N° 74
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 5
CHARGES COMMUNES
Rapporteur spécial : M. Paul GIROD
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 (2004-2005)
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Lois de finances. |
SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION : LE DERNIER BUDGET DES CHARGES COMMUNES 4
CHAPITRE PREMIER : UNE PROGRESSION DES CRÉDITS DE 3,2 % EN 2005 6
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS 6
A. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES PAR RAPPORT À 2004 6
1. Une hausse des dépenses nettes de 3,2 % 6
2. Les changements de périmètre 9
B. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2003 ET 2004 10
1. La gestion budgétaire 2003 10
2. La gestion budgétaire 2004 13
II. LA CHARGE DE LA DETTE ET DES GARANTIES 14
A. LES CONTRAINTES 14
1. Une contrainte de volume très forte 15
2. Une remontée prévisible des taux d'intérêt, dans des proportions incertaines 29
3. Répartition entre effet-volume et effet-taux 31
B. LA POLITIQUE D'EMISSION DU TRESOR ET LA COUVERTURE DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ETAT 34
C. LA CONSÉQUENCE BUDGÉTAIRE : UNE CHARGE DE LA DETTE EN PROGRESSION REELLE DE PRES DE 3,1 % 36
III. LES DÉGRÈVEMENTS ET REMBOURSEMENTS D'IMPÔTS 38
A. RÉPARTITION DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS ENTRE ETAT ET COLLECTIVITÉS LOCALES 39
B. LA RELATIVE STABILITÉ DES DÉGRÈVEMENTS ET REMBOURSEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX 40
C. RÉPARTITION DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS DE L'ETAT ENTRE IMPOSITIONS DIRECTES ET INDIRECTES 41
IV. LES AUTRES CRÉDITS DES CHARGES COMMUNES 42
A. LE BLEU « CHARGES COMMUNES » HÉBERGE LE BUDGET DES POUVOIRS PUBLICS 42
B. LES DÉPENSES COMMUNES DE PERSONNEL ET DE CHARGES SOCIALES 44
1. Les dépenses de personnel 44
2. Les pensions 46
C. LES RELATIONS AVEC LES RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE 49
D. LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES : LE POIDS DE L'ÉPARGNE LOGEMENT 50
CHAPITRE II : LES CONSÉQUENCES DE LA LOLF SUR LE BUDGET DES CHARGES COMMUNES 54
I. LES PRINCIPALES MISSIONS LIÉES AUX CHARGES COMMUNES 54
A. LES PRINCIPALES MISSIONS ISSUES DES CHARGES COMMUNES 55
B. DEUX COMPTES SPÉCIAUX MIROIR : DETTE ET PENSIONS 57
1. Un compte de commerce pour la dette 57
2. Un compte d'affectation spéciale pour les charges de retraite 58
II. LA MESURE DE LA PERFORMANCE : LA QUESTION DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS 58
A. DES INDICATEURS RÉELLEMENT NÉCESSAIRES ? 58
B. LE PROGRAMME « DETTE-TRÉSORERIE » CLARIFIE LA STRATÉGIE DE GESTION DE LA DETTE 59
EXAMEN DE L'ARTICLE 73 RATTACHÉ AU BUDGET DES CHARGES COMMUNES 62
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 66
EXAMEN EN COMMISSION 68
INTRODUCTION :
LE DERNIER
BUDGET DES CHARGES COMMUNES
Le budget des charges communes contient traditionnellement les crédits qui, destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou du moins à plusieurs d'entre eux, ne peuvent être inscrits dans le budget d'un ministère particulier. Il a longtemps abrité des crédits liés à des politiques transversales, comme celle par exemple en direction des rapatriés. Le budget des charges communes a progressivement été resserré dans sa présentation en loi de finances initiale. Dans le projet de loi de finances pour 2005, trois catégories de charges communes peuvent être distinguées :
- la première constitue le socle du présent budget : les titre I ( charge de la dette, remboursements et dégrèvements , autres dépenses en atténuation de recettes) et II (dotations des pouvoirs publics ) ;
- la deuxième se compose des crédits à vocation interministérielle ( mesures générales intéressant les agents du secteur public et les relations avec les régimes de sécurité sociale, dépenses éventuelles et accidentelles ) ;
- la troisième regroupe les interventions du Trésor, notamment l'épargne logement .
Les quelques postes budgétaires du budget des charges communes présentés ci-dessous pour l'exemple démontrent les masses financières considérables dont traite la présente note de présentation :
- charge nette de la dette : 39,5 milliards d'euros
- dégrèvements d'impôts locaux : 11,1 milliards d'euros
- primes PEL CEL 1 ( * ) : 1,25 milliard d'euros
- pouvoirs publics (titre II) : 0,84 milliard d'euros
- pensions PTT : 4,66 milliards d'euros
- compensation aux régimes de sécurité sociale : 2,08 milliards d'euros
- fonds de retraite des mines : 0,58 milliard d'euros
Trois grand blocs représentent 96,9 % des crédits des charges communes : la charge de la dette (33,6 % du total), les remboursements et dégrèvements (54,2 % du total) et les dépenses de personnel et de pension (9 % du total).
En termes de montant brut, ce budget est le plus important des budgets examinés par votre commission des finances . Il s'élève, dans le projet de loi de finances pour 2005, à 125,99 milliards d'euros, soit 43,7 % du budget général. En net, hors crédits de remboursements et de dégrèvements, le budget des charges communes s'élève à 55,16 milliards d'euros en 2005, soit 19,1 % du total des dépenses nettes du budget général.
La différence entre le budget brut et le budget net est constituée par 68,3 milliards d'euros de remboursements et dégrèvements 2 ( * ) d'impôts et par des recettes dites improprement d'ordre, en atténuation de la charge de dette 3 ( * ) .
Part du budget des charges communes dans le budget
général
crédits initiaux et dépenses
nettes
(en %)
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1996 LFI |
1997 LFI |
1998 LFI |
1999 LFI |
2000 LFI |
2001 LFI |
2002 LFI |
2003 LFI |
2004 LFI |
2005 PLF |
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Part par rapport aux crédits initiaux |
24,5 % |
25,4 % |
24,8 % |
22,2 % |
22,0 % |
20,4 % |
20,2 % |
20,5 % |
19,5 % |
20,2 % |
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Part par rapport aux dépenses nettes |
33,3 % |
33,2 % |
33,1 % |
29,9 % |
29,6 % |
29,4 % |
29,1 % |
29,14 % |
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En exécution, les dépenses nettes du présent budget représentent près de 30 % des dépenses nettes du budget général. En effet, les crédits pour charges de pensions, répartis en loi de finances initiale entre les différents fascicules budgétaires, sont transférés en cours de gestion vers le b udget des charges communes.
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances.
A cette date, 97 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.
* 1 Plan d'épargne logement - compte d'épargne logement.
* 2 Ces remboursements et dégrèvements résultent, pour l'essentiel, du mécanisme de certains impôts : reversement d'impôt sur les sociétés à la suite de la régularisation annuelle, dégrèvements de taxe d'habitation et de taxe foncière en faveur des personnes âgées, remboursement de taxe d'habitation et de taxe foncière en faveur des personnes âgées, remboursement de la TVA aux exporttaeurs et aux entreprises dont le taux de TVA sur leurs ventes est inférieur à celui sur les achats, etc...
* 3 Ces dernières s'élèvent à 2,5 milliards d'euros.