Projet de loi de finances pour 2002 : services financiers

III. LES ENJEUX DE LA RÉFORME

Votre rapporteur spécial est très attaché à la qualité du service rendu par le ministère. Cette exigence de qualité est prise en compte aujourd'hui par certains services du ministère. Certaines directions ont ainsi aujourd'hui clairement opté pour une labellisation de leurs engagements pris en matière de qualité de service. Comme une entreprise privée, les missions d'expertise économique et financière à la direction générale de la comptabilité publique sont certifiées ISO 9000. Les postes d'expansion économique et les direction régionales du commerce extérieur sont en cours de certification comme la direction du personnel, de l'administration et de la modernisation qui vise pour ses quatre activités essentielles (conduite d'opérations immobilières, exploitation-maintenance, coordination d'opérations de transfert, expertise et conseil) l'obtention de la norme ISO 9001.

Il note que les efforts sont encore inégalement répartis. Sans contester les avancées que connaissent au sein du ministère la gestion des ressources humaines, la connaissance et l'évaluation des coûts, les nouvelles technologies, et même les réformes de structures, il regrette que les initiatives soient encore trop éparses et manquent pour certaines d'ampleur.

A. UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES RÉNOVÉE

1. Les primes

La refondation du régime indemnitaire du ministère de l'économie et des finances doit constituer une priorité. Elle a déjà pris beaucoup de retard. Le régime des primes du ministère, alors que celles-ci représentent une part importante de leurs rémunérations, n'a pas de base juridique satisfaisante. Il témoigne d'une complexité et d'une opacité rares.

Le Cour des Comptes formule ces mêmes observations chaque année, quelque soit la direction du ministère évoquée. Ainsi, en 2001, pour la direction générale des douanes et des droits indirects :

Rapport particulier de la Cour des Comptes sur la fonction publique de l'Etat
avril 2001

« Les agents de la direction générale des douanes et des droits indirects bénéficient de régimes particulièrement avantageux. Les « plans ministériels » leur procurent des progressions de carrière que ne peuvent connaître les agents d'autres administrations.

La sédimentation des décisions ministérielles concernant les rémunérations accessoires a sensiblement amélioré leur situation indemnitaire, même si elle l'a aussi fragilisée du fait de l'absence, le plus souvent, de base légale ou réglementaire.

Les agents comptables bénéficient d'avantages notables ou particulièrement dérogatoires. Certains de ces avantages, en effet, n'ont jamais eu ou n'ont plus de fondement légal ou réglementaire. C'est le cas de la surindiciation ou de l'exonération fiscale, choquante de la part d'une administration fiscale dont l'une des missions est de recouvrer des contributions indirectes.

L'efficacité de cette gestion « hors normes » est problématique. En effet, les plans ministériels conduisent à une raréfaction des agents dans les premiers grades, lesquels sont chargés, entre autres, de tâches d'exécution qui demeurent nécessaires. Même si un grand nombre de départs en retraite permet d'envisager, à terme, une certaine résorption, la concentration des agents dans les grades les plus élevés engendrera des tensions qui ne pourront pas être réduites par les promotions dans le cadre normal des vacances.

Le système indemnitaire manque de lisibilité, ne correspond plus à une réalité fonctionnelle et ne permet pas de tenir suffisamment compte de l'intérêt du service et de la manière de servir. Il induit de nombreuses contraintes de gestion et sa complexité rend difficile tout contrôle.

Le système des remises, dont on maintient un calcul complexe pour établir une relation en fait fictive avec les charges de travail, est si attrayant financièrement qu'il attire dans les fonctions comptables les meilleurs agents alors que ceux-ci seraient plus utiles dans d'autres fonctions.

Après les rebudgétisations opérées, s'agissant spécifiquement de la Douane, dans la loi de finances pour 2000 et prévues dans celle pour 2001, une « refondation » juridique et une remise en ordre des rémunérations accessoires s'imposent. La Cour a pris note des engagements pris à cet égard. Elle en suivra attentivement la mise en oeuvre. »

Le 7 décembre 1999, à l'occasion de l'examen de son budget en séance publique, le ministre de l'économie et des finances déclarait :

« Au nom de ce même principe de transparence, et ceci est à mes yeux une réforme essentielle, je fixe aussi pour 2001 l'objectif de doter les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie des textes permettant d'assurer la clarification juridique des régimes indemnitaires des agents. Je l'ai annoncé aux organisations syndicales lors d'un comité technique paritaire ministériel le 17 septembre dernier et j'entends que l'année 2000 soit aussi consacrée à cette action essentielle.

La refondation du système indemnitaire paraît néanmoins mal engagée. Lors du comité interministériel pour la réforme de l'Etat du 15 novembre 2001, aucune décision n'a été prise. Un groupe de travail interministériel a été chargé d'étudier les modalités d'un nouveau système indemnitaire, d'en évaluer le coût et de proposer un calendrier de mise en oeuvre progressive. Le groupe de travail rendrait un rapport pour le 30 juin 2002.

