus globalement de l'impact des autres programmes impliqués dans la politique publique de prévention en santé publique.
« Il conviendra de tirer les conséquences d'un tel choix lors de l'évaluation de la loi de santé publique dans 5 ans sur l'efficience et l'impact des politiques menées et de voir alors si le scénario alternatif envisagé par les membres de la mission constitue une réponse adaptée.
« Il n'en demeure pas moins que les trois conditions évoquées doivent, dès à présent, être prises en compte :
- la déclinaison en objectifs intermédiaires est une préoccupation qui a été relayée dès le PLF 2005,
- le développement des capacités de recherche et d'expertise passe avant toute chose par le développement en quantité et en qualité des professionnels dans le champ de la santé publique ; tel est l'objet de la création de l'Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique qui a été prévue dans le cadre de la loi de santé publique et qui devrait être opérationnelle en 2005. Il s'agit là d'un enjeu majeur sur le moyen terme,
- la création d'un DPT pourrait constituer le cadre de l'évaluation des autres acteurs et des paramètres externes de ce programme tel que configuré actuellement.
« Les résultats en ce domaine dépendent donc de l'action de l'ensemble des partenaires qui devraient partager les mêmes objectifs et retenir des indicateurs communs.
« Il n'y a donc pas d'objections sur les préconisations formulées qui s'inscrivent dans la logique induite par la loi de santé publique et qui doivent aussi tenir compte des missions dévolues dans le domaine de la santé publique aux différents départements ministériels concernés (éducation nationale, travail, jeunesse et sports ...) et de l'organisation administrative qui en découle notamment en terme d'architecture des programmes.
« La qualité des actions conduites par les services déconcentrés est actuellement appréciée, à partir d'une grille homogène d'analyse (aspects thématiques et organisationnels) des actions déployées lors des dialogues de gestion annuels organisés par la DAGPB et auxquels participe systématiquement la DGS.
« Il est vrai que l'appréciation des résultats ne peut être évaluée à ce stade encore prématuré puisque ce sera dans le cadre du RAP 2004 (Juin 2005) que s'établira la première tentative d'analyse de la performance au regard des objectifs définis en 2004.
« Les remarques émises sur la nature des liens entre le responsable de programme et les responsables régionaux des BOP renvoie à un schéma global d'organisation des services déconcentrés actualisé et conforté par le décret du 29/04/04 relatif aux pouvoirs des Préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements.
« La mission a bien relevé que la maîtrise et la cohérence de la mise en oeuvre au niveau régional étaient directement conditionnées par les dispositions des articles de loi de santé publique qui visent à créer les Plans Régionaux de Santé Publique (PRSP) et à confier leur mise en oeuvre aux Groupements Régionaux de Santé Publique (GRSP). Sans attendre la publication de la loi, 2 groupes projets ont été constitués depuis février 2004 dans la perspective de préparer à l'échéance du dernier trimestre 2004, en lien avec des représentants de l'ensemble des acteurs concernés, le contenu des textes d'application, de celui de la convention constitutive type pour les GRSP et un certain nombre de préconisations susceptibles d'aider à la mise en oeuvre de ces outils ».
* 1 Il s'agit respectivement du rapport d'information n° 292 (2003-2004) de nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini, sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, et du rapport d'information n° 1554 (XII ème législature) de nos collègues députés Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard, sur la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.