PJ loi de finances pour 1998
DULAIT (André)
AVIS 69 (98-99), tome I - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES
Table des matières
-
INTRODUCTION
- I. LA RÉFORME DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES AU SERVICE D'UNE POLITIQUE ÉTRANGÈRE AMBITIEUSE
-
II. UNE CONTRADICTION CERTAINE ENTRE LE MAINTIEN DU DEUXIÈME
RÉSEAU DIPLOMATIQUE DU MONDE ET LA DÉFLATION
RÉGULIÈRE DES EFFECTIFS DU MINISTÈRE
- A. UNE SPÉCIFICITÉ FRANÇAISE : LA DENSITÉ DU RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE
- B. UNE DIFFICULTÉ MAJEURE : LA BAISSE RÉGULIÈRE DES MOYENS EN PERSONNELS
- C. UNE INDISPENSABLE RÉFLEXION SUR LES MISSIONS DES POSTES DIPLOMATIQUES ET CONSULAIRES
-
III. UNE NOUVELLE CONTRIBUTION DU MINISTÈRE DES AFFAIRES
ÉTRANGÈRES À L'EFFORT DE MAÎTRISE DES
DÉPENSES PUBLIQUES
- A. VUE D'ENSEMBLE DE LA DOTATION
-
B. UNE CERTAINE HAUSSE DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT POUR LES AFFAIRES
ÉTRANGÈRES HORS COOPÉRATION
- 1. L'augmentation des crédits de rémunération malgré la contraction des effectifs
- 2. L'augmentation des frais de réception et de déplacement (chapitres 34.03, 34.04 et 34.90)
- 3. Stabilisation des crédits destinés au fonctionnement courant (chapitre 34-98)
- 4. Une nouvelle baisse des crédits d'informatique (chapitre 34-05)
-
C. LE MAINTIEN DES CRÉDITS D'INTERVENTION PUBLIQUE (TITRE IV) HORS
COOPÉRATION
- 1. La contribution du ministère des Affaires étrangères à la promotion de Strasbourg, capitale parlementaire européenne (chapitre 41-03)
-
2. L'action internationale du ministère des Affaires
étrangères
- a) La légère augmentation des contributions aux organismes internationaux
- b) Un rééquilibrage bien venu des crédits de coopération militaire (chapitre 42-29)
-
c) Une nouvelle baisse des crédits destinés aux "autres
interventions de politique internationale" (chapitre 42-37)
- (1) La baisse des "aides, secours et subventions à divers organismes" (article 10)
- (2) La stabilité des crédits destinés aux interventions du ministre des affaires européennes (article 40).
- (3) Une nouvelle baisse des moyens du Fonds d'urgence humanitaire (article 50)
- (4) Contraction des interventions en matière de presse (article 60)
- 3. Un effort relatif en faveur des Français de l'étranger
- D. QUELQUES INTERROGATIONS SUR CERTAINS ASPECTS DES CRÉDITS DESTINÉS À L'IMMOBILIER
- CONCLUSION
- EXAMEN EN COMMISSION
N° 69
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I
AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Par M. André DULAIT,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Xavier de Villepin,
président
; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait,
Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle
Bidard-Reydet,
vice-présidents
; MM. Michel Caldaguès,
Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès,
secrétaires
; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet,
Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy
Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique
Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert
Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean
Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel,
Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle,
René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc
Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano,
Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard
Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas,
André Rouvière.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
1
)
(1998-1999).
Lois de finances.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de budget des Affaires étrangères pour 1999 tire pour
la première fois les conséquences de la fusion des Affaires
étrangères et de la Coopération décidée en
février 1998. Il s'agit donc d'un budget unique, fondé sur une
nouvelle nomenclature, qui traduit l'intégration des crédits de
la rue Monsieur à ceux du Quai d'Orsay.
Le budget des Affaires étrangères recomposé
s'élèvera, en 1999, à 20,77 milliards de francs. On
constate donc une légère baisse (- 0,7 % en francs courants) par
rapport à la somme des deux dotations de 1998 (14,43 milliards de
francs pour les affaires étrangères et 6,48 pour la
coopération, soit 20,92 milliards de francs pour l'ensemble des deux
départements). Il s'agit là d'une contraction moins sensible des
crédits que les diminutions constatées depuis plusieurs
années.
Il n'en demeure pas moins que le projet de budget des Affaires
étrangères pour 1999 est caractérisé par une
diminution importante des crédits destinés à la
coopération (- 7 % en francs courants). Celle-ci tient, pour
l'essentiel, à une baisse sensible des moyens consacrés à
l'ajustement structurel qui appelle quelques interrogations, compte tenu de la
sévérité de la crise africaine.
Votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et
des Forces armées est par tradition attachée à une
présentation des crédits relevant de l'action extérieure
de la France qui permette d'isoler les moyens consacrés, d'une part,
à la coopération avec les pays ACP (Afrique, Caraïbes,
Pacifique)
1(
*
)
et, d'autre part, les moyens
affectés aux relations culturelles extérieures
2(
*
)
. En conséquence, le présent rapport pour
avis portera sur la dotation des Affaires étrangères
stricto
sensu,
hors coopération, et hors crédits relevant de l'action
culturelle extérieure, et s'efforcera, dans la mesure du possible, de
raisonner à structures budgétaires constantes.
Avant d'aborder l'analyse des crédits inscrits, pour le Quai d'Orsay,
dans le projet de loi de finances pour 1999, votre rapporteur commentera le
contexte dans lequel s'inscrira ce budget en 1999. Cette analyse conduit
à s'interroger sur les dimensions du réseau diplomatique et
consulaire français : il paraît en effet de plus en plus difficile
de prétendre préserver le deuxième réseau du monde
par le nombre de ses postes diplomatiques et consulaires, alors même que
les effectifs du ministère des Affaires étrangères
diminuent régulièrement depuis 1994, et qu'aucune
redéfinition des missions confiées à ces postes n'est,
à ce jour, intervenue pour compenser les difficultés
causées par les déflations d'effectifs.
*
* *
I. LA RÉFORME DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES AU SERVICE D'UNE POLITIQUE ÉTRANGÈRE AMBITIEUSE
Les moyens affectés au Ministères des affaires étrangères visent à servir une diplomatie ambitieuse, destinée à promouvoir les intérêts et les valeurs de la France dans un monde soumis aux tensions nées de la mondialisation.
A. LES GRANDES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE DE LA FRANCE
Le Chef de l'Etat a, lors de la sixième conférence des ambassadeurs d'août 1998, défini les principes et les objectifs dans lesquels s'inscrit la diplomatie française.
1. Contribuer à l'édification d'un "monde multipolaire harmonieux, pacifique et sûr"
La
diplomatie française, dont la liberté d'initiative est sortie
renforcée de la fin de l'ordre bipolaire, doit "encourager le mouvement
irrésistible vers un monde multipolaire", en s'appuyant sur des
relations harmonieuses entre "puissances installées et puissances
émergentes". Dans cet esprit, il est important de renforcer les
organisations internationales où s'incarnent les solidarités
régionales", car ces institutions sont "gages de paix et de
stabilité".
L'objectif assigné à la politique étrangère
française est de mobiliser la "forte capacité d'influence" dont
dispose aujourd'hui notre pays pour lutter contre les
menaces nouvelles
que sont le
terrorisme
et les risques de
prolifération
. Sur le premier point, la France a
contribué, au sein de l'ONU, à l'élaboration de la
convention sur la répression des aces terroristes à l'explosif,
examinée par le Sénat en séance publique le
12 novembre 1998, et dont la France pourrait être le premier
signataire à déposer ses instruments de ratification. Le
dispositif créé par cette convention devrait être
prochainement complété de manière à traiter
d'autres aspects du terrorisme international et, plus particulièrement,
son financement.
En ce qui concerne les
risques de prolifération
, relancés
par les essais nucléaires de l'Inde et du Pakistan, la diplomatie
française a pour but de contribuer activement, notamment à partir
d'un "dialogue intense et confiant" avec l'Inde et le Pakistan, à la
création d'une organisation de sécurité à
l'échelle de l'Asie, à la négociation de l'arrêt de
la production de matière fissile à usage militaire et des
programmes nucléaires indien et pakistanais, ainsi qu'à la
signature du traité de non prolifération nucléaire par
l'Inde et le Pakistan sans conditions. L'engagement français sera
également poursuivi dans la lutte contre les proliférations
balistique, chimique et biologique.
. L'engagement de la France autour des autres grandes causes
que sont la
lutte pour la protection de l'environnement, la lutte contre le sida et la
mobilisation contre la drogue et la criminalité organisée,
relève aussi de la volonté de promouvoir un ordre mondial
harmonieux. S'inscrit dans la même perspective l'engagement
réaffirmé de la France en faveur des Droits de l'homme. Ainsi, le
Cinquantième anniversaire de l'adoption de la Déclaration
universelle de 1948 sera-t-il l'occasion de plaider pour la définition
des "
droits du XXIe siècle
", qui doivent tirer les
conséquences des grands enjeux, notamment scientifiques et culturels, de
notre époque.
.
Par ailleurs, la multiplication des
conflits locaux
, tout
particulièrement sur
le continent européen
, impose une
réflexion sur l'identité européenne de défense,
comme nous y invite précisément le prochain
Sommet de
l'Alliance atlantique à Washington.
A cette occasion pourrait
être définie une répartition plus satisfaisante des
responsabilités entre Européens et autres membres de l'OTAN.
.
Afin de
maîtriser les mécanismes irréversibles
de mondialisation
des technologies et des marchés, il importe de
parvenir à l'adoption de règles communes et de donner de
meilleures capacités d'intervention aux organisations internationales
chargées de faire appliquer celles-ci. Dans cette perspective,
inspirée par les chocs dûs aux crises asiatique et russe, le
renforcement du FMI pourrait s'appuyer, selon la proposition du chef de l'Etat,
notamment sur la transformation du Comité intérimaire du FMI en
véritable organe de décision au niveau ministériel, ce qui
contribuerait probablement à accroître la légitimité
du FMI.
Le renforcement des capacités d'influence de la France doit permettre de
contrebalancer certaines des mutations causées par la mondialisation,
sur les plans économique et culturel. La défense des valeurs, de
la langue, de la culture et des intérêts économiques de la
France trouve sa place dans un monde "où les frontières
s'effacent, où l'économie pèse de plus en plus lourd,
où les normes se définissent à l'échelle de la
planète", et où l'influence des États-Unis -linguistique,
audiovisuelle, économique, militaire- est présente sur tous les
fronts.
2. L'Europe, "acteur majeur du XXIe siècle"
L'"aventure européenne" dans laquelle la France est
engagée vise à constituer, non pas les Etats-Unis d'Europe, mais
l'"
Europe Unie des Etats
".
L'effet intégrateur qu'aura l'
euro
sur le plan économique
ne doit toutefois pas faire oublier, selon le chef de l'Etat, les
spécificités
du modèle social européen
.
Celle-ci constitue, en effet, l'une des
réponses
européennes à "certains effets pervers de la mondialisation".
Quant à l'
élargissement
, il s'agit d'un "devoir moral" et
d'une "chance" pour l'Europe, car il conduira à la constitution d'un
"ensemble démocratique, pacifique, puissant, prospère de
500 millions de femmes et d'hommes", sans équivalent à ce
jour dans le monde actuel. Ainsi les négociations sur la
réforme des institutions
, pour nécessaires qu'elles
soient, "ne doivent en aucun cas servir de prétexte" à retarder
l'élargissement. Celui-ci souligne également la
nécessité de parvenir à plus de concertation dans le
domaine de la politique étrangère et de la
sécurité. Il impose en outre la prise en compte de la
dimension culturelle
de la construction européenne, afin
notamment d'harmoniser les diplômes à l'échelle de l'Union.
L'importance des dossiers en cours dans l'Union européenne justifie
qu'une certaine priorité soit attachée au renforcement de
"rapports étroits et confiants" avec les autres membres de l'Union et,
plus particulièrement, avec l'Allemagne, afin que la
coopération franco-allemande
en cours de rénovation
s'inscrive dans un projet "plus ambitieux encore".
3. Le renforcement des "solidarités créées par l'Histoire"
Le
rayonnement de la France passe par le maintien de relations
privilégiées avec "deux cercles de solidarité qui se
recoupent en partie" : l'Afrique et la francophonie.
Le prochain
sommet des chefs d'Etat français et africains
de
Paris, en novembre 1998, constituera ainsi l'occasion de confirmer
l'
engagement de la France pour le développement et la
sécurité d'un continent auquel elle est liée par des liens
uniques.
L'effort accompli en matière d'aide au développement
par la France, deuxième donateur d'aide publique après le Japon
selon les statistiques de l'OCDE, devrait donc être maintenu dans le
cadre de la réforme de la coopération, qui vise à
intégrer au Ministère des affaires étrangères la
coopération franco-africaine.
La
réforme de la coopération
tire les conséquences
du fait que, ainsi que l'a souligné M. Charles Josselin, ministre
délégué à la coopération et à la
francophonie, lors de la sixième conférence des ambassadeurs,
"nos relations avec les pays africains ne peuvent être définies
indépendamment de nos relations avec nos autres partenaires".
Quant à la
francophonie
, elle répond à un
"véritable besoin : préserver la diversité des langues et
des cultures de notre planète face aux risques évidents de
l'uniformisation culturelle". Elle est créatrice de liens particuliers,
fondés sur une solidarité spécifique, susceptible de
conduire à la mise en oeuvre d'"actions pour la paix, la
démocratie et pour le développement".
Dans le cadre des priorités ainsi définies,
la mission
confiée aux ambassadeurs
est de transformer "ce message en action et
cette action en résultat". L'objectif est de faire connaître la
France à l'étranger en étant "à l'écoute"
non plus seulement des Etats et des gouvernements, mais aussi des peuples.
Cette tâche impose d'aller "au devant de tous les acteurs de la
société civile", en privilégiant désormais le
"terrain". Cette orientation serait justifiée par le fait que, les
relations entre les nations dépassant aujourd'hui les relations entre
Etats pour engager les sociétés tout entières, il ne
saurait désormais y avoir de grande politique étrangère
sans "connaissance politique, sociologique, psychologique" indispensable au
développement de relations d'amitié et de solidarité avec
nos différents partenaires.
*
* *
B. LA RÉFORME DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Les
modalités de la réorganisation du Ministère des affaires
étrangères exposées par le Ministre des affaires
étrangères lors de la sixième conférence des
ambassadeurs, visent :
- à procéder à des ajustements de l'organisation de
l'administration centrale,
- à tirer les conséquences de la fusion affaires
étrangères-coopération liée à la
réforme de la coopération.
Les modifications prévues concernent :
- la création d'un poste de secrétaire général
adjoint, chargé d'assister le secrétaire général du
Quai d'Orsay,
- la redéfinition des attributions de la direction
générale des affaires politiques et de sécurité,
qui comprend désormais une direction de la coopération militaire
et de défense, mais qui "perd" le service des affaires francophones et
le service des affaires humanitaires,
- le renforcement de la direction générale de l'administration,
- la création d'une structure unique compétente en matière
de coopération internationale et de développement,
- le dédoublement de l'ancienne direction générale des
affaires européennes et économiques en deux directions autonomes
chargées, pour la première, de la coopération
européenne et, pour la seconde, des affaires économiques et
financières.
1. Modifications de l'organigramme de l'administration centrale
.
Le champ d'activité de la
direction de la coopération
européenne
est élargi aux pays concernés par
l'élargissement de l'Union, afin d'assurer une meilleure coordination
entre le suivi des négociations d'adhésion et les relations entre
la France et chaque pays concerné. En conséquence, l'actuelle
direction de l'Europe continentale
verra ses compétences
recentrées sur l'Europe balkanique et sur la région de l'Est de
l'Europe.
.
Les compétences de la
direction des affaires
économiques et financières
sont étendues aux contacts
avec les entreprises, notamment par la création d'une "mission
entreprise".
.
La réorganisation de la
direction générale de
l'administration
vise à réajuster l'organisation mise en
place en 1993, et concerne :
- la création d'une "mission de modernisation" auprès du
directeur général,
- le regroupement en un service unique des services destinés à la
logistique diplomatique (conférences internationales, voyages officiels,
interprétariat et traduction, courrier et valise diplomatique),
- la création d'un service autonome des systèmes d'information et
de communication, héritier du service du chiffre, afin de poursuivre la
modernisation des moyens techniques du Département,
- la mise en place d'un service de l'équipement autonome, comportant
notamment une mission du patrimoine dirigée par un inspecteur des
monuments historiques. L'objectif est, d'après les informations
transmises à votre rapporteur, d'introduire un "strict professionnalisme
dans la gestion des immeubles, des mobiliers historiques et de la
décoration". On ne peut que souscrire à ce projet.
Par ailleurs, une sous-direction des moyens des services, rebaptisée
sous-direction de la déconcentration
, est destinée
à accompagner la généralisation de la
globalisation des
crédits des postes diplomatiques
. Notons, sur ce point, que le
processus de
déconcentration des moyens
sera progressivement
étendu aux crédits relatifs à la gestion des
recrutés locaux et aux frais de voyage entre les postes et la France,
ainsi qu'aux
frais de représentation
. Ceux-ci seront
versés non plus en accompagnement des rémunérations, mais
sous la forme de crédits mis en place auprès des régies
des postes diplomatiques.
Votre rapporteur ne souhaite pas porter de jugement sur les modifications
destinées à remettre en cause la réforme administrative de
1993. Il convient néanmoins d'espérer que la
réorganisation en cours a été assez préparée
de manière à éviter que de nouvelles réformes
interviennent dans cinq ans...
2. Conséquences, sur l'organigramme, de la fusion affaires étrangères-coopération
.
En ce qui concerne les
structures chargées de la
coopération internationale
, la création de la
DGCID
(direction générale de la coopération internationale
et du développement) répond à une
logique fonctionnelle
et non plus géographique
,
ce qui paraît adapté
aux enjeux internationaux actuels. La DGCID sera donc compétente pour
l'ensemble du monde, ce qui n'était le cas ni de la direction du
développement du ministère de la coopération, ni de la
direction générale des relations culturelles, scientifiques et
techniques du Ministère des affaires étrangères.
La solution retenue en vue de l'organisation des services du Ministère
des affaires étrangères rénové repose donc sur une
intégration aussi poussée que possible entre les fonctions de
l'ancienne DGRCST du Quai d'Orsay et la direction du développement de la
rue Monsieur.
La solution tendant à la juxtaposition des deux
directions, sur la base de compétences géographiques distinctes,
n'a, de ce fait, pas été retenue. Cette formule aurait, en effet,
selon les explications données lors de la sixième
conférence des ambassadeurs par le ministre délégué
à la coopération et à la francophonie, conduit à
"discriminer entre pays justiciables de l'aide au développement et pays
dans lesquels devrait prévaloir une coopération d'influence".
Or l'objectif est, au contraire, de faire prévaloir un "continuum entre
pays et développement, pays émergents et partenaires
développés, en s'appuyant sur une
conception très large
de la coopération internationale
(échanges universitaires,
coopération audiovisuelle, aide au développement, échanges
sous forme de prestations de service...). Celle-ci associera la
coopération non gouvernementale, à travers la mise en place,
auprès du directeur général de la DGCID, d'une
mission
de la coopération non-gouvernementale.
.
En ce qui concerne le secteur spécifique de la
coopération militaire et de défense
, la formule retenue
vise, là encore, à mettre en commun les moyens des affaires
étrangères et de la coopération. Ainsi est
créée une nouvelle
direction de la coopération
militaire et de défense
au sein de la direction
générale des affaires politiques et de sécurité,
elle-même réorganisée. Cette nouvelle direction est mise en
place à partir de la Mission militaire de coopération de la rue
Monsieur et de la sous-direction de l'aide militaire du Quai d'Orsay.
.
Le
service des affaires francophones
est placé sous
l'autorité directe du secrétaire général du Quai
d'Orsay (cette formule met en évidence la
dimension politique
de
la francophonie, que n'aurait pas souligné l'intégration de ce
service à la DGCID). La même solution a été retenue
à l'égard du
service de l'action humanitaire
,
fusionné avec la
cellule d'urgence humanitaire du quai d'Orsay.
Ces mesures s'inscrivent, comme la réforme des structures de la
coopération militaire, dans la
réorganisation de la Direction
générale des affaires politiques et de la sécurité.
.
Les
missions d'aide et de coopération
sont
destinées, sous la dénomination de
services de
coopération
, à devenir des services des ambassades.
Intégrées à la chancellerie diplomatique, elles
relèveront de ce fait directement de l'autorité des ambassadeurs.
.
