Séance du 3 mai 2000
M. le président. Par amendement n° 242, M. Althapé, au nom de la commission des affaires économiques, propose, dans la seconde phrase du premier alinéa du texte présenté par l'article 3 pour l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, de supprimer les mots : « ou les accords ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Louis Althapé, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 242, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis maintenant saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 103 est présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des lois.
L'amendement n° 779 rectifié est déposé par MM. Gaudin, Nachbar et les membres du groupe des Républicains et Indépendants.
Tous deux tendent, après le deuxième alinéa du texte présenté par l'article 3 pour l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, à insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque le projet de plan d'occupation des sols est arrêté par l'organe délibérant d'un établissement public groupant les communes et ayant compétence en matière d'urbanisme, il est également soumis pour accord aux conseils municipaux des communes membres. Les conseils municipaux doivent faire connaître leur accord ou leur désaccord dans un délai de trois mois ; à défaut, l'accord est réputé donné. »
La parole est à M. Jarlier, rapporteur pour avis, pour défendre l'amendement n° 103.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis. Il s'agit d'un amendement important, qui concerne le principe de subsidiarité du droit des communes.
Il vise à rétablir les dispositions de l'article L. 123-3 actuel du code de l'urbanisme qui prévoient l'accord des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale auquel l'élaboration du plan d'occupation des sols a été confiée. Compte tenu de la portée de ce document sur la vie de la commune, il paraît difficilement envisageable que celle-ci ne soit pas appelée à manifester son accord sur le projet qui a été élaboré par l'établissement public de coopération intercommunale. Le plan d'occupation des sols peut, en particulier, contenir des projets dont la mise en oeuvre relève de la compétence communale.
C'est pourquoi nous insistons beaucoup sur l'intérêt de cet amendement.
M. le président. La parole est à M. Gaudin, pour défendre l'amendement n° 779 rectifié.
M. Jean-Claude Gaudin. L'intercommunalité est une excellente chose, mais elle est rendue difficile lorsqu'elle s'organise autour d'une grande ville avec des villes associées de moindre importance sur le plan démographique.
La crainte de l'hégémonie de la ville-centre provoque de la part des maires des inquiétudes, des hésitations. Certaines communes expriment clairement des réticences à s'engager dans l'intercommunalité, dans la mesure où, notamment, elles redoutent une perte de pouvoir de décision sur le développement de leur urbanisme.
Prenons l'exemple des plans d'occupation des sols à l'intérieur d'une communauté urbaine. La loi prévoit que, si une commune possède un POS, c'est celui-ci qui s'applique.
Mais la loi sur l'intercommunalité du 12 juillet 1999 stipule également que si une commune membre d'une communauté urbaine entame une révision de son plan d'occupation des sols, c'est la communauté urbaine qui conduit l'instruction après avis de la commune concernée.
Sur ce point, il me paraît utile, et en cela je rejoins M. le rapporteur pour avis de la commission des lois, de préciser que cette révision ne peut se faire qu'avec l'accord de la commune concernée.
C'est l'objet de cet amendement, qui entend respecter la liberté fondamentale de décision de la commune, issue du suffrage universel. D'ailleurs, si l'on reprend les termes de la loi du 12 juillet 1999, la communauté urbaine doit pouvoir « élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain ». L'utilisation de ces termes démontre bien que le législateur prévoit la nécessité d'un consensus avec les communes associées au moment de la décision.
Tel est le sens de mon amendement. Je crois qu'il rejoint celui que propose M. le rapporteur pour avis de la commission des lois.
Il est très difficile de faire une communauté urbaine. En ce moment, on en fait deux dans notre pays, et pas plus ! Il y en avait déjà treize. Il y a la communauté urbaine autour de Nantes, qui est constituée. Il y a celle autour de Marseille, avec dix-huit villes. Treize ont été d'accord sur dix-huit pour entrer dans la communauté urbaine. Les autres y sont ipso facto de plein droit. Cependant, il faut les rassurer. Il faut aussi rassurer les maires de ces communes qui n'auraient pas voulu entrer dans cette communauté et qui y sont obligées par la loi : ils demeurent maîtres du plan d'occupation des sols dans leurs communes. D'ailleurs, je ne vois pas comment, dans une communauté de communes, dans une communauté d'agglomération ou dans une communauté urbaine on pourrait imposer un POS à une commune qui ne le voudrait pas.
