III. UN ASSOUPLISSEMENT NOTABLE DES RÈGLES DE FONCTIONNEMENT DES ASSOCIATIONS
Traitant spécifiquement du droit des associations, le titre V du projet de loi modifie la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association. Cette réforme des règles applicables aux associations s'appliquerait à l'ensemble des associations, y compris celles qui n'entrent pas dans le champ de l'économie sociale et solidaire au sens de l'article 1 er du projet de loi, ce qui a d'autant plus motivé votre commission à se saisir pour avis de ces articles qui modifient sensiblement le cadre juridique des associations.
La loi du 1 er juillet 1901 serait ainsi complétée pour fixer, au niveau de la loi, les règles aujourd'hui jurisprudentielles en matière de fusion et de scission d'associations ( article 41 ). Consacrant un rapprochement continu entre le droit des associations et le droit des sociétés qui régit les opérations de fusion et de scission, cet article propose de reconnaître sur le plan législatif des opérations qui, si elles n'entraient pas dans les prévisions du législateur du début du XX ème siècle, sont désormais courantes pour les associations qui poursuivent une activité économique. En effet, si une association ne peut, en vertu de l'article 1 er de la loi du 1 er juillet 1901, poursuivre une activité lucrative 10 ( * ) , la jurisprudence a admis de longue date qu'elle puisse mener une activité économique. Aussi, si aucune forme de dividende ne peut être versée aux sociétaires, l'association a néanmoins la faculté de réaliser des bénéfices. Elle est, dans ce cas, soumise au même régime fiscal et social qu'une société commerciale.
Ces nouvelles règles sont étendues, avec les adaptations nécessaires, aux associations relevant du régime d'Alsace-Moselle ( article 42 ) qui, en raison de l'appartenance des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de Moselle à l'empire allemand lors de l'adoption de la loi du 1 er juillet 1901, restent régies par un droit local inspiré du droit germanique.
Dans le même esprit, le projet de loi tend à lever les restrictions à la capacité civile des associations posées en 1901 par le législateur.
Les associations connaissent actuellement une limitation des attributs traditionnels que confère la personnalité juridique en matière patrimoniale. L'encadrement de leur droit de propriété s'explique à la lumière des travaux qui ont conduit à la reconnaissance de la liberté d'association en 1901. Ce principe désormais établi en droit français et ayant même acquis une valeur constitutionnelle en 1971 11 ( * ) n'a été introduit qu'à la faveur de l'adoption par la chambre des députés d'un amendement d'Arthur Groussier le 4 février 1901. Aux termes des débats parlementaires, la loi du 1 er juillet 1901 rompt donc avec un principe de défiance à l'égard de la constitution des associations qui avait justifié, tout au long du XIX ème siècle, le contrôle préalable de l'administration et la limitation du nombre de ses membres assortie, le cas échéant, de sanctions pénales. Consacrant la liberté de constitution des associations, la loi du 1 er juillet 1901 reste cependant inspirée par une certaine prudence quant aux droits accordés aux associations déclarées et acquérant de ce fait la personnalité morale. En effet, par crainte de la « mainmorte », le législateur n'a pas alors souhaité consacrer un droit de propriété absolu pour les associations, leur interdisant par principe d'acquérir ou de détenir des immeubles.
Le principe interdisant à une association d'être propriétaire d'immeubles, à l'exception du local destiné à son administration et à la réunion de ses membres et des immeubles strictement nécessaires à l'accomplissement de son objet social, est maintenu par le projet de loi. Cependant, les dérogations existantes en faveur de certaines catégories d'associations sont élargies dans le sens de l'accroissement de la capacité civile de ces associations.
Au terme de ce projet de loi, les associations reconnues d'utilité publique - formant la catégorie la plus contrôlée par l'État, la reconnaissance d'utilité publique étant accordée par décret en Conseil d'État 12 ( * ) - se verraient reconnaître l'ensemble des attributs attachés à la personnalité juridique pour la gestion de leur patrimoine. Sous réserve des limitations prévues par leurs statuts, elles pourraient ainsi librement administrer et disposer de leur patrimoine dans le respect de la législation et de la réglementation et ainsi acquérir, administrer et aliéner à titre onéreux ou gratuit des immeubles ( article 44 ).