Par ailleurs est créé un
Comité
interministériel de la coopération internationale au
développement
(CICID), dont le rôle est de
fédérer, de coordonner et d'animer les actions des
différents départements ministériels intervenant en
matière de coopération. Le CICID définira le contenu de la
zone de solidarité prioritaire
(ZSP), sans se
référer à des critères géographiques. L'aide
au développement sera allouée en fonction de critères
économiques, susceptibles de se référer, pour l'essentiel,
à la notion de PMA (pays les moins avancés).
Enfin, le
Haut conseil de la coopération
associera des
représentants de la société civile (associations, ONG) et
des collectivités locales, ainsi que des représentants des
milieux de l'entreprise, et aura pour mission de proposer les grandes
orientations de notre politique de coopération.
3. Conséquences de la réforme de la coopération sur les personnels
La
fusion affaires étrangères-coopération s'accompagne d'une
réflexion approfondie, avec le ministère de la fonction publique
et le ministère du budget, sur les conséquences de la
réforme dans le domaine de la gestion du personnel. En effet,
l'intégration des agents de la coopération dans les corps du
ministère des affaires étrangères devrait être
effective avant le 31 décembre 2000.
Avant cette date, il conviendra donc de résoudre les problèmes
juridiques posés par l'intégration des administrateurs civils de
la coopération dans le corps des conseillers et secrétaires des
affaires étrangères. Cette intégration pourrait passer par
la création d'un corps unique des secrétaires des affaires
étrangères. D'autres difficultés statutaires concernent le
projet éventuel d'intégration des attachés
d'administration centrale dans le corps des secrétaires-ajoints des
affaires étrangères.
Les inquiétudes et les réticences suscitées par les
conséquences de la fusion sur les statuts des personnels doivent
être prises en compte, afin de préserver la motivation de tous les
personnels du Ministère des affaires étrangères,
très attachés à la spécificité de leur
vocation et de leur statut.
Dans le même temps, il est nécessaire que la future organisation
des carrières, quel que soit le dispositif retenu afin d'intégrer
les personnels de la coopération, s'appuie sur un "juste
équilibre des provenances administratives", ainsi que sur "une prise en
compte de l'expérience et des savoir-faire de l'autre "maison"
3(
*
)
.
II. UNE CONTRADICTION CERTAINE ENTRE LE MAINTIEN DU DEUXIÈME RÉSEAU DIPLOMATIQUE DU MONDE ET LA DÉFLATION RÉGULIÈRE DES EFFECTIFS DU MINISTÈRE
La poursuite de la contraction des effectifs du ministère des Affaires étrangères engagée depuis une dizaine d'années sous une contrainte budgétaire de plus en plus forte pose la question de l'évolution du réseau diplomatique et consulaire français. Il paraît en effet difficile, à effectifs décroissants, de préserver un réseau diplomatique et consulaire particulièrement dense, sans en redéfinir les missions.
A. UNE SPÉCIFICITÉ FRANÇAISE : LA DENSITÉ DU RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE
1. Le deuxième réseau diplomatique du monde
A ce
jour, le réseau diplomatique et consulaire français compte :
- 149 ambassades de plein exercice,
- 110 postes consulaires de plein exercice (dont 87 consulats
généraux), auxquels il convient d'ajouter 529 agences
consulaires
4(
*
)
réparties dans 104 pays,
- 17 représentations permanentes auprès d'organisations
internationales,
- un bureau à Berlin,
- soit
277 services à l'étranger
, compte non tenu des
antennes et des agences consulaires.
Il convient désormais d'ajouter à cette liste, non seulement les
22 centres culturels français, mais aussi les implantations relevant de
la coopération, désormais intégrées au
ministère des Affaires étrangères :
- 31 missions de coopération et d'action culturelle,
- 19 centres médico-sociaux,
- 7 centres franco-africains.
La densité particulière de ce réseau est liée,
selon le ministère des Affaires étrangères, aux
responsabilités conférées à la France par sa
qualité de membre permanent du Conseil de sécurité de
l'ONU.
Les particularités du réseau français tiennent non pas
tant au nombre de représentations diplomatiques, mais à la
densité du réseau consulaire.
a) Le deuxième réseau diplomatique après celui des Etats-Unis
Des
comparaisons entre le réseau français et les réseaux
diplomatiques et consulaires de dimensions comparables (allemand, britannique
et américain) fait ressortir le fait que le
nombre de nos ambassades
bilatérales de plein exercice
(149) est identique au nombre
d'ambassades allemandes (149), très proche du nombre d'ambasssades
britanniques (145), mais inférieur à celui des ambassades
américaines (161). Si l'on inclut les représentations permanentes
auprès d'organisations internationales, le nombre des
implantations
diplomatiques françaises
(166) est inférieur à celui
des implantations diplomatiques américaines (171), mais supérieur
à celui des implantations allemandes (160) et britanniques (154).
Par ailleurs, les réseaux diplomatiques se distinguent les uns des
autres en fonction des
priorités géographiques
qu'ils
reflètent :
- le réseau américain est plus étoffé en
Amérique centrale et du Sud
que les réseaux allemand et
français,
- en
Afrique subsaharienne
et, principalement, en
Afrique
francophone,
les Britanniques et les Allemands sont moins présents
que les Français et les Américains,
- les cartes diplomatiques de ces quatre pays diffèrent assez peu, en
revanche, en
Europe
, en
Afrique du Nord
, au
Moyen-Orient
et en
Asie-Océanie
.
De manière générale, l'augmentation du nombre d'ambassades
liée au démantèlement de l'URSS et de la Yougoslavie a
été compensée par des
fermetures d'ambassades et de
consulats
. Ainsi les consulats allemands d'Anvers, Göteborg, Douala,
Bilbao, Graz et Johannesbourg ont-ils été fermés
parallèlement aux ouvertures d'ambassades dans les pays baltes, dans la
CEI, en ex-Yougoslavie et en Slovaquie. La réseau allemand paraît
aujourd'hui en expansion (40 ouvertures pour 20 fermetures depuis 1990), de
même que le réseau britannique (29 ouvertures pour 11
fermetures). Le nombre d'ambassades bilatérales françaises et de
représentations permanentes a, lui aussi, augmenté depuis 1990
(23 ouvertures pour 8 fermetures), tandis que le réseau consulaire, en
particulier en Europe occidentale, était contracté (39 fermetures
en tout -y compris les fermetures pour raisons de sécurité- pour
7 ouvertures).
b) La densité du réseau consulaire français et l'importance des missions remplies par les consulats
Le
réseau consulaire français est fort de 110 postes (116 en 1996),
soit nettement plus que les réseaux britanniques (61 postes), allemand
(71 postes) et américains (74 postes).
Ce réseau est particulièrement dense dans le Maghreb et en
Afrique francophone. En Europe, les réseaux consulaires allemand,
américain et britannique sont d'importance équivalente. En
Amérique latine et en Asie, le réseau américain est
sensiblement plus dense.
La différence essentielle entre ces réseaux consulaires tient
cependant probablement moins à leur densité qu'à
l'étendue des missions confiées aux consulats. Or,
la
diversité des missions assumées dans nos consulats n'a pas
d'équivalent dans les autres réseaux, selon les informations
transmises à votre rapporteur
. Ces missions s'étendent, en
effet, à l'
intégralité
des fonctions remplies
par les mairies sur le territoire français
(état-civil,
délivrance des passeports, des cartes d'identité, recensement des
futurs appelés...) aux actes notariés, et ont des
prolongements sociaux non négligeables
(aide sociale, bourses
...) propres à la France. De plus, les règles de la
comptabilité publique affectent le travail consulaire à travers
le nombre d'écritures comptables effectuées par les postes, en
vue notamment du versement des pensions. La vocation des consulats est donc
d'apporter aux Français de l'étranger, selon les termes des
informations transmises à votre rapporteur, "une assistance que nos
voisins n'ont jamais conçue à un tel degré". La
délivrance des visas
contribue de surcroît à la
charge de travail qui pèse sur les consulats.
Ceux-ci remplissent donc, à l'étranger, les fonctions qui
incombent sur le territoire national aux mairies, aux préfectures et
à certains ministères, ce qui n'est pas sans susciter
d'importantes difficultés dans le contexte des contraintes
budgétaires actuelles (voir infra, C).
2. De fréquentes adaptations à la situation internationale
Les
bouleversements de la carte de l'Europe liés à l'effondrement du
communisme se sont traduits, à la suite du démantèlement
de l'URSS, de la Yougoslavie puis de la Tchécoslovaquie, par l'ouverture
d'une vingtaine de postes diplomatiques et consulaires en Europe, et par la
fermeture d'une trentaine de postes diplomatiques et consulaires
5(
*
)
, dont dix-sept en Europe
6(
*
)
.
Notons que certaines mesures ont été motivées par des
considérations de sécurité
, comme par exemple la
fermeture provisoire de l'ambassade de France à Mogadiscio en 1991,
à Kaboul en 1992 et à Kigali en 1994 et la "mise en sommeil", en
1995, des consulats généraux d'Oran et d'Annaba.
En 1997, les modifications du réseau ont concerné :
- la fermeture du consulat général de Venise (remplacé par
un consulat honoraire),
- la transformation de différents postes (consulat de Niamey en section
consulaire, agence consulaire de Gaborone en antenne consulaire, consulat
général de Bâle en chancellerie détachée).
Les modifications prévues pour 1998 ont trait à la
création d'un consulat à Wu Han, en Chine, ainsi que la
création à Banja Luka (république de Bosnie) d'un bureau
d'ambassade rattaché à Sarajevo.
De nouveaux aménagements de la carte ont été
annoncés en août 1998, lors de la sixième conférence
des ambassadeurs. Serait ainsi envisagée la réouverture de
l'ambassade de France à
Kingston
(Jamaïque), qui avait
été fermée en 1996 en même temps que les ambassades
de France à Freetown, Monrovia et Lilongwe.
Cette mesure peut paraître aujourd'hui fondée sur d'imparables
justifications d'ordre géopolitique, de même qu'elle s'appuyait
sur des raisons irréfutables il y a deux ans. Les dimensions d'un
réseau diplomatique peuvent-elles toutefois être remises en cause
en fonction des contingences du moment ? N'est-ce pas, au contraire, un
domaine dans lequel doivent prévaloir des anticipations à moyen
et long termes ?
Lors de la sixième conférence des ambassadeurs d'août 1998
a été annoncé un "
plan global d'adaptation de notre
réseau"
. Acceptons-en l'augure. Espérons surtout que les
décisions qui seront prises en application de ce plan global ne seront
pas remises en cause à trop brève
échéance...
|
|
POSTE - OUVERTURE/FERMETURE |
ORIGINE |
|
|
1990 |
|
|
KIEV |
Consulat général - ouverture |
création |
|
WINDHOEK |
Ambassade -ouverture par transformation de la mission diplomatique d'observation |
création |
|
WASHINGTON (OEA) |
Représentation auprès de l'OEA - ouverture |
création |
|
KABOUL |
- Ambassade - réouverture au niveau du chargé d'affaires |
sécurité |
|
BERLIN |
Bureau de l'Ambassade de France en RFA (au sein duquel s'est fondu notre CG à Berlin ouest) - ouverture |
création
|
|
BERLIN est |
Ambassade - fermeture |
redéploiement |
|
BERLIN ouest |
Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
ADEN - |
transformation de l'Ambassade en Consulat général |
redéploiement |
|
MONROVIA |
Ambassade - fermeture provisoire |
sécurité |
|
|
|
|
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1991 |
|
|
LEIPZIG |
- Consulat général - ouverture |
création |
|
CANTON |
- Consulat général - ouverture |
création |
|
VILNIUS |
- Ambassade -ouverture |
création |
|
RIGA |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
TALLIN |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
PHNOM PENH |
- Ambassade - réouverture |
sécurité |
|
MOGADISCIO |
- Ambassade - fermeture provisoire |
sécurité |
|
LIVERPOOL |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
ROTTERDAM |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
INNSBRUCK |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
CONSTANTINE |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
FIANARANTSOA |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
NOUADHIBOU |
- Chancellerie détachée - fermeture |
redéploiement |
|
LUBUMBASHI |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
BAGDAD |
- Ambassade - fermeture |
sécurité |
|
CHARLEROI |
- Antenne - fermeture |
redéploiement |
|
|
|
|
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1992 |
|
|
ALMA ATA |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
BAKOU |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
EREVAN |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
KIEV |
- transformation du Consulat général en Ambassade |
création |
|
LJUBLJANA |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
MINSK |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
TACHKENT |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
ZAGREB |
- transformation du Consulat général en Ambassade |
création |
|
MAYENCE |
- Chancellerie détachée transformée en Consulat général |
redéploiement |
|
DUBAI |
- Chancellerie détachée transformée en Consulat général |
redéploiement |
|
BRATISLAVA |
- Consulat général - ouverture |
création |
|
ADEN |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
ARLIT |
- Chancellerie générale |
redéploiement |
|
BADEN-BADEN |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
BOUAKE |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
FRIBOURG |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
OUJDA |
- Antenne consulaire - fermeture |
redéploiement |
|
SFAX |
- Consulat transformé en chancellerie détachée |
redéploiement |
|
TOURNAI |
- Antenne consulaire - fermeture |
redéploiement |
|
TREVES |
- Chancellerie détachée - fermeture |
redéploiement |
|
N'DJAMENA |
- Consulat transformé en section consulaire |
redéploiement |
|
KABOUL |
- Ambassade - fermeture provisoire |
sécurité |
|
|
|
|
|
|
1993 |
|
|
BRATISLAVA |
- transformation du Consulat général en Ambassade |
redéploiement |
|
BRUXELLES UEO |
- Représentation permanente - ouverture |
création |
|
LA HAYE OIAC |
- Représentation permanente - ouverture |
création |
|
SALONIQUE |
- Consulat général - ouverture |
création |
|
MOGADISCIO |
- Représentation spéciale - ouverture en janvier |
|
|
ANDORRE |
- viguerie transformée en Ambassade |
redéploiement |
|
SKOPJE |
- Délégué général en mission |
création |
|
TBILISSI |
- Ambassadeur en mission |
création |
|
SARAJEVO |
- Ambassadeur en mission |
création |
|
KABOUL |
- Chargé d'affaires en mission |
sécurité |
|
CANTON |
- Consulat général - fermeture |
à la demande de la Chine |
|
JAKARTA |
- Consulat transformé en section consulaire |
redéploiement |
|
KINSHASA |
- Consulat transformé en section consulaire |
redéploiement |
|
MOGADISCIO |
|
|
|
|
- Représentation spéciale - |
sécurité |
|
GAND |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
JERSEY |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
BRAZZAVILLE |
- Consulat transformé en section consulaire |
redéploiement |
|
PALMA de MAJORQUE |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
SAINT SEBASTIEN |
- Chancellerie détachée - fermeture |
redéploiement |
|
VALENCE |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
|
|
|
|
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1994 |
|
|
SKOPJE |
- Ambassade minimale - ouverture |
création |
|
SARAJEVO |
- Ambassade minimale - ouverture |
création |
|
TBILISSI |
- Ambassade minimale - ouverture |
création |
|
ACHGABAT |
- Chargé d'affaires en mission |
création |
|
KIGALI |
- Ambassade - fermeture |
sécurité |
|
|
|
|
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1995 |
|
|
KIGALI |
- Ambassade - réouverture |
sécurité |
|
BAGDAD |
- Section des intérêts français de l'Ambassade de Roumanie - ouverture |
|
|
CHISINAU |
- Chargé d'affaires en mission |
création |
|
ORAN et ANNABA |
- Consulats généraux - "mise en sommeil" |
sécurité |
|
|
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|
1996 |
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|
MOSCOU |
- section consulaire transformée en Consulat |
redéploiement |
|
CHISINAU |
- Ambassadeur en mission |
|
|
ACHGABAT |
- Ambassadeur en mission |
|
|
ASMARA |
- Ambassadeur en mission |
création |
|
OULAN BATOR |
- Ambassadeur en mission |
création |
|
AGHGABAT |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
KINGSTON |
- Ambassade - fermeture |
redéploiement |
|
FREETOWN |
- Ambasssade - fermeture |
redéploiement |
|
MONROVIA |
- Ambassade - fermeture définitive |
redéploiement |
|
LILONGWE |
- Ambassade -fermeture |
redéploiement |
|
SAN JUAN de PUERTO RICO |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
FLORENCE |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
MONS |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
HONOLULU |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
EDMONTON |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
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|
|
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1997 |
|
|
CANTON |
- réouverture du Consulat général |
création |
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BALE |
- Consulat général transformé en Chancellerie détachée |
redéploiement |
|
NIAMEY |
- Consulat transformé en section consulaire |
redéploiement |
|
GABORONE |
- Agence consulaire transformée en antenne consulaire, rattachée à Windhoek |
redéploiement |
|
VENISE |
- Consulat général transformé en Consulat honoraire, rattaché à Milan |
redéploiement |
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1998 |
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BANJA LUKA |
- Ouverture d'un Bureau d'Ambassade rattaché à Sarajevo |
création |
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WUHAN |
- ouverture d'un Consulat général |
création |
|
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B. UNE DIFFICULTÉ MAJEURE : LA BAISSE RÉGULIÈRE DES MOYENS EN PERSONNELS
Parallèlement aux adaptations du réseau diplomatique et consulaire et au maintien d'une très importante charge de travail dans les consulats, le Ministère des affaires étrangères est confronté à une déflation régulière de ses effectifs depuis plus de cinq ans, qui conjugue ses effets à ceux, plus récents, de la baisse des postes de recrutés locaux et de la disparition prochaine des coopérants du service national.
1. La déflation des effectifs du Ministère des affaires étrangères depuis 1994
.
En 1998, dernière année du schéma quinquennal
d'adaptation des réseaux, ont été supprimés 117
emplois. Ces suppressions ont porté sur :
- 35 emplois de contractuels de
catégorie C
à
l'étranger,
- 56 emplois de titulaires de
catégorie C
,
- 26 emplois de chargés de mission culturelle.
Les économies ainsi réalisées ont été
compensées par l'augmentation des crédits de
rémunération des recrutés locaux, et par la
création de 10 emplois de titulaires dans des postes d'encadrement
(catégories A et B).
.
En 1998, les effectifs réels du Ministère des affaires
étrangères s'établissent à :
-
3 547 agents en administration centrale
, dont 604 dans les services de
coopération au développement, soit 2 943 pour le Quai d'Orsay,
-
12 029 agents dans les services et réseaux à
l'étranger
, dont :
. 10 404 agents dans les services diplomatiques et consulaires,
. 823 agents dans les missions de coopération et d'action culturelle,
. 82 dans les centres médico-sociaux,
. 720 dans les centres culturels français.
.
Bien que le schéma quinquennal n'ait pas eu vocation à
être reconduit au-delà de 1998, un
nouveau programme
pluriannuel de déflation des effectifs
serait actuellement de
nouveau envisagé.
L'effort de réduction des effectifs sera
donc poursuivi en 1999
avec la
suppression nette de 119 emplois
:
- 24 emplois de chargés de mission culturelle,
- 18 emplois contractuels de catégorie B en administration centrale,
- 12 emplois de contractuels de niveau C à l'étranger,
- 65 emplois de titulaires de catégorie C.
. Telle qu'elle est conduite, la déflation des effectifs du
Ministère des affaires étrangères
affecte tout
particulièrement les postes consulaires.
En effet, elle porte
principalement sur les
personnels de catégorie C
: 456 emplois de
catégorie C à l'étranger ont ainsi été
supprimés entre 1994 et 1998, pendant la mise en oeuvre du schéma
d'adaptation des réseaux. Or, ces personnels jouent un rôle
considérable dans le fonctionnement des postes consulaires.
La poursuite de cette déflation en 1999 est donc susceptible d'aggraver
les difficultés de certains consulats. Ces difficultés se
traduisent désormais, il faut le souligner, par
l'interruption de
certaines activités consulaires.
Ainsi le consulat
général de Rome a-t-il été contraint de fermer ses
services de l'état civil pendant plusieurs mois, en 1996 et
1997.
2. Deux ressources en personnels désormais en déclin : recrutés locaux et coopérants du service national
a) L'amorce d'une contraction des effectifs de recrutés locaux
Dans la
logique du schéma quinquennal ci-dessus évoqué, la
restitution des 610 emplois de titulaires supprimés devait être
-au moins partiellement- compensée par un
développement des
effectifs de recrutés locaux
, dans la proportion d'un recruté
local pour deux emplois de titulaires supprimés.
Les effectifs recrutés locaux s'élèvent ainsi en 1998
à 5 530 agents, dont 1 191 Français (soit 21,5 %).
Les augmentations d'effectifs effectuées dans le cadre du schéma
quinquennal ont porté sur les
agents de bureau
, qui
représentent désormais quelque 40 % de l'effectif total,
répartis entre 2 201 agents de bureau et 3 329 agents de service. En
1998, les recrutés locaux représentent 53 % des personnels
des postes diplomatiques et consulaires.