Le nouveau délai imposé par la création de ce groupe de travail constitue un contretemps fâcheux qui incite à s'interroger sur la volonté réelle du ministre de la fonction publique de s'engager dans la modernisation des modes de rémunération des agents de l'Etat. Le groupe de travail apparaît d'autant plus comme un contretemps que le ministre de l'économie et des finances avait formulé des propositions précises concernant son ministère.

La régularisation des régimes indemnitaires s'articulerait autour de :

Deux principes de garantie constitués par :

-le maintien du niveau actuel moyen, par corps et par grade, des rémunérations des personnels,

-la mise en place de dispositifs transitoires de garantie individuelle, chaque fois que nécessaire au profit des agents susceptibles de subir une perte de revenus.

Le montant initial de cette garantie serait déterminé par comparaison entre la rémunération antérieure à la réforme et la rémunération telle qu'elle résulterait des nouvelles dispositions applicables. Il serait révisé en tenant compte des promotions et des revalorisations indemnitaires.

Une application stricte du droit commun de la fiscalité :

Les primes défiscalisées à l'heure actuelle ont pour l'essentiel un caractère interministériel. Il s'agit d'indemnités remboursant des dépenses supportées par les agents. C'est le cas des frais de déplacements. Certaines primes sont par ailleurs partiellement défiscalisées sur la base de l'article 81-1 du code général des impôts afin de compenser les charges supportées par certaines catégories de personnels : il s'agit des primes versées aux trésoriers-payeurs généraux ainsi que de l'abattement de 20% dont bénéficient les receveurs des impôts de la DGI sur leur complément indemnitaire. Enfin les conservateurs des hypothèques sont autorisés à déduire 25% des salaires acquis, à titre de frais.

Différentes étapes de l'exercice de régularisation indemnitaire ont déjà été menées :

En application des dispositions de l'article 110 de la loi de finances pour 1996, le processus de budgétisation des ressources extra-budgétaires et de certaines recettes de fonds de concours engagé en 1997 est achevé : les ressources liées à la collecte de l'épargne assurée par le Trésor public, qu'elles aient financé des dépenses indemnitaires ou de fonctionnement, ont été intégralement réintégrées dans la loi de finances 2001. Il en a été de même s'agissant des ressources extra-budgétaires du compte de tiers n°466-12 « Recouvrement pour le compte de tiers encaissé par les receveurs des administrations financières » ainsi que de sept fonds de concours qui finançaient notamment des dépenses indemnitaires, ces deux types de ressources bénéficiant à la Douane.

Au total, l'ensemble des ressources rebudgétisées (indemnitaires et autres) s'est élevée à 2,39 milliards d'euros. La budgétisation des ressources d'activité d'épargne de la DGCP a représenté 161,9 millions d'euros.

Un recensement de l'existant a été effectué.

Les régimes indemnitaires du ministère de l'économie et des finances tels qu'ils existent actuellement sont souvent anciens. 393 types de primes différentes ont été identifiés dont la plupart résultaient de décisions ministérielles , et ne satisfont donc pas aux règles rappelées dans la circulaire du 1er octobre 1999.

Reste à en venir à la rédaction des textes et à la concertation avec les représentants du personnel qui est en cours.

Sur les années 2000 et 2001, une première série de textes a été publiée au journal officiel notamment de régulariser la situation indemnitaire des personnels enseignants titulaires des écoles des mines et d'asseoir réglementairement le versement de différentes indemnisations.

Pour le reste, votre rapporteur spécial ne peut que rappeler l'architecture du schéma de régularisation indemnitaire d'ensemble :

-Un socle interministériel, commun à l'ensemble des directions et bénéficiant à tous les agents, comprendrait les indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS) pour les agents des catégories A, et B à partir du 8ème échelon, ou, pour les autres agents, l'indemnité d'administration et de technicité générale, en cours de création au niveau interministériel en substitution des IHTS forfaitisées.

-Un 2ème niveau indemnitaire,constitué de la prime de rendement dont bénéficient les agents du ministère en application du décret du 6 août 1945 et prenant en considération la manière de servir .

-Le cas échéant, un complément indemnitaire de 3ème niveau, attaché aux fonctions exercées. Environ 10% de la population du ministère serait concerné par ce niveau. Les critères fonctionnels envisagés correspondent aux responsabilités assurées, à la technicité détenue ou l'expertise exercée, aux sujétions ou risques attachés à la fonction, aux spécificités des missions de contrôle.

Votre rapporteur spécial constate que cette réforme indemnitaire devrait avoir un impact budgétaire non négligeable en raison des dispositifs de garanties individuelles mis en place.

2. La formation

Le ministère de l'économie et des finances a pris conscience de la nécessité de moderniser sa politique de formation continue. L'Institut de la Gestion Publique et de Développement Économique (IGPDE) a pris le relais depuis juillet 2001 du CFPP (Centre de Formation Professionnelle et de Perfectionnement) au sein du ministère de l'économie et des finances. Doté de 12,2 millions d'euros pour 2002, comptant près de 200 agents, il est rattaché à la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration.