De même, les associations dites d'intérêt général seraient autorisées à posséder et administrer les immeubles acquis à titre gratuit. Même si ces associations bénéficiaient également d'une exception à l'interdiction de principe de disposer librement d'immeubles, cette dérogation serait moins importante que pour les associations reconnues d'utilité publique car elle ne porterait pas sur les immeubles acquis à titre onéreux.
Parallèlement, ces associations dites d'intérêt général accèderaient à ce qu'il est communément appelé la « grande capacité », actuellement réservée aux associations reconnues d'utilité publique. Elles auraient ainsi la faculté d'accepter des libéralités entre vifs ou testamentaires, avec la possibilité pour l'administration de s'y opposer.
Le Gouvernement souhaite ouvrir ces nouvelles facultés aux associations dites d'intérêt général voire reconnues d'utilité publique dans la mesure où de nouveaux instruments juridiques, à l'instar des fonds de dotations de création récente, ne connaissent pas les mêmes limitations inspirées par des craintes anciennes, notamment de la « mainmorte », qui ne paraissent plus correspondre aux préoccupations modernes. Comme l'ont rappelé devant votre rapporteur, lors de leur audition, les représentants du ministère de l'intérieur, les associations inscrites en Alsace-Moselle et régies, à ce titre, par le droit local disposent depuis longtemps de la pleine capacité juridique, contrairement à leurs homologues sur le reste du territoire national, sans qu'aucune dérive particulière n'ait été signalée à ce jour.
Enfin, il est procédé à une actualisation des références de la loi du 1 er juillet 1901 pour son application à Mayotte à la suite de la départementalisation de cette collectivité intervenue en 2011 ( article 51 ).
Souscrivant à cette modernisation du droit des associations, votre commission a approuvé ces dispositions sous réserve de l'adoption d'amendements de précision et de clarification de son rapporteur.
Votre rapporteur souligne néanmoins la convergence croissante entre le régime juridique des associations dites d'intérêt général et celles reconnues d'utilité publique, qui pourraient désormais, toutes deux, recevoir des dons et legs dans les mêmes conditions et disposer librement d'immeubles acquis à titre gratuit. Ce rapprochement des régimes juridiques n'est pas sans poser la question du maintien de deux catégories distinctes et plus particulièrement celle des associations reconnues d'utilité publique, question que s'était d'ailleurs posé le Conseil d'État lors de son étude consacrée en 2001 à ce type d'associations. À l'époque, le Conseil d'État avait cependant conclu à ce que « cette reconnaissance solennelle gard[ait] sa raison d'être » et qu'elle devait ainsi « continuer à distinguer les associations les plus éminentes et être le signe de leur partenariat avec l'État ».
Les présentes modifications législatives ne peuvent que relancer ce débat même si votre rapporteur a conscience du « label » sans équivalent que constitue une reconnaissance d'utilité publique pour une association, la visibilité et la crédibilité extérieure ainsi acquises étant une contrepartie suffisante à la longue procédure de reconnaissance qu'elles nécessitent de franchir.
Cependant, dans un souci de conforter la cohérence dans la typologie des associations, votre commission a adopté deux amendements de son rapporteur, l'un dénommant les associations dites d'intérêt général associations poursuivant un but d'intérêt public, avec une définition suffisamment large pour que les services déconcentrés de l'État puissent prendre en compte les situations locales dans la reconnaissance de cette qualité ; l'autre renforçant les exigences statutaires et consacrant le pouvoir de contrôle de l'administration pour les associations reconnues d'utilité publique. Si, pour ces dernières, ces règles existent déjà, de manière diffuse, à travers la réglementation et la doctrine développée par le ministère de l'intérieur et le Conseil d'État pour la reconnaissance de l'utilité publique, il a paru préférable à votre commission d'élever ces obligations au niveau législatif puisque, bien que justifiées par les avantages auxquelles elles ouvrent droit, elles n'en demeurent pas moins des aménagements à la liberté d'association.
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Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des articles du projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire dont elle s'est saisie pour avis, sous réserve de l'adoption de ses amendements .
* 10 Dans un arrêt du 11 mars 1914, la Cour de cassation jugeait que « la différence entre la société et l'association consiste en ce que la première comporte essentiellement comme condition de son existence la répartition des bénéfices faits en commun alors que la seconde l'exclut nécessairement ».
* 11 CC, 16 juillet 1971, n° 71-44 DC.
* 12 Environ 1950 associations sont reconnues d'utilité publique, dont certaines depuis plusieurs décennies.