Il me semble que le Sénat s'honorerait en reconnaissant la liberté fondamentale de la commune. Tel est le sens de mon amendement. Je suis très heureux de rejoindre sur ce point notre collègue M. Jarlier et, surtout, d'avoir pu défendre cet amendement, car j'avais promis de le faire aux maires de la communauté urbaine de Marseille et des villes associées.
M. Charles Revet. Très bien !
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements identiques n°s 103 et 779 rectifié ?
M. Louis Althapé, rapporteur. La commission est, bien sûr, favorable à cette disposition qui vise à rétablir les dispositions de l'actuel article L. 123-3 du code de l'urbanisme, selon lequel l'accord des communes membres d'un EPCI auquel l'élaboration du POS a été confiée est obligatoire. La commission émet donc un avis favorable sur les amendements identiques n°s 103 et 779 rectifié.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Après le plaidoyer de M. Gaudin, ma tâche ne sera pas très simple, mais il faut tout de même que je dise les choses telles qu'elles sont.
Les deux amendements qui nous sont soumis visent à un retour en arrière par rapport aux principes qui ont été introduits dans le code général des collectivités territoriales à l'occasion du vote, en termes identiques, par les deux assemblées, de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de l'intercommunalité. Il a en effet été décidé, au terme d'un long processus de rapprochement des points de vue entre les deux assemblées, que le principe qui devait prévaloir était celui selon lequel les établissements publics de coopération intercommunale exercent en lieu et place des communes membres les compétences que celles-ci leur ont transférées.
La compétence d'urbanisme est automatique pour les communautés urbaines et facultative pour les communautés de communes ou les communautés d'agglomération. Mais, tout en étant facultatif, ce principe du code général des collectivités territoriales a été adopté : s'il y a transfert de la compétence, la compétence est exercée en lieu et place des communes membres.
Pourquoi les deux assemblées avaient-elles retenu ce principe ? Parce que les communes membres participent aux décisions de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale puisqu'elles y ont des représentants. Dans ces conditions, la représentation nationale n'avait pas souhaité qu'il puisse y avoir des compétences déléguées sur lesquelles on puisse revenir, reprenant ainsi la délégation.
Cela n'empêche pas qu'il soit de bon usage que les représentants des communes membres rendent compte de l'évolution des travaux à l'assemblée locale dont ils sont issus ! C'est une affaire de contrôle de ses représentants par chaque commune membre et, à mon avis, il vaut mieux insister pour que cette pratique prévale plutôt que de revenir sur le principe de base selon lequel une compétence transférée est exercée en lieu et place des communes membres.
En tout état de cause, je pense que ces deux amendements ne pourraient s'appliquer qu'aux deux nouvelles formes d'EPCI que sont les communautés de communes et les communautés d'agglomération. On ne pourrait, me semble-t-il, réviser a posteriori la loi de 1966.
Voilà pourquoi, mesdames, messieurs les sénateurs, il serait souhaitable, bien que l'on puisse comprendre la préoccupation exprimée par leurs auteurs, que l'un et l'autre de ces deux amendements n°s 103 et 779 rectifié soient retirés ou, s'ils ne l'étaient pas, soient repoussés.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Jarlier, rapporteur pour avis.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis. Monsieur le secrétaire d'Etat, j'ai bien entendu vos arguments, qui sont sans doute convaincants. Toutefois, je le souligne, nous ne remettons pas en cause la compétence déléguée ! Il est clair que les documents d'urbanisme sont bien réalisés par l'établissement public, qui en a la compétence. Ce que nous entendons viser par cet amendement, ce sont les modalités d'accord lors de l'élaboration du document d'urbanisme, ce qui n'est pas tout à fait la même chose.