L'IGPDE recevra 50.000 stagiaires chaque année et assurera 110.000 journées de formation par an. Il devrait ouvrir son offre de formation et son public par rapport à l'ancien CFPP.

L'IGPDE constitue un des principaux centres de formation du ministère à côté des écoles (des impôts, du Trésor, des Douanes, des Mines, Sup télécom) et surtout, est le seul centre de formation « multidirections » . Il paraît ainsi devoir prendre de l'importance pour que les fonctionnaires de différents services des impôts puissent acquérir des méthodes de travail et une culture commune.

3. Les effectifs

L'évolution démographique du ministère doit dans un très proche avenir susciter une réflexion sur les besoins en effectifs et sur le « calibrage » d'un ministère alliant productivité et service public.

Le nombre de départs à la retraite des agents du ministère de l'économie et des finances devrait passer ainsi de 5.034 en 2001 à 35.390 en 2006 puis à 82.061 en 2012, les agents de catégorie B et C étant davantage concernés que ceux de catégorie A.

Ces évolutions démographiques doivent permettre une redéfinition des effectifs du ministère plus conforme à ses missions : réduction des effectifs dans certaines directions s'il y a lieu, redéploiement d'emplois de catégorie B ou C vers des emplois plus qualifiés A ou A+, mise à plat des organigrammes et des organisations...

B. UN CONTRÔLE DES COÛTS ET UNE ÉVALUATION DE LA GESTION

1. 2 exemples de connaissance des coûts

Le ministère de l'économie et des finances est un des seuls ministères à avoir une connaissance assez précise du coût de certaines de ces missions. La recherche d'une présentation en coûts complets du ministère progresse nettement.

Cette connaissance des coûts varie grandement selon les directions. Elle est plus importante dans les directions qui constituent le coeur de métier du ministère, direction générale des impôts et Trésor public, qui commencent à avoir une idée précise des différents coûts liés à chaque impôt. Les réflexions sur les coûts sont également présentes dans les directions ayant des préoccupations commerciales, ou simplement en contact avec le public.

Votre rapporteur spécial souhaite mettre en avant deux exemples représentatifs de ce que pourrait donner une gestion en coûts complets. Il remarque que cette gestion rejoint une demande citoyenne qui souhaite mieux savoir combien représentent les différentes missions de l'Etat.

a) Les administrations fiscales : DGCP et DGI

La DGCP dispose d'une méthodologie lui permettant de procéder annuellement à une ventilation analytique des coûts du Trésor public entre ses différentes missions. Elle a dès lors accès à :

-une ventilation fonctionnelle des coûts identifiant d'une part les coûts des différentes missions en s'appuyant sur les effectifs réellement affectés à chacune de ces missions et d'autre part les coûts « support ».

-une ventilation analytique des coûts complets dont les caractéristiques consistent à ajouter aux coûts directement affectés à chaque mission la part des fonctions « support » qui lui revient et à introduire des charges horizontales non identifiées dans le strict périmètre budgétaire du Trésor public.

Ventilation analytique des coûts complets du Trésor public en 2000

En millions d'euros	Coût direct des missions	Ventilation des coûts support	Autres éléments de coûts complets	Total des coûts complets	Structure des coûts
Recouvrement recettes publiques	752,72	416,64	318,12	1487,48	50,6%
Etat	511,53	292,46	231,25	1035,23	35,2%
Secteur public local	241,19	124,19	86,87	452,25	15,4%
Contrôle et exécution des dépenses	421,67	146,53	136,22	704,42	23,9%
Etat	133,67	59,69	45,51	238,88	8,1%
Secteur public local	288,00	86,83	90,71	465,54	15,8%
Information budgétaire et comptable	188,90	64,14	66,49	319,53	10,9%
Etat	50,15	19,37	21,43	90,96	3,1%
Secteur public local	138,74	44,76	45,06	228,57	7,8%
Prestations d'expertise et de conseil	105,56	24,78	31,29	161,62	5,5%
Etat	14,22	3,08	3,77	21,07	0,7%
Secteur public local	84,03	19,79	25,24	129,06	4,4%
Entreprises	7,32	1,90	2,27	11,49	0,4%
Gestion épargne et fonds déposés	164,00	53,61	49,16	266,77	9,1%
Etat (CDC-DFT-CNP-FP)	146,25	47,20	43,52	236,97	8,1%
S.P.L. (dépôts des hébergés)	17,75	6,41	5,65	29,80	1,0%
TOTAL GENERAL	1.632,84	705,70	601,28	2.939,82	100,0%
dont gestion du secteur public local	769,70	281,99	253,53	1.305,22	44,4%
dont secteurs Etat et entreprises	863,14	423,71	347,76	1.634,60	55,6%

La DGI semble aller moins loin dans son exercice de comptabilité analytique puisqu'elle ne ventile pas les coûts « support » entre les différentes missions.

