Séance du 21 octobre 1999
ACTION PUBLIQUE EN MATIÈRE PÉNALE
Suite de la discussion d'un projet de loi
M. le président.
L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi (n° 470,
1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'action publique en
matière pénale et modifiant le code de procédure pénale. [Rapport n° 11
(1999-2000).]
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M.
Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
Mes premiers mots, madame la garde des sceaux, au nom du groupe socialiste,
seront pour vous remercier et pour vous féliciter - vous, le Gouvernement et
tout particulièrement le Premier ministre, M. Lionel Jospin - parce que, tous
ensemble, en matière d'indépendance et d'impartialité de la justice, nous avons
dit ce que nous ferions et nous faisons, vous faites ce que nous avions dit.
Les 29 et 30 juin 1996, la convention nationale du parti socialiste adoptait
un texte où l'on pouvait lire, sous le titre « Une justice indépendante et
responsable » : « Pour restituer la justice aux citoyens, il faut la soustraire
aux injonctions ou aux pressions du pouvoir politique et tourner le dos à deux
siècles de soumission organique et fonctionnelle des juges aux autorités de
l'Etat.
« (...) Pour assurer l'indépendance, le lien qui existe aujourd'hui entre le
garde des sceaux et le parquet doit être coupé.
« La chancellerie doit bien sûr conserver les compétences nécessaires pour
fixer les orientations de la politique pénale du pays et en surveiller
l'application. Mais il faut définitivement retirer à l'exécutif la possibilité
d'intervenir dans les affaires individuelles, en particulier pour s'opposer à
l'engagement des poursuites pénales. Ces décisions ne doivent relever que de la
responsabilité du parquet.
« Pour garantir cette indépendance nouvelle, le statut des magistrats du
parquet sera identique à celui des magistrats du siège. »
On retrouve quasiment les mêmes termes dans le programme du parti socialiste
distribué à profusion lors des élections législatives de 1997 :
« La justice doit être indépendante du pouvoir politique. La démocratie le
requiert ; les Français l'exigent ; les socialistes le veulent. Les nominations
de magistrats ne doivent plus être soumises au pouvoir politique.
« Le ministre de la justice, tout en fixant, dans le cadre des lois votées par
le Parlement, les orientations de la politique pénale nationale et en veillant
à sa cohérence sur l'ensemble du territoire, ne pourra plus intervenir, de
quelque manière que ce soit, dans les affaires judiciaires individuelles. »
Enfin, dans sa déclaration de politique générale, le 19 juin 1997, le Premier
ministre, Lionel Jospin, annonçait solennellement : « Dès aujourd'hui, plus
aucune instruction concernant des affaires individuelles, de nature à dévier le
cours de la justice, ne sera donnée par le garde des sceaux et les projets de
nomination de magistrats du parquet qui recueilleraient un avis défavorable du
Conseil supérieur de la magistrature ne seront pas maintenus par le
Gouvernement. »
Madame la garde des sceaux, depuis plus de deux ans que vous êtes à la
chancellerie, vous vous êtes strictement conformée aux deux règles de conduite
ainsi posées. Le Gouvernement et vous-même y avez d'autant plus de mérite que
certains des procureurs généraux ou de la République ont été nommés par le
gouvernement précédent, dont ils étaient les amis, en passant outre à l'avis du
Conseil supérieur de la magistrature...
Le garde des sceaux était alors, nous le savons, M. Toubon, à qui je voudrais
également rendre l'hommage qu'il mérite.
Il n'a certes pas été le premier garde des sceaux à intervenir dans le cours
de la justice, au nom de l'exécutif, pour que les adversaires politiques soient
poursuivis et que les amis ne le soient pas.
J'espère bien qu'il sera le dernier, mais la vérité oblige à dire que ces
errements ont été communs, hélas ! à tous les exécutifs qui se sont succédé en
France sans doute depuis la nuit des temps, même si certains anciens gardes des
sceaux - et là non plus M. Toubon n'est pas le seul - réclament l'indépendance
du parquet quand ils sont dans l'opposition, mais n'en avait ou n'en ont eu
cure quand ils étaient ou quand ils sont devenus ministre de la justice.
M. Jacques Peyrat.
Ça, c'est vrai !
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
Pour ma part, je me souviens qu'un dossier d'enquête préliminaire concernant
les infractions reprochées à un député-maire, président de conseil général,
ancien ministre, tout cela dans un département que je connais bien, n'a même pu
être vu par aucun de ses concitoyens : la Chancellerie, M. Lecanuet étant garde
des sceaux, avait demandé au parquet le dossier en communication ; il n'est
jamais revenu de la place Vendôme !
Mais M. Toubon, lui, a permis que le scandale éclate aux yeux de l'opinion
publique tout entière, en plein jour, je dirai même en plein ciel. A juste
titre, des affaires « signalées », même si elles ne représentent, paraît-il,
que 0,01 % du total des affaires, les Françaises et les Français ont fait une
montagne : l'Himalaya !
Certains bons esprits prétendent que, pour 0,01 % des affaires, il n'y aurait
pas lieu de changer la loi. On jetterait, disent-ils, le bébé avec l'eau du
bain. Il leur échappe sans doute que les 99,99 % d'affaires restantes n'étant
pas signalées sont d'ores et déjà laissées à la libre appréciation du parquet
et que le projet de loi dont nous sommes saisis ne fait rien d'autre que
d'étendre au 0,01 % ce qui est la règle pour les 99,99 % !
Pour que votre pratique s'impose absolument à vos successeurs, il faut bien
modifier la loi.
Les propositions que vous avez faites au Parlement tendent à éviter que la
justice pénale ne puisse être saisie ou non selon le bon plaisir de l'exécutif.
Sans doute faudra-t-il aller plus loin pour éviter les classements sans suite
de faveur ou les poursuites partisanes, car, pour être procureur, on n'en est
pas moins homme...
Selon moi, il faudra un jour adopter quatre types de mesures, dont certaines
très vite.
Premièrement, il faudra séparer complètement les membres du parquet de la
magistrature et mettre sur le même plan - sur le parquet - ministère public et
défense dans une procédure enfin accusatoire.
Je note que seule une minorité clairvoyante en est aujourd'hui convaincue. Il
faudra donc attendre qu'elle ait su convaincre la majorité...
Deuxièmement, le traditionnel principe d'opportunité selon lequel les membres
du parquet décident de poursuivre ou de ne pas poursuivre conduit à l'évidence
à une choquante rupture d'égalité entre les citoyens dès lors surtout que cette
inégalité n'est pas compensée par la possibilité ouverte aux mêmes citoyens,
comme c'est le cas dans de nombreux pays, d'exercer eux-mêmes l'action
publique. On nous dit que remplacer le principe d'opportunité par le principe
de légalité faisant obligation de poursuivre dès lors qu'une infraction est
caractérisée demanderait trop de moyens à la justice.
