Projet de loi de finances pour 2017 : Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde

N° 142

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2017 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT :
ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE

Par M. Christian CAMBON et Mme Leila AÏCHI,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin , président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi , vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri , secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Émorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall, Bernard Vera .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 140 à 146 (2016-2017)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS

1.- Le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » , qui finance les contributions internationales dues par notre pays, le réseau diplomatique et l'administration centrale du ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI) représente 40 % des crédits et 57 % des emplois de la mission « Action extérieure de l'Etat ». Il serait souhaitable d'améliorer la maquette budgétaire au vu de l'importance de ce programme au sein de cette mission pour créer des sous actions dans l'action intitulée « Réseau diplomatique » qui rassemble à la fois les frais de fonctionnement des ambassades pour 83 millions d'euros, les frais liés à l'immobilier à l'étranger pour 99 millions d'euros ou encore la sécurité des emprises à l'étranger pour 78 millions d'euros.

Vos rapporteurs pour avis s'interrogent également sur la modification de maquette qui conduit, après le Brexit, à ne plus faire figurer la construction de l'Europe comme objectif n° 1 du programme 105. Cette évolution reflète la priorité donnée à la sécurité internationale et à la sécurité des français mais aussi l'inadéquation du découpage en actions du programme 105 qui distingue une « Action européenne » qui n'augmente guère qu'au rythme de l'évolution des pensions des personnels du Conseil de l'Europe et de l'Union de l'Europe occidentale. Il ne faudrait toutefois pas que cette évolution d'une maquette budgétaire soit ressentie comme l'expression d'une hiérarchie des objectifs politiques du ministère des affaires étrangères. C'est au pouvoir politique de définir ses objectifs et la consolidation et la refondation de l'Union européenne sont une des priorités essentielles de la France.

2.- Le projet de loi de finances pour 2017 prévoit une diminution des crédits de paiement du programme 105 de 1,7 %. Ils s'établissent ainsi à 1,929  milliard d'euros .

Cette évolution doit être saluée dans la mesure où elle tient à la diminution, longtemps espérée, des contributions obligatoires de la France constituée par les contributions aux organisations internationales et aux opérations maintien de la paix. La diminution de 11 % ramène ce budget à 795 millions d'euros . Il est souhaitable de poursuivre les efforts de modération des budgets des organisations internationales et de la quote-part au sein de ce budget de la France afin de tenir compte du nouveau poids économique des grands émergents.

3.- Dans le même temps, les efforts en faveur de la sécurité au sens large se multiplient. D'une part, l'augmentation des dépenses en personnel du programme 105 de 5,8 % en 2017, correspond essentiellement à la création d'emplois au titre du plan de renforcement de la sécurité de nos communautés et intérêts à l'étranger et de lutte contre le terrorisme et la radicalisation qui bénéficiera de 78 millions d'euros en 2017. Au titre de la sécurité passive des postes, ce sont 48,04 millions d'euros provenant du programme 105 et 10 millions d'euros provenant du compte d'affectation spéciale (CAS) qui sont prévus en 2017. D'autre part, les crédits de la coopération de sécurité et de défense progressent de 20 % pour atteindre 105 millions d'euros en 2017 et le budget de la direction de la coopération de sécurité et de défense augmente de 38 %, soit 9,46 millions d'euros .

Vos rapporteurs pour avis souhaitent qu'il s'agisse là du début d'un rééquilibrage, essentiel à la cohérence de la politique française étrangère, et non d'une augmentation ponctuelle des crédits de la coopération structurelle dont l'attrition est dénoncée par votre commission depuis de nombreuses années.

Ces efforts doivent être salués, tout comme l'ancrage de la diplomatie économique qui occupe désormais 40 % du temps des ambassadeurs et qui se développent dans ces deux branches que sont les soutiens aux exportations et le renforcement de l'attractivité du territoire. Vos rapporteurs pour avis recommandent que le rôle des régions dans le renforcement de ces dispositifs ne soit pas sous-estimé.

4.- Vos rapporteurs jugent critiquable le modèle de gestion immobilière mise en oeuvre par le ministère. Cette gestion fait dépendre l'entretien normal des bâtiments des recettes exceptionnelles de cessions d'immeubles . Elle repose sur un modèle économique non vertueux qui de plus est en voie d'essoufflement dans la mesure où les produits de cession diminuent d'année en année, les ventes « faciles » ayant déjà été réalisées. A minima cette gestion doit viser la rationalisation des implantations, leur mutualisation avec nos partenaires européens et l'identification forte de notre pays, en particulier là où la réduction du format des postes diplomatiques est prévue. En tout état de cause, le besoin de financement pour l'entretien des bâtiments à l'étranger reste insuffisant face au besoin certes mal connu, mais probablement compris entre 15 millions et 30 millions d'euros . Vos rapporteurs pour avis recommandent l'amélioration du fonctionnement du compte d'affectation spéciale réceptacle des recettes du produit des cessions des biens immobiliers implantés à l'étranger du ministère. Il est impératif que sa gestion rigoureuse n'empêche par le MAEDI de programmer des opérations pluriannuelles , les investissements immobiliers l'étant par nature, et de contribuer ainsi au rayonnement de la France.

La politique immobilière a de fortes conséquences sur la perception de la politique étrangère française. Or, votre commission considère qu'il appartient au pouvoir politique de déterminer quels sont les intérêts de la France . Elle estime qu'il revient à la politique étrangère de hiérarchiser les enjeux et qu'un budget ne peut pas remplacer la vision stratégique quelles que soient les contraintes économiques et budgétaires que connaisse à ce jour notre pays.

Sous le bénéfice de ces observations, vos rapporteurs pour avis émettent un avis favorable sur les crédits inscrits dans le PLF 2017 pour le programme 105.

À l'issue de sa réunion du 16 novembre, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».