Coûts complets de la DGI par mission en 2000

Missions	Montant (en M€)
Assiette	1.202
Contrôle	674
Recouvrement	355
Activités foncières et domaniales	375
Soutien (dont services centraux non dédiés)	681
Total	3.287

Néanmoins, ces deux directions, mis à part quelques divergences minimes concernant le taux d'intervention de la taxe sur les salaires, sont en mesure de présenter le taux d'intervention pour chaque impôt.

Taux d'intervention des impôts gérés par la DGI et la DGCP en 1999

	Rendements 1999 (en millions d'euros)	Taux d'intervention DGI (assiette et contrôle)	Taux d'intervention DGCP (recouvrement)	Taux d'intervention mesuré globalement pour 1999 (arrondi)
Impôt sur le revenu	49 943	2,02	0,38	2,40
Taxe d'habitation	11 096	2,18	1,86	4,04
Taxe foncière	17 499	1,17	0,86	2,03
Taxe professionnelle	26 827	0,73	0,18	0,91
Impôt sur les sociétés	34 522	0,92	0,08	1,00
Taxe sur les salaires (*)	7 277	0,44	0,04	0,48

(*) En 1999, pour cet impôt, les taux d'intervention DGI et DGCP ont été calculés différemment (rendements bruts pour la DGCP ; rendements nets pour la DGI).

Les deux directions ont été aidées dans leurs travaux de comptabilité analytique par l'inspection générale des finances.

b) Les efforts de la Cour des comptes

La Cour des Comptes a de son côté engagé des travaux sur les coûts affectés à certaines de ses missions. Si elle est au début de l'exercice, les premiers résultats n'en sont pas moins prometteurs s'agissant d'une juridiction dont les mission sont amenées à s'accroître en raison notamment de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001.

La Cour des Comptes a commencé par chiffrer le coût de son rapport annuel sur les lois de finances. Une méthode de calcul a été mise au point à partir du temps passé par les personnels de contrôle et d'une quote-part des frais généraux, comprenant le soutien des services généraux de la Cour (bibliothèque, informatique, services administratifs et financiers), mais aussi les dépenses liées à la Première présidence, au Parquet et au secrétariat général.

Un premier exercice a été réalisé en 2001. Il fait apparaître une relative stabilité dans les effectifs consacrés à la rédaction du rapport sur l'exécution des lois de finances : l'équivalent de 10 magistrats ou personnels de contrôle, de deux assistants, de 2,5 conseillers-maîtres pour participer aux différents délibérés, est mobilisé pour le rapport. Celui-ci représenterait un coût de 1,94 millions d'euros.

Un bilan de l'utilisation de cette méthode de calcul sera réalisé à la fin de l'année. La Cour des comptes sera alors sans doute en mesure de calculer de manière plus précise :

-le coût du rapport sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale,

-le coût des réponses aux questions des commissions des deux assemblées et des enquêtes menées à leur demande (les informations ne sont pas actuellement disponibles) ;

-le coût de la participation de la Cour aux travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle à l'Assemblée nationale.

Restera alors à chiffrer les coûts des autres missions de la Cour des Comptes qui représentent la majeure partie de son activité.

2. Un contrôle de gestion encore insuffisant

Le contrôle de gestion du ministère de l'économie et des finances dans son ensemble reste néanmoins insuffisant.

a) Les améliorations à apporter dans les administrations fiscales

La direction général des impôts n'a pas encore à proprement parler de comptabilité analytique complète couvrant l'ensemble de ses activités. Certains outils de gestion permettent de mesurer les coûts de certaines prestations externes et internes, qu'il s'agisse du service de la documentation du cadastre qui a une activité de production de biens et de services ou des services informatiques qui évaluent le coût des principales applications informatiques de la DGI. S'agissant de l'impôt, la ventilation de l'ensemble des coûts par mission doit être précisée.

Surtout, il est évidemment primordial que la méthodologie adoptée à la DGI soit commune avec celle de la DGCP. Celle-ci a d'ores et déjà bien avancé dans sa réflexion à tel point qu'elle se heurte désormais à la logique de la nomenclature budgétaire : certains coûts à prendre en considération ne relèvent pas de son agrégat budgétaire, voire même de son fascicule (frais d'huissier sur le budget des charges communes jusqu'en 2001).

Ainsi, la comptabilité analytique devrait provoquer des évolutions dans le périmètre budgétaire de chaque direction.

De son côté, la direction générale des douanes et des droits indirects a produit des travaux depuis 1998. Votre rapporteur spécial n'est pas assuré qu'elle ait adopté la même méthodologie que les autres directions fiscales. La répartition des frais de recouvrement des recettes douanières et fiscales ne semblent pas être effectuée en fonction du destinataire, Etat ou Union Européenne.

b) La nécessaire prise en compte des frais d'administration générale

Les frais d'administration générale, qu'il s'agisse des charges de personnel ou des autres charges de fonctionnement, devront à terme nécessairement être ventilés pour qu'une comptabilité analytique au niveau du ministère ait tout son sens.