L'impératif d'égalité a pourtant conduit de nombreux pays, moins riches que la
France, à adopter le principe de légalité.
Un tempérament peut aussi être accepté comme en Allemagne, où l'opportunité
des poursuites est laissée au ministère public pour de petits délits nombreux,
mais strictement délimités.
Troisièmement, à défaut d'exercice de l'action publique par les citoyens
eux-mêmes, faute par le ministère public de le faire, il faudra au moins, et
rapidement, assurer à tout citoyen l'accès aux dossiers avec possibilité
d'exercer un recours à l'encontre d'un classement sans suite ou sans suite
suffisante non devant une commission de membres du parquet, mais, comme cela
existe également à l'étranger, devant une juridiction.
Permettez-moi d'illustrer mon propos.
Supposez qu'un ancien collaborateur de la ville de Paris devienne procureur
général de Paris et se refuse à engager des poursuites à l'encontre d'un ancien
adjoint aux finances de la ville de Paris, ou même du maire de Paris, voire de
son épouse.
Supposez que le procureur général, puis une commission de parquetiers saisie
confirment le classement sans suite, alors même que les infractions alléguées
seraient caractérisées.
Ne sont-ce pas des magistrats du siège qui, dès le classement sans suite par
le procureur, devraient publiquement statuer ?
Je laisse cet exemple à votre méditation et, en vue de la deuxième lecture, à
celle de nos collègues députés.
Quatrièmement, très évidemment, et le plus tôt possible, les membres du
parquet devront avoir à répondre civilement et disciplinairement d'un refus
manifeste d'appliquer les directives générales de politique pénale,
constitutionnellement déterminées par le Gouvernement.
Mme Frédérique Bredin a dit, et excellemment dit, à cet égard, devant
l'Assemblée nationale, lors du premier examen du texte dont nous discutons,
tout ce qu'il y a à dire et que, pour ma part, je contresigne des deux
mains.
Nous sommes, là encore, fidèles au texte issu de la convention nationale du
parti socialiste des 29 et 30 juin 1996 déjà citée, dans laquelle on peut lire
: « Le principe d'indépendance doit avoir impérativement pour corollaire
l'exigence d'impartialité - qualité suprême d'un bon juge - par l'établissement
d'une responsabilité professionnelle qui pourrait être mise en cause à la
requête de la Chancellerie, d'un justiciable ou d'un chef de juridiction devant
le conseil supérieur » de la magistrature. J'insiste sur le mot « justiciable »
: à défaut de la possibilité pour les citoyens eux-mêmes de mettre en cause la
responsabilité des magistrats, la porte serait trop étroite, et donc aisément
verrouillée, en cas de connivence politique entre l'un de vos successeurs et le
parquetier auteur d'un classement sans suite choquant ou d'une poursuite qui ne
le serait pas moins.
Ces réflexions étant faites, votre projet, tel qu'il est, progresse à
l'évidence dans la bonne voie et, sous réserve de quelques amendements qui ne
modifient pas son architecture, nous le soutiendrons, en notant que d'ores et
déjà l'indépendance laissée aux parquets est à juste titre contrebalancée par
l'action directe reconnue au garde des sceaux et, à un moindre degré, par la
création du recours, non pas, comme le dit sans doute par erreur le titre de
l'article 5, contre les classements sans suite mais contre des classements sans
suite...
Nous n'aurons qu'un seul amendement de suppression : il concerne l'article 1er
bis
introduit par l'Assemblée nationale qui ouvre curieusement aux
associations reconnues d'utilité publique, et à elles seules, le droit de
demander au procureur de la République, puis, en cas de refus, au procureur
général de faire appel sur l'action publique.
On ne voit pas pourquoi en effet de tels recours, s'ils devaient être ouverts,
ne le seraient pas à toutes les parties civiles, y compris aux particuliers.
On ne voit pas non plus pourquoi ces recours devraient être ouverts, car, en
l'état actuel des choses, rien n'empêche quelque partie civile que ce soit de
demander tant au procureur de la République qu'au procureur général de faire
appel sur l'action publique !
Je veux noter aussi que, par un autre amendement, non seulement nous
approuvons une nouvelle disposition introduite à l'Assemblée nationale, celle
qui permet à tout parlementaire de visiter à tout moment tout établissement de
l'administration pénitentiaire situé dans son département, mais nous en
demandons l'extension aux locaux de garde à vue.
Enfin, un autre amendement est présenté, avec l'autorisation du groupe
socialiste, par plusieurs de ses membres.
On sait que, en matière d'imprudence, de négligence ou de manquement à une
obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou les règlements, il
n'y a pas délit si l'auteur des faits a accompli les diligences normales compte
tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses
compétences, ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait et, en ce qui
concerne les élus et fonctionnaires, « des difficultés propres aux missions que
la loi lui confie ».
Qu'il s'agisse d'un particulier, d'un élu ou d'un fonctionnaire - même si les
élus sont, proportionnellement, les plus concernés par ces dispositions - il
est choquant que les uns et les autres soient mis en examen avant même que le
procureur ou le juge d'instruction ait fait enquêter pour pouvoir estimer, à
tort ou à raison, que ne sont pas réunies les conditions de l'excuse
absolutoire éventuelle prévue par la loi.
L'amendement tend donc à rendre obligatoire cette enquête avant que soit
prononcée toute mise en examen qui trop souvent, pour l'opinion, équivaut à une
culpabilité.
M. Jean-Pierre Schosteck.
Très bien !
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
J'en arrive à la dernière partie de mon intervention, relative à notre
position face au contre-projet adopté par la commission des lois du Sénat sur
la proposition de son rapporteur, notre excellent collègue Pierre Fauchon.
M. Pierre Fauchon,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Oh,
excellent...
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
En tant que collègue ! Nous l'avons constaté hier encore !
M. Jacques Peyrat.
Mais oui !
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
En ce qui concerne le contrôle de l'autorité judiciaire sur la police
judiciaire, M. Pierre Fauchon ne va pas jusqu'à proposer le rattachement à
l'autorité judiciaire de la police judiciaire ou, en tout cas, de ceux de ses
membres qui n'ont pas d'autres tâches que de police judiciaire, mais il propose
que les enquêtes concernant les membres de la police judiciaire soient
ordonnées par le garde des sceaux et menées, sous l'autorité d'un magistrat,
par l'inspection générale des services judiciaires, associée au service
d'enquête compétent selon le ministère dont relève le fonctionnaire en cause,
toutes choses qu'avec les gardes des sceaux de droite la majorité sénatoriale a
toujours refusé, lorsque nous-mêmes et notre collègue Hubert Haenel le
proposions...
