MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le chapitre 37-95, article 10, qui supporte le crédits destinés aux dépenses accidentelles, a vu ses crédits minorés de 95.315.000 euros.
Par ailleurs, le chapitre 15-02 a vu sa dotation majorée de 123 millions d'euros (55 millions d'euros sur l'article 10 et 68 millions d'euros sur l'article 20), pour des motifs de coordination, afin de prendre en compte les votes intervenus au cours de la première partie de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, permettant d'une part, d'étendre à la batellerie des mesures de dégrèvement de taxe professionnelle, dont le montant a également été majoré pour les transporteurs routiers, et, d'autre part, de mettre en place un remboursement partiel de la TIPP pour les transporteurs publics routiers de voyageurs et de marchandises et aux agriculteurs.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 23 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, puis de M. Jean-Pierre Masseret, vice-président, la commission a procédé à l'examen des crédits des charges communes et de l'article 73 rattaché, sur le rapport de M. Paul Girod, rapporteur spécial.
M. Paul Girod, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que le budget des charges communes pour 2005 s'élevait à 125,99 milliards d'euros, soit une augmentation de 4,9 % par rapport à 2004. Il a précisé que les crédits, nets des dégrèvements et remboursements, qui s'élevaient à 68,33 milliards d'euros, et des recettes d'ordre, d'un montant de 2,5 milliards d'euros, s'établissaient à 55,16 milliards d'euros, soit une progression à structure courante de 3,2 %. Il a souligné que le budget des charges communes représentait 20,1 % des crédits du présent projet de loi de finances, ajoutant, qu'en exécution, ses crédits concernaient traditionnellement 30 % des dépenses nettes du budget général, car il bénéficiait en cours de gestion du transfert des crédits pour charges de pensions en provenance des autres fascicules budgétaires.
Il a fait observer que trois grands blocs représentaient 96,9 % des crédits des charges communes : la charge de la dette (33,6 % du total), les remboursements et dégrèvements (54,2 % du total) et les dépenses de personnel et de pension (9 % du total).
M. Paul Girod, rapporteur spécial, a ensuite présenté ses principales observations, relevant en premier lieu que le budget 2005 était le dernier budget des charges communes et, qu'à compter de la loi de finances pour 2006, le budget des charges communes serait supprimé. Il a précisé que ses dotations et chapitres seraient répartis entre pas moins de quinze missions, soulignant le caractère encore hétéroclite des chapitres inscrits au budget des charges communes et la nécessité d'une mise en cohérence, dans la perspective de la LOLF. Il a énuméré les principales missions destinées à remplacer le budget des charges communes : engagements financiers de l'Etat, dégrèvements et remboursements, provisions, pouvoirs publics, régimes sociaux et de retraites.
Il a considéré que ces missions devraient améliorer la lisibilité du projet de loi de finances. Il a fait remarquer que, grâce à cette nouvelle présentation, la dette pourrait devenir, plus qu'elle ne l'était aujourd'hui, l'enjeu d'un débat politique à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances.
M. Paul Girod, rapporteur spécial, a ensuite présenté les principaux éléments relatifs à la dette, relevant que la charge de la dette, nette des recettes d'ordre, serait en progression de 3,1 %, à 39,5 milliards d'euros, en 2005. Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, il a montré, en ce qui concerne l'Etat, la spirale entre déficit et endettement, ceux-ci constituant des déséquilibres jumeaux. Il a également présenté un graphique, tiré des comptes de la Nation pour 2003, démontrant que la progression de l'endettement de l'Etat n'avait pas eu pour corollaire, bien au contraire, une augmentation de son patrimoine.
Il a ensuite évoqué l'impact sur la charge nette de la dette de la remontée, même limitée, des taux d'intérêt, prévue par le consensus des économistes pour 2005, qui rendrait les choses plus difficiles qu'en 2003 et 2004. Il a rappelé que l'exercice 2003, marqué par un déficit record, n'avait pas vu exploser la charge de la dette, cet exercice constituant paradoxalement un des rares exercices au cours desquels la charge de la dette s'était réduite. Il a expliqué qu'en 2003, pour la dette négociable, l'effet taux avait joué à hauteur de 2 milliards d'euros et qu'il avait très exactement compensé l'effet volume, de 2 milliards d'euros, lié à l'aggravation du solde budgétaire, l'effet calendaire ayant eu, par ailleurs, un impact favorable pour 100 millions d'euros.
Il a remarqué que les perspectives pour 2005 étaient plus sombres, la charge nette de la dette ayant déjà progressé de 800 millions d'euros de 2003 à 2004. Il a indiqué que cette charge progresserait encore de 1,2 milliard d'euros entre 2004 et 2005 pour atteindre 39,5 milliards d'euros, avec pourtant une prévision de remontée des taux d'intérêt modérée. Il a expliqué que, selon les simulations de l'agence France Trésor, une augmentation supplémentaire de 100 points de base aurait un coût supplémentaire de 910 millions d'euros en 2005, à volume d'émission inchangé, et de 1,95 milliard d'euros en 2006.