Un effort de réflexion doit donc être mené par le secrétariat général du ministère. Il devrait amener à une présentation plus transparente et plus précise des coûts contenus dans l'agrégat.

c) Le retard de la DGCCRF

La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes tarde à mettre en place sa comptabilité analytique. Seuls les laboratoires disposent déjà d'une comptabilité analytique. La direction attend le raccordement des services centraux au système interministériel ACCORD.

C. DES RÉFORMES DE STRUCTURE INDISPENSABLES

1. Des avancées ponctuelles...

Le ministère de l'économie et des finances a engagé des réformes de structures, soit en en créant de nouvelles directions, pour répondre à de nouveaux besoins, soit à l'intérieur des directions en restructurant l'organigramme interne. Les frontières entre directions restent donc à chaque fois inchangées, sauf dans le cas de la fusion des services financiers à l'étranger.

a) La création de la direction des grandes entreprises au sein de la DGI

La création en janvier 2002 de la direction des grandes entreprises (DGE° se veut la réalisation concrète de l'interlocuteur fiscal unique pour les grandes entreprises. La DGE devrait concerner les entreprises les plus importantes c'est à dire celles qui réalisent plus de 600 millions d'euros de chiffres d'affaires H.T. ou d'actif brut et leurs filiales, soit environ 22.000 entreprises. Un nouveau bâtiment, à Pantin, a été livré et 200 agents recrutés.

La DGE devrait :

-être le lieu unique de déclaration et de paiement pour les principaux impôts

-permettre le paiement de la taxe professionnelle soit en un versement unique, soit établissement par établissement. Les procédures électroniques devraient être développées.

-instruire les remboursements de crédits et les réclamations, accorder les dégrèvements, accorder les sursis de paiement.

Les impôts versé par les 22.000 entreprises relevant de la DGE représentent :

-30,5 milliards d'euros de TVA, soit 25 % du montant total de cet impôt,

-18,3 milliards d'euros d'impôts sur les sociétés, soit plus de 45 % du montant total de cet impôt.

Votre rapporteur spécial estime que cette première réalisation de l'interlocuteur unique est intéressante. Il invite dorénavant le ministère à faire de même pour les petites et moyennes entreprises, ainsi que pour les particuliers.

b) La fusion des services financiers à l'étranger

Seule fusion de services relevant de deux directions différentes, la réforme des réseaux du ministère à l'étranger paraît prometteuse. Les 149 postes d'expansion économique, les 11 agences financières du Trésor et les 7 missions économiques et financières devraient être intégrées dans un réseau unifié. Ce réseau à l'étranger devrait être appelé « missions économiques » et constituerait un service commun de la direction des relations économiques extérieures et du Trésor.

c) La réorganisation de la direction de la communication

La direction de la communication a fait l'objet en juillet 2000 d'un rapport critique de l'inspection générale des finances. Celui-ci a notamment relevé que les actions menées par le direction étaient « centrées sur des tâches sans valeur ajoutée » et que « le pilotage de la fonction de communication était défaillant ».

La mise au point d'un nouvel organigramme constitue sans aucun doute une tentative de résoudre les difficultés de gestion interne constatées par l'inspection générale des finances.

La nouvelle direction de la communication comprendrait trois-sous directions et un secrétariat général :

-la sous-direction « stratégie de communication-média » aurait notamment la responsabilité des relations du ministère avec les médias. Elle assurerait la mise en oeuvre des campagnes d'information engagées sur le plan national ou en concertation avec les instances européennes.

-la sous-direction « supports de communication » serait en charge de l'élaboration des publications à destination des publics ainsi que des relations avec les différentes catégories de publics, les collectivités locales et les organisations socio-professionnelles.

-la sous-direction « réseaux de communication » coordonnerait les actions communes des services déconcentrés du ministère et l'action des centres d'information et de communication en région. Elle participerait à la promotion de l'usage des technologies de l'information et de la communication en vue d'améliorer l'information des publics et de simplifier les relations avec les usagers.

-le secrétariat général assurerait des tâches de gestion des ressources humaines, de contrôle de gestion, de gestion financière et de documentation.

d) La modernisation de la direction du Trésor

Le ministre de l'économie et des finances a annoncé au mois de juillet 2001 la création d'une agence de la dette rattachée directement au directeur du Trésor « France Trésor ». Cette agence travaille à la mise en place rapide d'un portefeuille de swaps de taux. La mission de la nouvelle agence, installée dans des locaux qui ressemblent à une salle de marché, est de réduire autant que possible la charge de la dette négociable.

France Trésor dispose aujourd'hui d'un effectif de 24 personnes et d'un budget de fonctionnement d'un peu plus de 2 millions d'euros. En 2002, les effectifs devraient s'accroître d'une dizaine de personnes et le budget de fonctionnement atteindrait 3 millions d'euros.

2. Sans réforme d'ensemble

Votre rapporteur spécial prend acte de ces réformes ponctuelles et juge qu'elles vont dans le bon sens. Il regrette cependant l'absence de vision d'ensemble des réformes de structure et constate que les deux réformes les plus nécessaires : la réorganisation du pôle PME/PMI du ministère et la création d'un service moderne de l'impôt ne sont pas encore à l'ordre du jour.