Les différentes mesures tendant à la
revalorisation des
rémunérations et à l'amélioration de la protection
sociale
des recrutés locaux mises en oeuvre depuis 1997 se sont
traduites par des charges supplémentaires. Ainsi la dotation
destinée aux recrutés locaux augmentera-t-elle de 8,4 %, y
compris les indemnités de fin de fonction et les charges sociales. En
dépit de crédits croissants, les nécessaires ajustements
de rémunération en cours ne permettent plus d'augmenter le nombre
de postes de recrutés locaux. Les salaires étant de
surcroît parfois versés en dollars, cette dotation subit le
contrecoup de l'évolution du taux de change du dollar et des monnaies
rattachées, alors même que le chapitre 31-98 est un chapitre
limitatif et non provisionnel.
C'est ainsi que les effectifs de recrutés locaux ont été,
eux aussi,
affectés par des suppressions nettes d'emplois
(40
postes en 1997 et 60 en 1998). Il est désormais difficile de recourir
à cette catégorie de personnels pour compenser la
déflation des emplois de titulaires. Il convient donc de suivre avec
intérêt les travaux de la
mission de réflexion sur la
politique générale de recrutement et de gestion des personnels
locaux
mise en place récemment au Ministère des affaires
étrangères.
b) Difficultés supplémentaires liées au futur volontariat du service national à l'étranger
La
réforme du service national affecte aussi la gestion des personnels des
affaires étrangères à travers, d'une part, l'extinction
progressive, à l'échéance de 2002 (fin de la
période de transition et interruption du service national obligatoire),
de la
ressource appelée
et, d'autre part, à travers la
montée en puissance des
futurs volontaires du service national.
.
Chaque année, un effectif stable de quelque 1 500
coopérants du service national
(CSN) effectuent leur service
national au Ministère des affaires étrangères. Point n'est
besoin de souligner l'
apport essentiel de ces jeunes gens
au
fonctionnement des postes diplomatiques et consulaires, aux organismes de
recherche à l'étranger, aux établissements d'enseignement
relevant du réseau de l'Agence pour l'enseignement français
à l'étranger, aux centres culturels et aux alliances
françaises, ainsi qu'aux organisations non gouvernementales contribuant
à notre politique de coopération.
La même remarque vaut pour les jeunes gens affectés au
service
national en entreprises
, et dont la ressource est gérée par
la
Direction des relations économiques extérieures du
Ministère de l'économie et des finances. Le ministère
délégué à la coopération et à la
francophonie
s'appuie également sur la ressource appelée,
dont le haut niveau de formation constitue un atout considérable pour
les missions de coopération.
.
La
loi n° 97-1019 portant réforme du service national
prévoit, parmi les modalités d'accomplissement du futur
volontariat du service national, un
volontariat à l'étranger
qui recouperait très largement l'actuel service de la
coopération. Elle renvoie cependant à une
loi
ultérieure
pour définir plus précisément les
contours du statut des volontaires civils, ainsi que les missions susceptibles
d'être confiées à ceux-ci par les différentes
administrations de tutelle.
Votre rapporteur est, comme la commission des affaires
étrangères, de la défense et des forces armées,
favorable au fait qu'une
loi spécifique porte uniquement sur le
volontariat à l'étranger.
Cette préférence
s'appuie sur les particularités évidentes
présentées par les divers types de volontariats susceptibles
d'être accomplis à l'étranger (enseignement à
l'étranger, coopération et ONG, entreprises, organismes de
recherche...), par rapport aux autres volontariats civils initialement
envisagés dans le cadre du projet de loi portant réforme du
service national proposé par le précédent gouvernement. Ce
projet de loi, rappelons-le, prévoyait l'accomplissement de volontariats
civils dans les domaines de la sécurité, de la prévention
et de la défense civile ; de la cohésion sociale et de la
solidarité ; de la coopération internationale et de l'aide
humanitaire.
Or, la
mise en place des emplois jeunes
est revenue à
créer, notamment dans la police et dans l'Education nationale, des
postes comparables à ceux qu'il avait été initialement
prévu de proposer dans le cadre du volontariat du service national. Dans
les administrations
concernées par les emplois-jeunes, la
création d'un volontariat du service national devient, par
conséquent, redondante.
Ainsi les hypothèses sur lesquelles
s'appuyait le projet de loi déposé par l'ancien gouvernement
à l'égard des volontariats civils paraissent-elles
dépassées du fait de la création des emplois-jeunes. Cette
constatation
valide la formule d'un nouveau projet de loi portant
exclusivement sur le volontariat international.
.
Tandis que le projet de loi destiné à définir les
contours juridiques du volontariat international était très
avancé, le gouvernement a interrompu la procédure
d'élaboration de ce texte, au motif que ledit projet devait
intégrer les volontariats susceptibles d'être accomplis dans le
domaine de la solidarité et de la cohésion sociale.
Ce
secteur serait donc
doublement pourvu
, non seulement à travers
les
emplois-jeunes
dont la demande croît de manière
régulière -et inquiétante pour notre pays-, mais aussi
à travers le
volontariat du service national.
Le Ministère des affaires étrangères est la
première victime des atermoiements gouvernementaux
, car il est
urgent d'adopter la loi relative au volontariat international
, et de
permettre au futur système de se rôder avant la fin du service
national obligatoire, en 2002. L'urgence est renforcée par le fait que,
à l'échéance de 2002, une réduction des effectifs
de CSN ne paraît pas impossible, compte tenu de la persistance de besoins
importants dans les armées tandis que la ressource en appelés est
susceptible de décroître.
Confronté à une déflation régulière de ses
effectifs, le Ministère des affaires étrangères ne peut
donc plus s'appuyer sur l'apport que constituent les recrutés locaux et
les CSN. Ces évolutions simultanées imposent une réflexion
sur la définition à venir des missions et des priorités
géographiques du Ministère des affaires
étrangères.
C. UNE INDISPENSABLE RÉFLEXION SUR LES MISSIONS DES POSTES DIPLOMATIQUES ET CONSULAIRES
Compte
tenu de la contrainte majeure que constitue le déclin des effectifs du
Ministère des Affaires étrangères, il paraît
difficilement concevable de préserver la densité de notre
réseau diplomatique et consulaire sans revoir les missions remplies par
ces postes. Les difficultés d'organisation soulevées, dans les
postes diplomatiques et consulaires, par la baisse des effectifs posent deux
questions distinctes :
- dans quelle mesure un redéploiement géographique des personnels
peut-il atténuer ces difficultés ?
- ne convient-il pas en priorité de rendre les missions des postes
diplomatiques et consulaires compatibles avec le déclin des moyens en
personnels ?
1. Un redéploiement géographique des effectifs à accentuer
On
observe actuellement un certain
redéploiement géographique des
effectifs des postes diplomatiques et consulaires
,
dont les tableaux
ci-après retracent l'évolution pour les années 1996-1997.
Ainsi les effectifs (expatriés, CSN et recrutés locaux)
affectés aux postes diplomatiques et consulaires dans les pays de
l'
Union européenne
ont-il baissé entre 1996 et 1997,
passant de 1 496 à 1 378. La même observation vaut pour les
Etats-Unis
(403 postes en 1996, 369 en 1997). Les effectifs
affectés aux postes diplomatiques et consulaires d'
Asie
(hors
Océanie)
ont, quant à eux, augmenté ( 1 294
postes en 1996, 1 304 en 1997). En revanche, les effectifs de la CEI (325
en 1996, 285 en 1997) ont diminué entre 1996 et 1997. Il serait
intéressant d'observer si les statistiques de 1998 confirment ces
évolutions.
On relève cependant en 1997 la
persistance d'effectifs encore
très importants aujourd'hui dans certains pays de l'Union
européenne
(263 postes en Allemagne, 198 en Espagne, 166 en Italie,
182 au Royaume-Uni, 76 au Portugal, 87 en Grèce, 82 aux Pays-Bas) et aux
Etats-Unis
(369 postes en 1997). Les effectifs affectés en
Allemagne
représentent à eux seuls
plus du double des
effectifs en Russie
(106 postes)
et en Chine
(104 postes), et
équivalent aux effectifs de la CEI dans son ensemble (285 postes).
Cette constatation vaut pour les effectifs des postes diplomatiques et
consulaires en Italie, en Espagne et au Royaume-Uni.
Votre rapporteur soulignait déjà, à l'occasion de l'examen
du projet de loi de finances pour 1997, combien est désormais
moins
importante que par le passé la présence d'effectifs substantiels
dans les ambassades des pays de l'Union européenne
, où les
progrès de la construction de l'Union européenne peuvent aller de
pair avec un allégement des fonctions diplomatiques traditionnelles et,
partant, de la dimension des ambassades. Ces remarques peuvent également
s'appliquer à notre
ambassade aux Etats-Unis
, dont le format
pourrait probablement être réduit sans préjudice pour la
qualité des relations bilatérales franco-américaines.
Les consulats ne sauraient néanmoins se voir appliquer le même
traitement, sans préjudice pour l'aptitude des postes consulaires
à remplir l'ensemble de leurs missions
.
2. Vers une redéfinition des missions des postes
La difficile question de la définition des missions susceptibles d'être confiées aux différents services de l'Etat à l'étranger se pose en termes différents selon que l'on considère le cas des postes diplomatiques ou des postes consulaires.
a) Le cas des postes diplomatiques
Comme
l'a souligné le chef de l'Etat lors de la VIe conférence des
ambassadeurs, les relations internationales engagent aujourd'hui dans des
proportions croissantes des acteurs non étatiques (associations,
collectivités locales, entreprises...). Il ne paraît donc plus
nécessairement pertinent de préserver des effectifs
nécessairement substantiels dans nos ambassades bilatérales. Le
cas précédemment évoqué des ambassades
françaises dans les pays de l'Union européenne conduit a fortiori
à s'interroger sur la compatibilité entre, d'une part, les
progrès de la construction européenne et, d'autre part, le
maintien d'effectifs substantiels (voir supra) et des fonctions traditionnelles
dans les ambassades de ces pays.
Par ailleurs, il existe probablement encore des postes où certains
diplomates sont affectés à des tâches redondantes par
rapport à celles qu'effectuent les postes d'expansion économique,
voire les agences financières, comme par exemple l'observation de la
situation économique du pays. Dans le même esprit, on compte
probablement dans certaines ambassades des diplomates affectés à
l'observation de la politique de défense, en "doublon" avec le travail
effectué par les services des attachés de
défense.
b) Le cas particulier de la charge de travail des postes consulaires
Comme
votre rapporteur le faisait observer ci-dessus à l'occasion des
commentaires relatifs à l'évolution du réseau diplomatique
et consulaire français, les missions des consulats français sont
sans équivalent dans le monde.
Elles permettent aux
Français établis à l'étranger un accès de
proximité (même si cette proximité devient, avec les
fermetures de poste, de plus en plus relative) aux
services offerts sur le
territoire national par les mairies
(état-civil, pièces
d'identité, recensement), ainsi qu'aux prestations offertes par les
préfectures (visas...) et par certains ministères (aide sociale,
bourses...).
Or la
charge de travail des postes consulaires n'a pas vocation à
diminuer
, les statistiques le montrent. Cette remarque vaut aussi pour les
postes consulaires en Europe communautaire, où l'on aurait pu croire que
l'intégration croissante des Français expatriés, et que
les progrès de la construction européenne, auraient pu conduire
à un allégement sensible des tâches consulaires.
(1) Un phénomène général : une charge de travail au moins continue sinon croissante
Si les
effectifs de Français immatriculés n'ont augmenté que de
3 % environ entre 1990 et 1997, jusqu'à atteindre, à cette
date, un effectif de 960 939 Français immatriculés (soit un
total de 1,7 million de francs compte tenu du nombre estimé de
non-immatriculés), on a observé, pendant la même
période :
- une
augmentation très importante des procédures liées
à la délivrance de cartes d'identité
(+ 14 %)
ou de passeports
(+ 40 %)
;
- une augmentation rapide, dans certaines régions, du nombre de
bourses
accordées (cette évolution pourrait être
dûe à l'importance croissante des effectifs de double nationaux
parmi les Français immatriculés, dans certains pays comme le
Liban, les Comores et Israël) ;
- une augmentation régulière du nombre d'
écritures
comptables
(+ 7 %), liée notamment à l'ouverture de
nouvelles ambassades et de nouvelles représentations permanentes
auprès d'organisations internationales, et à la multiplication
des échanges de services payants entre organismes publics et parapublics
(comme par exemple l'échange de publications à titre payant entre
universités). Or ces échanges empruntent, pour des raisons
juridiques, le circuit de la comptabilité publique qui passe par les
paieries des postes consulaires, au lieu de s'effectuer par virements bancaires
;
- une augmentation des
actes de notariat
dans certaines régions
(+ 80 % dans le Maghreb entre 1990 et 1997), liée notamment,
dans une certaine mesure, au nombre de mariages et de successions ; la baisse
du volume de ces actes constatée, en revanche, dans d'autres zones
géographiques (Europe et Etats-Unis) tient à la conclusion
d'accords entre la chambre des notaires de France et les organismes
étrangers équivalents pour la reconnaissance mutuelle des actes ;
- l'augmentation du nombre des
pensionnés
en Europe, dont le cas
est géré par les postes consulaires (+ 19 % entre 1990 et
1997) contraste avec la diminution observée pour l'ensemble du monde (-
10 %) du fait du transfert du paiement de certaines retraites aux agences
du Trésor ;
- une baisse du nombre de jeunes gens
recensés
(- 5,5 %
entre 1990 et 1997), malgré l'augmentation de la population
immatriculée (+ 2,7 % pendant la même période).
Pourtant, la charge de travail liée au recensement est susceptible
d'augmenter à partir de 2000, quand cette obligation sera effectivement
étendue aux jeunes filles. L'
incidence de la réforme du
service national
sur cet aspect du travail consulaire pourrait
néanmoins être atténuée par l'
assimilation de
l'immatriculation consulaire en cours de validité à
l'accomplissement de l'obligation de recensement
(cf. l'arrêté
interministériel du 17 juin 1998 relatif aux modalités
d'application de la loi n° 97-1019 portant réforme du service
national) ;
- une
baisse sensible du nombre de demandes de visas instruites
(incluant les demandes de visa refusées) entre 1990 et 1997 (-
38 % pour l'ensemble du monde en moyenne, - 60 % pour l'Union
européenne). Ces statistiques tiennent, d'une part, à la
suppression de l'obligation de visa
pour certains pays, notamment
d'Amérique Latine (Mexique, Brésil, Chili, Argentine, Paraguay,
Uruguay, Salvador, Costa-Rica). D'autre part, l'incidence des engagements
souscrits dans le cadre de
Schengen
se traduit par une diminution
importante des demandes de visa instruites dans les pays de l'Union
européenne. Les statistiques relatives aux visas évolueront
probablement encore en 1998 du fait de la suppression de l'obligation de visa
pour l'
Australie
, premier pays dans la demande de visas en France.
En revanche, on peut considérer que le travail consulaire lié
à la délivrance des visas sera probablement
caractérisé à l'avenir par une
complexité
croissante
, du fait de l'obligation récente -et opportune- de
motiver les refus de visa
, et du fait de la réorientation de la
politique des visas conduite par l'actuel gouvernement. Cette politique, en
effet, conçue comme un "instrument au service de notre influence et de
notre rayonnement"
7(
*
)
, ne doit pas s'appuyer sur
des "procédures anonymes gérées sans distinction"
8(
*
)
. L'objectif est de mettre en place une
politique
ciblée
, fondée sur
l'allégement des
procédures et la simplification des démarches au profit des
élites étrangères. L'introduction d'éléments
subjectifs dans l'appréciation des demandes de visas
pourrait donc
rendre plus complexe le travail consulaire dans ce domaine
particulièrement sensible de la politique étrangère.
La charge de travail des postes consulaires n'est donc pas appelée
à décroître. Or on constate que les fermetures de postes
consulaires opérées depuis 1990, notamment en Europe, se sont
traduites par une augmentation souvent sensible de la charge de travail des
postes maintenus, sans que les redéploiements de personnels aient permis
de compenser intégralement cette augmentation. On peut concevoir, au
moins dans l'espace européen, que
ne soit maintenu qu'un consulat
général par pays
-les fermetures de postes comme Mons et
Charleroi paraissent, en effet, justifiées-
à condition que
les consulats généraux disposent d'effectifs leur permettant de
remplir leurs missions dans de bonnes conditions.
(2) Une augmentation de la charge de travail qui n'épargne pas les postes consulaires en Europe
Les
développements ci-dessus montrent l'importance souvent croissante de la
charge de travail dans les postes consulaires français. Les postes
consulaires dans les pays de l'Union européenne n'échappent pas
à cette évolution, malgré les progrès de la
construction européenne et l'intégration croissante des
communautés expatriées dans leur pays de résidence.
En réalité, on observe aujourd'hui
d'importants mouvements de
personnes
au sein de l'Union
(échanges touristiques,
scolaires, stages...) impliquant de fréquentes interventions des postes
consulaires. Certains postes sont d'ailleurs plus particulièrement
sollicités. Ainsi, une forte population de jeunes Français
tentent une première expérience à Londres (et, de plus en
plus, en Ecosse, où des laboratoires de haute technologie paraissent
attirer de jeunes chercheurs français), ce qui aura d'inévitables
conséquences sur les consulats de
Londres et d'Edinburgh
.
De même, au
Portugal
, on observe un fort mouvement de binationaux
qui conservent des liens étroits (économiques et familiaux) avec
la France, et qui s'adressent de ce fait très fréquemment aux
consulats français du Portugal.
(3) Des solutions diversifiées
- Une
première formule pourrait consister à
redéfinir les
missions des postes consulaires
, en mettant un terme à la plupart
des prestations offertes aux Français expatriés. Une telle
solution est
malaisément acceptable,
car elle est en
contradiction avec la nécessité actuelle d'
encourager
l'expatriation
pour contribuer au rayonnement, notamment économique,
de la France à l'étranger.
- Une autre solution résiderait dans la poursuite de l'expérience
des
postes mixtes consulats-postes d'expansion économique
,
actuellement conduite à titre expérimental à Miami,
Atlanta, Houston et Osaka. Cette solution permet d'accroître la
polyvalence des personnels, et de rationaliser la gestion des postes en mettant
en commun les moyens de fonctionnement (standards téléphoniques,
salles de réunion, équipements de bureaux, parcs automobiles...).
A ce jour, la formule des postes mixtes s'est traduite par l'accueil, au
Ministère des Affaires étrangères, de deux agents de la
DREE détachés sur des emplois de consul général.
Les postes mixtes sont susceptibles de mettre à contribution les
effectifs souvent importants des postes d'expansion économique
(PEE).
On peut, en effet, s'interroger sur la
nécessité de maintenir 91 agents dans les postes d'expansion
d'Allemagne
9(
*
)
, soit plus qu'en Chine (73
agents) et que dans la totalité des PEE de CEI (59). Le commerce
franco-allemand est-il réellement encore dépendant de ces
structures ? La même interrogation vaut pour les PEE d'Espagne (52
personnes), d'Italie (46 personnes), du Royaume-Uni (44 personnes), qui
emploient plus d'agents que la Russie (41 personnes).
- D'autres solutions pourraient venir des progrès de la construction
européenne. Ainsi la création de l'
euro
pourrait-elle
permettre de simplifier certaines procédures comptables, comme le
versement des
pensions.
Dans le même esprit, la création d'
actes d'état civil
plurilingues
, qui concernent à ce jour les six pays européens
signataires de la convention relative à la commission internationale de
l'état civil, pourrait contribuer à simplifier le travail des
postes dans les pays concernés. D'autres progrès pourraient
résulter de l'introduction d'une
carte d'immatriculation à
puce
, permettant au titulaire d'effectuer sans délai la plupart des
formalités administratives courantes, indépendamment du poste
où ils sont immatriculés.
- De manière générale, il paraît primordial de
compenser les fermetures
de postes consulaires
, qui contribuent
à l'adaptation de notre réseau diplomatique, par
l'attribution
de moyens suffisants au(x) poste(s) consulaire(s) maintenu(s)
. Au
contraire, les fermetures de postes consulaires décidées entre
1995 et 1997 se sont traduites par une charge de travail accrue dans les postes
consulaires maintenus, sans réévaluation équilibrée
de leurs moyens.
La conséquence en a été, dans certains postes,
l'interruption de certaines prestations pendant une période
donnée. Rappelons, comme votre rapporteur l'a relevé
précédemment, que le consulat général de Rome a, en
1996-1997, fermé son bureau de l'état-civil pendant plusieurs
mois.
L'écueil à éviter absolument est de poursuivre le
redimensionnement du réseau consulaire sans réflexion
préalable sur les moyens des postes.
- Un axe de réflexion à envisager concerne la
place du travail
consulaire dans le cursus diplomatique.