Si l'on veut, demain, développer l'intercommunalité dans notre pays, il faut, certes, inciter fortement à la mise en place d'un plan intercommunal - on l'a vu avec les schémas de cohérence territoriale, qui constituent aujourd'hui l'outil mis à la disposition des collectivités - mais, pour parvenir à cet objectif, il faut aussi que les collectivités se sentent associées aux choix définitifs qui seront arrêtés.
L'objectif de notre amendement n° 103 est de permettre à la commune de donner son accord sur le document. Cela ne signifie pas pour autant que c'est elle qui l'élabore, puisque la compétence est bel et bien déléguée. Nous souhaitons simplement que le principe de subsidiarité sur l'accord des documents d'urbanisme puisse prévaloir.
M. le président. Je vais mettre aux voix les amendements identiques n°s 103 et 779 rectifié.
M. Daniel Hoeffel. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel. Dans ce domaine, où nous assistons à la confrontation entre la loi sur le renforcement et la simplification de l'intercommunalité et le présent projet de loi, il faut tenir compte de la lettre de la loi, mais aussi de son esprit. Or, monsieur le secrétaire d'Etat, vous avez incontestablement interprété de façon juste la lettre de la loi, mais, si nous voulons que l'intercommunalité progresse, elle doit être fondée avant tout sur un climat de confiance entre l'ensemble des communes qui en font partie.
M. Jean-Claude Gaudin. Il faut un consensus !
M. Daniel Hoeffel. A aucun moment les communes les plus petites ne doivent avoir, comme le disait M. Gaudin, le sentiment d'être dominées ou écrasées par la commune centre. C'est particulièrement vrai dans un domaine aussi fondamental pour l'avenir du développement de l'ensemble des parties d'une communauté que le plan d'occupation des sols et le développement de l'urbanisme !
Voilà pourquoi il me paraîtrait sage d'accepter, tout en respectant l'esprit de la loi sur l'intercommunalité, les dispositions qui nous sont proposées par MM. Gaudin et Jarlier. Je suis certain qu'ainsi nous ne dénaturerons pas ce que souhaitent ceux qui tiennent au développement d'une intercommunalité fondée sur le principe du libre choix. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Dominique Braye. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je vais apporter un peu d'eau au moulin de M. Gaudin, même si je sais que j'aurai bien de la peine à m'exprimer après lui et après M. Hoeffel.
J'ai essayé moi-même de créer une communauté urbaine - non pas pour les mêmes raisons que M. Gaudin, mais parce que l'on sentait bien que cela allait devenir impossible ensuite, les seuils démographiques devenant tels que nous ne pourrions plus entrer dans ce club ô combien privilégié - mais je me suis heurté au même problème.
Je préside un district qui a été créé voilà trente-trois ans et je sais que l'on retrouvera toujours la peur des petits vis-à-vis du gros. Cette peur perdurera, à mon avis, tant que l'intercommunalité demeurera dans le cadre qui la régit actuellement.
Il n'empêche que le problème du droit du sol est tout à fait capital et que les élus font effectivement de cette compétence une pierre d'achoppement.
La loi du 12 juillet 1999 a bien précisé que, maintenant, il y a obligation, pour les représentants des communes, de rendre compte auprès de l'organe délibérant au moins deux fois par an, le président devant lui-même établir un rapport chaque année.
M. Gaudin nous propose un dispositif très modéré : consultées, les communes donnent leur accord ou elles ne le donnent pas, mais c'est bien l'organe délibérant qui reste compétent pour arrêter le plan d'occupation des sols. Toutefois, l'organisation de cette consultation oblige les représentants des communes au sein de l'organe délibérant à respecter la position qu'ils ont prise devant leur conseil municipal. En effet, tous ceux qui ont présidé un EPCI savent que certains conseillers municipaux prenaient certaines positions au sein de leur conseil municipal pour prendre ensuite une position quelquefois tout à fait opposée au sein de l'organe délibérant.