S'agissant des directions consacrées aux PME et aux PMI, la direction des entreprises commerciales, artisanales et de services (DECAS) et la direction de l'action régionale et des PMI (DARPMI) paraissent depuis leur fusion au sein de Bercy bien marginalisées dans le fonctionnement du ministère.

La véritable direction des petites et moyennes entreprises reste encore la direction du Trésor. Votre rapporteur spécial n'entrevoit pas de réflexion sur la constitution d'un pôle PME de plein exercice au sein du ministère. L'annonce de la création d'un Conseil du développement économique et de la stratégie industrielle placé auprès des secrétaires d'Etat à l'Industrie et aux PME ne semble pas à la hauteur des enjeux.

S'agissant des services de l'impôt, votre rapporteur spécial considère que ces analyses et propositions contenues dans son rapport d'information sous-titré « Pour une modernisation du service public de l'impôt », sont plus que jamais pertinentes. Votre rapporteur spécial considère la réforme comme indispensable et invite à la création d'une administration fiscale unique.

Constatant que les missions fiscales de la DGI étaient partagées dans des conditions créant des duplications et des cloisonnements peu propices à davantage d'efficacité et d'efficience et remarquant que, malgré de réels efforts pour améliorer l'animation de son réseau, la DGI, à l'image de nombreuses administrations françaises, peinait à démontrer sa capacité à s'adapter aux légitimes demandes des administrés, il avait formulé un schéma de réforme pour progresser vers une administration fiscale unique.

Il réitère ses propositions qui consisteraient à unifier la DGI et la DGCP en procédant l'intégration dans une même administration des services de la DGI et du Trésor Public pour supprimer les cloisonnements et les superpositions actuelles. Elle engendrerait une unité d'animation et de gestion au niveau national et au niveau local. La dualité des réseaux de recouvrement n'a pas de justification et doit être supprimée, le réseau de la DGI adhérant progressivement au nouveau réseau comptable ou aux services chargés d'établir l'impôt.

L'unification des services doit déboucher sur une unification des systèmes informatiques et, plus généralement, sur une intégration des systèmes d'information.

Une fusion complète de la DGI et de la DGCP s'impose. Elle doit respecter quelques principes :

L'unification des réseaux et la fluidité qui en résulterait entre des services aux fonctions interdépendantes ne doit pas signifier la banalisation de chaque fonction et, en particulier, le mélange des fonctions d'établissement et de recouvrement de l'impôt. Cette perspective relève d'une étape ultérieure des réformes dont tous les termes devront être rigoureusement envisagés. En l'état actuel des choses, cette appréciation manque de maturité et, d'ailleurs, le maintien de l'identité de la fonction comptable en dépenses, dont la remise en cause n'est pas envisagée, appelle naturellement une même solution en recettes.

Pour que les gains attendus de l'unification de la DGI et de la DGCP soient maximaux, il convient de promouvoir les modalités d'intégration les plus simples.

Dans cette perspective, il faut tenir compte des réalités suivantes :

- les regroupements sur sites qui étaient envisagés par la réforme Sautter supposaient des difficultés majeures (le nombre des agents concernés était considérable - 17.000 agents pour la seule DGCP ; les désimplantations-réimplantations qui devaient s'ensuivre posaient des problèmes de coûts mal maîtrisés ; la dualité « hôtels des impôts des entreprises » - « hôtels des impôts des particuliers » réinstaurait des cloisonnements qu'on souhaitait éviter...) ;

- pour des avantages mineurs : l'intérêt d'une fusion de la DGCP et de la DGI est de supprimer des duplications et des cloisonnements coûteux en instaurant une administration atteignant la masse critique et dotée d'une animation unique et cohérente ; le regroupement sur site ne s'impose pas à l'heure des technologies modernes de communication et peut s'avérer contreproductif en termes d'accessibilité pour les administrés puisqu'il supposera un éloignement des services fiscaux.

Enfin, votre rapporteur spécial persiste à considérer qu'il convient de mettre à l'étude un élargissement des missions de l'administration nouvelle ainsi créée qui pourrait être chargée du recouvrement des droits de douane et des cotisations sociales.

D. UNE MAÎTRISE DE LA SOUS-TRAITANCE

Le ministère de l'économie et des finances doit mieux maîtriser sa sous-traitance

Votre rapporteur spécial note que la sous-traitance peut apporter des éléments de souplesse à la gestion du ministère pour peu que celle-ci soit maîtrisée. Il craint que cela ne soit toujours le cas en rappelant deux faits récents.

