C. LES MOYENS DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI SONT SENSIBLEMENT RENFORCÉS
1. Pôle emploi voit ses effectifs augmenter mais doit faire face à de nombreux défis
a) Une subvention de l'Etat en forte hausse
Le total des ressources attendues par Pôle emploi en 2013 devrait atteindre 5, 080 milliards d'euros.
L'essentiel de ses ressources (63%) provient de la fraction (10%) des contributions des employeurs et des salariés au régime de l'assurance chômage, soit environ 3 milliards d'euros en 2011.
Un peu moins d'un tiers des ressources de l'opérateur public est constitué par la subvention de l'Etat pour charges de service public (SCSP) 1 ( * ) .
Compte tenu de la hausse du nombre de demandeurs d'emploi, le Gouvernement s'est résolument engagé dans la voie de l'accroissement du personnel de Pôle emploi 2 ( * ) .
C'est pourquoi cette subvention s'élèvera à 1,537 milliard d'euros en 2014, soit 70 millions d'euros de plus qu'en 2013 .
Cette hausse traduit deux engagements successifs du Gouvernement.
Tout d'abord, le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, a décidé, le 2 juillet 2012, de renforcer les moyens de Pôle emploi de 2000 contrats à durée indéterminée. Cette décision avait été accompagnée d'un effort financier de l'Etat de 12,7 millions d'euros en 2012, et de 107 millions d'euros en 2013.
Ensuite, le Premier ministre a également annoncé, le 25 mars dernier, 2000 équivalents temps plein supplémentaires à compter de septembre 2013. Le financement de ces nouveaux effectifs sera supporté pour deux tiers par l'Etat, et pour un tiers par Pôle emploi.
Outre ces engagements, Pôle emploi devra redéployer au moins 2000 agents au profit de ses missions de suivi et d'accompagnement des demandeurs d'emploi.
b) Les nombreux défis que devra relever l'opérateur public
Votre rapporteur pour avis souhaite que l'année 2014 soit l'occasion d'entamer une réflexion sur la refonte des outils de mesure du chômage. Il convient de rappeler que Pôle emploi fournit chaque mois les données administratives relatives aux demandeurs d'emploi en fin de mois (DEFM) à la Dares, qui effectue certains retraitements d'informations comme la correction des variations saisonnières. Compte tenu de l'importance des statistiques du chômage dans le débat public, l'Autorité de la statistique publique souhaite que les conditions de leur élaboration soient conformes aux règles européennes, en leur attribuant un label de conformité aux bonnes pratiques de la statistique publique. Une mission est actuellement en cours et elle devrait remettre son rapport au président de ladite autorité d'ici la fin de l'année. En outre, suite aux dysfonctionnements informatiques survenus cet été de la part d'un prestataire de Pôle emploi, un plan de sécurisation du système informatique est en voie de développement. Il concernera la phase de relance téléphonique, les processus concourant à la production de la statistique du marché du travail, et la sécurisation globale de fonctionnement du service informatique et des services internet. Votre rapporteur pour avis approuve ces deux démarches de nature à apaiser la polémique lors de la publication des chiffres du chômage.
Il approuve la décision de la direction de Pôle emploi de rééquilibrer en toute transparence la charge de travail des conseillers entre les différents territoires. Les tailles des portefeuilles présentées par modalités d'accompagnement et par agence sont désormais disponibles sur le site internet de Pôle emploi et seront actualisées deux fois par an. Au 11 novembre 2013, les 2,5 millions de demandeurs accompagnés par les conseillers Pôle emploi sont ainsi répartis : 6 % en accompagnement renforcé, 56 % en accompagnement guidé, et 38 % font l'objet d'un simple suivi. Parmi les 21 590 conseillers référents, 15 % s'occupent de l'accompagnement renforcé, 60 % de l'accompagnement guidé, et 25 % du simple suivi. Par conséquent, un conseiller suit en moyenne 50 demandeurs d'emploi dans un portefeuille « renforcé » et 105 dans un portefeuille « guidé ». Des déséquilibres ont pu apparaître entre agences selon l'impact différencié de la conjoncture économique, le taux de rotation des équipes ou encore la saisonnalité de l'activité. C'est pourquoi, parmi les 2 000 postes accordés en 2013, 1 600 ont été dédiés à la résorption des écarts entre agences, dont 400 dans les agences situés en zone urbaine sensible.