En adoptant les amendements qui nous sont proposés, nous apporterons ainsi au moins une solution à un réel problème, et nous donnerons un peu plus de légitimité aux décisions prises par l'organe délibérant, qui n'est pas élu au suffrage universel. Ses décisions n'en seront que plus légitimes !
Nous sommes dans une phase transitoire. Tant que les communes continueront d'exister - ce que nous souhaitons tous - et que les responsables des structures intercommunales continueront à être élus au suffrage universel indirect, nous nous heurterons à ce genre de problème.
Ces amendements ne remettent nullement en cause la compétence de l'organe délibérant, ce sont les présidents des EPCI qui resteront responsables si jamais les communes ne se mettent pas d'accord pour approuver le projet de plan d'occupation des sols. Mais ils seront obligés de rechercher un consensus ! Ainsi, il existe une règle au sein de mon EPCI, selon laquelle nous ne réalisons jamais sur le territoire d'une commune telle ou telle opération en cas d'opposition du conseil municipal concerné.
Pour moi, le plan d'occupation des sols d'une communauté urbaine n'est ni plus ni moins qu'une addition de plans d'occupation des sols communaux, assortis des mesures de coordination.
Je ne vois donc pas ce qui s'oppose à l'adoption de ces amendements, qui ne feront que faire grandement progresser l'intercommunalité.
M. Jean-Claude Gaudin. Très bien !
M. Robert Bret. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. Les amendements présentés par M. Jarlier, au nom de la commission des lois, et par M. Gaudin visent à ce qu'un plan local d'urbanisme ne puisse être révisé sans l'avis favorable du conseil municipal de la commune concernée.
Comme vous l'avez rappelé, monsieur le secrétaire d'Etat, depuis la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, la compétence communale de développement urbain et d'aménagement du territoire comprenant l'urbanisme est obligatoirement déléguée à la communauté urbaine, alors qu'elle l'est facultativement à une communauté d'agglomération ou de communes.
Traiter ces questions au niveau de l'établissement public de coopération intercommunale est certainement un gage de cohérence et de développement harmonieux. Mais, eu égard aux règles de fonctionnement des structures intercommunales, une fois les compétences transférées, les communes membres peuvent se voir imposer des choix qu'elles ne souhaitent pas.
Chacun sait, depuis la loi Chevènement, à quel point la maîtrise des POS soulève inquiétudes et cristallise les oppositions.
De nombreux maires ont interpellé les parlementaires sur cette question, leur demandant d'amender la loi afin de préciser que la révision du plan d'occupation des sols d'une commune membre d'une communauté urbaine ne peut être décidée sans son accord.
C'est ce qui a d'ailleurs incité notre collège Jean-Claude Gaudin à déposer une proposition de loi en ce sens, à la demande des maires de la future communauté urbaine de l'agglomération marseillaise.
Tout en partageant cet objectif, mon groupe a décidé de ne pas cosigner cette proposition de loi, dans la mesure où la loi sur la solidarité et le renouvellement urbains allait modifier les documents d'urbanisme.
La proposition tendant à prévoir que « les conseils municipaux doivent faire connaître leur accord ou leur désaccord dans un délai de trois mois » nous convient. Considérant qu'elle est de bon sens, nous la voterons.
M. Jean-Claude Gaudin. Très bien !
M. André Vezinhet. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Vezinhet.
M. André Vezinhet. J'ai bien entendu ce qui vient d'être dit.
Ensemble, nous essayons d'évoluer vers un urbanisme prenant en compte la réalité que sont les agglomérations et les grandes communautés urbaines. C'est tellement évident que le retour en arrière qui nous est proposé ne nous paraît pas acceptable.
Vous vous en doutez, nous aussi, nous sommes très favorables à la démarche consensuelle ! Mais il faut savoir ce que l'on veut. A un moment où nous pensons que les agglomérations deviennent des réalités incontournables, alors qu'elles ont à élaborer des schémas concernant l'ensemble de la communauté d'agglomération, on ne peut pas revenir en arrière sur une disposition qui redonnerait au débat - à un débat qui, d'ailleurs, deviendrait très conflictuel - une place que nous ne souhaitons pas.
