B. LA PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES
1. La réduction des crédits alloués aux risques technologiques
La prévention des risques technologiques connaît une forte baisse de dotation, environ 80 millions d'euros en moins dans le projet de loi de finances pour 2015 par rapport à la loi de finances initiale pour 2014. Interrogés par votre rapporteur pour avis, les services du ministère ont toutefois indiqué que cette évolution était essentiellement liée au réajustement des dotations consacrées aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Un nouveau recensement des besoins, effectué lors de la préparation du triennal 2015-2017, a en effet mis en évidence un décalage. Cette évolution des crédits ne traduit donc qu'une prise en compte des exécutions passées.
Les crédits de paiement alloués à la prévention des risques technologiques sont en revanche quasiment constants.
2. État des lieux du déploiement des PPRT en France
a) Les obligations légales
La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a un nouvel outil de maîtrise des risques et de l'urbanisation autour des établissements soumis à autorisation avec servitudes : les plans de prévention des risques technologiques (PPRT).
Après une phase de réduction des risques à la source chez les exploitants à l'origine du risque, les PPRT imposent la mise en oeuvre de diverses mesures :
- des mesures « foncières » : expropriations et droits de délaissement à proximité de l'installation à l'origine du risque ;
- des mesures supplémentaires de réduction du risque à la source sur les sites industriels, dans le cas où leur mise en oeuvre est moins coûteuse que les mesures foncières. Cela comprend le déménagement d'un site ou d'un atelier sur une plate-forme, ou encore la refonte du process industriel ;
- des restrictions sur l'urbanisme futur ;
- des travaux pour réduire la vulnérabilité des constructions existantes au voisinage du site industriel. Leur montant ne peut excéder 10 % de la valeur vénale du bien et 20 000 euros pour un particulier, 5 % du chiffre d'affaires pour une entreprise et 1 % du budget pour une collectivité.
b) Etat d'avancement du déploiement des PPRT
Au 1 er août 2014, sur les 407 PPRT à réaliser, la quasi-totalité des PPRT, 406 au total, ont été prescrits et 76 % d'entre eux, soit 311 plans, ont été approuvés . L'objectif fixé par le gouvernement est d'approuver 90 % des PPRT fin 2014 et 95 % fin 2015.
Depuis plusieurs années, la consommation des crédits dédiés aux PPRT a été inférieure aux prévisions, du fait du retard pris dans l'approbation des PPRT. Ce retard est dû à plusieurs causes.
La première étape dans la mise en place d'un PPRT est la réduction du risque à la source , au sein de l'entreprise. La réduction du risque a impliqué un long travail de révision des études de dangers avec les industriels concernés, avec un long délai de concertation et d'instruction des dossiers. Cette phase a permis de réduire l'emprise des PPRT sur les territoires. D'après les chiffres fournis par le ministère de l'écologie, les mesures prescrites aux exploitants ont réduit d'environ 350 kilomètres carrés la superficie des zones urbanisées soumises à mesures foncières dans les PPRT.
Par ailleurs, les difficultés liées au financement des mesures foncières et des travaux prescrits ont retardé l'approbation des plans. Plusieurs dispositifs ont été créés pour faciliter et accélérer l'instauration des PPRT :
- la mise en place d'un dispositif de financement par défaut des mesures foncières en cas d'absence d'accord entre les parties ;
- la prise en charge des travaux prescrits aux riverains via un crédit d'impôt de 40 % et depuis la loi du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable, une contribution des industriels et des collectivités au financement des travaux à hauteur de 25 % chacun en complément du crédit d'impôts. Au total, cela porte à 90 % l'aide apportée aux particuliers pour la réalisation des travaux de mise en sécurité de leur logement.
Selon le ministère, l'ensemble de ces mesures visant à faciliter la mise en oeuvre des PPRT devrait permettre d'augmenter le rythme de consommation des crédits dédiés aux PPRT. En 2015, 105 millions d'euros en autorisations d'engagement et 44,9 millions d'euros en crédits de paiement seront dédiés à cette action.
3. L'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail : des missions croissantes dans un cadre budgétaire contraint
a) Une agence récente
L'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) est née le 1 er juillet 2010 de la fusion entre l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (Afssa) et l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (Afsset).
Sous la quintuple tutelle des ministres chargés de l'agriculture, de la consommation, de l'environnement, de la santé et du travail, l'Anses est chargée des missions de veille, de recherche, d'expertise et de référence sur la sécurité sanitaire des aliments, de l'environnement et du travail, ainsi que sur la protection de la santé, sur le bien-être des animaux et sur la santé des végétaux.
Elle développe l'appui scientifique et technique nécessaires à l'élaboration des politiques de protection de la santé, liées aux expositions alimentaires, environnementales ou professionnelles, et à la mise en oeuvre des mesures de gestion des risques dans ses domaines de compétence.
L'Anses s'appuie sur un réseau de onze laboratoires de référence et de recherche implantés sur tout le territoire.
b) Une dotation budgétaire stable pour 2015
L'Anses reçoit à titre principal des crédits du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », à hauteur de 67 % du montant total de ces crédits.
Les crédits versés au titre du programme 181 « Prévention des risques » ne représentent que 7,4 % de sa dotation budgétaire totale. Des subventions lui sont également versées au titre du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » (14,5 %), du programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » (9,4 %) et du programme 190 (1,7 %).
Au total, le projet de loi de finances pour 2015 prévoit de lui allouer 94 millions d'euros de subventions pour charges de service public, dont 7 millions d'euros au titre du programme 181. Sa dotation budgétaire est quasiment stable par rapport à celle attribuée par la loi de finances initiale pour 2014.
Le plafond d'emplois de l'agence est fixé à 1 281 ETPT en 2015, ce qui correspond à un schéma d'emplois de 10 ETP supplémentaires. Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2015 prévoit 70 ETPT hors plafond.
c) La prise en charge de nouvelles missions
L'exercice 2015 sera marqué pour l'Anses par la prise en charge de nouvelles missions, issues en particulier de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.
Cette loi a opéré le transfert à l'Anses de la mission de délivrance des autorisations de mise sur le marché (AMM) des produits phytopharmaceutiques et matières fertilisantes . L'agence dispose aujourd'hui d'une solide expérience en matière d'évaluation scientifique des dossiers de demande d'AMM, reconnue en France et en Europe. Elle sera demain en charge de délivrer, retirer et modifier elle-même ces AMM.
Ce transfert de mission et de responsabilité, opéré par le Gouvernement et le Parlement dans une optique d'indépendance et d'efficacité, va modifier sensiblement le positionnement de l'Anses. La prise en charge de cette mission requerra une nouvelle organisation interne et de nouveaux processus afin que l'évaluation et la gestion du risque pesticides se fasse de manière transparente et performante.
La loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a également confié à l'Anses le pilotage d'un nouveau réseau de phytopharmacovigilance à l'échelle de tout le territoire.
Au vu de ces nouvelles missions, la hausse du plafond d'emplois de l'agence de 10 ETPT est une nouvelle satisfaisante. Cependant, sur le triennal 2015-2017, les années 2016 et 2017 seront marquées par une baisse chaque année de 5 ETPT, ce qui signifie que la prise en charge de ces nouvelles missions devra se faire essentiellement par réorganisation interne.
Selon les données fournies à votre rapporteur pour avis, manqueraient à ce jour 4 millions d'euros à l'agence pour boucler le financement du dispositif. Une des pistes de financement à l'étude serait la création d'une taxe additionnelle à la taxe sur le chiffre d'affaires pour les metteurs sur le marché de produits phytopharmaceutiques, proportionnelle au volume des ventes et avec un taux très faible, sur le modèle de ce qui existe en matière de médicament vétérinaire.
Parallèlement à ces missions nouvelles, les prochains exercices seront marqués par la nécessité de résorber les retards dans le traitement des dossiers . Par exemple, dans le cadre du processus en cours de réévaluation des substances au niveau européen, l'Anses a aujourd'hui un an et demi de retard dans le traitement des dossiers. Il est nécessaire de retrouver un rythme d'instruction des demandes plus conforme à la réglementation. À ce titre, la souplesse prévue par le projet de loi de finances pour 2015 au niveau des emplois hors plafond (+ 70 ETP) doit permettre d'améliorer la gestion de la charge de travail pour l'évaluation des produits phytopharmaceutiques et des biocides.
Sur l'avenir du financement de l'agence, votre rapporteur pour avis rappelle que l'année 2013 avait été marquée par un effort budgétaire considérable, avec une diminution de 50 ETP dans l'année qui avait nécessité un important travail de restructuration des laboratoires de recherche et de référence. Or, le lien est fort entre recherche dans les domaines de la santé et expertise sanitaire. Votre rapporteur pour avis estime que des contraintes budgétaires supplémentaires pourraient conduire à perdre de vue certains risques sanitaires et menacer à terme la capacité de réaction de la France en cas de crise .