Séance du 3 décembre 2011

M. le président. Je mets aux voix l’ensemble de l'article 34 et de l’état D annexé.

(L'article 34 et l’état D sont adoptés.)

II. – AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT

Article 35 et état E

I. – Les autorisations de découvert accordées aux ministres, pour 2012, au titre des comptes de commerce, sont fixées au montant de 20 579 309 800 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

II. – Les autorisations de découvert accordées au ministre chargé de l’économie, pour 2012, au titre des comptes d’opérations monétaires, sont fixées au montant de 400 000 000 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

État E

RÉPARTITION DES AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT

I. – COMPTES DE COMMERCE

II. – COMPTES D’OPÉRATIONS MONÉTAIRES

M. le président. Je mets aux voix l’ensemble de l'article 35 et de l’état E annexé.

(L'article 35 et l’état E sont adoptés.)

M. le président. Nous en arrivons aux articles relatifs aux plafonds des autorisations d’emplois pour 2012.

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2012. – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 36

Le plafond des autorisations d’emplois de l’État pour 2012, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est réparti comme suit :

M. le président. L'amendement n° II-461, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 2, tableau

Modifier ainsi ce tableau :

1° à la ligne : I. - Budget général

Remplacer le nombre :

1 923 291

par le nombre :

1 922 505

2° à la ligne : Agriculture, alimentation, pêche, ruralité et aménagement du territoire

Remplacer le nombre :

31 812

par le nombre :

31 789

3° à la ligne : Culture et communication

Remplacer le nombre :

11 014

par le nombre :

10 995

4° à la ligne : Écologie, développement durable, transports et logement

Remplacer le nombre :

60 305

par le nombre :

59 566

5° à la ligne : Éducation nationale, jeunesse et vie associative

Remplacer le nombre :

953 356

par le nombre :

953 353

6° à la ligne : Travail, emploi et santé

Remplacer le nombre :

21 184

par le nombre :

21 182

7° à la ligne : Total général

Remplacer le nombre :

1 935 276

par le nombre :

1 934 490

La parole est à Mme la ministre.

Mme Valérie Pécresse, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État, porte-parole du Gouvernement. Cet amendement vise à tirer les conséquences, sur les plafonds des autorisations d’emplois en équivalents temps plein travaillé – ETPT – de l’État en 2012, des transferts de personnels vers les collectivités territoriales et les opérateurs de l’État.

Ces transferts, qui représentent 786 ETPT, concernent principalement le ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement – 739 ETPT –, au titre de la décentralisation des parcs de l’équipement.

Cet amendement est cohérent avec les différents amendements de crédits déposés par le Gouvernement lors de l’examen de la seconde partie.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-461.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 36, modifié.

(L'article 36 est adopté.)

Article 37

Le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État pour 2012, exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 373 501 emplois. Ce plafond est réparti comme suit :

M. le président. L'amendement n° II-460, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 1, première phrase

Remplacer le nombre :

373 501

par le nombre :

373 518

II. - Alinéa 2, tableau

Modifier ainsi ce tableau :

1° À la ligne : Culture

Remplacer le nombre :

15 187

par le nombre :

15 204

2° À la ligne : Patrimoines

Remplacer le nombre :

8 661

par le nombre :

8 678

3° À la ligne : Total

Remplacer le nombre :

373 501

par le nombre :

373 518

La parole est à Mme la ministre.

Mme Valérie Pécresse, ministre. Cet amendement vise à augmenter de 17 ETPT le plafond d’emplois des opérateurs rattachés au programme « Patrimoines » de la mission « Culture ». Cette augmentation est la conséquence du transfert de 17 agents non titulaires du ministère de la culture et de la communication à l’établissement public du musée d’Orsay et du musée de l’Orangerie.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-460.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 37, modifié.

(L'article 37 est adopté.)

