3. Les fonds de l'alternance font à nouveau l'objet d'un prélèvement
Le
prélèvement de 500 millions de francs prévu sur les
fonds de la formation en alternance dans le cadre du budget pour 1999 fait
suite à deux prélèvements antérieurs.
L'article 40 de la loi de finances pour 1997 a institué une
contribution exceptionnelle au budget de l'Etat égale à 40 %
de la trésorerie nette de l'organisme au 31 juillet 1997, soit
1,730 milliard de francs. Par ailleurs, l'article 75 de la loi du
2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier a institué une contribution exceptionnelle au budget de l'Etat
de 500 millions de francs payable avant le 1
er
septembre
1998.
La commission des Affaires sociales s'est opposée à ces deux
prélèvements en considérant qu'ils mettaient en
péril le financement des contrats de qualification et qu'ils
permettaient de financer le budget général sans aucune assurance
que les fonds bénéficient à la formation.
Lors du dernier prélèvement, notre collègue André
Jourdain avait déploré, dans son rapport
29(
*
)
sur le projet de loi portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier, que les
prélèvements exceptionnels puissent devenir
" une
modalité habituelle de régulation budgétaire d'un
système par ailleurs décrié ".
Il avait
également demandé une réforme des circuits de financement.
Sur le plan économique, votre commission avait regretté un
détournement dans l'utilisation des fonds qui lui apparaissait comme
préjudiciable tant aux entreprises qu'à leurs salariés.
L'AGEFAL
L'association de gestion du fonds des formations en alternance
(AGEFAL), association loi 1901 créée le 28 janvier 1987, a
été agréée par arrêtés du ministre des
affaires sociales et de l'emploi en date des 7 mai 1987 et 21 juin
1988 en vertu des dispositions de l'article 45 de la loi de finances
rectificative pour 1986 (n° 86-1318 du 30 décembre 1986)
et de son décret d'application n° 87-257 du 10 avril 1987.
L'AGEFAL est alimentée par :
• les disponibilités excédentaires des OCPA
agréés au titre de l'alternance,
• la part des 35 % de la contribution alternance des entreprises non
reversée par les OCPA des branches aux OCPA interprofessionnels en
application de l'article 30 IV bis de la loi de finances pour 1985
modifié,
• les sommes versées au Trésor public par les
entreprises, à défaut de versement à un OCPA, au titre de
la contribution alternance.
En contrepartie, l'AGEFAL garantit les " engagements à financer des
formations " (EFF) souscrits par les OCPA déficitaires
auprès des entreprises et couvre les besoins constatés de
trésorerie de ces derniers.
L'AGEFAL contribue aussi financièrement à des études
réalisées à la demande du Comité paritaire national
de la formation professionnelle (CNFP).
Elle exerce une mission d'information auprès des OCPA.
Elle joue aussi un rôle d'orientation sur les politiques de prise en
charge des formations (limitation des durées de prise en charge par
exemple).
Elle a, par ailleurs, une mission de promotion du dispositif de l'alternance
par le biais notamment de campagnes nationales de communication.
L'AGEFAL participe aussi au financement d'actions pilotées
régionalement par les Commissions paritaires interprofessionnelles
régionales de l'emploi (COPIRE), en faveur de l'insertion des jeunes en
grande difficulté.
Au titre de 1997, les produits de l'AGEFAL se sont élevés
à 1,93 milliard de francs et les dépenses à
1,06 milliard de francs.
L'AGEFAL a fait de plus l'objet d'une contribution exceptionnelle au budget de
l'Etat à hauteur de 1,37 milliard de francs dans le même
exercice. Au 31 décembre 1997, les fonds réservés par
l'AGEFAL pour couvrir les besoins des OCPA déficitaires
s'élevaient à 1,8 milliard de francs.
Le nouveau prélèvement qui nous est proposé est
entouré à cet égard de garanties qui constituent un
progrès.
Les 500 millions de francs devraient être affectés à
un fonds de concours. Or, comme l'a indiqué aux rapporteurs le directeur
de l'AGEFAL, ce fonds devrait faire l'objet d'une utilisation concertée
avec les partenaires sociaux.
Par ailleurs, et c'est là un point essentiel, par un courrier
adressé le 19 octobre 1998 au Comité paritaire national pour
la formation professionnelle, Mmes Martine Aubry et Nicole Pery ont
déclaré que
" la constitution de ce fonds (de
concours) ne devait en aucune manière contraindre le
développement actuel des formations professionnelles en alternance. Le
cas échéant, toutes les dispositions nécessaires seront
prises par les pouvoirs publics pour assurer la couverture effective des
dépenses exposées par les entreprises dans le cadre de ces
contrats ".
Lettre du
19 octobre 1998 de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la
solidarité et Mme Nicole Pery, Secrétaire d'Etat à la
formation professionnelle
aux membres du Comité paritaire national
pour la formation professionnelle
Mesdames, Messieurs,
Les formations professionnelles en alternance constituent l'une des
priorités du Gouvernement en matière de formation et
d'intégration professionnelle des jeunes comme en témoigne le
projet de loi de finances pour 1999.