Il paraît, en effet,
regrettable qu'un temps de service en consulat ne soit pas obligatoire dans le
cursus des secrétaires des affaires étrangères. Au nom de
la "culture de gestion" que le ministre des Affaires étrangères
souhaite aujourd'hui fort opportunément développer, il
paraît très important que les cadres du Quai d'Orsay soient
avertis des conditions du travail consulaire, même si ces postes "de
terrain" ne sont pas nécessairement les plus prestigieux de la
carrière diplomatique.
- Enfin, il est urgent de
mettre un terme à la déflation des
postes de catégorie C
, qui jouent un rôle particulier dans les
consulats. Or c'est sur cette catégorie qu'a pesé, comme votre
rapporteur le soulignait plus haut, l'essentiel de l'effort accompli dans le
cadre du schéma quinquennal d'adaptation des réseaux.
III. UNE NOUVELLE CONTRIBUTION DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES À L'EFFORT DE MAÎTRISE DES DÉPENSES PUBLIQUES
Le
projet de budget des Affaires étrangères pour 1999 est en baisse
de - 0,7 % par rapport à la somme des deux dotations (affaires
étrangères + coopération) de 1998.
Cette réduction tient au fait que le gouvernement actuel ne
considère pas les affaires étrangères comme une
priorité du moment, ce qui semble regrettable, et à la
très forte baisse des crédits affectés à la
coopération au développement en 1999, alors même que les
pays auxquels s'adressent traditionnellement ces crédits subissent une
crise particulièrement sévère.
A. VUE D'ENSEMBLE DE LA DOTATION
1. Un budget unique, traduisant la fusion Affaires étrangères-coopération
Le projet de budget pour 1999 constituera la première traduction budgétaire de la réforme de la coopération décidée par le gouvernement le 4 février 1998. Bien que le présent rapport pour avis ait limité son objet à la dotation des affaires étrangères stricto sensu , hors coopération, il importe de rappeler en premier lieu les implications budgétaires de la fusion affaires étrangères-coopération, tant sur le plan de la nomenclature budgétaire que sur l'évolution des crédits.
a) Une nomenclature budgétaire rénovée
Le
projet de budget des affaires étrangères pour 1999 est
présenté de telle manière que dans la plupart des cas, il
est possible d'apprécier l'évolution des grands types de
crédits à structures budgétaires constantes, et donc
d'isoler, dans une certaine mesure, les parts respectives des affaires
étrangères et de la coopération.
Les différentes catégories de dépenses retracées
par le document "bleu" relatif au projet de loi de finances pour 1999 assurent
donc la fusion des structures budgétaires des deux dotations.
- Le
titre III du budget rénové
est néanmoins
très largement comparable à celui de l'ancien budget des Affaires
étrangères, dont il reprend la quasi totalité des
chapitres.
.
Les chapitres relatifs aux
rémunérations
reprennent la nomenclature des affaires étrangères, assise
sur huit chapitres (administration centrale-indemnités, services
à l'étranger-indemnités, rémunération des
personnels, autres rémunérations, participation aux charges de
pension, cotisations sociales-part de l'Etat, prestations sociales
versées par l'Etat, prestations et versements facultatifs), alors que le
budget de la coopération comportait sept chapitres.
.
En ce qui concerne les
frais de réception et de
déplacement
, c'est également la présentation du
Ministère des affaires étrangères qui a été
retenue (frais de réceptions et de voyages exceptionnels,
réceptions courantes et déplacements ministériels, frais
de déplacement (des personnels) ), alors que le budget de la
coopération ne comportait qu'un chapitre, "frais de réceptions et
déplacements ministériels".
.
Les
moyens destinés au fonctionnement des services
distinguent, comme la dotation des affaires étrangères, les
dépenses relatives au "matériel et au fonctionnement courant",
ainsi que les dépenses informatiques, alors que la dotation de la
coopération ne comportait dans ce domaine qu'un chapitre, "moyens de
fonctionnement des services".
.
Les
subventions de fonctionnement
inscrites au projet de budget
pour 1999 regroupent en un chapitre unique, comme dans le budget du Quai
d'Orsay, les subventions à l'AEFE, à l'OFRA et à l'OUCFA
(la dotation de la coopération s'appuyait sur deux chapitres, l'un
relatif à l'AEFE, l'autre aux établissements culturels).
.
Sous la rubrique "
dépenses diverses"
figurent
désormais les réparations civiles et les frais de justice, ainsi
que les indemnités des représentants français au Parlement
européen, précédemment inscrites dans cette partie du
budget des affaires étrangères, et un chapitre nouveau
constitué des dotations des établissements culturels, de
coopération et de recherche à l'étranger. Ces
dernières figuraient auparavant sur deux chapitres distincts, le
chapitre 36-82 du budget de la coopération, et le chapitre 42-10 du
budget des Affaires étrangères.
- Le
titre IV
du projet de budget des affaires étrangères
pour 1999 procède également de la logique de fusion
précédemment évoquée à propos du titre III.
Ces crédits d'intervention sont répartis entre les trois parties
du titre IV des affaires étrangères : interventions politiques et
administratives, action internationale, et action sociale-assistance et
solidarité.
.
Les "
interventions politiques et administratives"
regroupent
désormais les moyens consacrés par le Ministère des
affaires étrangères à la promotion de Strasbourg, capitale
parlementaire européenne, ainsi que les concours financiers de la "rue
Monsieur".
.
L'"
action internationale
" recouvre l'ancien chapitre 42-10 du
budget du Quai d'Orsay ("action culturelle et aide au développement")
ainsi que l'ancien chapitre "coopération technique" du budget de la
coopération. Ces chapitres sont fusionnés et répartis
entre les nouveaux chapitres 42-11 (coopération culturelle et
scientifique), 42-12 (coopération technique au développement) et
42-14 (subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle). Les
chapitres de la "rue Monsieur" consacrés à la coopération
privée et décentralisée ainsi qu'au transport de l'aide
alimentaire figurent dans l'action internationale du budget
rénové. Cette partie reprend les deux chapitres relatifs aux
contributions aux organisations internationales (contributions obligatoires et
contributions volontaires), et fusionne en un chapitre unique les moyens
consacrés à la coopération militaire et de défense
par les deux ministères. Les "autres interventions de politique
internationale" reprennent, sous un intitulé modifié, les
"interventions de politique internationale" qui figuraient au chapitre 42-37 du
budget des affaires étrangères.
.
La partie "
action sociale-assistance et solidarité"
du
budget rénové est composée de deux chapitres
hérités du budget du Quai d'Orsay (frais de rapatriement, et
assistance aux Français de l'étranger et aux
réfugiés étrangers en France).
.
Les
dépenses en capital
sont réparties d'une
part, entre les chapitres du titre V destinés aux "équipements
administratifs et divers" (chapitres 52-10 du budget des affaires
étrangères et du budget de la coopération), et les
chapitres du titre VI consacrés aux subventions d'investissements hors
de métropole. Le titre VI du budget rénové regroupe le
chapitre 68-80 du budget du Quai d'Orsay, relatif aux subventions
d'investissement relevant de l'action culturelle extérieure et de la
coopération internationale (alliances françaises,
coopération multilatérale dans le domaine de la recherche...), et
le chapitre 68-91 du budget de la coopération, relatif au Fonds d'aide
et de coopération.
b) Une dotation en baisse
Le
budget des affaires étrangères rénové baissera en
1999 de - 0,7 % en francs courants (soit - 146 millions de francs) par
rapport à la somme des crédits des affaires
étrangères et de la coopération en 1998 :
20,78 millions de francs en 1999, au lieu de 20,92 millions de francs
en 1998 (14,43 pour les affaires étrangères et 6,49 pour la
coopération).
Cette diminution recouvre une
évolution contrastée des deux
dotations.
En effet, les crédits destinés à
l'ex-coopération baisseront de - 7 % (et alors que les moyens du
Quai d'Orsay
hors coopération
augmenteront de + 2,5 %
en francs courants). La situation est donc
plus favorable
pour les
affaires étrangères,
dont les crédits avaient
diminué de - 0,2 % entre 1997 et 1998,
que pour la
coopération
, dont la chute sévère des crédits
prévue pour 1999 succède à la baisse, plus
modérée mais sensible, de - 3,4 % entre 1997 et 1998.
Les deux tableaux ci-après montrent l'incidence budgétaire de la
fusion affaires étrangères-coopération selon que l'on
compare le projet de budget pour 1999 à la somme des deux dotations de
1998 (tableau n° 1), ou selon que l'on se réfère au budget
de 1998 établi en fonction des normes de 1999, c'est-à-dire
à structures budgétaires constantes (tableau n° 2). La
baisse du budget rénové
(- 0,7 %) recouvre, pour les
affaires étrangères et la coopération :
- une
augmentation du titre III
de quelque 8 % en 1999 par rapport
à la somme des deux dotations de 1998, et de 4,8 % à
structures budgétaires constantes ;
- une
augmentation de l'ensemble des rémunérations
(de
plus de 5 %) en dépit de la contraction des effectifs ;
- une
augmentation des crédits destinés au matériel et
au fonctionnement des services
(frais de déplacement et de
réception, fonctionnement courant) de l'ordre de 2 % par rapport
à la somme des deux dotations de 1998, et de 0,9 % à
structures budgétaires constantes ;
- une baisse des moyens destinés à l'
informatique
(-
2,4 % à structures budgétaires constantes) ;
- une
baisse du titre IV,
liée pour l'essentiel à la
contraction des concours financiers. La baisse du titre IV est de près
de - 5 % en 1999 par rapport à la somme des deux dotations
(affaires étrangères + coopération) de 1998. Elle est de
près de - 3 % à structures budgétaires
constantes. Ainsi les crédits relatifs aux "interventions politiques et
administratives" tiennent-ils compte, à structures budgétaires
constantes, du transfert vers la partie "action internationale" de la dotation
destinée à la coopération militaire et de défense.
C'est pourquoi les crédits concernant les "interventions politiques et
administratives" baissent de - 50 % à structures
budgétaires constantes, et de - 77 % si l'on se
réfère à la somme des dotations de 1998.
- une baisse des
dépenses en capital
(environ - 10 %), due
principalement à la diminution des crédits du Fonds d'aide et de
coopération (- 21,9 %).
2) Evolution du budget des affaires étrangères à structures budgétaires constantes (budget de 1998 à partir des structures de 1999)
|
|
LFI
1998
|
PLF
1999
|
Evolution 1999/1998 |
|
Rémunérations et charges sociales |
4,704 |
4,952 |
+ 5,2 % |
|
Matériel et fonctionnement des services |
1,469 |
1,483 |
0,95 % |
|
Subventions de fonctionnement et dépenses diverses |
2,363 |
2,511 |
+ 6,2 % |
|
TOTAL TITRE III |
8,538 |
8,949 |
+ 4,8 % |
|
Interventions politiques et administratives |
0,598 |
0,294 |
- 50,8 % |
|
Action internationale |
9,295 |
9,292 |
- 0,04 % |
|
Action sociale |
0,131 |
0,142 |
+ 8,4 % |
|
TOTAL TITRE IV |
10,029 |
9,732 |
- 2,97 % |
|
TOTAL TITRES V ET VI |
2,352 |
2,092 |
- 11 % |
|
TOTAL |
20,92 |
20,77 |
- 0,7 % |
2. Les économies imposées à un budget non prioritaire
Le
budget des affaires étrangères, coopération comprise,
diminue en 1999 par rapport au précédent exercice. Cette
évolution traduit le fait que
le ministère des affaires
étrangères n'est pas considéré par l'actuel
gouvernement comme un budget prioritaire
, ce que votre rapporteur
déplore vivement. Ainsi la
part du budget des affaires
étrangères rénové (coopération comprise)
dans le budget de l'Etat connaîtra-t-elle une nouvelle baisse en 1999,
s'établissant alors à 1,28 % du budget de l'Etat au lieu de
1,31 % en 1998
pour la somme des crédits du Quai d'Orsay et de
la rue Monsieur.
La baisse des crédits des affaires étrangères
prévue en 1999 résulte d'importantes
économies
,
destinées à faire face à des
dépenses
incompressibles
qui représentent une part importante de la dotation.
.
L'accord salarial conclu en février 1998 pour la fonction
publique se traduira en 1999 par une augmentation des
rémunérations, de
115 millions de francs
. Les
charges supplémentaires liées à l'effet change
,
calculé sur la base d'un dollar à 6,07 francs (5,66 francs en
1998), s'élèveront en 1999 à 313 millions de francs, dont
101 millions de francs au titre des seules
rémunérations.
.
Par ailleurs, le budget des Affaires étrangères est
caractérisé par d'
importantes rigidités
, qui
rendent difficile le recours à des
variables d'ajustement
dont le
montant est au demeurant modeste.
Ainsi la somme des
rémunérations
et des cotisations
sociales représentait-elle en 1998 29,9 % du budget des affaires
étrangères
stricto sensu.
Elle représentera en 1999
23,8 % de la dotation rénovée.
En 1998, le
total cumulé des rémunérations
(charges
sociales comprises)
et des contributions obligatoires aux organisations
internationales
(dont le montant se déduit mécaniquement de
la quote-part de la France au budget de ces organisations) s'élevait
à 7,48 milliards de francs, soit plus de la moitié
(52 %) du budget des affaires étrangères de cet exercice. En
1999, ces crédits s'établiront à 8,1 milliards de
francs, soit 39 % du budget rénové.
.
Compte tenu de cette contrainte, les
économies
prévues en 1999 affectent :
- les moyens consacrés à l'
ajustement structurel
(- 305
millions de francs sur le chapitre 41-43),
- le
Fonds d'aide et de coopération
(- 55 millions de francs
sur le chapitre 68-91/10) et l'
Agence française de
développement
(- 174 millions de francs sur le chapitre 68-91/40).
Ces aspects de la dotation, plus particulièrement destinés aux
pays ACP relevant du "champ" d'intervention de l'ancien ministère de la
coopération, font l'objet d'un rapport auquel votre rapporteur se permet
de renvoyer (voir le rapport pour avis de Mme Paulette Brisepierre sur les
crédits du Ministère délégué à la
coopération et à la francophonie), tout en doutant
de la
pertinence du choix de ces dépenses comme "variable d'ajustement" du
budget des affaires étrangères
. En effet, les besoins
croissants des pays ACP et l
'ampleur
de la crise africaine
ne
paraissent pas autoriser, contrairement à la présentation faite
par le gouvernement du budget des affaires étrangères, à
tirer les conséquences d'une amélioration -encore très
théorique- de la situation des pays destinataires de cette aide.
.
Sont , en revanche
, préservés
:
- les moyens affectés à la
coopération culturelle et
scientifique
qui font l'objet du rapport pour avis de M. Guy Penne
(chapitre 42-12),
- ainsi que les crédits destinés à la
solidarité
avec les Français de l'étranger
(chapitre 46-94).
.
Parallèlement font l'objet d'un
certain effort :
- les
cotisations volontaires
aux organisations internationales
(+ 22 % sur le chapitre 42-32),
- les moyens consacrés à l'
audiovisuel extérieur
(chapitre 42-14) : + 130 millions de francs),
- la
coopération militaire et de défense
(chapitre 42-29)
hors pays ACP
(+ 29 millions de francs).
.
On remarque, enfin, que la réduction du nombre et du coût
des
opérations de maintien de la paix
se traduira, en 1999, par
une économie "mécanique" de 105 millions de francs sur le
chapitre des
contributions obligatoires
(qui pourrait néanmoins,
en fonction de l'évolution de la situation internationale, ne pas
être reconduite en 2000).
B. UNE CERTAINE HAUSSE DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT POUR LES AFFAIRES ÉTRANGÈRES HORS COOPÉRATION
A l'exception des crédits destinés aux dépenses d'informatique et de télématique, le titre III du Ministère des affaires étrangères connaîtra, hors coopération , une hausse de + 8,3 % en 1999 , passant de 7,3 à 7,91 milliards de francs (cette augmentation est de 4,8 % pour l'ensemble de la dotation, coopération comprise), illustrée par le tableau ci-après :
Titre III du Ministère des Affaires étrangères (hors coopération) en 1998-1999
|
|
LFI 1998 (en millions de francs) |
PLF 1999 |
Evolution 1999/1998 |
Part dans le titre III en 1999 |
|
Rémunérations
d'activité
|
3 777,57 |
3 993,03 |
+ 5,7 % |
50,5 % |
|
Participation aux charges de pensions (chapitre 32-97) |
4 31 |
442,2 |
+ 2,5 % |
5,5 % |
|
Personnels en activité et en
retraite - cotisations sociales
(chapitres 33-90,
|
103,3 |
107,48 |
+ 4 % |
1,31 % |
|
Sous-total rémunérations |
4 311,81 |
4 542,71 |
+ 5,3 % |
57,4 % |
|
Frais de
réception et de déplacements (chapitres 34-03,
|
389 |
390,9 |
+ 0,4 % |
4,9 % |
|
Matériel et fonctionnement
courant
|
801 |
823,83 |
+ 2,8 % |
10,4 % |
|
Dépenses d'informatique et de
télématique
|
141,6 |
139,08 |
- 1,8 % |
1,7 % |
|
Subventions de fonctionnement et
dépenses diverses (chapitres
36-30,
|
1 665,4 |
2 017,8 |
+ 21,2 % |
25;5 % |
|
TOTAL |
7 309 |
7 914,4 |
+ 8,3 % |
|
1. L'augmentation des crédits de rémunération malgré la contraction des effectifs
Les
rémunérations
(cotisations sociales et retraites
comprises) s'élèveront en 1999 à
4 547,1 millions de
francs
, en
hausse de + 5,3 %
par rapport à 1998, et
représenteront à elles seules, comme en 1998,
plus de la
moitié du titre III (57,4 % en 1999).
Cette augmentation intervient malgré la réduction des effectifs
ci-dessus évoquée. Elle résulte notamment des mesures
liées à l'accord salarial de 1998 (revalorisation des bas
salaires et des indemnités forfaitaires pour travaux
supplémentaires, hausse du point d'indice de la fonction publique), et
à l'application du protocole "Durafour" aux agents contractuels. La
hausse prévue pour 1999 tient également aux ajustements
destinés à compenser l'effet change-prix et la hausse de la
contribution sociale généralisée.
2. L'augmentation des frais de réception et de déplacement (chapitres 34.03, 34.04 et 34.90)
Les
crédits consacrés aux frais de réception et de
déplacement resteront stables en 1999, soit 390,9 millions de francs, au
lieu de 289 en 1998. Ils continueront à représenter une part
modeste (4,9 %) du titre III.
- Rappelons que les crédits du
chapitre 34-03
, destinés
aux
frais de réception et de voyage exceptionnels
, financent
l'accueil des chefs d'Etat étrangers invités par la France, les
déplacements hors de France du Président de la République
et du Premier ministre, ainsi que l'organisation de conférences
internationales en France. Cette dotation, stabilisée à 123
millions de francs, sera reconduite en 1999 au niveau qui est le sien depuis
1996. Il s'agit d'un chapitre provisionnel (qui supporte une charge
imprévisible et inégale dans le temps), susceptible d'être
abondé en cas de besoin. La dotation initiale avait ainsi
été complétée en cours d'exercice, en 1994, du fait
des dépenses engagées lors des cérémonies du
Cinquantième anniversaire du Débarquement, et lors de la
conférence des chefs d'Etat français et africains de La Baule.
- Les
frais de réception courantes et de déplacements
ministériels
imputés sur le chapitre 34-04 passeront, hors
coopération, de 33 millions de francs en 1998 à
28,4 millions de francs. Cette baisse de - 14 % tient notamment au
transfert, sur le chapitre 34-98 (matériel et fonctionnement courant) de
5,1 millions de francs destinés au Centre de conférences
international, jusqu'alors inscrits au chapitre 34-04 (cette subvention est,
dans le même temps, réduite de 500 000 francs).
La fusion entre le Quai d'Orsay et la Coopération entraînera en
1999 une augmentation modérée des frais de réception
courants et de déplacements ministériels, qui passeront, à
structures budgétaire constantes, de 33 millions de francs en 1998
à 37,3 millions de francs pour l'ensemble du Ministère des
affaires étrangères.
- Les
frais de déplacement
imputés sur le
chapitre
34-90
concernent les dépenses liées à l'acheminement
du courrier et de la valise diplomatiques, ainsi que les crédits
destinés aux missions temporaires et aux voyages de mutation des agents
du Ministère des affaires étrangères. Sur ce dernier
point, rappelons que le Ministère prend en charge les frais de transport
des agents et de leur famille jusqu'au lieu d'affectation, et verse de
surcroît une indemnité de changement de résidence dont le
montant dépend du pays d'affectation, de la situation familiale et du
grade. Les crédits inscrits au chapitre 34-90, hors coopération,
augmenteront de 2,7 % entre 1998 et 1999, passant de 233 à
239,5 millions de francs. Le transfert, sur le chapitre 34-90, de
1,4 million de francs au titre des déplacements concernant des
actions de coopération en matière militaire, contribue à
expliquer l'augmentation de ces crédits.