- L'inspection générale des finances dans un rapport sur la fonction de communication du ministère de juin 2000 indique que « le recours à la sous-traitance  par la direction de la communication n'est pas maîtrisé ». Il montre que « l'examen des marchés de la direction de la communication révèle des irrégularités nombreuses, parfois graves, ce qui est d'autant plus préoccupant que plusieurs rapports de l'inspection générale des finances ont récemment alerté le ministre sur les risques juridiques encourus lors de la passation des marchés publics au sein de son propre ministère. »Il diagnostique enfin « un certain nombre de surcoûts dans la réalisation des actions de communication. »

- Le récent incident de l'envoi d'avis d'imposition erronés à des contribuables mensualisés, s'il a donné lieu à une réaction rapide et à une correction prompte, n'en est pas moins révélateur des difficultés que le ministère connaît pour maîtriser sa sous-traitance. L'incident, survenu chez un sous-traitant auprès duquel une défaillance informatique a été constatée, montre la nécessité de fiabiliser au maximum les processus d'édition de documents sensibles en renforçant les tests de validation auprès des sous-traitants, en rédigeant les contrats de sous-traitance avec précaution et en intégrant les sous-traitants dans les procédures « qualité » du ministère.

Le rapport de M. Cailleteau, inspecteur général des finances sur l'incident

Causes de l'incident :

« L'incident est limité à la production des avis confiée à DIFFUSION PLUS. Parmi toutes les configurations de matériels d'impression et de logiciels associés tant dans les services de la DGI que chez les autres sous-traitants, seule DIFFUSION PLUS utilisait un ensemble composé d'un certain logiciel d'édition fourni par une entreprise et d'imprimantes pilotées par un logiciel adapté par le fabricant de l'imprimante à ses machines. L'implantation de ce logiciel de pilotage était récente (fin du printemps), remplaçant un autre logiciel. Le même logiciel d'édition équipe la DGI qui a édité, sur ses imprimantes pilotées par l'autre logiciel de pilotage, le plus grand nombre d'avis d'imposition sans que l'incident en question s'y passe. De même pour les autres sous-traitants dont l'un utilise des imprimantes du même fabricant pilotées par le logiciel de pilotage le plus récent mais a un autre logiciel d'édition.

Pour en savoir plus, il a été procédé à la réédition d'avis sur le site de DIFFUSION PLUS. L'incident n'a pu être reproduit qu'après environ 100 000 avis correctement édités. Les traces informatiques ont été relevées et analysées. Elles permettent d'abord :

-de mettre hors de cause les fichiers de la DGI qui se sont avérés sans défaut pour notre affaire,

-d'exonérer aussi le fonctionnement des imprimantes elles-mêmes et leur conduite par les opérateurs de DIFFUSION PLUS.

Par contre, elles font apparaître la possibilité qu'apparaisse l'incident du fait d'une interprétation erronée par le logiciel d'édition d'un signal envoyé par le logiciel de pilotage. Il faut pour cela le cumul de plusieurs circonstances ce qui rend la survenance de l'incident peu fréquente.

Il semble que la validation de la relation logiciel d'édition - logiciel de pilotage, qui incombait à l'éditeur, n'a pas été entièrement effectuée dans la configuration réalisée à DIFFUSION PLUS même si elle l'a été dans d'autres cas proches, y compris chez DIFFUSION PLUS. On sera prudent à ce stade, les parties à l'affaire ayant des divergences qu'il n'était pas dans mon rôle d'éclaircir s'agissant d'un différend commercial. »

Rôle de la DGI. :

La question de la sous-traitance.

« Ce n'est pas la fonction de la DGI de faire de l'édition de masse pas plus que ce n'est celui d'autres institutions maniant elles aussi des données confidentielles, comme les banques qui sous-traitent les relevés envoyés à leurs clients.

Au demeurant, les services spécialisés de la DGI utilisent des ensembles (logiciels et machines) fournis en bloc par des sociétés auxquelles il faut bien faire confiance tout en se garantissant par des tests de validation d'une part et, d'autre part, par des clauses contractuelles.

Dans le cas de DIFFUSION PLUS, les tests de validation ont été pratiqués à l'occasion de la sous-traitance de l'envoi d'une partie des formulaires 2042 au printemps et les clauses contractuelles prévoient des pénalités qu'il faudra appliquer. On notera que le changement de logiciel de pilotage n'a pas été signifié à la DGI. Il y a là, sans doute, une précaution supplémentaire à prendre dans les contrats de sous-traitance pour rendre cette communication obligatoire. Il faut cependant éviter que l'administration se mêle trop étroitement du processus de fabrication pour éviter un mélange de responsabilités propre à faire disparaître toute garantie. »

E. UNE UTILISATION PERTINENTE DES NOUVELLES TECHNOLOGIES

1. Le ministère de l'économie et des finances, vitrine technologique du gouvernement, n'est pas encore un e-ministère.

Fort du succès de son site internet, dont le nombre de visites est passé de 209.000 en juin 2000 à 423.000 en juin 2001, le ministère a fait des nouvelles technologies une des cinq orientations de sa réforme. Le ministère de l'économie et des finances constitue indéniablement la vitrine technologique du gouvernement.

Les nouvelles technologies servent tout d'abord un objectif de communication et de transparence : Internet est ainsi devenu le vecteur majeur de communication du ministère.

Elles ont ensuite renforcé la culture de service du ministère en mettant à disposition du public les formulaires administratifs les plus indispensables. 540 formulaires touchant aux formalités des entreprises ont ainsi été « dématérialisés » et mis en ligne sur internet.