Le Gouvernement a une position de sagesse, même si elle n'est pas facile à expliquer.
Au demeurant, je ne voudrais pas non plus, sachant que cette disposition ne pourra pas être acceptée par l'Assemblée nationale, que nous ayons avec cette dernière le même genre de débats que ceux qui nous ont récemment divisés sur d'autres sujets.
M. Philippe Nachbar. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Nachbar.
M. Philippe Nachbar. Les deux amendements, celui de la commission des lois comme celui de notre collègue Jean-Claude Gaudin, que j'ai cosigné, se situent dans la droite ligne de la vigilance que le Sénat a toujours manifestée lorsque sont en cause les prérogatives fondamentales des communes, qu'il s'agisse des communes rurales ou des communes urbaines.
Il me paraît par conséquent essentiel, le POS réglementant la vie quotidienne des communes et mettant en cause la responsabilité politique des élus municipaux, que la structure intercommunale ne puisse pas se passer de l'avis favorable de la structure communale lorsqu'elle élabore un document aussi essentiel que celui qui va réglementer le droit des sols.
Notre assemblée, en votant ces amendements, montrera le souci qu'elle a de protéger l'essentiel des prérogatives des communes, les communes urbaines ayant, elles aussi, une place tout à fait essentielle, y compris dans les très grandes agglomérations.
Le vote de ces amendements me paraît être la condition indispensable d'une intercommunalité harmonieuse qui, comme l'a dit notre collègue Daniel Hoeffel, doit reposer sur la confiance.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Jarlier, rapporteur pour avis.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis. Puisque nous avons parlé des communauté urbaines, je veux évoquer d'un mot les communautés d'agglomération et les communautés de communes.
Il faut savoir que la compétence d'urbanisme, dans ces groupements, est une compétence optionnelle. Aujourd'hui, l'intercommunalité se développe grâce à ce qui est proposé par la loi Chevènement. Si nous ne prévoyons pas une possibilité d'accord des communes sur ces fameux documents d'urbanisme qui prennent un caractère intercommunal, nous mettrons un frein au développement de l'intercommunalité, alors même qu'aujourd'hui tous les outils sont à la disposition des élus puisque nous avons les outils institutionnels et, maintenant, avec ce projet de loi, de vrais outils de planification et de programmation liés à des programmes de développement durable. Encore faut-il que les communes y soient associées !
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. La représentation nationale, en s'exprimant en faveur de la constitution de communautés, a lancé par là même un appel à une mise en commun volontaire d'intérêts dans laquelle chacun, bien évidemment, accepte que l'addition des moyens des diverses communes représente en soi un plus et s'accompagne de l'acceptation, par discipline, de ce qui peut être décidé au nouvel échelon.
Certaines structures de coopération intercommunale ont choisi la taxe professionnelle unique. Dans le POS, puisque c'est la formule que vous avez reprise, vont se poser les problèmes de la localisation des zones d'activités, de la localisation de la politique d'habitat et de sa traduction. Ce sont là des compétences de la communauté. Et comment voulez-vous que, dans une communauté, telle ou telle commune puisse s'affranchir de l'intérêt général, flattée qu'elle serait dans sa liberté par des raisonnements comme ceux que nous avons entendu développer à l'instant ?
Non, la communauté est là pour atteindre des capacités supérieures de dynamisme, de vitalité, de qualité d'équipement, la contrepartie étant effectivement qu'on sacrifie quelque peu certaines prérogatives. Si vous les maintenez, il est bien évident que l'efficacité de la structure commune en sera altérée, et vous serez parmi les premiers à observer que vous avez fait naître ainsi des risques de régression dans une démarche que vous avez pourtant voulu impulser.
Voilà ce que je voulais dire, et cette mise en garde sera bel et bien ma conclusion. M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix les amendements identiques n°s 103 et 779 rectifié, acceptés par la commission et repoussés par le Gouvernement.
(Les amendements sont adoptés.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, le texte proposé pour l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme.
(Ce texte est adopté.)
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