B. LA NÉCESSITÉ DE SOUTENIR FINANCIÈREMENT L'ÉLABORATION DES SCHÉMAS DE COHÉRENCE TERRITORIALE
1. Une performance encore perfectible en matière de planification urbaine
• Le premier objectif de l'action
« Urbanisme, aménagement et sites » du programme 113
vise la promotion de la planification et la connaissance des territoires.
L'indicateur qui lui est associé concerne le taux de couverture des
zones urbaines par des schémas de cohérence territoriale (SCOT)
ou des schémas directeurs (SD).
La construction de cet
indicateur souffre, aux yeux de votre rapporteur pour avis, d'une double
faiblesse
.
D'une part, il place sur un plan strictement équivalent les territoires couverts par des SCOT et ceux couverts par les SD, alors même que, depuis 2000, les premiers ont vocation à remplacer les seconds. Les SCOT visent en effet à mettre en cohérence les politiques contribuant au développement d'un territoire 71 ( * ) , là où les SD jouaient essentiellement le rôle de « super POS » à l'échelle de l'agglomération et, pour l'essentiel, se limitaient à l'urbanisme foncier proprement dit. Les SD ont donc vocation à disparaître : ils peuvent garder leur forme actuelle et leurs effets pendant une période de 10 ans à compter du 1 er avril 2001, c'est-à-dire jusqu'au 1 er avril 2011 . A cette date, ils deviendront caducs si leur révision n'a pas été approuvée : ce sera donc autant de territoires qui basculeront dans ceux non couverts par un document de planification au sens du présent indicateur .
Or le nombre de schémas directeurs approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi du 13 décembre 2000 est encore de 73 au 1 er janvier 2008 contre 158 au 31 décembre 2002. Autrement dit, à deux ans et demi de l'échéance, sur une période de dix ans, le nombre de SD n'a diminué que de moitié . Il apparaît en conséquence extrêmement peu pertinent, pour mesurer « la pénétration de la planification dans les territoires urbains », de comptabiliser les territoires couverts par des SD , les services de l'Etat devant au contraire inciter les collectivités territoriales à réviser les SD pour les transformer en SCOT.
D'une part, quels sont, en réalité, les moyens du programme 113 affectés à la mise en oeuvre de l'objectif ? Il s'agit, d'une part, de l'aide apportée par les services déconcentrés de l'Etat, dont on rappellera que les moyens ne sont pas retracés dans le présent programme. Sur le fond, dans le contexte actuel de réduction de ces effectifs et de mise en oeuvre de la réforme des autorisations du droit des sols, ces services ont-ils les moyens de se mobiliser sur l'aide aux collectivités territoriales pour l'élaboration des SCOT ? Enfin, comme votre rapporteur l'a souligné précédemment, la suppression progressive des prestations d'ingénierie dans le champ concurrentiel concerne notamment l'aide gratuite de l'Etat aux collectivités pour l'élaboration des documents d'urbanisme .
D'autre part, le projet annuel de performance précise que « pour encourager l'établissement de tels documents, l'Etat a par ailleurs mis en place en 2004 un dispositif d'incitation financière à leur élaboration ». Votre rapporteur pour avis s'étonne quelque peu de cette formulation et souhaite qu'elle ne soit pas reprise dans le prochain document budgétaire. En effet, ce dispositif, créé par la loi du 2 juillet 2003 Urbanisme et habitat, ne couvre plus les projets de SCOT engagés après le 1 er janvier 2008 , et ne comprend plus que des crédits en diminution régulière, couvrant les engagements antérieurs, comme le montre le tableau suivant.
|
Exercice |
Crédits inscrits (millions d'euros) |
|
2004 |
3,220 |
|
2005 |
3,595 |
|
2006 |
3,000 |
|
2007 |
2,001 |
|
2008 |
2,001 |
|
2009 |
1,18 |
Source : Projet de loi de finances pour 2009
• En tout état de cause, la performance
mesurée par l'indicateur apparaît peu satisfaisante, puisque
l'objectif de 58 % du territoire couvert par un SCOT ou un SD, fixé
initialement pour 2008, a été révisé à
49 %, la prévision pour 2009 étant de 52 %,
c'est-à-dire l'objectif qui avait été fixé pour
2007 dans le PAP 2008!
72
(
*
)
.
Quant à l'objectif de couverture en
2011, c'est-à-dire plus de 10 après l'adoption de la loi du
13 décembre 2000, il est passé, entre le PAP 2008 et le PAP
2009, de 80 à 58 %,
alors même que le Grenelle de
l'environnement a fixé des objectifs ambitieux de couverture des
« zones sensibles » par les SCOT. Votre commission pour
avis ne peut que
constater un certain écart entre les objectifs
du Grenelle et ceux affichés dans le présent document,
corrélatif de celui qui existe entre les exigences croissantes qui
seront fixées pour ces documents en application notamment de la loi de
transition environnementale et l'absence de prolongation du dispositif d'aide
financière que l'Etat y consacrait jusqu'au 1
er
janvier
2008.
* 71 Urbanisme, logement, équipements, développement économique, commerces, déplacements des personnes et des marchandises.
* 72 Au 1 er janvier 2008, le nombre de nouveaux périmètres de schémas de cohérence territoriale (SCOT) arrêtés est en augmentation par rapport au 1 er janvier 2007. Sur les nouveaux SCOT en cours de procédure, 34 ont eu leur périmètre arrêté avant le 31 décembre 2000, 16 en 2001, 91 en 2002, 45 en 2003, 36 en 2004, 36 en 2005, 16 en 2006 et 18 en 2007. Le nombre de SCOT approuvés était de 55 au 1 er janvier 2008, contre 27 au 1 er janvier 2007.