Par ailleurs, par rapport aux autres ministères, le ministère de l'économie et des finances est en pointe pour la mise en place de télé-procédures . Celles-ci permettent d'effectuer de son domicile diverses formalités liées au calcul et au paiement de l'impôt, grâce à internet.

S'agissant des entreprises, celles-ci ont la possibilité de déclarer et de payer la TVA, de déclarer leurs embauches par internet, de fournir par voie électronique la déclaration annuelle de données sociales et la déclaration unifiée de cotisations sociales.

Les particuliers peuvent, malgré quelques difficultés techniques non encore surmontées, déclarer leurs revenus et payer leur impôt sur le revenu, moyennant inscription, par internet. Ils peuvent également adhérer à la mensualisation directement par internet. Pour la campagne de l'impôt sur le revenu 2001, 3,2 millions de personnes auraient utilisé le dispositif de calcul de l'impôt sur le revenu, 470.000 formulaires ont été téléchargés, 16.600 télé-déclarations ont été effectuées (respectivement +113%, + 20%, + 269% par rapport à 2000).

Votre rapporteur spécial, s'il considère que ses efforts en faveur des nouvelles technologies s'avèreront payants à terme, ne tient pas pour autant à céder à la fascination technologique.

Il rappelle que le public, y compris les entreprises, est aujourd'hui encore peu préparé aux télé-procédures. Ainsi, la téléTVA (déclaration et paiement par voie électronique), obligatoire pour les entreprises de plus de 15 millions d'euros de chiffre d'affaires connaît des difficultés dans sa mise en place. Prévue au premier mai 2001, puis au 1 ^er septembre 2001, l'obligation de déclaration et de paiement a encore été repoussée au premier janvier 2002. En effet, sur les 17.000 entreprises concernées, 5.000 avaient au premier septembre entamé la démarche mais seules 929 avaient effectivement fait leur première télé-déclaration et 562 un télépaiement...

De même, le ministère de l'économie et des finances a ébauché une concertation avec le public par voie électronique. Cette démarche louable s'est notamment traduite par le lancement d'un forum électronique sur « la qualité de service dans le service des impôts ». Ce forum a recueilli peu d'échos : à peine plus de cent contributions ont été déposées.

Votre rapporteur spécial insiste sur la nécessaire cohérence des actions menées en matière de nouvelles technologies. Il note ainsi que si la tendance est, dans les directions, à la création d'un accueil unique et à la recherche de l'accès le plus direct à l'information pour les usagers, la tendance inverse s'exprime sur internet. Il a ainsi constaté une prolifération de serveurs destinés aux entreprises, au détriment de toute simplicité, qui fait craindre que la jungle des nouvelles technologies ne remplace les méandres administratifs. Selon le service qu'il attend, le chef d'entreprise aura à choisir entre service-public.fr, minefi.gouv.fr, net-entreprises.fr, mininfo.minefi.gouv.fr etc...

C'est pourquoi votre rapporteur spécial pense que les nouvelles technologies ne peuvent promouvoir la modernisation du ministère que si elles induisent des réformes de fonctionnement et de structure en interne. Deux priorité doivent ainsi être dégagées : la création d'une informatique commune entre les directions et le raccordement des agents au réseau intranet pour développer les échanges internes d'information.

2. Les projets informatiques internes doivent être menés à bien

Le projet d'informatique budgétaire et comptable ACCORD, Application Coordonnée de Comptabilisation, d'Ordonnancement et de Règlement de la Dépense de l'Etat, se veut à ce titre exemplaire. ACCORD devra être utilisé par l'ensemble des ministères d'ici 2004 et le basculement du MINEFI est prévu au 1 ^er janvier 2003, étant précisé que les opérations de raccordement devront être terminées au 1er septembre 2002 pour préparer la gestion de l'exercice suivant. Ce projet qui a déjà pris beaucoup de retard est néanmoins porteur de beaucoup de promesses.

De la même manière, notamment pour les directions « fiscales », le raccordement des personnels à l'intranet commun « Alize » paraît nécessaire. C'est sur les échanges d'informations entre les services que se fonde la « non-réforme » de la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique : le principe consiste à ce que l'usager ne supporte pas les conséquences d'une organisation peu lisible et qu'une demande de renseignement, un recours ou un changement de situation d'un contribuable puisse immédiatement être transmis au service compétent.

51 millions d'euros seront engagés en 2002 en faveur d'un nouveau système d'information des administrations fiscales dénommé COPERNIC. Celui-ci est, par la refonte du système d'information fiscale qu'il induit, la condition nécessaire à la réalisation du compte fiscal unique.

3. Les agents du ministère doivent être raccordés dans les meilleurs délais

Aujourd'hui, 60.000 agents sont connectés à l'intranet. L'installation de nouveaux postes équipés prend du temps et votre rapporteur spécial espère que l'objectif de raccordement des 180.000 agents du ministère en juin 2002 sera tenu. La courbe de déploiement pour les prochains mois est en effet optimiste :