La dotation destinée aux frais de déplacement (chapitre 34-90)
pour l'ensemble du Ministère des affaires étrangères en
1999 (coopération comprise) s'élèvera à
263,16 millions de francs, soit une augmentation de + 2,9 % par
rapport à la somme des crédits correspondants du Quai d'Orsay et
de la coopération en 1998.
3. Stabilisation des crédits destinés au fonctionnement courant (chapitre 34-98)
Compte
tenu de l'intégration de la coopération, les crédits de
fonctionnement courant s'établiront en 1999 à 899,21 millions de
francs, dont 75,38 au titre de la rue Monsieur.
Hors coopération, les crédits destinés au fonctionnement
courant du Quai d'Orsay seront reconduits en 1999 à un niveau proche de
celui de 1998, soit 823,8 millions de francs au lieu de 801 millions de francs
(+ 1,8 %).
Sur cette dotation seront imputés, en 1999, les moyens destinés
à la Maison des Français de l'étranger (1,31 million
de francs), auparavant inscrits au chapitre 46-94 (assistance aux
Français de l'étranger et aux étrangers en France).
Notons que 296,16 millions de francs seront destinés aux
dépenses regroupées de fonctionnement des postes diplomatiques
(article 24), auxquels s'ajoutent 100 millions de francs affectés
aux
crédits déconcentrés
des postes (article 25).
L'ensemble représente donc 396,16 millions de francs, en augmentation de
6 % par rapport à la dotation inscrite, en 1998, à l'article
60 du chapitre 34-98.
En 1998, les dépenses globalisées représentaient 65 %
des crédits de fonctionnement des postes diplomatiques et consulaires.
Cette nouvelle modalité de gestion des crédits de fonctionnement
courant a tout d'abord, rappelons-le, concerné dix ambassades et cinq
consulats en 1994, avant d'être étendue à l'ensemble des
postes en 1995. A l'origine, seules étaient concernées par la
globalisation les dépenses de fonctionnement présentant un
caractère inéluctable et reconductible d'un exercice à
l'autre (petit entretien mobilier et immobilier, frais de correspondance,
énergie, contrats d'entretien...). Cette réforme a
été étendue en 1996 aux frais de fonctionnement et de
représentation des services de presse, aux achats de mobilier, à
l'entretien immobilier, aux impôts et taxes ainsi qu'aux études et
honoraires. En 1997, la globalisation a intégré les achats de
pièces détachées, ainsi que les matériels
d'entretien et les appareillages électriques.
La réforme s'est étendue, en 1998, à de nouvelles
dépenses :
- frais de valise diplomatique,
- matériels de communication,
- documentation des postes,
- transport de matériels,
- machines de bureau et matériel audiovisuel,
- journaux et documentation,
- achat de véhicules,
- formation linguistique,
- Bureaux de coopération linguistique et éducative,
- information des Français de l'étranger.
Notons que, pour certaines dépenses telles que les prestations de
services contractuels, ou que les contrats d'entretien immobilier, l'accord
préalable du Département reste indispensable.
Selon les informations transmises à votre rapporteur, la globalisation a
permis de
rationaliser les dépenses à l'étranger
,
les redéploiements de crédits désormais autorisés
ayant conduit à
affecter les économies
réalisées
(énergie, communications
téléphoniques, prestations de service...)
aux dépenses
estimées plus urgentes
(renouvellement du mobilier, entretien des
immeubles).
Selon les informations transmises à votre rapporteur, une
réflexion actuellement conduite au Ministère des affaires
étrangères pourrait conduire à
étendre la
globalisation, à terme, aux crédits locatifs
, voire aux
crédits destinés aux voyages de service et de mutation
(une expérimentation sera effectuée sur ce dernier point en
1999). Lors de la VIe conférence des ambassadeurs, le ministre des
affaires étrangères a également évoqué le
transfert progressif, aux ambassadeurs, des crédits destinés aux
personnels de recrutement local, ainsi que la réforme des frais de
représentation. Ceux-ci pourraient prochainement être
versés non plus sous la forme d'un complément de traitement, mais
sous la forme d'un crédit mis en place auprès de la régie
de chaque poste.
4. Une nouvelle baisse des crédits d'informatique (chapitre 34-05)
Les
crédits destinés à l'informatique et à la
télématique passeront, hors coopération, de
141,63 millions de francs en 1998 à 139 millions de francs en 1999,
soit une
baisse de 0,9 %.
Cette dotation sera répartie entre :
- l'administration centrale (66,7 millions de francs, soit 47,8 % du
chapitre 34-05),
- et les services diplomatiques, consulaires et culturels (72,3 millions de
francs, soit 51,8 % de la dotation).
Cette contraction, même limitée, des dépenses
d'informatique peut être relativisée par le transfert, au chapitre
34-98, des dépenses regroupées d'informatique et de
télématique des postes diplomatiques et consulaires, et par
l'apport que constituent, en cours d'exercice, les fonds de concours sur les
droits de chancellerie perçus au titre des visas. Cette dernière
ressource est néanmoins fluctuante et semble désormais en baisse
(29,5 millions de francs en 1997 ; 12,85 millions de francs en 1998).
De manière générale,
la diminution des crédits
alloués à l'informatique
paraît d'autant plus
préoccupante que ces crédits sont particulièrement
sollicités depuis la mise en oeuvre du premier schéma-directeur
1992-1996, prorogé jusqu'en 1997. Le schéma directeur
défini pour 1998-2002 vise à consolider l'acquis du
précédent exercice, et à donner un
nouvel élan
à la politique d'informatisation et à l'emploi des nouvelles
technologies de l'information et de la communication
par le
Ministère des affaires étrangères.
Ainsi le nouveau schéma vise-t-il :
-
l'informatique de gestion
(mise en oeuvre des logiciels adaptés
pour passer l'an 2000 et à l'entrée en vigueur de l'Euro,
établissement d'une nouvelle comptabilité à
l'étranger),
-
l'informatique diplomatique et consulaire
(généralisation en 1999 de la nouvelle génération
du réseau mondial Visas (RMV2), évolution de la gestion du
courrier, mise en place en matière d'état-civil d'un nouveau
système d'acquisition et de traitement des images),
-
l'informatique documentaire
(gestion et communication au public des
fonds d'archives, gestion de la bibliothèque et ouverture de la
consultation des ouvrages à tous les agents par l'Intranet).
Par ailleurs, les actions à conduire dans le domaine de la
bureautique
, en cohérence avec l'objectif tendant à
atteindre le ratio d'équipement d'un poste de travail par agent
(impliquant 12 000 configurations), impliquent d'
importantes
dépenses en équipement comme en entretien et en
renouvellement
. Rappelons, sur ce point, que
le poids incompressible des
dépenses liées à la maintenance et au renouvellement des
matériels obsolètes pèse inéluctablement sur les
moyens disponibles pour les opérations nouvelles
. Ainsi les
mesures de continuité
sont-elles appelées à
représenter
94 % de la dotation
inscrite au chapitre 34-05
en 1999 (soit 131 millions de francs sur un total de 139 millions de francs).
Le caractère irrégulier et décroissant des ressources
provenant des fonds de concours affecte donc, selon les informations transmises
à votre rapporteur, la part des crédits disponibles pour les
mesures nouvelles.
Les dépenses d'informatique et de bureautique prévues pour 1999
se répartiront comme suit entre les grands projets envisagés :
-
infrastructures et systèmes de communication
: 44 millions de
francs (déploiement du réseau de communication par satellite en
Afrique et en Amérique latine, études en vue de la desserte du
sous-continent indien et de l'Asie du Sud-Est, poursuite du
développement des infrastructures de câblage et des réseaux
locaux à l'étranger, en vue d'un accès partagé
à Intranet, évolution des installations
téléphoniques à l'administration centrale, poursuite du
programme de sécurisation des réseaux) ;
-
équipements informatiques et bureautiques
: 67 millions de
francs (voir supra) ;
-
applications
: 19 millions de francs (informatique de gestion :
logiciels Euro, an 2000 ; informatique diplomatique et consulaire ;
informatique documentaire) ;
-
sécurité du système d'information et de communication
: 9 millions de francs (poursuite du plan de modernisation et de
renouvellement du parc informatique sécurisé, permettant le
traitement des informations classifiées, étude du futur
système de communication sécurisé, destiné aux
échanges d'informations classifiées sous différentes
modalités -télégrammes, notes, documents,
télécopies...-, généralisation de la
sécurisation des liens entre le Département et les postes
diplomatiques et consulaires).
Les besoins importants qui caractérisent le titre III du
Ministère des affaires étrangères en matière
d'informatique conduisent à s'interroger sur la
nécessité d'une allocation des crédits, au sein des
moyens de fonctionnement, plus conformes aux priorités actuelles dans ce
domaine
. Pourtant, la rigidité qui caractérise les
crédits destinés aux rémunérations, et les
économies importantes déjà réalisées dans le
passé en matière de fonctionnement courant, empêchent de
trouver de véritables variables d'ajustement au sein du titre III, qui
représente, par ailleurs, environ la moitié des crédits
des affaires étrangères hors coopération.
C. LE MAINTIEN DES CRÉDITS D'INTERVENTION PUBLIQUE (TITRE IV) HORS COOPÉRATION
Les
crédits d'intervention publique du ministère des Affaires
étrangères s'élèveront, en 1999, hors
coopération
,
à
6 640,94 millions de francs
,
soit une baisse de - 2,3 %
par rapport à la dotation de
1998 (6,8 milliards de francs).
Le titre IV du budget des affaires étrangères
rénové s'élèvera à 9,7 milliards de
francs, soit moins que la somme des deux titres IV des affaires
étrangères et de la coopération en 1998, qui
s'élevait à 10,2 milliards de francs. La perte est donc de
500 millions de francs, ce qui équivaut à une baisse de
quelque 5 %.
Le titre IV finance :
- la contribution du ministère des Affaires étrangères aux
dépenses liées à la desserte aérienne de Strasbourg
;
- l'action internationale du Quai d'Orsay (coopération culturelle,
scientifique, aide au développement, action audiovisuelle
internationale, coopération de défense, contributions aux
organisations internationales, autres interventions de politique internationale
-subventions, interventions humanitaires ...) ;
- l'assistance aux Français de l'étranger.
Conformément à la formule retenue par votre commission des
Affaires étrangères, de la Défense et des Forces
armées pour la présentation du projet de budget des Affaires
étrangères, les développements ci-après ne
concerneront ni les crédits relevant de l'action culturelle
extérieure et de la francophonie, ni les crédits destinés
à la coopération au développement et à la
solidarité avec les pays de l'ex "champ".
Comme il a été dit plus haut, les dotations examinées par
votre rapporteur se caractérisent -du moins en apparence- dans le cadre
du projet de budget pour 1999, par :
- un certain
effort en faveur de la coopération militaire et de
défense
(chapitre 42-29) ;
- une
augmentation des contributions volontaires françaises aux
organisations internationales
(chapitre 42-32) ;
- un
déclin des "autres interventions de politique
internationale"
(chapitre 42-37) ;
- une certaine hausse des crédits destinés à
l'
assistance aux Français de l'étranger
(chapitre
46-94).
1. La contribution du ministère des Affaires étrangères à la promotion de Strasbourg, capitale parlementaire européenne (chapitre 41-03)
29
millions de francs seront consacrés, en 1999, à la promotion de
Strasbourg
,
capitale parlementaire européenne
. Ces
crédits augmenteront de 1,18 % par rapport à la dotation de 1998,
qui représentait 28,66 millions de francs. Cette augmentation ne
concerne que la subvention d'exploitation pour la desserte aérienne de
Strasbourg (article 10) et non les actions de promotion (article 20), dont la
dotation est reconduite.
.
Les crédits inscrits à l'
article
10
(27,66
millions de francs en 1998 ; 28 millions de francs en 1999) contribuent
à la prise en charge, par l'Etat, d'une partie du déficit
d'exploitation de la desserte aérienne de Strasbourg. En effet, l'Etat
finance 100 % du déficit d'exploitation des vols dits spéciaux
(pendant les sessions parlementaires européennes) et 66 % du
déficit d'exploitation des vols réguliers, le solde étant
imputés aux collectivités locales alsaciennes.
L'appel d'offres lancé en 1995 aux compagnies aériennes a permis
de retenir Air France pour la majeure partie du réseau, Air France et
Sabena assurant, sans compensation, la desserte respectivement de Londres et de
Bruxelles, et TAT assurant celle de Milan.
Le
second appel d'offres
lancé en avril 1998 pour la
période 1998-2001
a mis fin à la notion de vols
réguliers et de vols spéciaux
, ces derniers s'avérant
peu fréquentés par les parlementaires et, surtout, trop
coûteux. Tous les vols ont donc été transformés en
vols réguliers. La desserte de Milan et de Copenhague est
désormais confiée à Regional Airlines, la nouvelle
desserte de Vienne étant assurée par Tyrolean Airlines.
Le recours à des appels d'offres a incontestablement permis de
diversifier la desserte aérienne de Strasbourg
-dont le
traité d'Amsterdam a confirmé la place comme siège du
Parlement européen- et a également permis des économies
sur le chapitre 41-03 (de l'ordre de 40 % entre 1993 et 1998).
- Les crédits inscrits à l'
article 20
financent des
actions de communication
relatives à de Strasbourg,
destinées notamment aux pays d'Europe centrale et orientale, dans le
cadre d'opérations d'information sur les institutions
européennes. La dotation de 1998 (un million de francs) sera reconduite
en 1999.
2. L'action internationale du ministère des Affaires étrangères
9 296,2
millions de francs seront consacrés en 1999 par le ministère des
Affaires étrangères (coopération comprise) à son
action internationale. Ces moyens seront répartis entre les chapitres
suivants :
- 42-11 : coopération culturelle et scientifique,
- 42-12 : coopération technique au développement,
- 42-13 : appui à des initiatives privées et
décentralisées,
- 42-14 : subvention aux opérateurs de l'action audiovisuelle,
- 42-26 : transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire,
- 42-29 : coopération militaire et de défense,
- 42-31 : contributions obligatoires aux organisations internationales,
- 42-32 : contributions volontaires aux organisations internationales,
- 42-37 : autres interventions de politique
internationale (aides et secours, subventions, interventions
du ministre des Affaires européennes, fonds d'urgence humanitaire).
Hors coopération, l'ensemble de ces crédits
s'élèvera à 6,46 milliards de francs en 1999. Les
importantes modifications de nomenclature effectuées dans cette partie
du budget ne rendent pas pertinente une comparaison avec les moyens
consacrés à son "action internationale" par le Quai d'Orsay en
1998.
a) La légère augmentation des contributions aux organismes internationaux
.
La participation française aux organisations internationales dont la
France est membre représentera en 1999 3 434,56 millions de francs.
Cette
légère hausse
(+ 0,75 %)
par rapport aux
crédits inscrits en 1998 sur les chapitres 42-31 et 42-32 (3 408,9
millions de francs) doit être soulignée, car elle succède
à la
baisse de 5,6 % observée entre 1997 et 1998
.
Les contributions aux organisations internationales représenteront, en
1999, 16,5 % du budget rénové des Affaires
étrangères, et 23,2 % de la dotation hors coopération
(23,5 % en 1998).
(1) Les contributions obligatoires (chapitre 42-31)
Les
cotisations obligatoires s'établiront en 1999 à
3,15 milliards de francs (3,18 en 1998). La légère baisse
des contributions obligatoires (- 0,7 %) succède à la
diminution plus sensible (- 2,5 %) observée entre 1997 et 1998.
La
part des contributions obligatoires dans la dotation des Affaires
étrangères
(hors coopération)
restera
substantielle (21,3 % en 1999 contre 22,1 % en 1998).
.
Le cas des contributions à l'ONU
Les contributions
à l'ONU et aux organismes spécialisés
des Nations unies
représenteront, en 1999, près de la
moitié du chapitre 42-31.
La France est le
quatrième contributeur des Nations unies
,
après les Etats-Unis, le Japon et l'Allemagne, avec une
quote-part de
6,49 %.
La quote-part française au budget des institutions
spécialisées des Nations unies (UNESCO, OMS, AIEA, OIT ...) est,
à peu de chose près, identique à celle qu'acquitte la
France au budget ordinaire de l'ONU.
La
quote-part française aux opérations de maintien de la
paix
est plus importante
(7,93 %),
du fait des
responsabilités spéciales qui incombent à notre pays du
fait de sa qualité de membre permanent du Conseil de
sécurité.
La
baisse des contributions obligatoires françaises au système
des Nations unies
s'explique :
- par
la baisse des participations au financement des opérations de
maintien de la paix
, liée à la liquidation progressive des
opérations parmi les plus importantes et, principalement, de la Forpronu
: de 472 millions de francs en 1997, les appels à contribution devraient
ne représenter que 325 millions de francs en 1998. Elles pourraient se
limiter à 240 millions de francs en 1999 (est ainsi prévue la fin
de la Minurso
10(
*
)
le 31 décembre
1998, et la Monua
11(
*
)
devrait ne pas être
prolongée en 1999) ;
- par l'adoption de
budgets de fonctionnement en diminution
régulière
, impliquant des contributions moins
élevées (ainsi l'OIT a-t-elle adopté pour 1998-1999 un
budget en baisse de - 3,75 %), sous réserve des évolutions du
dollar pour les contributions appelées dans cette monnaie.
A ce jour, les opérations de maintien de la paix conduites dans le cadre
des Nations Unies avec une participation française sont les suivantes :
-
MINURCA
(résolution 1159 du 27 mars 1998) :
destinée à renforcer la sécurité à Bangui,
la MINURCA a vu son mandat prolongé jusqu'au 25 octobre 1998. La
France met à disposition de cette force 201 Casques bleus et
7 observateurs (l'effectif total est de 1 379 personnes). Elle
détient à ce titre une créance qui n'a pas encore fait
l'objet d'une évaluation précise.
-
MONUA
(résolution 1 118 du 30 juin 1997) : mission
d'observation en Angola. La France a mis trois observateurs à
disposition de cette force, qui comporte un effectif total de 1 213 personnes.
La mise à disposition d'observateurs ne donnant pas lieu à
remboursement
12(
*
)
, la France ne détient
pas de créance au titre de la MONUA.
-
MINUH
(résolution 1 035 du 21 décembre 1995) :
destinée à contribuer à la formation des forces de police
des deux entités constitutives de la Bosnie-Herzégovine. La
France met 123 policiers à disposition de la MINUH, et ne détient
donc pas de créance à ce titre sur les Nations unies.
-
MINURSO
(résolution du 29 avril 1991) : créée
pour surveiller l'application du plan de règlement de l'ONU au
Sahara-occidental, la MINURSO a été prorogée à
plusieurs reprises. La France met à la disposition de cette mission
25 observateurs militaires sur un total de 397, et ne détient
à ce titre aucune créance sur l'ONU.
-
MONUIK
(résolutions 687 et 689 d'avril 1991) : destinée
à veiller à l'application du cessez-le-feu entre l'Irak et le
Koweit, la MONUIK a vu son mandat élargi en 1993. La poursuite de cette
opération est examinée tous les six mois par le Conseil de
sécurité. La France participe à la MONUIK à travers
la mise à disposition de 11 observateurs militaires, ce qui ne donne pas
lieu à remboursement.
- La
FINUL
(résolutions 425 et 426 du 19 mars 1978) :
destinée à confirmer le retrait des forces israéliennes du
sud du Liban, et à prévenir les combats dans la région, la
FINUL a été prorogée à plusieurs reprises (la
dernière prorogation viendra à son terme le 31 janvier
1999). 246 casques bleus sur un total de 4 480 sont mis à disposition de
la FINUL par la France. La France détient en outre une créance de
4,8 millions de dollars, après avoir perçu des
remboursements substantiels (15,6 millions de dollars) en 1996, 1997 et
1998.
Toutes les participations françaises aux opérations de
maintien de la paix n'ouvrent donc pas droit à créance.
La
France bénéficie, en tant que contributeur de troupes et de
matériels, de
remboursements de la part des Nations-Unies :
- au titre de la
mise à disposition de casques bleus
(taux de
remboursement : 988 dollars par homme et par mois pour les indemnités
d'habillement et d'équipement, et 291 dollars par homme et par mois pour
les indemnités de "spécialistes") ;
- au titre des "
lettres d'attribution
", qui fixent les modalités
de remboursement des équipements (pièces détachées,
véhicules...), des biens consommables (rations alimentaires) et des
frais de transport ;
- au titre des
matériels appartenant aux contingents
(la
procédure de remboursement renvoie désormais à la location
avec ou sans service : l'ONU prend en charge l'entretien du matériel et
le rembourse sous la forme d'une indemnisation calculée sur la base d'un
taux d'amortissement établi selon un barème
déterminé) ;
- au titre des
indemnités pour maladie, invalidité et
décès
(l'ONU rembourse une somme forfaitaire correspondant
à ce à quoi auraient pu prétendre les ayants droit si les
mêmes sinistres s'étaient produits sous la responsabilité
de leurs autorités d'origine).
Les remboursements perçus depuis le ler janvier 1998
s'élèvent ainsi à
plus de 17 millions de
dollars
, dont :
- 14,5 au titre des indemnités invalidité-décès,
- 1,45 au titre des contingents de casques bleus,
- 1,12 au titre des lettres d'attribution.
A l'échéance de la fin de l'année 1998, les
perspectives de remboursement
concernent :
- 5 millions de dollars au titre des indemnités
invalidité-décès, toutes opérations de maintien de
la paix confondues ;
- 8,8 millions de dollars au titre de l'ONUSOM (Somalie) et de l'APRONUC
(Cambodge). Ces créances, dûment certifiées par l'ONU,
tardent à nous être remboursées en raison d'une
situation de trésorerie particulièrement difficile en
l'absence de paiement américain :
La France fait, une fois de
plus, les frais de la politique américaine à l'égard de
l'ONU
;
- 15 millions de dollars au titre des matériels mis à
disposition dans le cadre de la FORPRONU.
Les créances françaises s'élèvent donc, à ce
jour, à
28,8 millions de dollars
, compte non tenu des
créances qui se créent dans le cadre des opérations en
cours. Celles-ci sont toutefois conduites à une échelle nettement
réduite par rapport aux opérations précédentes
(FORPRONU et APRONUC notamment).
. Les contributions obligatoires aux autres organisations internationales
-
On remarque la stabilité de la contribution française
à l'Institut du monde arabe (60 millions de francs en 1998 et 1999), qui
représente 70 % du budget de fonctionnement de l'IMA, les contributions
des Etats arabes en assurant 30 %.
-
Sont également stables les contributions aux "autres
organisations" (article 54 nouveau, article 31 ancien), c'est-à-dire
à la Commission de l'Océan indien, à la Commission du
Pacifique sud, aux organisations internationales du cacao, du café, du
jute ..., qui s'élèveront à 408 millions de francs en 1999.
-
Est également imputé sur le chapitre 42-31 le droit de
dépaissance sur les deux versants de la frontière des
Pyrénées (400 000 francs en 1998 et 1993), rente versée
par la France à l'Espagne chaque année depuis 1856, en
contrepartie de la jouissance exclusive, et perpétuelle, par les
habitants de la vallée française de Baïgorry, des
pâturages du pays de Quint Nord, situé en territoire espagnol.
-
On remarque, en revanche, une augmentation modeste des contributions
versées par la France aux organisations internationales hors Nations
unies, Union européenne et organisations à caractère
scientifique : 409,83 millions de francs en 1999, soit une hausse de + 1,5
%.
(2) Une hausse inhabituelle des contributions volontaires (chapitre 42-32)
Les
contributions volontaires (ou bénévoles) versées par la
France à diverses organisations internationales connaîtront, en
1999, une
augmentation sensible (+ 21,9 %)
par rapport à la
dotation de 1998 (+ 30,2 % par rapport à la dotation de 1998
après régulation budgétaire).
Les moyens consacrés aux contributions volontaires connaissent, depuis
plusieurs années, une baisse régulière qui ne serait pas
sans conséquences sur le rayonnement de la France au sein du
système des Nations unies.
. Une dotation régulièrement décroissante
Le chapitre 42-32 a atteint
en 1998
un
étiage sans
précédent
(- 43,7 % par rapport aux crédits
de 1996). Il est également patent qu'il s'agit d'une
dotation
particulièrement modeste
, même après cette augmentation
: les 278 millions de francs inscrits au chapitre 42-32 en 1999 ne
représentent que
1,8 % du budget des affaires
étrangères hors coopération
.
La hausse des contributions volontaires prévue pour 1999
(+ 50 millions de francs par rapport à 1998) ne permettra pas
de retrouver les crédits inscrits au chapitre 42-32 au début de
la présente décennie
. Le tableau ci-après montre que
les contributions volontaires prévues en 1999 repésenteront moins
de la moitié des crédits inscrits au chapitre 42-32 en 1992, 1993
et 1994.
Evolution des contributions volontaires depuis 1991
(en millions de francs)
|
|
Chapitre 42-32 |
|
1991 |
545,90 |
|
1992 |
645,50 |
|
1993 |
697,20 |
|
1994 |
600,06 |
|
1995 |
552 |
|
1996 |
405,06 |
|
1997 |
345,5 (267 après régulation budgétaire) |
|
1998 |
228,06 (213,5 millions de francs après régulation budgétaire) |
|
PLF 1999 |
278,06 |
Les
contributions volontaires financent des activités opérationnelles
d'aide au développement, des actions humanitaires et des aides d'urgence
mises en oeuvre principalement par les Fonds et Programmes de l'ONU tels que le
Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) ou le Programme des
Nations unies pour le développement (PNUD). Les contributions
volontaires sont aussi destinées, pour des montants plus modestes,
à des institutions spécialisées de l'ONU (UNESCO, ONUDI,
OIT...) dont le fonctionnement courant est assuré par les contributions
obligatoires.
Compte tenu de la rigidité qui caractérise les contributions
obligatoires, dont le montant est déduit des engagements internationaux
souscrits par la France, les contributions volontaires sont
régulièrement la cible de
régulations
budgétaires
(78,5 millions de francs en 1997 ; 8,4 millions de
francs en 1998).
La réduction régulière des crédits inscrits au
chapitre 42-32 a obligé la France, en 1998, à effectuer des choix
entre les destinataires de nos contributions volontaires, afin de
préserver un minimum acceptable de contributions. Ainsi le parti a-t-il
été pris, en 1998, de
privilégier le HCR et
l'UNICEF
aux dépens du
PNUD
. La contribution volontaire
à ce programme s'est donc limitée à une
modeste
dotation de 30 millions de francs
, qui représente
un
dixième des subventions versées par la France en 1993
. C'est
pourquoi le PNUD fera l'objet, en 1999, d'une priorité certaine, afin de
compenser l'étiage atteint en 1998.
De manière générale, les contributions volontaires
françaises sont d'un montant relativement peu élevé au
regard des enjeux, ce que confirment les exemples ci-après
(contributions volontaires françaises de 1998) :
- 48 millions de francs au Haut commissariat pour les réfugiés,
- 47 millions de francs à l'UNICEF,
- 15 millions de francs pour le Programme alimentaire mondial,
- 4 millions de francs à l'ONUDI,
- 3,5 millions de francs au Programme des Nations unies pour
l'environnement,
- 1,6 million de francs à l'Organisation mondiale de la santé.
La revalorisation du chapitre 42-32 prévue en 1999 permettra donc non
seulement d'augmenter substantiellement la contribution française au
PNUD, mais aussi de financer un effort supplémentaire destiné aux
secteurs jugés aujourd'hui prioritaires : aide humanitaire (HCR, PAM
...), environnement (PNUE), lutte contre les menaces transnationales (drogue,
crime organisé), la santé (ONUSIDA), ou les droits de l'homme.
Le ministre des Affaires étrangères a, il y a un an, jugé
souhaitable de mettre fin à la dispersion des contributions volontaires,
et de favoriser leur
concentration sur un nombre choisi d'organismes
susceptibles d'exercer un effet de levier satisfaisant
.
. Des conséquences probables sur l'influence de la France au sein des
Nations unies
Le déclin du chapitre 42-32 conduit à s'interroger sur les
conséquences, à terme, de la baisse des contributions
volontaires française sur l'influence exercée par la France au
sein du système de l'ONU
.
- La baisse des contributions volontaires françaises paraît
affecter la capacité des Nations unies à financer certains
programmes
, auxquels notre pays attache pourtant un grand
intérêt. Ainsi l'impossibilité de contribuer au financement
du
Fonds d'affectation volontaire au déminage des Nations unies
contraste-t-elle avec l'engagement de la France dans la lutte contre les mines
antipersonnel.
- Le
"taux de retour"
des contributions volontaires serait aujourd'hui
affecté par la contraction du chapitre 42-32. Ainsi la France ne
figurait-elle plus, en 1996, parmi les dix premiers bénéficiaires
des achats effectués par le HCR, alors qu'elle occupait la
quatrième place en 1995. Notons, par ailleurs, que la part des achats
effectués en France par les Fonds et programmes des Nations unies n'est
que de 3,84 % (et de 3,7 % pour les institutions spécialisées).
Le "taux de retour" est néanmoins, pour la France, de 195 % s'agissant
des interventions du PAM, et de 325,4 % en ce qui concerne les actions de
l'UNICEF. La moyenne générale est cependant moins favorable (24,8
%).
- Le
recul de l'influence française au sein des Nations unies
se
déduirait, selon les informations transmises à votre rapporteur,
d'une part, du
déclin de l'usage du français
et, d'autre
part, de la
diminution des recrutements de personnels français
.
L'enjeu que représente le recrutement de personnels français par
les Nations unies est important, si l'on considère que la moitié
des effectifs français employés par l'ONU se trouve actuellement
proche de la retraite. Or la relève à assurer à
l'échéance de dix ans est loin d'être garantie à ce
jour.
De manière générale, la représentation des
personnels français à l'ONU peut être qualifiée de
satisfaisante et de stable (20 % des effectifs globaux de la Cour
internationale de Justice, plus de 9 % dans les institutions
spécialisées, 10 % au Secrétariat de l'ONU). On pourrait
même parler, dans certaines institutions, d'une surreprésentation
française par rapport à notre quote-part aux Nations unies (6,49
% du budget ordinaire). A Genève, les effectifs français
représentent ainsi 22 % du personnel du secrétariat des Nations
unies.
La part des Français est, en revanche, faible à New York (4 %) et
à Vienne (5 %). On note, de surcroît, une position assez faible
des personnels français dans les organes subsidiaires de
l'Assemblée générale et de l'ECOSOC (3,7 %), où
dominent traditionnellement les anglo-saxons.
La baisse des contributions volontaires pourrait, en dépit de ces
positions globalement fortes,
affecter la présence française
au sein des effectifs des Nations unies à travers des mouvements lents
(perte d'emplois stratégiques au profit d'emplois de moindre importance,
diminution du nombre de consultants français sous contrat à
durée limitée, altération du taux de placement des jeunes
experts français
), qui n'ont pas nécessairement encore
trouvé, à ce jour, de traduction statistique.
Le déclin de la présence française dans le personnel des
Nations unies tient toutefois à d'autres facteurs :
- difficultés budgétaires aujourd'hui rencontrées par les
organisations internationales,
- concurrence exercée par les candidatures originaires de certains pays
du sud,
- faible attraction exercée sur nos compatriotes par les
rémunérations désormais proposées par l'ONU.
Dans ce contexte, le maintien d'une présence administrative
française satisfaisante au sein des Nations unies devrait aujourd'hui
passer par la promotion de quelques candidatures de très haute
qualité, susceptibles de renforcer la réputation d'excellence
française, plutôt que par le souci de représenter une part
importante des effectifs. Cette nouvelle politique impliquerait un effort accru
de prospection et de sélection des candidats potentiels.
b) Un rééquilibrage bien venu des crédits de coopération militaire (chapitre 42-29)
(1) La fusion des moyens d'assistance militaire "champ-hors champ"
Les
crédits inscrits au chapitre 42-29 en 1999 (780,5 millions de francs) ne
sauraient être comparés quantitativement aux 86,11 millions de
francs qui, en 1998, constituaient la trop modeste dotation destinée
à la coopération militaire mise en oeuvre par le Quai d'Orsay en
dehors des pays ACP.
En effet, les crédits prévus pour 1999 regroupent :
- les moyens de la Mission militaire de coopération (chapitre 41-42 du
budget de la rue Monsieur), rattachée au ministère
délégué chargé de la coopération et de la
francophonie, et affectés à l'assistance militaire avec les pays
dits "du champ",
- ainsi que les moyens gérés par la sous-direction de l'aide
militaire (Direction des affaires stratégiques, de
sécurité et de défense) au profit d'actions de
coopération militaire destinées aux pays dits "hors champ".
Le nouveau chapitre 42-29 du budget des Affaires étrangères,
inspiré du chapitre 41-42 du budget de la rue Monsieur, se
présente désormais ainsi :
-
article 10 : coopération technique - aide en personnel :
431,87
millions de francs au total. 67,61 millions de francs en 1998 étaient
destinés, sur ce chapitre, aux pays "hors champ" : la dotation
prévue pour 1997 est de 58,6 millions de francs. Cette baisse
s'explique, en partie, par le fait que les moyens destinés à
l'aide en personnel sont désormais répartis entre l'article 10 et
l'article 30 (appui aux missions de coopération).
L'article 10 concerne, s'agissant de la région "hors champ", la
rémunération des coopérants affectés aux missions
d'assistance et de coopération militaire, et des officiers experts
techniques nommés auprès des ministères de la
défense des pays partenaires.
Il existe
25
missions militaires en Afrique subsaharienne (soit
570
assistants militaires techniques en poste à titre permanent) et
six
missions militaires dans la région "hors champ" (Jordanie,
Liban, Arabie Saoudite, Qatar, Tunisie et Maroc) dont le personnel
coopérant représente un effectif modeste de 51 assistants
militaires techniques. Quant aux officiers experts techniques, ils sont
affectés principalement, s'agissant de la région "hors champ",
dans les pays d'Europe centrale et orientale et de la CEI (Ukraine, Roumanie,
Pologne, Hongrie, Estonie, Bulgarie, Slovaquie, République
tchèque).
A ces effectifs permanents s'ajoutent le renfort de personnels en missions de
courte durée (jusqu'à six mois), ainsi que des quelque 40
appelés affectés à des écoles militaires
étrangères en tant que lecteurs de français (leur effectif
est complété par le recours à cinq enseignants militaires
retraités intervenant à titre bénévole).
-
article 20 : formation des stagiaires étrangers :
156,95
millions de francs. 18,5 millions de francs étaient consacrés, en
1998, à la zone "hors champ". Cette dotation passera, en 1999, à
51,6 millions de francs, ce qui représente une hausse substantielle de
ces moyens, assurant un rééquilibrage de ce type d'action au
profit du "reste du monde". Rappelons que les crédits inscrits à
l'article 20 financent l'accueil de stagiaires militaires étrangers dans
les écoles militaires françaises.
En 1998, les 716 stages effectués par des stagiaires de la zone "hors
champ" (sur 935 places proposées) se répartissaient entre :
- l'Afrique du Nord et le Moyen-Orient : 377 stagiaires (52 % du total) ;
- l'Europe (essentiellement baltique, centrale, orientale et
post-soviétique) : 273 stagiaires (38 % de l'ensemble) ;
- l'Asie et l'Océanie : 37 stagiaires (5 %) ;
- l'Amérique : 29 stagiaires (4 %).
-
article 30 : appui aux missions de coopération.
Sur les 19
millions de francs inscrits à l'article 30 en 1999, 3 millions de francs
seront destinés aux six missions implantées dans les pays de l'ex
"hors champ".
Sur cet article, qui ne figurait pas en 1998 au chapitre 42-29, seront
imputés les frais de fonctionnement et de personnels locaux (personnel
d'entretien, chauffeurs, interprète, secrétariat) employés
par les missions de coopération. Comme votre rapporteur le rappelait
plus haut, six missions militaires sont implantées en dehors des pays
ACP (Liban, Qatar, Tunisie, Maroc, Arabie Saoudite, Jordanie). Un
redéploiement d'effectifs a été récemment
effectué pour rééquilibrer la part du Maroc (30
coopérants depuis 1997, au lieu de 97 en 1992), dans le cadre d'une
diminution globale des effectifs des missions de coopération.
-
article 40 : aide en matériel et entretien des infrastructures
(172,7 millions de francs en 1999, dont 0,7 million de francs pour l'ex
zone "hors champ").
Ces crédits sont destinés à financer les aides
attribuées sous forme d'équipement militaire, ainsi que les
écoles militaires (écoles nationales à vocation
régionale ou écoles interafricaines) créées par la
France.
Ce type de crédit concerne encore à ce jour principalement
l'Afrique subsaharienne. Le projet tendant à créer une
école militaire en Pologne, pour un budget estimé à 0,7
million de francs, tend à inscrire sur l'article 40 des crédits
destinés à l'aide en matériel hors Afrique.
(2) Les objectifs de la coopération de défense confirment la prise en compte de nouvelles priorités
La
coopération militaire financée sur le chapitre 42-29
rénové vise des objectifs propres à chaque zone
géographique.
- Dans le
Maghreb,
il s'agit de concourir à la prévention
des crises et à la sécurité intérieure
française et européenne, d'assurer le relais de nos actions
euroméditerranéennes, et de contribuer au rayonnement de la
France.
- Au
Proche-Orient et au Moyen-Orient,
la coopération militaire
est conçue pour appuyer le processus de paix, pour préserver et
assurer la promotion de nos marchés de défense face à
la concurrence américaine
, et pour favoriser la
sécurité de nos approvisionnements énergétiques.
- En
Europe centrale, orientale et baltique et dans les pays de l'ex-URSS,
il s'agit de contribuer à prévenir les facteurs
d'instabilité et de crise, dans l'esprit du Partenariat pour la paix, de
promouvoir nos
marchés de défense,
et de défendre
la
francophonie en milieu militaire
(susceptible de conforter nos
exportations de matériels d'armement).
- En
Asie et en Océanie,
l'objectif est de promouvoir notre image
industrielle, de contribuer à nos exportations de matériel
d'armement, et d'entreprendre un dialogue de nature stratégique, donnant
lieu le cas échéant à des coopérations
concrètes, avec la Chine, l'Inde, la Corée du Sud et le Japon.
- En
Amérique Latine,
l'assistance militaire vise à mettre
en oeuvre des projets de coopération à partir des
Départements d'outre-mer, à promouvoir nos marchés de
défense, et à contribuer à la lutte contre la drogue et le
crime organisé (essentiellement à partir d'actions de la
gendarmerie).
Compte tenu de ces diverses priorités, et de la solidarité qui
lie traditionnellement la France à ses partenaires subsahariens, un
redéploiement progressif de la politique de coopération
militaire
a été récemment décidé pour
l'adapter aux enjeux actuels de la politique étrangère et de
défense française.
Dans cet esprit, en
Europe centrale et
orientale et dans la CEI
sont désormais privilégiés
notamment des actions de formation, le recours à des séminaires
ponctuels, à des missions d'audit et de conseil, l'invitation de cadres
francophones, ainsi que des actions de mise en condition opérationnelle
liées à l'acquisition de matériels français, et des
formations techniques de haut niveau (pilotes, missiliers ) susceptibles de
promouvoir nos technologies de défense.
Sur la
rive sud de la Méditerranée,
il importe de
moderniser notre coopération de défense dans un esprit de
partenariat (missions d'expertise et d'audit, mise en condition
opérationnelle des matériels, enseignement de haut
niveau...).
(3) Une augmentation assez sensible des crédits destinés à l'ex "hors champ"
Dans la
logique ci-dessus définie, le projet de budget pour 1999 amorcera un
rééquilibrage des moyens destinés à la
coopération de défense avec les pays dits "hors champ".
Ceux-ci passeront de 86,11 millions de francs (85,4 en réalité,
compte tenu de la régulation budgétaire) à 114,01 millions
de francs, soit une
hausse de 32,4 % par rapport à la loi de finances
initiale de 1998.
Votre rapporteur juge cette orientation positive, s'étant toujours
interrogé sur la disproportion entre les moyens affectés à
la coopération militaire avec les pays ACP et la trop faible dotation
destinée au reste du monde. Les crédits inscrits au chapitre
42-29 pouvant exercer une
influence positive sur le développement de
nos exportations de matériel d'armement
, à un moment
où nos industries ont un besoin aigu de
débouchés
à l'étranger
, il importe de consacrer des moyens relativement
substantiels à ces actions.
L'augmentation de
28 millions de francs
prévue par le projet de
budget pour 1999 correspond, selon les informations transmises à votre
rapporteur, à un
redéploiement de l'ordre de 40 postes de
coopérants militaires de l'Afrique subsaharienne, qui seront
affectés vers les zones de plus forte priorité dans le reste du
monde
(Europe centrale et orientale, Afrique du nord et Proche-Orient).
Cette orientation se poursuivra à un rythme annuel estimé
à
+ 3,3 % pendant les trois prochaines années.
Notons que
ce redéploiement n'affecte pas la part prédominante
de l'Afrique subsaharienne (694,5 millions de francs en 1999) au sein du
chapitre 42-29 (89 %).
c) Une nouvelle baisse des crédits destinés aux "autres interventions de politique internationale" (chapitre 42-37)
Le
chapitre 42-37 recouvre traditionnellement des dépenses très
diverses. Il finance, en effet, les secours destinés aux pays
touchés par une catastrophe naturelle, des interventions humanitaires,
des subventions à des organismes plus ou moins concernés par
l'action du Ministère des affaires étrangères, ainsi que
des opérations de communication.
De 100,6 millions de francs en 1998, ces crédits seront limités
à 89,9 millions de francs en 1999, soit une baisse de 10,6 %.
(1) La baisse des "aides, secours et subventions à divers organismes" (article 10)
L'article 10 résulte de la fusion, opérée
en
1998, des crédits, jusqu'alors inscrits sur trois articles très
différents, affectés :
- aux subventions versées à divers organismes par le Quai d'Orsay
;
- aux aides et secours versés à des personnalités
étrangères amies de la France (et aux descendants de celles-ci),
ainsi qu'à l'aide d'urgence aux pays étrangers (ces
crédits se sont étendus, après la création du Fonds
d'urgence humanitaire, à des actions telles que l'envoi d'observateurs
électoraux).
Les crédits inscrits à l'article 10 dans le projet de budget pour
1999 baisseront de 23 % par rapport à la dotation de 1998, et
représenteront 17,09 millions de francs au lieu de 22, 19 en 1998.
Les subventions représentent 89 % de cette dotation. Leurs montants
varient selon les destinataires et les types d'action financées en 1998 :
- 50 000 F : recherche de disparus français en ex-URSS (association
Edouard Kalifat de recherches humanitaires) ;
- 20 000 F : soutien général de l'association Europe-Baïkal ;
- 288 744 F pour un programme nutritionnel en Somalie (Action contre la faim) ;
- 160 000 F en vue de l'aide aux communautés indiennes du Sud du Mexique
;
- 500 000 F à l'association Les enfants de Tchernobyl (programme d'aide
médicale aux victimes de la pollution radioactive) ;
- 850 000 F (soutien général de l'AIPLF).
De nombreuses subventions sont donc accordées, conformément aux
exemples cités ci-dessus, à des organisations contribuant, par
leur action, au rayonnement de la France à l'étranger, notamment
sur le plan humanitaire, ou au développement des relations
internationales.
D'autres subventions s'adressent à des organisations dont l'action
complète celle du Ministère des affaires
étrangères, notamment sur le plan social :
- Association nationale des Français à l'étranger
(40 000 francs en 1998 pour organiser des stages en faveur des
Français expatriés) ;
- Association des Oeuvres sociales du Ministère des affaires
étrangères (1,5 millions de francs en 1998) ;
- Association pour la gestion des centres de loisirs sans hébergement
(150 640 francs en vue de l'accueil en centre aéré des enfants
des familles d'agents du Ministère des affaires
étrangères) ;
- Comité d'entraide aux Français rapatriés (760 000
francs en vue de la poursuite des actions en faveur des Français
rapatriés).
D'autres subventions visent à financer des manifestations culturelles
à vocation internationale (180 000 francs en 1998 pour les
14èmes Francofolies de La Rochelle, 90 000 francs pour les
Francofolies de Montréal, 360 000 francs pour le Festival
international des francophonies en Limousin...), voire des colloques
(150 000 francs à l'association Forum Alternatives
européennes pour l'organisation d'une conférence-débat en
1998 sur "Les nations en Europe, effacement ou nouvel avenir ?" ; 40 000
francs au Groupement d'intérêt public Mutations industrielles pour
l'organisation d'un colloque franco-américain sur "Le syndicalisme dans
la régionalisation de l'économie mondiale").
La politique définie depuis environ cinq années par le
Ministère des affaires étrangères en matière
d'attribution de subventions s'est caractérisée par le souci de
mieux contrôler l'utilisation des crédits alloués à
ces organismes. Ceux-ci sont ainsi tenus, à partir d'un seuil de
300 000 francs, de signer une convention définissant les objectifs
poursuivis et les obligations réciproques souscrites par le
Ministère des affaires étrangères et l'association. La
décision d'allocation de subvention relève du secrétaire
général du quai d'Orsay. L'inspection générale du
Ministère des affaires étrangères peut procéder
à des enquêtes sur l'utilisation des subventions les plus
importantes.
En 1998, les subventions aux montants les plus élevés ont
été attribuées aux organismes suivants :
- Handicap international (1 million de francs : programme de déminage
à Bihac) ;
- Ligue française de l'enseignement et de l'éducation permanente
(1 million de francs : soutien aux activités européennes de
la LFEEP) ;
- Organisation française du mouvement européen (2,5 millions de
francs : soutien général) ;
- Association pour la fondation France-Amérique (1,5 million de francs :
soutien général) ;
- Fondation Jean Jaurès pour la promotion des idéaux
démocratiques (1 million de francs : soutien général) ;
- Fondation Robert Schuman (2 millions de francs : soutien
général) ;
- Institut François Mitterrand (5 millions de francs).
Par ailleurs, le Ministère des affaires étrangères
manifeste depuis 1998 le souci d'éviter le "saupoudrage de ses
subventions" sur un nombre trop important d'organismes, et de
privilégier des actions ponctuelles
(comme, en 1997, la
subvention de 7 millions de francs à l'Association pour la
réalisation de l'année de la France au Japon rassemblant la
participation interministérielle à ce projet)) ainsi que les
associations dont les interventions sont susceptibles d'exercer un "
effet de
levier" favorable
. Cette ligne vertueuse doit, à l'évidence,
être encouragée.
Notons aussi que la baisse des crédits destinés aux subventions
et inscrits au chapitre 42-37/10 n'épuisent pas la totalité des
moyens consacrés à ce type d'intervention. Divers concours sont
également inscrits sur ce même chapitre 42-37, aux articles 40
(interventions du Ministre des affaires européennes), 50 (subventions du
Fonds d'urgence humanitaire à des ONG), et 60 (subventions à
l'association de la presse diplomatique française ainsi qu'à
l'association des correspondants des radios et des télévisions
étrangères à Paris).
(2) La stabilité des crédits destinés aux interventions du ministre des affaires européennes (article 40).
15,15
millions de francs seront en 1999, comme en 1998, consacrés aux
interventions du ministre des affaires européennes. Ces crédits
sont destinés à des subventions aux associations à
vocation européenne (Mouvement européen, Ligue de l'enseignement
et de l'Union paneuropéenne, Fédération des Maisons de
l'Europe...), et à des actions de communication concernant la
construction européenne (conférences-débats,
réalisations de brochures, notamment dans le cadre de la campagne "Vivre
l'Europe" organisée en 1998).
La dotation inscrite à l'article 20 peut également financer des
études et, plus particulièrement, des sondages d'opinion, ainsi
que des manifestations européennes organisées dans le cadre du
Dialogue national sur l'Europe.
Votre rapporteur avait déjà relevé, à l'occasion de
l'examen du précédent projet de budget, la stabilité de
cette ligne budgétaire, alors que le Fonds d'urgence humanitaire
supporte en 1999 une économie de 5,6 millions de francs (voir
infra).
(3) Une nouvelle baisse des moyens du Fonds d'urgence humanitaire (article 50)
Les
crédits affectés au Fonds d'urgence humanitaire (article 50)
baisseront de 9 %, et passeront de 62,75 millions de francs à
57,15 millions de
francs en 1999,
soit presque la
moitié des crédits destinés au seul transport de l'aide
alimentaire gérée par le ministère
délégué à la coopération. Notons que
l'article 50 avait déjà été
caractérisé, en 1998, par une contraction de 26,7 % entre
1997 et 1998.
Le Fonds d'urgence humanitaire finance différentes interventions :
-
Contribution à des actions ponctuelles d'ONG
(programmes d'aide
alimentaire et d'assistance médicale dans les camps de
réfugiés, rénovation d'hôpitaux...) ;
-
Versements à des organisations internationales
visant à
soutenir des programmes d'aide d'urgence mis en oeuvre notamment par l'UNICEF,
le Programme alimentaire mondial, l'Organisation mondiale de la santé et
le Haut commissariat aux réfugiés ;
-
Financement d'opérations d'aide directe
(envoi de
médicaments, de nourriture, de matériel médical...).
Rappelons qu'en 1994, année de la crise rwandaise, les crédits du
Fonds d'urgence humanitaire se sont élevés à
135 millions de francs, soit
plus du double de la dotation
prévue pour 1999.
(4) Contraction des interventions en matière de presse (article 60)
Les
crédits inscrits à l'article 60 s'élèveront
à 500 000 francs, soit une baisse de 100 000 francs par
rapport à la dotation consacrés en 1998 aux interventions en
matière de presse.
Ces crédits regroupent les subventions versées à des
associations traditionnellement soutenues par le Ministère des affaires
étrangères : association de la presse diplomatique
française (65 000 francs), association des correspondants des
radios et des télévisions étrangères à Paris
(255 000 francs), et association de la presse étrangère
(80 000 francs).
La baisse de 100 000 francs prévue en 1999 ne devrait pas
sensiblement remettre en cause le montant des subventions ci-dessus
évoquées, destinées à financer des bourses de
formation pour des journalistes étrangers, l'édition de bulletins
d'information, ainsi que l'organisation de réunions-débats sur la
politique étrangère.
3. Un effort relatif en faveur des Français de l'étranger
La
dotation inscrite au chapitre 46-94, qui rassemble les moyens destinés
à l'assistance aux Français de l'étranger et aux
réfugiés étrangers en France, s'élèvera en
1999 à 138,28 millions de francs, soit une
hausse de 6,5 %
par rapport aux 129,72 millions de francs prévus par la loi de
finances initiale de 1998. L'augmentation est même de 8,82 %
à structures budgétaires constantes
, si l'on tient compte
du transfert vers le titre III des crédits destinés à la
Maison des Français de l'étranger (2,7 millions de francs en
1997).
.
Si l'on intègre les moyens inscrits au chapitre 46-91 et
consacrés aux frais de rapatriement (soit 4,24 millions de francs
en 1999, dotation stable par rapport à 1998), l'ensemble des moyens
affectés à l'assistance et à la solidarité avec les
Français de l'étranger par le Quai d'Orsay
s'élèvera en 1999 à 142,52 millions de francs, en
hausse de 8,5 %
, à structures budgétaires constantes,
par rapport aux 131,31 millions de francs prévus par la loi de
finance initiale de 1998.
.
En réalité,
cette dotation n'est pas
entièrement consacrée à l'assistance et à la
solidarité avec les Français de l'étranger,
car elle
comprend aussi :
-
la dotation de la Mission de l'adoption internationale
(article 33 : 2,28 millions de francs en 1999 au lieu
de 1,28 en 1998, soit une augmentation de 78 %). Rappelons que ces
crédits sont affectés au soutien administratif et juridique
apporté par le Ministère des affaires étrangères
aux candidats à une adoption à l'étranger, à
travers la Mission de l'adoption internationale créée au sein de
la Direction des Français de l'étranger. L'augmentation de cette
dotation répond à un véritable besoin, compte tenu de la
très importante charge de travail qui caractérise aujourd'hui la
Mission de l'adoption internationale ;
-
l'assistance aux réfugiés étrangers
: les
crédits inscrits à l'article 52 (3,4 millions de
francs) seront reconduits en 1999. Créés par la Direction des
Français de l'étranger et des étrangers en France, ainsi
que par la Direction d'Afrique du Nord et du Moyen-Orient, ces moyens sont
répartis entre trois organismes participant à l'accueil des
réfugiés étrangers (Comité médical pour les
exilés, Inter Service Migrants et Association pour les victimes de la
répression en exil, spécialisée dans l'aide aux victimes
de tortures) ;
- les
crédits du Conseil supérieur des Français
à l'étranger
(article 20) : cette dotation sera
reconduite en 1999 à son niveau de 1998, soit 9,19 millions de
francs ;
- les crédits destinés à l'
entretien des
cimetières français à l'étranger
(article 15) :
1,46 million de francs, soit une hausse de quelque 5 % par rapport
à 1998) ;
- les subsides versés aux
anciens agents des services publics du
Maroc et de la Tunisie
(article 60) : 41 500 de francs en 1999, soit
une dotation stable par rapport à 1998.
.
Les
crédits effectivement consacrés à
l'assistance et à la solidarité avec les Français de
l'étranger
représenteront, en 1999 :
-
frais de rapatriement
(chapitre 46-91) :
4,24 millions de francs
(dotation inchangée par rapport à 1998) ;
- assistance à l'étranger
(chapitre 46-94/11) :
109,09
millions de francs (
en augmentation de 11,3 % par rapport à
1998) ;
-
organismes d'aide et d'assistance aux Français à
l'étranger
(chapitre 46-94/12) :
3,1 millions de francs
;
-
Fonds de secours pour les Français à l'étranger
(chapitre 46-94/13) :
0,45 million de francs
;
-
Sécurité des Français à l'étranger
(chapitre 46-94/14) :
3,05 millions de francs
(dotation
inchangée par rapport à 1998) ;
-
Emploi et formation professionnelle des Français à
l'étranger
(chapitre 46-94/31) :
6,26 millions de francs
(dotation inchangée par rapport à 1998).
Le
total des moyens consacrés à la solidarité avec les
Français de l'étranger
s'élève donc à
126,19 millions de francs
, soit une
hausse de + 6,3 %
par rapport aux mêmes crédits prévus par la loi de
finances initiale de 1998 (118,71 millions de francs).
.
Cette
évolution favorable
tient, pour l'essentiel,
à
l'augmentation des crédits d'assistance à
l'étranger
(chapitre 46-94/11 : + 11,37 % (mesure nouvelle
de 11,13 millions de francs). Ces crédits permettent d'attribuer
des
allocations de solidarité
versées en monnaie locale
à nos compatriotes âgés ou nécessiteux. Leur montant
varie (entre 500 francs et 3 400 francs) selon les pays, le coût de
la vie locale et les taux de change. L'article 11 permet aussi l'attribution de
secours occasionnels
à des compatriotes temporairement dans le
besoin.
Au 1er juillet 1998, 4 089 Français avaient
bénéficié de 3 303 allocations de solidarité
et de 786 allocations à durée déterminée. Ces
subsides sont complétés par l'aide des sociétés de
bienfaisance, des maisons de retraite et des centres hospitaliers
subventionnés par le Quai d'Orsay (à hauteur de 4,5 millions
de francs en 1998).
Les crédits d'assistance à l'étranger recouvrent aussi
l'
aide aux handicapés
. Les allocations versées aux adultes
handicapés sont alignées sur les allocations de
solidarité. Les allocations versées aux adolescents et enfants
handicapés sont comprises entre 500 et 825 francs. On constate une
augmentation régulière du nombre de handicapés secourus :
1174 au 31 décembre 1996, 1 347 au 31 décembre
1997, et 1 381 au ler juillet 1998.
L'article 11 permet également de financer les quelque
dix-neuf
cabinets médicaux
créés auprès de certaines
missions diplomatiques et consulaires françaises, et confiés
à des médecins français.
Les crédits d'assistance à l'étranger concernent aussi
l'
aide aux Français de passage en difficulté
(2,2 millions de francs en 1998), attribuée aux Français
lors de leurs déplacements à l'étranger, en cas
d'accident, de perte ou de vol (de billets d'avion, d'argent, de papiers). Ces
aides prennent la forme d'avances remboursables, de transferts par voie de
chancellerie, de secours occasionnels, voire de rapatriements en cas d'urgence
médicale. En 1997, 4 313 personnes ont
bénéficié de ces différentes formes d'aide. Les
avances remboursables non remboursées ont représenté, en
1997, 132 930 francs (250 000 francs en 1996). Les dépenses
engagées au titre des rapatriements pour indigence se sont
élevées à 484 829 francs pendant les six premiers
mois de 1998, soit le double de la dotation pour 1997 (228 785 francs).
Cette augmentation prévisible impose l'information des Français
sur la nécessité de contracter une assurance rapatriement avant
tout voyage à l'étranger.
.
A l'exception des crédits d'assistance à
l'étranger, qui augmenteront en 1999, on constate la reconduction,
à leur niveau de 1998, des principales dotations inscrites aux chapitres
46-91 et 46-94.
- Les
frais de rapatriement
(chapitre 46-91) seront stables (4,24
millions de francs) par rapport à 1998. Encore s'agit-il d'un chapitre
provisionnel, susceptible d'être abondé en cours d'exercice en
fonction des besoins.
Rappelons que ces crédits visent à financer les
rapatriements
pour indigence
(3,9 millions de francs en 1998), destinés aux
plus démunis de nos compatriotes, et les
rapatriements pour formation
professionnelle
(250 000 francs en 1998), qui visent la
réinsertion professionnelle et sociale des jeunes Français
dépourvus de perspectives d'emploi à l'étranger. Enfin,
les
rapatriements sanitaires
concernent les urgences médicales
des Français expatriés (et non pas des Français de
passage).
Entre le ler juin 1997 et le 31 juin 1998, 268 rapatriements et
évacuations médicales de Français résidant à
l'étranger ont été effectués. La plupart ont
concerné l'
Afrique
(148, soit 55 %, Afrique du Nord
comprise). La part de l'Europe (60 rapatriements) représentait 22 %
de l'ensemble. Les rapatriements pour indigence sont très nettement
majoritaires (70 % du total).
Les crédits du chapitre 46-91 sont complétés, en cas de
besoin, pour permettre l'
évacuation des ressortissants
français
rendue nécessaire par les
événements politiques
survenus dans leur pays de
résidence. Ainsi, depuis 1996, le Ministère des affaires
étrangères a-t-il mis en place d'importants moyens pendant les
événements survenus au
Congo
(1 426 rapatriements en
juin 1997), en
République Centrafricaine
(1 530
rapatriements en mai 1996), en
Sierra-Leone
(150 rapatriements en
février 1998), en
Guinée Bissau
(169 rapatriements en juin
1998), et en
République démocratique du Congo
(434
rapatriements en août 1998). 4,9 millions de francs ont ainsi
été dépensés en 1997 pour les évacuations de
Brazzaville.
- Les subventions versées aux
organismes d'aide et d'assistance aux
Français à l'étranger
(chapitre 46-94/12) sont, elles
aussi, maintenues à leur niveau de 1998 (3,105 millions de francs). Sur
cette ligne sont imputées les subventions au
Comité d'entraide
aux Français rapatriés
(0,76 millions de francs en 1998)
ainsi qu'aux organismes tels que la Croix Rouge, qui contribuent à
défendre les intérêts de nos compatriotes établis
hors de France.
Rappelons que le Comité d'entraide aux Français rapatriés
(CEFR) permet, à travers son centre d'accueil et de transit de Vaujours,
à ses dix centres d'hébergement et de réinsertion sociale
(CHRS), et à ses trois maisons pour personnes âgées
dépendantes, d'accueillir nos compatriotes qui, en situation d'indigence
dans leur pays de résidence, ne disposent pas de solution
d'hébergement en France. Au ler juillet 1998, 580 lits de CHRS seulement
sur 743 étaient occupés, ce qui semble justifier une
réflexion sur le maintien des structures actuelles. Dans cette
perspective, le CHRS de Troyes devrait être fermé en
décembre 1998.
Il convient de relever que c'est le Comité d'entraide aux
Français rapatriés qui, en 1994, a assuré l'accueil des
Français rentrant d'Algérie. Ceux-ci ont été
3 469 à disposer ainsi d'un premier hébergement au CEFR. Les
Français rentrant d'Algérie représentent toujours
actuellement 54 % des places du CEFR.
- Les ressources du
Fonds de secours pour les Français de
l'étranger
(chapitre 46-94/13) seront stables en 1999 (451 100
francs). Elles sont destinées à venir en aide à nos
compatriotes victimes événements politiques à
l'étranger.
- Les crédits destinés à l'
emploi et à la
formation professionnelle des Français de l'étranger
(chapitre 46-94/131) seront reconduits en 1999 à leur niveau de 1998
(6,26 millions de francs). Les actions de formations ainsi financées
visent à favoriser la réinsertion professionnelle des
intéressés soit en France, soit à l'étranger (200
stages en France seraient ainsi organisés chaque année). Les
quelque 95 comités consulaires qui suivent les questions d'emploi et de
formation pour le Ministère de affaires étrangères
permettent le placement d'environ 2 000 demandeurs d'emploi par an.
.
En revanche, la
baisse des crédits destinés à
la sécurité des Français à l'étranger
(chapitre 46-94/14) paraît assez préoccupante. De 4,05
millions en 1998, cette dotation passera à 3,05 millions de francs.
Cette contraction de - 24,7 % qui paraît malaisément
compatible avec la multiplication de points de tension dans le monde, que ces
tensions soient dues à des crises politiques, notamment en Afrique, ou
à des catastrophes naturelles. Rappelons que la cellule de veille sur la
sécurité des communautés françaises à
l'étranger a été validée en cellule de crise trois
fois en 1997 (Congo-Brazzaville, Cambodge, Congo-Pointe Noire).