Article 38

I. – Pour 2012, le plafond des autorisations d’emplois des agents de droit local des établissements à autonomie financière mentionnés à l’article 66 de la loi de finances pour 1974 (n° 73-1150 du 27 décembre 1973), exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 3 540. Ce plafond est réparti comme suit :

II. – Ce plafond s’applique exclusivement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée. – (Adopté.)

Article 38 bis (nouveau)

Pour 2012, le plafond des autorisations d’emplois des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale et des autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est fixé à 2 225 emplois. Ce plafond est réparti comme suit :

M. le président. L'amendement n° II-456, présenté par Mme Bricq, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme la rapporteure générale.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Nous avons examiné très attentivement l’article 38 bis, ainsi qu’en témoigneront les explications un peu longues que je m’apprête à donner, mais nous n’avons pas réussi à en établir la portée juridique.

Cet article institue un plafond d’emplois pour les autorités publiques indépendantes, les API, dotées de la personnalité morale, principalement l’Autorité des marchés financiers, l’AMF, et la Haute autorité de santé, la HAS. Le dispositif concerne aussi l’Autorité de contrôle prudentiel, l’ACP, qui n’est pas une API dans la mesure où elle n’a pas la personnalité morale, mais qui n’est pas non plus une autorité administrative indépendante comme les autres puisqu’elle est rattachée à la Banque de France, qui est elle-même une personne publique sui generis.

L’intention des députés est claire : ils veulent mettre sous plafond d’emplois des emplois publics qui ne le sont pas. Cette volonté s’inscrit dans une démarche plus globale de renforcement du contrôle du Parlement sur toutes les structures qui dépensent de l’argent public.

Dans ce cadre, l’article 47 quaterdecies du projet de loi de finances pour 2012 prévoit la création d’un « jaune » budgétaire sur les API, qui contiendra des informations précises quant au fonctionnement de ces autorités, sur le modèle du « jaune » existant pour les opérateurs de l’État, eux aussi sous plafond d’emplois depuis deux ans, me semble-t-il.

Pourquoi la question de la mise sous plafond des emplois des API et de l’ACP fait-elle débat ?

Première raison : des régulateurs importants – l’AMF et l’ACP, notamment – s’inquiètent des conséquences de ce dispositif sur l’appréciation portée par les acteurs économiques – qui ne sont pas forcément français – sur leur caractère réellement indépendant.

Cette inquiétude n’est pas fondée, car, en France, beaucoup de régulateurs sont déjà soumis à des plafonds d’emplois – le CSA, la CNIL et toutes les AAI – et n’en sont pas moins indépendants. Toutefois, il faut tenir compte de cette inquiétude, car les observateurs extérieurs ne sont pas toujours au fait des subtilités du droit public français.

Deuxième raison : je ne parviens pas, madame la ministre, à me faire une idée de la portée juridique exacte de ce dispositif.

Si j’interprète littéralement l’article introduit par l’Assemblée nationale, je constate que la loi fixe, pour sept autorités, le plafond d’emplois qu’elles doivent respecter en 2012. J’en déduis que toute autorité qui ne respecterait pas ce plafond serait en contravention avec la loi. Cependant, en pratique, quelle serait la sanction ?

Cette question renvoie à la différence de nature entre, d’une part, le plafond des emplois de l’État, qui est limitatif et s’applique dans les conditions prévues par l’article 9 de la LOLF, et, d’autre part, le plafond d’emplois des opérateurs, qui ne constitue – pour reprendre les termes des projets de loi de finances – que le « mandat » des représentants de l’État siégeant dans leurs conseils d’administration.

En effet, puisque les opérateurs ont la personnalité morale, ce sont leurs organes dirigeants, et non l’État, qui prennent les décisions en matière de recrutement. Le plafond des opérateurs qui figure dans la loi de finances n’est donc qu’indicatif : si une majorité d’administrateurs décide de passer outre, il ne s’applique pas.

Néanmoins, le régime des opérateurs ne peut pas être transposé aux autorités publiques indépendantes. En effet, si ces deux catégories ont en commun d’avoir la personnalité morale, les API sont, par définition, indépendantes et aucun représentant de l’État ne siège dans leur collège. Le plafond des API qui serait voté dans le cadre du projet de loi de finances ne pourrait donc même pas constituer un mandat donné aux représentants de l’État.