Votre rapporteur pour avis appelle également de ses voeux une harmonisation des motifs légitimes d'absence à convocation. En 2012, 511 759 radiations ont été prononcées, contre 597 962 en 2008. Dans 9 cas sur 10, les radiations sont liées à une absence ou à un entretien, les autres motifs portant sur l'insuffisance de recherche d'emploi, le refus d'un emploi ou d'un contrat aidé, ou d'une action de formation ou d'insertion. Dans son rapport spécifique sur les radiations administratives en février dernier, le médiateur de Pôle emploi, M. Jean-Louis Walter, avait notamment préconisé la généralisation de l'interdiction des radiations pour absence à un entretien téléphonique et l'instauration d'un cadre commun permettant de mieux apprécier les motifs légitimes d'absence. Une première note a été présentée en septembre par Pôle emploi au comité national de liaison pour harmoniser les motifs légitimes d'absence à convocation. Des éléments de réponse pourraient être apportés en début d'année prochaine aux associations représentant les chômeurs.
Votre rapporteur pour avis souhaite que le site internet de Pôle emploi conforte son rôle central en matière de recherche et d'offre d'emploi. Certes, le site est visité, toutes rubriques confondues, par près de 6 millions de visiteurs uniques par mois, soit 3 fois plus que le deuxième site privé d'offre et de recherche d'emploi. En août 2013, le site internet de l'opérateur public avait mis en ligne 120 000 offres d'emplois et les curriculum vitae de 14,3 % des demandeurs d'emploi inscrits. Mais l'activité des sites privés connaît un développement très rapide. C'est pourquoi un « agrégateur sur pôle-emploi.fr » a été récemment créé en collaboration avec neuf partenaires de l'emploi en ligne. Cet agrégateur permettra aux internautes d'accéder en une seule recherche aux offres dont dispose Pôle emploi et aux offres des partenaires, après un contrôle sur la légalité des offres et la suppression des annonces redondantes. Par ailleurs, votre rapporteur pour avis se félicite de la mise en place depuis juin 2013 d'une offre de services graduée aux entreprises, même s'il est trop tôt pour en tirer un premier bilan. Des services « d'appui au recrutement » ont été mis à disposition de toutes les entreprises confiant une offre à Pôle emploi, tandis que des services « d'accompagnement au recrutement » sont proposés de manière ciblée à certains employeurs.
Enfin, votre rapporteur pour avis attache une importance toute particulière à l'expérimentation de l'accompagnement global des demandeurs d'emploi dans dix départements pilotes. En effet, la deuxième grande conférence sociale des 20 et 21 juin dernier a prévu qu'une nouvelle approche de partenariat entre les conseils généraux et Pôle emploi serait expérimentée, afin de dépasser le clivage entre l'accompagnement social et l'accompagnement professionnel, et améliorer ainsi l'accompagnement des demandeurs d'emploi les plus éloignés du marché du travail. Cette expérimentation, en lien avec l'Assemblée des départements de France et la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), s'appuie sur les résultats positifs de l'évaluation conduite entre juin 2010 et 2011 dans neuf départements portant sur la mise en place d'un accompagnement global des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) et sur l'une des recommandations du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté de janvier 2013. Votre rapporteur pour avis souligne la nécessité de développer un approche originale pour les demandeurs d'emploi les plus en difficulté, fondée sur leurs besoins et non plus sur leurs statuts administratifs.
2. Les missions locales et les permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO)
Afin d'accompagner vers l'emploi chaque année environ 720 000 jeunes en demande d'insertion, l'Etat finance un réseau de missions locales et de permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO), le deuxième après celui de Pôle emploi.
Les crédits prévus pour ces 466 structures dans la version initiale du PLF 2014 s'élevaient à 178,8 millions d'euros en AE et CP. Ce montant est identique à celui ouvert dans le PLF 2013.
Or, les missions locales sont très sollicitées, et doivent proposer aux jeunes les contrats d'alternance, les dispositifs de l'Etat (emplois d'avenir et garantie jeunes) ainsi que les offres de formation élaborées avec les régions.
C'est pourquoi un amendement du rapporteur spécial de l'Assemblée nationale a majoré de 10 millions d'euros en AE et CP les crédits de ces structures, à partir des crédits destinés aux contrats de génération.
Enfin, 45 millions d'euros ont été prévus pour assurer l'accompagnement du dispositif des emplois d'avenir.
3. Les missions des maisons de l'emploi doivent être mieux ciblées
a) Des structures originales
Les maisons de l'emploi ont été créées par l'article 1 er de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.