M. Paul Girod, rapporteur spécial, a dès lors souligné l'importance d'une gestion performante de la dette, saluant à ce sujet le professionnalisme des équipes de l'Agence France Trésor et s'inquiétant, au contraire, des conditions de gestion de la dette du budget annexe de l'aviation civile, gérée en direct par la direction générale de l'aviation civile, et de celle de Charbonnages de France, gérée par cet établissement. Il a montré que les estimations disponibles faisaient état de conditions de financement moins favorables que celles obtenues par l'Agence France Trésor, de l'ordre de 20 points de base pour la première et de l'ordre de 15 points de base pour la seconde.
En ce qui concernait les dégrèvements et remboursements d'impôts, il a relevé leur poids financier considérable, 68,3 milliards d'euros, en augmentation de 2,6 % en 2005, sans que ceux-ci fassent l'objet d'un réel débat lors de l'examen du projet de loi de finances. Il a regretté pour cette raison que la nouvelle nomenclature proposée par le gouvernement, en application de la LOLF, n'ait pas prévu une présentation des crédits de dégrèvements par nature de dépense, au lieu de les regrouper ensemble dans une mission « fourre-tout », tous les dégrèvements n'obéissant évidemment pas à la même logique.
Il a évoqué par ailleurs le poids budgétaire des dégrèvements liés à la prime pour l'emploi, qui équivalait à près de 2 milliards d'euros en 2005. Il a indiqué que la répartition des foyers bénéficiaires de la prime pour l'emploi par décile tendait à montrer que le montant de la prime pour l'emploi était sensiblement le même quel que soit le décile de revenu auquel on appartenait, s'interrogeant sur le rôle véritable joué par la prime pour l'emploi.
Enfin, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a analysé l'évolution des charges de pensions des fonctionnaires, rappelant que le hors bilan lié à ces charges de retraite représentait, selon le compte général de l'administration des finances, 850 milliards d'euros, soit 55 % du PIB. Il a précisé que ce montant, considérable, tenait pourtant compte de la réforme des retraites issue de la loi du 21 août 2003. Il fait observer qu'en 2005, les charges de pensions devraient représenter 35,75 milliards d'euros, soit presqu'autant que la charge de la dette, la progression des crédits de retraite s'établissant à 5,8 % en 2005, après une hausse de 4,7 % en 2002, de 3,94 % en 2003 et de 5,27 % en 2004. Il a jugé que cette progression avait lieu « hors la vue du Parlement » car jusqu'à présent, en loi de finances initiale, les crédits étaient répartis entre les charges communes et les différents fascicules ministériels. Il a indiqué que le taux de cotisation implicite de l'Etat employeur était de 60,2 % de la masse salariale, se félicitant, notamment pour cette raison, de la création d'un compte d'affectation spéciale « Pensions » à compter du 1 er janvier 2006 qui constituerait en quelque sorte une caisse des retraites de la fonction publique, certes sans personnalité juridique, avec en dépenses, les retraites servies aux anciens fonctionnaires et d'autre part, en recettes, les cotisations patronales et salariales, sur le modèle du privé. Il a reconnu que la création de ce compte n'entraînerait évidemment pas en soi une amélioration du financement des pensions des retraites de la fonction publique, mais a souligné qu'il permettrait une plus grande transparence et une plus grande visibilité sur un sujet qui deviendrait dans l'avenir de plus en plus lourd sur le plan budgétaire.
Au final, sous le bénéfice de ces observations, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a recommandé l'adoption des crédits des charges communes.
Il a ensuite brièvement présenté l'article 73 rattaché visant à instaurer un dispositif de départ anticipé pour les fonctionnaires de l'Etat ayant eu une carrière longue, à l'instar de la récente amélioration des droits des affiliés du régime général d'assurance vieillesse qui avaient commencé tôt leur activité professionnelle. Il a expliqué qu'il s'agissait donc d'une mesure d'équité qui visait à offrir les mêmes conditions de retraite au public et au privé, le coût de la mesure étant évalué à 70 millions d'euros en 2005 et à 340 millions d'euros, en rythme de croisière.
M. Paul Girod, rapporteur spécial, a également préconisé l'adoption de cet article.
Un débat s'est ensuite engagé.
En réponse à M. Jean Arthuis, président , M. Paul Girod, rapporteur spécial , a précisé que la dette du service annexe d'amortissement de la dette de la SNCF (SAAD) n'était pas incluse, malgré son montant, plus de 9 milliards d'euros, dans la dette de l'Etat.
M. Alain Lambert après avoir félicité le rapporteur spécial pour sa clarté, a rappelé que le niveau d'endettement, supérieur à 60 %, atteint par la dette des administrations publiques françaises constituait un précédent historique en temps de paix, la dette de l'Etat à l'issue de la seconde guerre mondiale représentant, par exemple, à titre de comparaison, « seulement » 40 % du PIB.
Au cours d'une discussion où sont successivement intervenus MM. Paul Girod, Henri de Raincourt et Michel Moreigne, ont été présentés des éléments de comparaison historique, en ce qui concerne la dette de l'Etat, entre la période contemporaine et le 18 e siècle, en 1723 et à partir de 1789.
La commission a alors adopté les crédits des charges communes .
Réunie à nouveau le jeudi 25 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale et a adopté sans modification l'article 73.