Nous noterons que le rapporteur socialiste du projet devant l'Assemblée
nationale, notre ami André Vallini, écrivait dans son rapport : « Ecartant
d'emblée toute option radicale, le projet de loi tente, par le biais d'un
certain nombre de mesures techniques, de préciser et d'adapter le partage des
responsabilités. Chemin faisant, s'il respecte l'équilibre actuel entre
contrôle et direction de la police judiciaire - confiée à la justice - et
autorité sur cette dernière - qui incombe à la hiérarchie administrative -, il
déplace cependant quelque peu le fléau de la balance en faveur du procureur de
la République en particulier et de l'autorité judiciaire en général. »
La commission des lois propose de déplacer un peu plus dans le même sens le
fléau de la balance.
Je crois comprendre qu'André Vallini, pour sa part, n'y verra pas
d'inconvénient.
M. Pierre Fauchon,
rapporteur.
Certainement pas !
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
Nous n'en voyons pas non plus, nous souvenant de l'engagement pris par Lionel
Jospin dans sa déclaration de politique générale : « Je m'engage également à
prendre des mesures permettant aux autorités judiciaires d'exercer
effectivement le contrôle et l'évaluation de l'activité des services chargés de
la police judiciaire. »
A titre personnel, je puis dire que je reste partisan de ce qu'André Vallini
appelle « l'option radicale », c'est-à-dire le rattachement complet de la
police judiciaire à l'autorité judiciaire, mais tout vient à point qui sait
attendre.
Nous sommes donc d'accord avec la proposition de la commission des lois du
Sénat, à l'appui de laquelle, je le marque, son rapporteur se réclame
abondamment du rapport dit « rapport Truche », du nom de son président, rapport
de juillet 1997 émanant de la commission de réflexion sur la justice mise en
place, on s'en souvient, à la demande de l'actuel Président de la
République.
Cela ne manque pas de piquant, car le même Pierre Fauchon ne tient aucun
compte - il ne le cite même pas alors - du même rapport de la commission de
réflexion sur la justice quand il propose la mise en place d'un grand maître
unique de l'action publique, le procureur général de la République, qui serait
nommé pour cinq ans par le Président de la République parmi les trois noms qui
lui seraient proposés par le Conseil supérieur de la magistrature siégeant en
formation plénière, et cela à la majorité simple. C'est seulement - la chose
est paradoxale - pour mettre fin aux fonctions du procureur de la République
que le Conseil supérieur de la magistrature devrait statuer en formation
plénière à la majorité absolue...
Or la commission de réflexion sur la justice a, à une large majorité, rejeté
l'éventuel recours à « un directeur national de l'action publique - ou
procureur général de la République ».
M. Pierre Fauchon,
rapporteur.
Et après ?
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
« Cette solution, poursuit la commission, protégerait certes le garde des
sceaux en éloignant de lui le soupçon d'intervenir dans le fonctionnement de la
justice, »...
M. Pierre Fauchon,
rapporteur.
Ce n'est pas si mal !
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
... « mais elle susciterait par contre beaucoup trop de difficultés : à qui
incomberait le choix d'une telle personnalité ? »...
M. Pierre Fauchon,
rapporteur.
On peut répondre !
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
... « Et quelle serait alors sa légitimité à arrêter une politique nationale,
son indépendance, sa responsabilité ? Le soupçon, écarté du Gouvernement, ne se
reporterait-il pas sur cette personnalité et, plus largement, sur les
magistrats si elle était issue du camp judiciaire ? »
Apparemment, M. Fauchon et les membres de la commission des lois qui l'ont
suivi n'ont, comme les réactionnaires de tout temps, « rien appris, ni rien
oublié ».
M. Pierre Fauchon,
rapporteur.
Décidément, tous les bateaux sont sortis !
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
Ce sont les mêmes qui ont tenté de faire obstacle à l'adoption conforme de la
réforme du Conseil supérieur de la magistrature en prétendant maintenir pour
demain la nomination des procureurs généraux en conseil des ministres.
On se souvient aussi que, le 31 janvier 1964, le général de Gaulle déclarait
qu'il doit être « évidemment entendu que l'autorité indivisible de l'Etat est
confiée tout entière au Président par le peuple qui l'a élu, qu'il n'en existe
aucune autre, ni ministérielle, ni civile, ni militaire, ni judiciaire qui ne
soit conférée et maintenue par lui ».
M. Jean-Pierre Schosteck.
C'était bien, cela !
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
C'est le même point de vue archaïque...
M. Jean-Pierre Schosteck.
Ce n'est pas un point de vue archaïque !
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
... qui sous-tendait la question d'actualité posée, au nom du RPR, par notre
collègue Michel Doublet - qui n'est pas un spécialiste des questions de justice
-...
M. Jean-Pierre Schosteck.
Il est parlementaire comme les autres !
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
... au garde des sceaux Jacques Toubon, le 5 décembre 1996.
La question était la suivante :
« Un article récent paru dans un grand quotidien national rapporte les propos
qui se sont tenus lors du dernier congrès du syndicat de la magistrature.
« Il fait état de propositions destinées à être soumises aux parlementaires et
visant, notamment, à modifier le Conseil supérieur de la magistrature, à
permettre à ce dernier d'être saisi par tout justiciable, à diminuer le rôle du
garde des sceaux, à limiter le pouvoir des procureurs de la République, à
placer la police judiciaire sous la responsabilité de l'autorité judiciaire,
bref, à bouleverser l'équilibre des pouvoirs tel qu'il a été instauré par les
constituants de la Ve République. »
Notre collègue Doublet s'exprimait ainsi, très exactement huit jours avant que
le Président de la République, Jacques Chirac, ne demande publiquement que soit
« examinée la possibilité de rendre le parquet indépendant du garde des sceaux
».
Il est vrai qu'il n'a pas parlé de le rendre indépendant de l'exécutif, mais
seulement du garde des sceaux !
Peut-être n'est-ce-pas un hasard.
Si le Président de la République devait persister à ne pas soumettre au
Parlement réuni à Versailles la réforme du Conseil supérieur de la magistrature
adoptée par les deux chambres, cela signifierait clairement que, en vérité, il
ne veux pas de l'indépendance des procureurs, qu'ils soient généraux ou de la
République.
En effet, avec la nomination d'un procureur général de la République nommé par
le Président de la République, le tour serait joué, surtout en temps de
non-cohabitation : on ferait rentrer par la fenêtre la politique qu'on
prétendrait mettre à la porte du judiciaire !
Qu'il me soit permis de citer Jean Foyer - par ailleurs partisan du
statu
quo -
s'exprimant devant la commission Truche : « Une autre idée serait de
conserver la structure hiérarchique du ministère public et de le placer sous
l'autorité d'un chancelier, haut magistrat indépendant...