En 1998, la cellule de crise a été activée à
l'occasion de trois crises : l'Indonésie (mai), la Guinée-Bissau
(juin) et la République du Congo (août). 2 400
Français ont ainsi pu quitter l'Indonésie. La majorité des
2 500 Français qui séjournaient en Guinée-Bissau a
été évacuée vers Dakar. De même, les
Français établis à Kinshasa ont été
évacués en collaboration avec l'armée française.
Outre ces grandes opérations par nature imprévisibles, le
chapitre 46-94/14 finance, en vue du renforcement de la sécurité
des Français à l'étranger :
- l'acquisition et le transport de produits de première
nécessité et de rations alimentaires,
- la modernisation des réseaux radio de sécurité, domaine
dans lequel un important effort doit impérativement être poursuivi.
Selon les informations transmises à votre rapporteur, l'ensemble des
dépenses destinées à la sécurité des
Français à l'étranger s'est élevé à
5,5 millions de francs en 1998, alors que la dotation inscrite au chapitre
46-94 ne représentait que 4,05 millions de francs. Cette
différence impose le recours à des redéploiements de
crédits au sein du chapitre, ce qui ne saurait constituer une solution
satisfaisante. C'est pourquoi on peut s'interroger sur la pertinence de la
baisse des crédits inscrits au chapitre 46-94/14 en 1999.
D. QUELQUES INTERROGATIONS SUR CERTAINS ASPECTS DES CRÉDITS DESTINÉS À L'IMMOBILIER
Les
crédits du titre V, affectés aux acquisitions, constructions,
restaurations et aménagements des immeubles diplomatiques, consulaires
et culturels retrouveront, en 1999, un niveau égal à celui que
prévoyait la loi de finances initiale de 1997, soit
251 millions
de francs hors coopération (278,05 millions de francs, rue Monsieur
incluse).
L'essentiel de cette dotation est destinée aux services à
l'étranger
:
- services diplomatiques et consulaires : 190,5 millions de francs,
- établissements d'enseignement : 25 millions de francs,
- instituts et centres culturels : 20 millions de francs,
- services de coopération au développement : 8,5 millions de
francs.
Services de coopération compris, les
crédits affectés
aux services à l'étranger
s'élèveront donc en
1999 à 244 millions de francs (235,5 millions de francs hors
coopération), ce qui représente
87,7 % du titre V du
Ministère des affaires étrangères
rénové.
La politique immobilière du Ministère des affaires
étrangères fait actuellement l'objet d'une réflexion fort
opportune, susceptible de conduire à un
meilleur suivi des
coûts
, et à un
effort de transparence
. A cet effet, le
Ministre des affaires étrangères présidera lui-même
les principales séances du comité de politique
immobilière, au sein duquel seront évoqués les
problèmes d'investissement immobilier. Une réunion du
comité de management, qui désormais suit la gestion du
Département, a ainsi été consacrée, le
9 septembre 1998, sous la présidence du ministre, aux dossiers
d'investissement immobilier en cours.
Le titre V du Quai d'Orsay est caractérisé par :
- des
opérations immobilières de prestige
engageant des
budgets particulièrement importants, et dont la rigidité
obère le financement de projets certes moins coûteux mais
indispensables,
- et
des opérations moins exceptionnelles
(réaménagement de locaux, constructions d'ambassades et de
résidences) dont le coût paraît cependant
élevé.
.
Sur le premier point, le titre V du Ministère des affaires
étrangères est voué à subir le contrecoup du
poids budgétaire des grands projets immobiliers fondés sur des
symboles
au coût particulièrement élevé.
Ainsi le devis relatif à l'ambassade de France à
Berlin
(
325 millions de francs
) pourrait être motivé par des
contraintes techniques fortes, par le coût du terrain, situé dans
le quartier le plus prestigieux de la nouvelle capitale allemande, et par la
superficie des locaux (20 000 m
2
de surfaces totales de
plancher, 9 000
m
2
utiles). On peut toutefois se
demander, comme votre rapporteur le suggérait au début du
présent rapport, si les progrès de la construction
européenne ne justifieraient pas, au contraire, la contraction du format
de nos implantations diplomatiques et commerciales dans ces pays. Il n'est, en
effet, pas exclu que notre ambassade en Allemagne soit surdimensionnée
au regard de ce que pourraient être à l'avenir nos ambassades dans
les pays de l'Union.
On peut aussi se demander si la qualité des
relations franco-allemandes dépend réellement des locaux de notre
chancellerie...
Dans le même esprit, le coût de la nouvelle ambassade de France
à
Pékin
devrait
s'élever à
320
millions de francs
, dont
80 millions de francs pour le seul
terrain
. Le projet comporte la construction de l'ambassade, de la
résidence, d'un établissement scolaire pour 800
élèves et de quelques logements, la superficie totale
étant de 16 500 m
2
utiles. Certes, le budget du
Ministère des affaires étrangères doit tenir compte du
poids très important de la Chine parmi nos partenaires internationaux.
Mais est-il établi que nos parts du marché chinois sont
liées aux moyens investis dans les locaux de notre ambassade à
Pékin ?
Une remarque similaire vaut pour notre ambassade au
Liban
. La
réhabilitation de la
Résidence des Pins
, motivée
par des raisons symboliques bien connues, se traduira par un coût de
quelque 60 millions de francs. A cette facture substantielle s'ajoute le
devis du transfert des services de l'ambassade sur le site de l'Espace des
lettres, qui s'élèverait à 65 millions de francs. Au
total, le coût de réimplantation de l'ambassade de France à
Beyrouth
(ainsi que le consulat général et le poste
d'expansion économique) s'élèvera à un budget
considérable de quelque
125 millions de francs
, qui conduit
à
s'interroger sur le bilan coût-avantage
d'un tel choix.
.
Le coût de certaines
réalisations immobilières
moins exceptionnelles
paraît, lui aussi, très
élevé.
- 17,5 millions de francs seront affectés à la
rénovation
de l'
institut culturel d'Istanbul
(salle de
spectacle, consulat général, institut culturel), qui a
commencé en 1997.
- De même, le coût de l'
aménagement du centre
d'information sur la France contemporaine
à
Mexico
(20 millions de francs) paraît considérable.
- Deux décisions concernant la seule
reconstruction
(hors prix du
terrain)
d'ambassades de France
en Afrique (l'une à
Kigali
pour 16 millions de francs et l'autre à
Kampala
pour
28 millions de francs) suscitent quelques interrogations. Encore le devis
relatif à l'ambassade de France à Kampala a-t-il
été minoré, d'après les informations transmises
à votre rapporteur, par l'utilisation de matériaux locaux
permettant d'éviter de coûteuses importations. Quant au devis de
la reconstruction de l'ambassade de France au Rwanda, il serait justifié
par les contraintes techniques dues à la forte déclivité
du terrain.
On peut espérer que ces dépenses ont été
engagées au terme d'une véritable
réflexion sur
l'évolution de notre réseau diplomatique en Afrique
. Ainsi la
décision tendant à réouvrir, en 1999, l'ambassade de
France à
Kingston
(Jamaïque), fermée en 1996,
conduit-elle à se demander s'il convient de
financer la
reconstruction d'ambassades qui risquent d'être fermées à
brève échéance.
- De même, peut-on s'interroger sur le coût du transfert de notre
ambassade de Lagos à
Abuja, la nouvelle capitale du Nigeria
. Le
devis s'élèverait à
100 millions de francs
,
résidence comprise. Ce projet communautaire, coordonné par la
Commission, illustre les difficultés causées par la lenteur des
prises de décision quant les intérêts d'un aussi grand
nombre de pays doivent être conciliés.
- Enfin, le budget consacré au réaménagement (hors
acquisition) de l'
ambassade de France à Vilnius
(23,7 millions de francs) serait justifié, selon les
informations transmises à votre rapporteur, par la
nécessité de "posséder à Vilnius un instrument de
travail adapté" : chancellerie diplomatique et consulaire, espaces de
réception, poste d'expansion économique, et trois logements. La
décision d'établir la résidence en dehors de la ville a
permis d'alléger le devis par rapport au projet initial, qui comportait
une résidence en centre-ville. L'importance du budget prévu
à Vilnius s'expliquerait par d'importantes contraintes liées :
- à la situation de l'opération en secteur sauvegardé
(centre ville, monument historique),
- à la nécessité d'importer la plupart des
matériaux et produits,
- à la nécessité de faire appel à des entreprises
françaises pour la plupart des travaux, seuls les raccordements aux
réseaux publics (eau, électricité,
téléphone...) ayant pu être confiés aux entreprises
locales.
Le
montant particulièrement élevé de certaines
opérations immobilières
financées par le Quai d'Orsay
serait donc justifié par le
recours à des entreprises
françaises.
Cette formule, en effet, conduit à appliquer
à l'étranger des
tarifs au mètre carré
équivalents à ce que coûteraient les mêmes
opérations en France
.
.
Votre rapporteur n'estime pas trop élevée la dotation
consacrée au titre V du Ministère des affaires
étrangères. Celui-ci possède, en effet, un
patrimoine
immobilier dont le prestige de la France impose un entretien rigoureux et
digne
. De surcroît, la
sécurité
des postes
diplomatiques et consulaires doit faire l'objet d'une attention
particulière, et bénéficier de moyens appropriés.
.
Mais votre rapporteur demeure persuadé qu'
une meilleure
allocation des crédits au sein du titre V devrait imposer une attention
plus grande aux établissements d'enseignement et aux alliances
françaises, dont l'état parfois précaire affecte, lui
aussi, le rayonnement et le prestige de la France.
La même
réflexion vaut pour les locaux de trop nombreux
consulats
,
inadaptés au nombre de demandeurs de visas, et dont la salle d'attente
se situe trop souvent dans la rue, ce qui nuit considérablement à
l'image de notre pays. Il est difficilement admissible que le financement de
projets de prestige conduise à décaler dans le temps la mise en
oeuvre de travaux parfois indispensables à la
sécurité
des élèves des écoles
françaises, voire à la conservation même de certains
bâtiments.
.
L'application des
instructions données par le ministre des
affaires étrangères à la suite du comité de
management du 9 septembre 1998
doit donc être suivie avec
intérêt. Ces instructions visent, en effet, pour l'essentiel :
- à renforcer l'
encadrement financier des investissements
en
procédant à des financements "sous enveloppe",
- à mettre en place, au cas par cas, des dispositifs spécifiques
de
suivi des grands chantiers d'ambassade
,
- à classer les projets d'investissement en fonction de leur
degré de priorité
,
- à
diversifier la composition des jurys par les principaux concours
d'architecture
, afin d'ouvrir ces jurys à une plus grande
variété de représentants de l'administration et des
métiers professionnels,
- et à
élargir le recrutement et le profil des agents du
service de l'équipement.
Votre rapporteur
souscrit à ces différentes orientations
,
tout en déplorant que l'inertie propre aux investissements immobiliers
empêche probablement de constater rapidement les effets de cette gestion
rigoureuse.
CONCLUSION
Le
projet de budget des affaires étrangères pour 1999 ne saurait
être considéré comme un budget idéal. Il traduit
notamment de manière regrettable le fait que les affaires
étrangères ne constituent pas une véritable
priorité pour le gouvernement actuel.
Certes, ce projet de budget traduit quelques
évolutions favorables,
dans les domaines de l'assistance aux Français de l'étranger,
des contributions volontaires aux organisations internationales et de la
coopération militaire (si toutefois, sur ce dernier point, on borne son
appréciation aux moyens consacrés à l'ex "hors champ").
La dotation du ministère des affaires étrangères
prévue pour 1999 est néanmoins de nature à susciter de
vives réserves,
liées à la
baisse
inquiétante des moyens consacrés à la coopération
au développement,
alors même que les pays ayant vocation
à bénéficier de ces crédits subissent une crise
particulièrement sévère. Il paraît également
difficile de souscrire à la
poursuite, en 1999, de la
déflation des effectifs
du Ministère des affaires
étrangères, qui atteindra au cours du prochain exercice un
seuil critique.
Votre rapporteur propose néanmoins de donner acte au gouvernement des
évolutions positives ci-dessus évoquées en concluant
favorablement à l'adoption du projet de budget des affaires
étrangères pour 1999, tout en assortissant cette approbation des
vives réserves que ne peuvent manquer d'inspirer la réduction des
crédits destinés à la coopération au
développement et la poursuite problématique de la
déflation des effectifs du Quai d'Orsay.
EXAMEN EN COMMISSION
La
commission s'est réunie le mercredi 18 novembre 1998 afin de
procéder à l'examen du présent rapport pour avis sur les
crédits du ministère des affaires étrangères,
inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.
A la suite de l'exposé de M. André Dulait, M. Guy Penne est
revenu sur la gestion des crédits destinés à l'entretien
immobilier du ministère des affaires étrangères. Il a
jugé qu'un entretien trop souvent insuffisant finissait par poser dans
certains établissements scolaires de véritables problèmes
de sécurité, au regard desquels les dimensions financières
de certaines grandes opérations de prestige paraissaient regrettables.
M. Guy Penne a rappelé que les commissions des affaires
étrangères et des finances du Sénat intervenaient depuis
plusieurs années pour déplorer la part des opérations
à portée symbolique au sein du titre V du ministère des
affaires étrangères, mais que l'inertie propre à ce type
de dépenses avait le plus souvent privé d'effet les
réflexions du Sénat dans ce domaine. M. Guy Penne a par ailleurs
souhaité obtenir des responsables du ministère des affaires
étrangères des informations précises sur les
conséquences de la fusion affaires
étrangères-coopération sur les statuts et les
carrières des personnels, ainsi que sur la mise en oeuvre des
volontariats civils à l'étranger supposés se substituer,
dès 2002, aux actuels coopérants du service national.
M. Xavier de Villepin, président, a évoqué la
volonté du ministre des affaires étrangères de promouvoir
une véritable "culture de gestion" dans son ministère, ce qui
n'est pas sans conséquences sur la formation des personnels, encore peu
adaptée à cet impératif.
M. Guy Penne a, à cet égard, jugé positive la proposition
du rapporteur pour avis tendant à rendre obligatoire au moins une
affectation consulaire dans la carrière diplomatique. Il a, en effet,
souligné le caractère formateur de ces postes "de terrain", qui
requièrent des compétences juridiques sérieuses.
M. Gérard Roujas a estimé que certains postes diplomatiques et
consulaires semblaient bénéficier d'un "train de vie" apparemment
très supérieur au niveau atteint par la plupart des
administrations centrales, où les crédits de fonctionnement et
les crédits d'entretien immobilier sont désormais calculés
au plus juste.
M. Michel Caldaguès a alors souhaité rappeler que les
dépenses "de prestige" participent également au rayonnement de la
France à l'étranger et constituent un élément de
l'action diplomatique. Il a, à titre d'exemple, souligné la
charge symbolique très forte qu'a revêtue la réhabilitation
de la Résidence des Pins à Beyrouth.
M. André Dulait, rapporteur pour avis, a fait observer que le poids
financier des opérations immobilières conduites notamment pour
des raisons symboliques pouvait conduire à négliger des
opérations plus modestes certes, mais souvent urgentes. Il a
souligné que l'ensemble des crédits du titre V inscrits chaque
année au budget du ministère des affaires
étrangères ne lui paraissait pas trop élevé, mais
que pouvait paraître parfois contestable la répartition de ces
crédits entre les différentes opérations
immobilières financées par le Quai d'Orsay.
M. André Boyer a relevé qu'une autre résidence
diplomatique avait été installée à Beyrouth, et
que, de ce fait, la restauration de la Résidence des Pins, en tant que
résidence de l'ambassadeur, pouvait paraître redondante, tout en
étant parfaitement justifiée en elle-même.
M. Aymeri de Montesquiou s'est alors interrogé sur les priorités
géographiques éventuellement fixées parallèlement
à la fusion des dotations des affaires étrangères et de la
coopération. Il a estimé que le caractère relativement
modique des crédits d'intervention du ministère des affaires
étrangères pourrait conduire à déterminer des
partenaires privilégiés. A cet égard, M. Xavier de
Villepin, président, a fait observer que l'Asie devait demeurer une
priorité du ministère des affaires étrangères, de
même que l'Amérique latine, où les enjeux
économiques de notre présence méritaient d'être
soulignés.
Par ailleurs, M. Xavier de Villepin, président, s'est interrogé
sur la pertinence du maintien d'un réseau consulaire exceptionnellement
dense. Il a jugé qu'une réflexion approfondie devait être
conduite sur ce point, compte tenu de la moindre importance des
communautés françaises expatriées par rapport, entre
autres exemples, aux communautés allemande ou américaine, alors
même que les réseaux consulaires d'Allemagne et des Etats-Unis
sont moins diversifiés que le réseau français. M.
André Dulait a, à cet égard, rappelé que l'une des
justifications de la densité de ce réseau consulaire
résidait dans l'étendue toute particulière des missions
remplies par les postes français. M. Guy Penne a également fait
observer que la baisse des effectifs, à l'origine d'une charge de
travail accrue pour les postes maintenus, conduisait à s'interroger sur
l'avenir du réseau consulaire. Il a néanmoins estimé que
les consulats les mieux équipés pouvaient se
révéler plus utiles que certaines ambassades trop modestement
pourvues.
M. Xavier de Villepin, président, s'est alors interrogé sur
l'avenir de la coopération militaire avec les pays d'Afrique
subsaharienne, compte tenu des conflits très préoccupants dont ce
continent est le théâtre. Revenant sur les crédits
d'équipement du ministère des affaires étrangères,
il a insisté sur la "dimension essentielle" que revêtent les
investissements contribuant à la sécurité de nos postes
diplomatiques et consulaires.
La commission a ensuite entendu les rapports pour avis de Mme Paulette
Brisepierre et de M. Guy Penne.
Puis la commission a, suivant l'avis de ses rapporteurs pour avis,
proposé d'assortir l'approbation du projet de budget du ministère
des affaires étrangères pour 1999 de vives réserves
liées en particulier à la baisse des moyens consacrés
à la coopération au développement et à la poursuite
de la déflation des effectifs du ministère des affaires
étrangères. Sous le bénéfice de ces observations,
elle a émis un
avis favorable
à l'adoption des
crédits du ministère des affaires étrangères pour
1999.
1
voir le rapport pour avis de Mme Paulette
Brisepierre (n° 69, tome III, 1998-1999).
2
voir le rapport pour avis de M. Guy Penne (n° 69, tome II,
1998-1999).
3
Conférence des ambassadeurs d'août 1998, discours de
M. Charles Josselin.
4
La formule des
agences consulaires
repose
sur le
principe du
bénévolat.
Les agents consulaires sont des
particuliers, nommés sur proposition du chef de circonscription
consulaire. Ils peuvent exercer une activité
rémunérée parallèlement à leurs fonctions de
consul général, consul, vice-consul honoraire ou d'agent
consulaire. Les 529 agences sont ainsi réparties : 235 en Europe, dont
197 dans l'Union européenne (on en compte notamment 31 au Royaume-Uni,
11 en Belgique, 38 en Espagne, 19 en Grèce, 31 en Italie), 174 sur le
continent américain (dont 47 aux Etats-Unis, 20 au Mexique), 63 en
Afrique (dont 3 au Maroc et 2 en Tunisie); 44 en Asie (dont 6 en
Indonésie) et 13 en Océanie. Les titulaires des agences
consulaires ne sont pas habilités à délivrer des visas de
court séjour pour l'espace Schengen et la France métropolitaine,
ni à délivrer les visas de long séjour.
Les subventions versées par le ministère des Affaires
étrangères aux agences consulaires représentaient un
budget de 6,8 millions de francs en 1998.Ces subventions sont
affectées aux agences consulaires ne percevant pas de droits de
chancellerie, ou disposant de ressources insuffisantes pour assurer la charge
financière liée au fonctionnement de l'agence. Sur 529 agences,
155 n'ont reçu aucune subvention en 1997. Il s'agit donc d'une formule
particulièrement peu coûteuse, susceptible de compléter le
maillage consulaire dans les régions éloignées des grandes
villes où sont établis les consulats, et de prolonger l'action
des consuls dans les pays très étendus ou à forte
fréquentation touristique.
5
Voir le tableau ci-après.
6
Ces chiffres ne tiennent pas compte des décisions de
fermeture provisoire dues à des raisons de
sécurité
. Les chiffres précédemment
cités (voir ci-dessus, 1a) intègrent les fermetures pour raison
de sécurité (Kaboul, Kigali,...).
7
Discours de M. Hubert Védrine à la sixième
conférence des ambassadeurs, août 1998.
8
Idem note 1.
9
Effectifs de 1997.
10
Mission des Nations-Unies pour le referendum au Sahara occidental.
11
Mission d'observation des Nations-Unies en Angola.
12
Les personnels concernés perçoivent une
indemnité journalière des Nations-Unies.