Après une période de baisse des entrées jusqu'à
l'été 1997, les contrats de qualification connaissent une
augmentation constante. Sur les huit premiers mois de l'année 1998, les
entrées ont progressé de 13,8 %. Ce résultat encourageant,
lié à la conjoncture économique, témoigne
également de l'intérêt manifesté par les entreprises
pour ce dispositif.
Une publication récente de la Direction de l'animation de la recherche,
des études et des statistiques (DARES) indique qu'au terme de leur
contrat, 61,8 % des jeunes obtiennent une qualification reconnue.
Toutefois, une évolution moins heureuse se fait jour. Elle concerne la
proportion de jeunes de faible niveau de qualification qui souscrivent de tels
contrats. En 1997, les niveaux V et inférieurs ne représentaient
que 43,5 % des entrées, en retrait de 1,3 point par rapport
à 1996.
Cette situation a conduit à modifier, dès octobre 1998, le
dispositif d'aide à l'embauche mis en place par l'Etat. Les primes
feront l'objet d'un " recentrage " sur les contrats conclus avec des
jeunes de bas niveau de qualification. Cette mesure trouve sa contrepartie dans
l'assouplissement des règles d'accès au contrat de qualification.
Désormais, ces derniers seront ouverts à des jeunes disposant
d'un bon niveau de qualification.
Des dispositions identiques seront adoptées en ce qui concerne les
contrats d'apprentissage à compter de janvier 1999. Il importe en effet
d'éviter tout déséquilibre entre ces deux types de contrat.
Le manque de fluidité des fonds de l'alternance est une constante depuis
quelques années. Cette circonstance a conduit l'Etat à
opérer des prélèvements auprès de l'Association de
gestion des fonds des formations en alternance (AGEFAL). Il me semble opportun
que les règles de constitution et de suivi des engagements liés
aux besoins des organismes collecteurs paritaires déficitaires soient
précisées pour une mobilisation plus rapide des moyens de
l'AGEFAL.
En 1999, il est prévu la création d'un fonds de concours de
500 millions de francs, rattaché au budget de la formation
professionnelle, dont les ressources proviendront de l'AGEFAL.
Toutefois, la constitution de ce fonds ne doit en aucune manière
contraindre le développement actuel des formations professionnelles en
alternance. Le cas échéant toutes les dispositions
nécessaires seront prises par les pouvoirs publics pour assurer la
couverture effective des dépenses exposées par les entreprises
dans le cadre de ces contrats.
Cette garantie de l'Etat supprime, de fait, les risques financiers relatifs
à la couverture du paiement des contrats de qualification ; elle devrait
préserver, à l'avenir, le développement de ce dispositif.
Cette garantie était attendue depuis plus de trois ans par les
partenaires sociaux.
Votre commission des Affaires sociales reste réservée car elle
observe que le fonds de concours est seulement mentionné dans le projet
de loi de finances sans qu'aucune indication ait transpercé sur
l'" utilisation concertée " des fonds. Ce manque de
précision est dommageable.
Dans ces conditions, elle réitère son opposition de principe aux
prélèvements opérés par l'Etat sur les fonds de la
formation en alternance et prend acte des garanties apportées par l'Etat
qui tempèrent les inquiétudes concernant le financement des
filières de formation professionnelle.
Les quatre dotations de décentralisation sont reconduites en 1999 dans
des proportions proches de celles de 1998.
La dotation de décentralisation prévue dans le cadre de la loi du
7 janvier 1983 transférant aux régions la compétence
de droit commun en matière de formation professionnelle continue et
d'apprentissage devrait se monter en 1999 à 3,2 milliards de
francs, contre 3,136 milliards en 1998. La dotation au titre de la loi de 1987
portant réforme de l'apprentissage, destinée à compenser
l'allongement de la durée des formations en CFA, est reconduite dans un
montant proche de celle de 1998, soit 107 millions de francs. Pour ce qui
est de la dotation de décentralisation des actions de type qualifiant
pour les jeunes prévue par la loi quinquennale, 1,847 milliard de francs
est prévu contre 1,797 milliard en 1997. Enfin, l'enveloppe de
rééquilibrage au titre de l'aménagement du territoire qui
permet de compenser, dans les régions à faible densité
démographique, le handicap que constitue la formation dans un nombre
restreint de sites, est portée à 55 millions de francs
contre 55,11 millions de francs en 1998.
Concernant la formation des emplois-jeunes, la ministre a
déclaré
30(
*
)
devant votre commission qu'elle ne souhaitait pas que l'AGEFAL soit
mobilisée. Il semblerait aujourd'hui que des possibilités de
financement existent de la part du comité paritaire du congé
individuel de formation (COPACIF), ceci au moins pour les emplois-jeunes de
droit privé.