« Selon l'organisation, le chancelier irresponsable et permanent serait
beaucoup plus puissant qu'un garde des sceaux. Il aurait, comme tout le monde,
ses conceptions et ses idées sur la justice. Elles ne correpondraient pas
nécessairement à celles du pouvoir issu du suffrage universel au moment où il
déciderait. Qu'en serait-il de la démocratie ? »
J'entends bien que M. Fauchon prétend s'inspirer des exemples étrangers
constitués par le directeur des poursuites publiques anglais, le
fiscal
general
espagnol ou encore le procureur général de la République
portugais.
Mais ces trois institutions étrangères ne sont en rien comparables à ce qui
nous est proposé. Comparaison n'est pas raison !
Prenez-y garde, monsieur le rapporteur : vérité au-delà des Pyrénées - ou de
la Manche ! - erreur en deçà !
Je le démontre en quatre arguments.
Premièrement, outre que le roi d'Espagne n'est pas le chef d'un parti
politique ni d'une majorité, le directeur des poursuites anglais est un chef de
service supervisé par l'
attorney general,
qui, avocat, a la double
qualité d'être à la tête du barreau anglais et, ministre, de ne pas siéger au
conseil des ministres.
M. Jean-Jacques Hyest.
Ce n'est pas si mal.
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
Et l'Irangate a démontré que le système ne donnait pas toute satisfaction.
Deuxièmement, en Espagne, la règle est la légalité des poursuites.
Troisièmement, il en est de même au Portugal où, comme en Grande-Bretagne, le
juge pénal peut toujours remettre en cause la décision de poursuite ou de
non-poursuite du ministère public.
Quatrièmement, surtout, en Grande-Bretagne, en Espagne et au Portugal, la
procédure est accusatoire, les membres du parquet sont non pas des magistrats
mais des fonctionnaires et péremptoirement, dans les trois pays évoqués en
exemple à tort, tout citoyen peut exercer l'action publique.
Quand on fait du droit comparé, il faut le faire jusqu'au bout. Permettez-moi
de vous le dire, monsieur le rapporteur. Vous n'avez pas même l'excuse de
l'impréparation. Vous avez voulu faire un « coup ». Ce n'est qu'un mauvais coup
!
Nous le dénonçons. Nous le condamnons. Nous le combattrons.
(Très bien ! et
applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du
groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. Peyrat.
M. Jacques Peyrat.
Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, le
projet de loi relatif à l'action publique en matière pénale qui nous est
proposé aujourd'hui vise, selon son exposé des motifs, à « mettre un terme
définitif au temps de l'opacité ».
Comment pourrions-nous, dès lors, nous y opposer, tant il est évident que
chacun, ici et ailleurs, souhaite une justice transparente, indépendante,
impartiale et, partant, si possible, équitable, ce qui n'est pas toujours
évident.
En présentant ainsi les choses, vous pourriez museler votre opposition puisque
l'opinion ne peut être que favorable à de tels principes.
Et pourtant, nous nous opposons. Nous estimons en effet que votre projet n'est
pas acceptable en l'état, et ce pour trois raisons.
Tout d'abord, vous faites une erreur de diagnostic : je ne crois pas que la
dépendance du parquet à l'égard du garde des sceaux soit l'un des facteurs
essentiels de la crise de confiance envers la justice. Or c'est sur ce
diagnostic que vous avez bâti votre projet de loi.
Certes, il est tout à fait louable de condamner les interventions passées, de
droite comme de gauche, visant à étouffer les affaires et de vouloir y mettre
fin. Mais, vous le savez bien, dans le monde où nous vivons, même si vous en
aviez la tentation - ce qui n'est pas le cas - il est devenu pratiquement
impossible d'étouffer les affaires. Il n'y a qu'à se remémorer les dernières
tentatives pour s'en rendre compte. Le danger n'est donc pas là.
C'est d'ailleurs se livrer à une analyse très sommaire et très superficielle
que de prétendre qu'il suffit de retirer au garde des sceaux le droit
d'intervenir dans les affaires individuelles pour rétablir la confiance des
Français dans la justice. Car les vraies causes de cette crise de confiance
sont ailleurs.
Si les Français doutent de la justice, ce n'est pas tant parce qu'ils ont le
sentiment qu'elle est manipulée que parce qu'elle n'est plus en mesure de faire
face, dans un délai raisonnable, au traitement des plaintes.
Les chiffres sont en effet cruels : près d'un an d'attente, en moyenne, pour
un jugement devant un tribunal de grande instance, seize mois devant une cour
d'appel, le double, en matière sociale, dans le département que je représente.
C'est indigne de notre démocratie.
Il y a, madame le garde des sceaux, douze ans que, en professionnel du droit,
je vitupère cet état de fait auprès de vos prédécesseurs, qui n'avaient pas
tous la même coloration politique que vous. Mais vous êtes maintenant le garde
des sceaux, et j'ai jugé bon de rester quelques heures de plus à Paris pour
pouvoir dénoncer cette situation, à la suite de notre éminent collègue Patrice
Gélard, qui l'a brillamment fait hier dans son intervention.
Quelle conséquence tirer, sinon que l'urgence absolue est d'affecter le plus
grand nombre de greffiers et de magistrats dans les juridictions de jugement,
au lieu de les en détourner pour permettre l'application de nouvelles lois ?
Or, que prévoit votre projet de loi ? Tout d'abord, la mise en place d'une
commission de recours contre les classements sans suite, qui nécessitera la
création de dix-sept postes de greffier ; ensuite, l'accroissement des pouvoirs
confiés aux procureurs généraux, qui nécessitera, selon l'étude d'impact, la
création de trente-cinq postes de secrétaire général, la même étude d'impact
précisant que cette nouvelle loi suppose la création de 234 emplois équivalents
à temps plein.
Soyons clairs, madame le ministre : vous êtes en train d'affecter des moyens
que vous n'avez pas ! Et quand bien même vous les obtiendriez, ce serait une
grave erreur de ne pas les affecter d'abord à la réduction du stock et à
l'amélioration des délais de jugement.
En ce qui concerne le parquet, le problème le plus grave n'est pas sa
prétendue dépendance : c'est plutôt le taux des classements sans suite, qui
atteint maintenant 80 % des affaires.
L'excellent rapport de notre collègue Hubert Haenel, publié l'année dernière,
le démontre très clairement : par souci de gestion, l'utilisation du principe
d'opportunité est largement déléguée à des exécutants et non à pas à des
magistrats.
Il y a donc là, indéniablement, une erreur de diagnostic.
Et s'il avait vraiment fallu faire une réforme pour dissiper définitivement
tout soupçon d'intervention du politique dans les affaires, il aurait suffi
d'imaginer une procédure spéciale pour le traitement des dossiers mettant en
cause les politiques.
Deuxième grief, tout aussi fondamental : votre réforme fragilisera la
cohérence de l'action pénale.
Dans votre présentation, vous avez bien insisté, à juste titre, sur la
nécessité d'avoir une politique pénale cohérente et, par conséquent, sur le
caractère prépondérant du rôle que vous assumez. Or vous faites finalement le
choix inverse en donnant tout pouvoir au procureur général, au détriment du
ministre.
Certes, l'indépendance du procureur est une bonne chose si on l'entend comme
la nécessité de le protéger des pressions qui pourraient s'exercer sur lui ;
sur ce point, nous sommes d'accord. Mais elle n'autorise pas à ce que la
conception personnelle d'un homme puisse mettre en cause les fondements de la
politique pénale d'un gouvernement.
Consciente, semble-t-il, de tels dangers, vous vous efforcez de préserver les
apparences et de donner le sentiment que la cohérence de la politique pénale du
Gouvernement ne sera pas remise en cause en insistant sur ces fameuses
orientations ou « directives générales » - je préfèrerais, somme toute, les
orientations - qui seront adressées par le ministre aux magistrats du
parquet.
Mais ces directives auront-elles une quelconque valeur juridique ? Non ! Elles
ne seront rien d'autre que de banales circulaires, comme celles qu'utilisent
tous les ministres, quel que soit leur portefeuille, pour tenter de mobiliser
leur administration. Or on sait très bien quel sort leur est souvent réservé.
Elles risquent de s'entasser le plus souvent sur le coin d'un bureau, d'être à
peine lues et de ne pas être toujours mises oeuvre.
Enfin, troisième grief, ce projet de loi est un faux-semblant puisque, au
moment où vous développez vis-à-vis de l'opinion ce discours habile sur la
suppression des instructions individuelles, nous affirmant, la main sur le
coeur : « Je ne donne plus d'instructions individuelles », voilà que, de
l'autre main, vous vous employez à renforcer dans la loi, comme jamais par le
passé, le pouvoir de la Chancellerie en imposant à tous les parquets une
obligation d'information systématique.
Si vous ne voulez pas intervenir dans les affaires individuelles, madame le
ministre, pourquoi voulez-vous être tenue au courant de celles-ci en temps réel
?
De plus, vous nous proposez de remplacer cette intervention du pouvoir
politique par un droit d'action propre, qui fait que, désormais, le ministre de
la justice pourra déclencher lui-même des affaires dans toute la France.
En relisant les débats de l'Assemblée nationale sur ce projet de loi, je me
suis aperçu que vous reconnaissiez que, dans ces cas, le procureur de la
République aurait le même comportement que s'il avait reçu une instruction. Il
s'agit donc bien du rétablissement des instructions individuelles par une autre
voie. Ce n'est pas sérieux !
Madame le ministre, en définitive, ce texte se veut un symbole politique, un
élément de promotion d'un gouvernement qui aurait enfin eu le courage de couper
ce lien impur entre le parquet et la Chancellerie.
Pour ma part, je crois plutôt qu'il s'agit d'une loi d'opportunité, dont
l'ambition n'est autre que de plaire aux médias et à une opinion publique que,
hélas ! ils façonnent.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des
Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux, ministre de la justice.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les
sénateurs, je vais m'efforcer de répondre aux interventions d'hier après-midi
et de ce matin.
D'abord, j'ai été un peu étonnée de la vivacité des réactions de MM. Larché et
Fauchon à la suite de mon discours introductif. Je n'avais pas le sentiment
d'avoir présenté les choses de façon aussi caricaturale que vous les avez
perçues, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur.
Il est vrai que, en 1996, la crise de confiance était très grave, et c'est
d'ailleurs ce constat qui avait conduit le Président de la République à confier
au premier président de la Cour de cassation, M. Truche, une mission de
réflexion sur les relations entre les magistrats du parquet et le garde des
sceaux.
Je me suis bien gardée, dans ce discours introductif, vous l'avez certainement
noté, de faire allusion à une quelconque affaire particulière ; en effet, dans
le système ancien, les responsabilités étaient partagées.
Cela étant, même si les interventions du garde des sceaux n'étaient pas
systématiques, elles avaient entraîné un très fort soupçon et, à vrai dire,
dans la dernière période, induit une crise de confiance profonde, si profonde
qu'il était effectivement devenu indispensable de changer le système.
Ce soupçon a grandi au fil des ans, au fur et à mesure que l'exigence
d'indépendance de la justice devenait de plus en plus forte.
La conquête de l'indépendance ne s'est pas faite en un jour. Souvenons-nous de
la création du Conseil supérieur de la magistrature, après la guerre.
Souvenons-nous de la suppression de la double notation des chefs de juridiction
pour les magistrats, dans les années soixante-dix. Souvenons-nous de la
création d'une commission consultative de nomination pour les parquetiers, en
1990, de la réforme constitutionnelle de 1993 et aussi de l'introduction, cette
même année, par le garde des sceaux de l'époque, du caractère écrit des
instructions, un autre garde des sceaux ayant par la suite fait en sorte
qu'elles soient non seulement écrites mais également versées au dossier.
Il faut maintenant aller plus loin : donner des garanties de nomination pour
les magistrats du parquet, et c'est l'objet de la réforme constitutionnelle qui
est en attente ; donner plus d'indépendance au parquet dans les affaires
individuelles, et c'est l'objet du projet de loi que nous examinons aujourd'hui
; demander plus de responsabilité pour les magistrats, et c'est l'objet de la
loi organique statutaire qui viendra en discussion devant le Parlement dès que
le Congrès aura adopté la réforme du Conseil supérieur de la magistrature ;
enfin, donner des garanties aux justiciables lors des procédures, et c'est
l'objet du projet de loi renforçant la protection de la présomption d'innocence
et les droits des victimes.
J'attache évidemment la plus grande importance aux apports des travaux
parlementaires, que ce soit à l'Assemblée nationale ou au Sénat. Je reviendrai
sur les points en débat lorsque nous examinerons les amendements.
L'intérêt du débat parlementaire est d'abord de faire apparaître les
différents points de vue ; la discussion générale en a témoigné. Il est ensuite
de montrer en quoi l'on peut tâcher de rapprocher ces points de vue, et soyez
assuré, monsieur le président de la commission des lois, que tout comme vous je
suis attachée à cet effort de rapprochement.
Je dirai à M. Fauchon que le projet est une rupture avec l'ancien système II
faut comprendre que la politique pénale est une notion nouvelle, qui ne se
réduit pas à la somme des instructions individuelles. En effet, selon moi, le
garde des sceaux ne doit pas rester inerte si des affaires individuelles ne
suscitent pas certaines questions.
Je prendrai l'exemple de la lutte contre le racisme. Très peu de plaintes sont
déposées et très peu de condamnations sont prononcées. Fallait-il que le garde
des sceaux reste inerte, qu'il ne fasse pas diffuser des circulaires ? Cela a
été fait par mes prédécesseurs ; je le fais également. C'est la même chose en
matière de sectes ou d'aide aux victimes.
Une politique pénale, ce n'est donc pas l'addition des affaires
individuelles.
A mes yeux, une politique pénale relève de la responsabilité du garde des
sceaux, le traitement des affaires individuelles étant, lui, du ressort du
parquet. C'est précisément pour mettre fin à la confusion que je présente ce
projet de loi supprimant les instructions individuelles et donnant au garde des
sceaux la responsabilité de définir la politique pénale.
M. Haenel a, comme d'habitude, posé de très bonnes questions. Il s'est
notamment interrogé sur l'éventuel procureur général de la République. Je dois
dire que ses interrogations rejoignent celles que je formulais dans mon
discours introductif ; mais nous y reviendrons lors de la discussion des
articles.
Ses réflexions sur la police judiciaire sont aussi très pertinentes. J'y
reviendrai également plus en détail ultérieurement.
L'action en justice des associations est effectivement un vrai sujet. Je
rappelle que la commission Massot, à laquelle j'ai demandé de réfléchir à la
responsabilité pénale des décideurs publics, sera amenée à l'examiner.
Il est vrai que l'article 2 du code de procédure pénale compte maintenant, me
semble-t-il, seize tirets, problème qu'a également évoqué M. Hyest. Sans doute
conviendrait-il de réorganiser ces dispositions, en trouvant une cohérence qui
permette de garantir l'accès des associations à la justice, tout en évitant un
émiettement de l'action publique.
Monsieur Bret, je vous remercie du soutien que vous apportez à la réforme
engagée.
J'ai été particulièrement sensible à ce que vous avez dit sur les moyens de la
justice. Il est vrai que les meilleures réformes requièrent des moyens pour
entrer dans les faits. J'indique brièvement que, pour la troisième année
consécutive, j'aurai l'occasion de présenter au Sénat un très bon budget. Il
sera, à vrai dire, meilleur encore que ceux des deux années précédentes, que le
Sénat m'avait fait l'honneur de voter à l'unanimité. J'espère qu'il en sera de
même pour celui-ci. Mais je ne veux évidemment pas anticiper la décision
souveraine de votre assemblée.
M. Gérard Delfau a fort justement souligné que la plus grande indépendance des
magistrats doit s'accompagner de davantage de responsabilités. Telle est bien
ma position, comme vous le savez. Je l'ai d'ailleurs une nouvelle fois indiqué
hier. A vrai dire, cette exigence de responsabilité inspire l'ensemble de ma
réforme.
M. Gérard Delfau a également souligné, à juste titre, l'apport de l'Assemblée
nationale, notamment sur l'initiative des radicaux de gauche, preuve
supplémentaire, s'il en était besoin, de l'utilité des débats
parlementaires.
Madame Derycke, je vous remercie également du soutien que vous avez apporté à
la réforme. Vous avez bien compris qu'il s'agit d'assumer l'égalité des
citoyens devant l'application de la loi en recherchant l'impartialité et en
faisant assumer à chacun toutes ses responsabilités, celles du Gouvernement
consistant à définir la politique pénale.
Comme vous, je considère qu'il est important de bien préciser les enjeux et
les responsabilités de chacun.
Vous avez suggéré quelques améliorations ; nous y reviendrons lors de la
discussion des articles. Je puis d'ores et déjà indiquer que je souscris à
plusieurs de vos amendements, en particulier ceux qui visent à améliorer la
procédure de recours contre les classements lorsqu'ils ne tendent pas à une
juridictionnalisation de la commission.
M. Jean-Pierre Schosteck.
Eh oui !
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux.
Je pense aussi aux amendements qui prévoient
l'information publique faite par les parquets sur la conduite de leur politique
pénale.
Monsieur Hyest, la différence fondamentale entre l'action propre du garde des
sceaux et les instructions individuelles, c'est la transparence. Dans la loi
actuelle, le garde des sceaux se cache dans une section réservée aux procureurs
généraux ; il fait agir le procureur général à sa place. Dans mon projet de
loi, le garde des sceaux intervient en toute lumière et il assume, je dis bien
« il assume », la responsabilité de son action. Bien entendu, je reviendrai
plus en détail sur ce point lors de la discussion des amendements. Je peux
cependant d'ores et déjà rappeler ici quand ce droit d'action sera mis en
oeuvre, à savoir, d'abord, dans le cas d'infractions à la défense nationale ;
ensuite, lorsqu'il est nécessaire de dénoncer, le dernier jour de la
prescription, un certain nombre d'infractions, par exemple pour propos
révisionnistes.
M. Jean-Jacques Hyest.
Oh !
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux.
C'est arrivé !
Je dois dire à cette occasion que, si la loi avait été votée, je me serais
interrogée sur d'éventuelles poursuites à engager contre les responsables des
violences commises à la prison de Beauvais. Je ne sais pas comment j'aurais
tranché, mais je me serais sûrement posé la question.
Monsieur le sénateur, vous avez fait une description très noire du projet de
loi.
M. Jean-Jacques Hyest.
Très noire...
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux.
Le procureur userait de son indépendance pour régler
ses comptes ; le procureur ne respecterait rien si ce n'est ses propres
pulsions ; le procureur général n'aurait aucun pouvoir sur les procureurs ; le
procureur, qui peut être inamovible, entretiendrait des relations durables et
se trouverait donc sous influence.
Si cette description peut correspondre à une réalité, c'est précisément à
celle d'un système ancien auquel je veux mettre fin,...
MM. Jean-Jacques Hyest et Jean-Pierre Schosteck.
Oh !
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux.
... puisque je propose que le procureur général soit le
plus responsable des membres de son parquet, que le cadre de son action soit
défini, que le procureur général ait autorité sur les procureurs, lesquels
doivent rendre compte de la mise en oeuvre des directives et, enfin, que les
procureurs soient mobiles - ce sera là l'une des dispositions importantes du
projet de loi organique sur le statut des magistrats, qui vous sera soumis dès
que le Congrès aura approuvé la révision constitutionnelle.
M. Jean-Jacques Hyest.
Encore !
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux.
Vous estimez préférable d'en rester à la loi actuelle,
qui prévoit que les instructions sont écrites et versées au dossier. Cette
disposition avait été introduite par M. Méhaignerie, alors garde des sceaux,
dont il faut reconnaître qu'il n'a pas cédé à la tentation de certains
dévoiements auxquels nous voulons mettre fin.
Je prends un exemple des dévoiements auxquels le maintien dans la loi de ces
instructions individuelles, fussent-elles écrites et versées au dossier, peut
conduire, celui de l'affaire Heuclin.
M. Jacques Heuclin, maire de Pontault-Combault, avait fait l'objet d'une
dénonciation par un comité de contribuables au mois de mars 1995. Une enquête
préliminaire avait été effectuée par le parquet de Melun et, le 14 octobre
1996, le procureur de Melun avait proposé au procureur général de Paris le
classement sans suite de la procédure au motif que « les faits ne pouvaient pas
recevoir de qualification pénale ». Le procureur de Melun concluait par la
formule, rituelle à l'époque : « sauf meilleur avis de votre part ». Le
procureur général partageait l'avis du procureur de Melun et le lui faisait
savoir dans un courrier du 30 octobre 1996.
Le procureur et le procureur général sont donc d'accord pour dire qu'il faut
classer l'affaire, les faits dénoncés par cette association de contribuables ne
pouvant recevoir de qualification pénale.
Mais, le 3 janvier 1997, le garde des sceaux, sous la signature du directeur
des affaires criminelles et des grâces, donnait comme instruction écrite au
procureur général de Paris d'inviter le procureur de Melun à ouvrir une
information contre Jacques Heuclin. Le 12 février 1997, le procureur général de
Paris répercutait les instructions du garde des sceaux au procureur de Melun et
une information judiciaire était ouverte le 27 mars 1997, Jacques Heuclin étant
mis en examen le 11 juillet 1997 pour abus de biens sociaux, trafic
d'influence, complicité et recel. Cette affaire devait se terminer par un
non-lieu au bénéfice de Jacques Heuclin le 17 juin 1999.
Voilà le système auquel je veux mettre fin.
M. Guy Allouche.
Le système Toubon !
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux.
Je ne veux pas laisser subsister le moindre doute : ce
genre de situations ne peut plus se reproduire. Et songez que l'exemple précité
s'inscrivait dans le strict respect de la loi ! C'est pourquoi il faut changer
la loi.
A M. Christian Bonnet, je voudrais dire qu'il n'y a pas de renoncement, bien
au contraire. Nous voulons mieux mettre en oeuvre la politique générale
exprimée par le garde des sceaux, au nom du Gouvernement, sous le contrôle du
Parlement.
Nous voulons clarifier les responsabilités de chacun, y compris dans la lutte
antiterroriste, et, évidemment, dans le souci de l'égalité des justiciables.
Telle est en tout cas notre volonté au plan national comme au plan
international.
Les questions posées par M. Gélard sont, elles aussi, comme d'habitude,
intéressantes et elles ont été longuement traitées lors de nos précédents
débats.
La question importante de l'unité ou de la dualité du corps judiciaire a été
réglée l'année dernière, lors de la discussion sur la réforme
constitutionnelle, vous vous en souvenez, monsieur le sénateur. Le Sénat a voté
l'unité du corps judiciaire, et elle existe déjà dans la Constitution.
Quant à la comparaison avec d'autres Etats qui ont un pouvoir judiciaire, je
ne suis pas de votre avis. Dans les pays anglo-saxons, le Canada notamment, le
contrôle de constitutionnalité des lois se fait à tout moment devant les
juridictions.
Sur les saisines disciplinaires, vous avez repris la thèse, courante, à vrai
dire, selon laquelle les saisines disciplinaires ne portent jamais sur les
faits de service et se borneraient à sanctionner des faits de vie privée. Ce
n'est pas exact. Les saisines disciplinaires que j'effectue portent souvent sur
des faits de service. Je ne suis pas autorisée à vous communiquer de noms, vous
le savez, mais je vais vous donner quelques exemples.
J'ai ainsi saisi à quinze reprises depuis un an le Conseil supérieur de la
magistrature pour des faits disciplinaires. Un juge des tutelles avait confié
la gestion des dossiers dont il avait la charge à un cabinet de gestion dirigé
par un proche ; il a été révoqué. Un juge d'instruction avait laissé ses
dossiers en attente. Un autre ne respectait pas le secret de l'instruction. Des
magistrats du parquet utilisaient la liberté de parole à l'audience dans un
intérêt autre que celui de la justice - il s'agissait, en l'occurrence, d'une
mise en cause de tiers. Un juge des enfants violait le secret professionnel. Un
substitut accumulait les comportements professionnels critiquables ; il
intervenait, par exemple, dans des procédures dont il n'était pas en charge,
posait des questions inopportunes en audience de cabinet, adoptant un
comportement désinvolte devant la commission d'application des peines ; il a
été mis à la retraite d'office.
Lorsque la réforme sera votée, nous aurons une plus grande transparence en ce
domaine, ce qui sera une bonne chose.
Monsieur Michel Dreyfus-Schmidt, j'ai été très intéressée par votre
intervention.
Des débats que nous avons eus, il ressort, et nous le savons tous ici, que
vous préférez un autre système, de type accusatoire.
En tout cas, vous avez très bien montré, avec votre fougue et votre talent
habituels, qu'il existait une véritable logique dans le système que je propose
et qu'à l'intérieur de cette logique, dès lors que nous gardons notre tradition
française, il serait tout de même assez paradoxal de vouloir instituer un
procureur général de la République. Naturellement, vos propos enrichissent le
débat.
Répondant à M. Peyrat, je dois, hélas ! revenir encore une fois sur ce lieu
commun des classements sans suite.
L'excellent rapport établi par M. Fauchon sur ce point montre bien la
confusion entretenue en permanence entre les vrais classements sans suite en
opportunité et tous les autres, c'est-à-dire les classements pour faits non
élucidés ou au titre des alternatives aux poursuites, notamment.
Je pensais que M. Peyrat aurait lu le rapport de M. Fauchon avant
d'intervenir. Manifestement, cela n'a pas été le cas, puisqu'il a repris
l'affirmation selon laquelle 80 % des plaintes étaient classées. Ce chiffre est
faux. Sur les quelque 4 961 315 plaintes, 224 000 ont été classées sans suite
en opportunité, soit moins de 5 % de toutes les plaintes transmises. J'ai
d'ailleurs trouvé cette partie du rapport de M. Fauchon extrêmement éclairante
et intéressante.
M. Pierre Fauchon,
rapporteur.
Ah ! Tout de même !
(Sourires.)
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux.
Vous voyez, je sais faire la part des choses, monsieur
le rapporteur, dire quand je ne suis pas d'accord, mais dire aussi lorsque je
le suis.
(Nouveaux sourires.)
M. Peyrat pense qu'il n'est pas nécessaire de faire ces réformes et qu'il
vaudrait mieux s'intéresser sur la réduction des délais. C'est mon souci. La
réforme que je propose n'est pas unidimensionnelle. Je m'attaque aussi à
beaucoup d'autres choses. Mais je n'en dirai pas plus puisque M. Peyrat n'est
pas là pour écouter ma réponse.
A l'issue de cette discussion générale, je voudrais faire un certain nombre de
rappels.
Le texte que nous examinons s'inscrit dans une réforme d'ensemble, annoncée le
29 octobre 1997. Deux ans plus tard, les acquis sont déjà nombreux. Deux textes
sont devenus des lois de la République : le texte sur l'accès au droit, en
décembre 1998, et le texte sur l'efficacité de la procédure pénale, en juin
1999. Deux textes ont été discutés en première lecture dans les deux assemblées
: le texte relatif à la présomption d'innocence, avant l'été, et le présent
texte, dont la discussion en première lecture sera bientôt achevée.
Les conditions que j'ai cru entendre poser lors de la présentation et du vote
du projet de loi constitutionnelle sur le Conseil supérieur de la magistrature
seront donc remplies, et j'attends avec confiance l'adoption définitive de ce
texte.
Je sais que cette réforme d'ensemble doit être complétée et, comme vos
interventions l'ont montré, vous êtes particulièrement attentifs à certains
points restant en discussion, notamment à trois d'entre eux : la responsabilité
des magistrats, la présomption d'innocence et la responsabilité des décideurs
publics.
Sur le premier point, je réaffirme que davantage d'autonomie ne peut aller
sans plus de responsabilité assumée par les magistrats. Je vous ai rappelé que
de nombreuses dispositions de ma réforme vont dans ce sens : deuxième regard du
juge de la détention, commission des recours dans ce texte, bientôt commission
d'examen des plaintes des justiciables dans le projet de loi organique qui
suivra le projet de loi constitutionnelle sur le Conseil supérieur de la
magistrature. Dans quelques semaines, je tiendrai à votre disposition
l'avant-projet de loi organique que je transmettrai au Conseil d'Etat dès le
vote définitif du projet de loi constitutionnelle sur le Conseil supérieur de
la magistrature.
MM. Guy Allouche et Michel Dreyfus-Schmidt.
Très bien !
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux.
S'agissant de la présomption d'innocence, les débats
ont été riches dans les deux assemblées. De nombreuses dispositions peuvent
encore être améliorées : l'appel des décisions de cour d'assises, le droit des
victimes, la détention provisoire et les conditions de mise en examen. Vous
connaissez mon attention au travail parlementaire. Je veillerai à ce que, sur
ce texte central de la réforme, les apports de chacune des chambres soient
examinés avec attention par l'autre.
Enfin, la responsabilité des décideurs publics est, vous le savez, un sujet
auquel j'attache la plus grande importance. Aussi, je suis heureuse que ce
débat soit, une nouvelle fois, l'occasion de revenir sur la mise en cause de la
responsabilité pénale des élus, en particulier des maires. A de nombreuses
reprises, j'ai eu l'occasion de m'exprimer sur ce sujet, dont je mesure les
enjeux pour notre démocratie. Je l'ai fait ici même en réponse à une question
orale avec débat de M. Haenel, en avril dernier.
Je ne reprendrai pas les propositions que j'ai déjà formulées lors de ce
débat, d'autant plus que le groupe de travail mis en place avant l'été à la
Chancellerie, sous la présidence de M. Massot, président de la section des
finances du Conseil d'Etat, ne me remettra ses conclusions qu'à la fin de
l'année.
Toutefois, je souhaite revenir un instant sur cet important débat. Les plus
hautes autorités de l'Etat - toutes ! - se sont exprimées, et encore la semaine
dernière M. le Premier ministre, à Léognan, lors de l'assemblée générale de
l'Association des petites villes françaises. Elles ont souligné qu'il n'était
pas possible de modifier la loi pénale pour une seule catégorie de
personnes.
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
Bien sûr !
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux.
Toutes conviennent, en revanche, que la situation
actuelle n'est pas satisfaisante et que si la modification du code pénal en
1996 a pu constituer une première réponse, elle n'est peut-être pas
suffisante.
Je veux rappeler ici que de nombreuses dispositions de la réforme de la
justice déjà devenues des lois ou en cours de discussion apportent des
solutions aux problèmes posés. Les délais d'instruction seront mieux encadrés
et la justice sera donc plus rapide grâce aux dispositions en navette du projet
de loi sur la présomption d'innocence, qui prévoit aussi de faire diminuer le
nombre de mises en examen par la création d'un nouveau statut de témoin
assisté. Il ne faut pas négliger cet aspect des choses.
Un peu plus tard, au cours du débat que nous aurons aujourd'hui, j'émettrai un
avis favorable sur un amendement visant à autoriser les associations
départementales de maires à intervenir dans les procédures en soutien des élus
poursuivis. Faut-il aller plus loin ? Peut-être ! Je remarque en tous les cas
que les présidents des deux assemblées et l'Association des maires de France
ont exprimé des propositions rejoignant des pistes que j'ai déjà évoquées pour
mieux apprécier la responsabilité des décideurs publics.
Pour éviter la rupture d'égalité devant la loi pénale, c'est, je crois, autour
de la notion de responsabilité des décideurs publics plutôt qu'autour de celle
de la seule responsabilité des élus locaux que j'estime nécessaire de
travailler. C'est d'ailleurs sur cette base que j'ai demandé à la commission
Massot de me rendre un rapport.
Sur la prise en compte de la responsabilité en cas de faute non
intentionnelle, qui, nous le savons tous, est le problème,...
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
Absolument !
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux.
... quatre pistes sont le plus souvent évoquées : la
première, ce serait l'introduction en droit pénal des notions de faute
détachable ou de faute du service ; la deuxième, l'extension de la
responsabilité des personnes morales ; la troisième, la qualification de la
faute grave ou lourde susceptible d'entraîner la responsabilité ; la quatrième,
la nature du lien, direct ou non, entre la faute et le dommage.
Je crois, personnellement, que les deux dernières ont la plus grande portée
pratique. J'ai toutefois demandé à M. Massot d'examiner l'ensemble de ces
hypothèses. Je m'engage à vous communiquer sans tarder ses conclusions pour en
débattre avec vous, sitôt qu'elles me seront remises.
Sans revenir à de quelconques procédures antérieures, dont l'efficacité
supposée n'est d'ailleurs pas démontrée, il me semble que c'est ainsi que nous
pourrons apporter rapidement des solutions à un problème dont le Gouvernement
mesure l'importance et qu'il s'attachera à régler, avec votre soutien, j'en
suis sûre, pour que les prochaines lois promulguées contiennent des
dispositions permettant de garantir à la fois les droits des justiciables et
ceux des décideurs publics, au premier rang desquels les élus.
Voilà ce que je voulais dire, monsieur le président, mesdames, messieurs les
sénateurs, en conclusion de cette discussion générale.
(Applaudissements sur
les travées socialistes et sur les travées du groupe communiste républicain et
citoyen. - M. Haenel applaudit également.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Chapitre Ier
Dispositions relatives
à l'action publique en matière pénale
Article 1er