Leur but était initialement de contribuer à la coordination des actions menées dans le cadre du service public de l'emploi et d'exercer des actions en matière de prévision des besoins de main-d'oeuvre et de reconversion des territoires, notamment en cas de restructuration. Elles devaient également participer à l'accueil et à l'orientation des demandeurs d'emploi, à l'insertion, à l'orientation en formation, à l'accompagnement des demandeurs d'emploi et des salariés et à l'aide à la création d'entreprise.
Leurs missions ont été recentrées et leur rôle d'« ensemblier » a été confirmé par l'instauration d'un nouveau cahier des charges, prévu par le décret n° 2009-1593 du 18 décembre 2009 et l'arrêté du 21 décembre 2009. Quatre axes d'intervention sont définis : le développement d'une stratégie territoriale partagée, l'anticipation des mutations économiques, le développement de l'emploi local et la réduction des obstacles culturels et sociaux à l'accès à l'emploi. Toutes les maisons de l'emploi appliquent ce nouveau cahier des charges depuis le 1 er janvier 2011. À titre dérogatoire, un cinquième axe d'intervention , le maintien de l'accompagnement des demandeurs d'emploi, peut être accordé, après validation du conseil régional de l'emploi, à condition que le financement ne soit pas étatique. En outre, le préfet de région peut choisir de financer des actions selon leur pertinence dans le bassin d'emploi considéré.
En mars 2013, 189 maisons de l'emploi étaient en activité. Elles emploient environ 1 271 personnes en équivalents temps plein, auxquelles il faut rajouter 500 personnes mises à disposition.
Votre commission a récemment renforcé leur rôle de facilitateur des clauses sociales dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire. Elle a en effet rendu obligatoire la conclusion de conventions dans toutes les régions entre les préfets, d'une part, et les maisons de l'emploi et les gestionnaires des plans locaux pour l'insertion et l'emploi, d'autre part, afin de favoriser le recours aux clauses sociales. Ces conventions permettront de repérer les marchés pertinents et les publics à insérer, de guider la rédaction des clauses d'insertion et d'accompagner les entreprises titulaires des lots dans la mise en oeuvre des clauses sociales.
b) Un effort budgétaire en baisse
La participation annuelle de l'Etat est limitée à un million d'euros par maison de l'emploi, et elle ne peut représenter plus de 70 % du coût des actions conventionnées.
Les crédits budgétaires de l'Etat devaient initialement s'élever à 36 millions d'euros en crédit de paiement et à 22 millions d'euros en autorisation d'engagement. Ils étaient en baisse par rapport à la loi de finances initiale pour 2013, puisque les crédits de paiement atteignaient 59 millions d'euros et les autorisations d'engagement 50 millions d'euros.
Un amendement parlementaire a toutefois majoré de 10 millions d'euros les crédits de paiement et les autorisations d'engagement des maisons de l'emploi, afin qu'elles mettent en oeuvre des actions de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) territorialisées.
En 2014, les maisons de l'emploi bénéficieront également d'actions contractualisées à hauteur de 4 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement dans le cadre des contrats de projets État- régions, soit le même niveau que celui observé en 2013.
c) Une réforme à venir des maisons de l'emploi
Suite à la création de Pôle emploi, il est apparu nécessaire d'évaluer et de réformer le dispositif des maisons de l'emploi afin d'éviter toute concurrence entre les structures chargées de mettre en oeuvre les politiques publiques de l'emploi.
A cet égard, le ministère indique que quelques maisons de l'emploi semblent continuer d'assurer une mission d'accompagnement des demandeurs d'emploi sans partenariat avec Pôle emploi notamment.
Le projet de réforme des maisons de l'emploi s'est appuyé notamment sur les conclusions de la mission de l'inspection générale des affaires sociales menée dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP), et comprend deux volets.
D'une part, l'activité des maisons de l'emploi devra être concentrée dès 2014 sur deux actions ciblées : l'anticipation et l'accompagnement des mutations économiques (à travers la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences) et l'appui aux actions de développement local (en favorisant le recours aux clauses sociales).
D'autre part, la recherche de mutualisation et de regroupements de structures sur des bassins d'emplois sera privilégiée. La réintégration des agents Pôle emploi mis à disposition des maisons de l'emploi ne devrait pas poser de difficulté compte tenu du faible nombre d'agents concernés. L'intégration des autres agents des maisons de l'emploi dans les services de Pôle emploi pourrait se faire au cas par cas, eu égard à leurs compétences professionnelles.
* 1 Plus secondairement, des subventions d'autres collectivités et des organismes publics lui sont octroyées.
* 2 Les effectifs de Pôle emploi sont de 49 422 équivalents temps plein (ETP), dont 46 742 sous plafond.