En conclusion, sur le plan des principes, on peut difficilement envisager que le plafond applicable aux autorités indépendantes dotées de la personnalité morale soit plus contraignant que celui qui s’applique aux opérateurs, qui ont aussi la personnalité morale, mais sont sous la tutelle de l’État ; sur le plan pratique, dès lors que les API sont indépendantes et ne sont pas soumises au contrôle financier, on ne voit pas qui pourrait s’opposer à une politique de recrutement allant au-delà des plafonds, ni quelles seraient les sanctions possibles.

En revanche, on imagine que les contribuables des taxes affectées qui financent ces autorités – ce sont souvent les personnes régulées par ces mêmes autorités – pourraient tirer prétexte d’un dépassement desdites taxes pour contester leurs délibérations devant les tribunaux ou mettre en cause leur « train de vie ». L’autorité du régulateur en serait affaiblie et le fonctionnement du secteur en serait affecté.

Par conséquent, dans l’attente d’une analyse juridique plus aboutie, la commission des finances propose la suppression de l’article 38 bis.

En tout état de cause, le nouveau « jaune » budgétaire permettra au Parlement de bénéficier d’une meilleure information et d’en tirer éventuellement des conséquences sur les crédits ou les taxes affectés à ces autorités.

L’amendement n° II-453, qu’ont déposé M. Patriat et Mme M. André, vise à retrancher l’ACP de la liste des autorités soumises à plafond d’emplois. Il me semble préférable de supprimer l’article 38 bis, d’autant que l’information qui sera portée à la connaissance du Parlement suffira à lui permettre d’exercer correctement sa mission de contrôle.

M. le président. Pour la clarté du débat, j’appelle également en discussion l'amendement n° II-453, présenté par M. Patriat et Mme M. André, qui est ainsi libellé :

I. – Alinéa 1, première phrase

Remplacer les mots :

et des autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État

par les mots :

mentionnées ci-après

et le nombre :

2 225

par le nombre :

1 104

II. – Alinéa 2, tableau

1° Troisième ligne

Supprimer cette ligne ;

2° Dernière ligne, seconde colonne

Remplacer le nombre :

2 225

par le nombre :

1 104

Cet amendement n'est pas soutenu.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° II-456 ?

Mme Valérie Pécresse, ministre. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

L’article 38 bis fait suite à un important travail parlementaire, conduit notamment par les députés René Dosière et Christian Vanneste. Il vise à fournir au Parlement un élément d’information supplémentaire dans le cadre de sa mission de contrôle des politiques publiques. Il s'agit de compléter les plafonds d’emplois ministériels prévus par la LOLF pour les opérateurs de l’État et les établissements à autonomie financière, introduits sur l’initiative du Sénat.

Ces plafonds sont fixés de manière à permettre à ces autorités d’accomplir efficacement leurs missions en 2012. L’idée est que le Parlement puisse apprécier chaque année le niveau de ces plafonds.

Environ 80 % des personnels de ces autorités sont mis à leur disposition par l’État, et relèvent donc des plafonds d’emplois ministériels. Néanmoins, les députés ont préféré voter des plafonds d’emplois pour chaque autorité indépendante, afin d’éviter que leurs effectifs n’évoluent de manière incontrôlée.

L’amendement qui a introduit cet article n’est pas le fruit d’une initiative gouvernementale et, pour tout dire, le Gouvernement s’en était remis à la sagesse de l’Assemblée nationale lors de son examen. Toutefois, j’estime qu’il s’agit d’une bonne mesure, qui participe d’une bonne gestion, au plus près des effectifs des autorités indépendantes.

Je rappelle que la question des plafonds d’emplois a toujours été chère au Sénat, en tout cas dans son ancienne composition. Par exemple, Michel Charasse avait été extrêmement actif sur ce sujet. (Murmures sur les travées du groupe socialiste-EELV.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-456.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l'article 38 bis est supprimé.

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2011 SUR 2012

Article 39

Les reports de 2011 sur 2012 susceptibles d’être effectués à partir des programmes mentionnés dans le tableau figurant ci-dessous ne pourront excéder le montant des crédits ouverts sur ces mêmes programmes par la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

 – (Adopté.)

M. le président. Nous avons achevé l’examen des articles de récapitulation des crédits.

Articles non rattachés

M. le président. Nous abordons maintenant l’examen des articles non rattachés.

TITRE IV

DISPOSITIONS PERMANENTES

I. – MESURES FISCALES ET BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES