Séance du 12 mai 1999
M. le président. Sur le texte proposé pour l'article L. 423-8 du code des assurances, je saisi de cinq amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 153, MM. Angels, Massion, Sergent et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de rédiger ainsi le deuxième alinéa du texte présenté par l'article 49 pour l'article L. 423-8 du code des assurances :
« - les plafonds d'indemnisation par assuré, souscripteur, adhérent ou bénéficiaire, qui sont obligatoirement déterminés par référence au montant des provisions mathématiques des contrats ou au caractère ou non de revenu de remplacement des prestations servies ou promises, les modalités et délais d'indemnisation ainsi que les règles relatives à l'information de la clientèle ; ».
Par amendement n° 73, M. Marini, au nom de la commission, propose, dans le deuxième alinéa du texte présenté par l'article 49 pour l'article L. 423-8 du code des assurances, de remplacer les mots : « le plafond » par les mots : « les conditions et les plafonds ».
Par amendement n° 193 rectifié, M. Loridant, Mme Beaudeau, M. Foucaud et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de rédiger comme suit le septième alinéa du texte présenté par l'article 49 pour l'article 423-8 du code des assurances :
« - les plafonds d'indemnisation par assuré, souscripteur, adhérent ou bénéficiaire, qui sont obligatoirement déterminés par référence au montant des provisions mathématiques des contrats ou au caractère ou non de revenu de remplacement des prestations servies ou promises, les modalités et délais d'indemnisation ainsi que les règles relatives à l'information de la clientèle ; ».
Par amendement n° 76, M. Marini, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le septième alinéa du texte présenté par l'article 49 pour l'article L. 423-8 du code des assurances :
« - la formule de répartition des cotisations annuelles, dont l'assiette est constituée du montant des provisions mathématiques, pondérée par les cotisations déjà versées ainsi que par les indicateurs de la situation financière de chacun des adhérents, et notamment, leur marge de solvabilité, reflétant les risques que l'adhérent fait courir au fonds ; ».
Par amendement n° 154, MM. Angels, Massion, Sergent et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de rédiger comme suit le septième alinéa du texte présenté par l'article 49 pour l'article L. 423-8 du code des assurances :
« - la formule de répartition des cotisations annuelles, dont l'assiette est constituée du montant des provisions mathématiques, pondérée par les cotisations déjà versées ainsi que par les indicateurs de la situation financière de chacun des adhérents, et notamment leur solvabilité, reflétant les risques que l'adhérent fait courir au fonds ; ».
La parole est à M. Massion, pour défendre l'amendement n° 153.
M. Marc Massion. Les titulaires de contrats qui ont pour objet d'assurer la couverture de risques sociaux - décès, incapacité, invalidité, maladie - doivent être mieux indemnisés que ceux qui ont souscrit un contrat d'assurance-vie dans une perspective d'épargne.
Les titulaires de contrats d'assurance décès ne conduisant pas à la constitution de provisions mathématiques importantes doivent néanmoins être suffisamment indemnisés. L'application d'un taux de réduction ne serait pas alors justifié.
Tel est l'objet du présent amendement, qui vise à permettre un traitement équitable des assurés selon la nature des contrats qu'ils ont souscrits. Le bénéficiaire d'une rente d'invalidité ou d'une rente d'un conjoint doit pouvoir conserver le bénéfice de la rente qui lui est servie. Il s'agit en effet d'un revenu de remplacement dont il a directement besoin.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 73.
M. Philippe Marini, rapporteur. La commission, estimant que l'utilisation du singulier dans l'expression « plafond d'indemnisation » conduit à rendre la disposition trop restrictive, préfère l'introduction d'un pluriel dans le texte, tout en reconnaissant que cette considération est de portée exclusivement technique.
Si l'on maintenait le singulier, cela donnerait à penser qu'il n'existera qu'un seul plafond, quel que soit le type de contrat concerné. Or il convient de garantir au dispositif la souplesse nécessaire en laissant au pouvoir réglementaire la liberté de fixer plusieurs plafonds différents selon la nature du contrat d'assurance considéré, assurance maladie, prévoyance ou assurance-vie.
M. le président. La parole est à M. Loridant, pour défendre l'amendement n° 193 rectifié.
M. Paul Loridant. L'objet de cet amendement est d'opérer une distinction, pour l'indemnisation des clients d'une entreprise d'assurance défaillante, selon la nature du contrat souscrit.
Nous proposons d'assurer aux titulaires de contrats ayant pour objet la couverture de risques sociaux - nous pensons au décès, à l'incapacité, à l'invalidité ou à la maladie - une indemnisation plus importante que pour ceux qui ont souscrit un contrat d'assurance vie, dont l'objectif, nous le savons bien, est plutôt l'épargne.
En effet, les titulaires de contrats d'assurance décès ne conduisant pas à la constitution de provisions mathématiques importantes doivent, néanmoins, être suffisamment indemnisés. L'application d'un taux de réduction ne serait pas, alors, justifié.
Tel est l'objet du présent amendement, qui doit permettre un traitement équitable des assurés selon la nature du contrat qu'ils ont souscrit.
Le bénéficiaire d'une rente d'invalidité ou d'une rente de conjoint survivant doit pouvoir conserver le bénéfice de la rente qui lui est servie, puisqu'il s'agit d'un revenu régulier dont il a directement besoin pour sa vie quotidienne.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 76.
M. Philippe Marini, rapporteur. Cet amendement tend à préciser que les cotisations au fonds de garantie sont assises sur les provisions mathématiques constituées par les compagnies d'assurances afin de faire face aux engagements contractés à l'égard de leurs assurés.
Cette assiette est pondérée par les cotisations déjà versées et par des indicateurs de la situation financière de chaque adhérent, notamment leur marge de solvabilité, qui permet d'évaluer les risques que l'adhérent fait courir au fonds de garantie.
En fait, monsieur le ministre, il s'agit de transposer les raisonnements que nous avons tenus voilà quelques instants à propos de la répartition des cotisations pour le fonds de garantie des dépôts. Simplement, nous parlons non plus de fonds propres mais de provisions mathématiques, non plus de ratios européens de solvabilité mais de marges de solvabilité. Nous adoptons les critères, mais nous reprenons des indicateurs, comme les cotisations déjà versées et la situation financière de chacun des adhérents. Tout cela nous semble apporter des précisions utiles et nécessaires pour que le pouvoir réglementaire puisse jouer au mieux son rôle.
M. le président. La parole est à M. Massion, pour défendre l'amendement n° 154.
M. Marc Massion. Par cet amendement, nous souhaitons revenir au critère de solvabilité qui figurait dans le texte initial. En effet, le terme « solvabilité » nous paraît plus approprié que les mots « marge de solvabilité », qui font référence à un ratio de minimum de ressources, lequel ne suffit pas à décrire la capacité des entreprises à faire face à leurs engagements, notamment parce qu'il ne fait pas de discrimination selon la rentabilité réelle des entreprises. En général, on est plus sûr d'être garanti par une entreprise pauvre mais bénéficiaire que par une entreprise riche mais déficitaire.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 153, 193 rectifié et 154 ?
M. Philippe Marini, rapporteur. Les amendements n°s 153 et 193 rectifié, qui ont un objet identique, tendent à apporter des précisions certes utiles mais sont satisfaits par l'amendement n° 73 de la commission, qui, plus souple, permet de fixer plusieurs plafonds. J'invite donc MM. Massion et Loridant à se rallier à notre proposition et à retirer leurs amendements, faute de quoi la commission émettrait un avis défavorable.
S'agissant de l'amendement n° 154, nous avons, monsieur Massion, des intentions identiques, mais l'amendement n° 76 de la commission me paraît plus précis et vous pourriez vous y rallier. S'il n'en allait pas ainsi, la commission serait défavorale à votre amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 153, 73, 193 rectifié, 76 et 154 ?
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Avec les trois amendements pratiquement identiques n°s 153, 73 et 193 rectifié, M. le rapporteur comme MM. Massion et Loridant proposent d'introduire la possibilité d'une distinction entre les contrats purs et les contrats de prévoyance. C'est en effet ce qu'il faut faire, et cette proposition est très bien venue.
Cela étant, je suis volontiers M. le rapporteur dans la rédaction qu'il propose, puisque c'est celle de la commission des finances du Sénat, sachant que l'ambition des trois amendements est la même.
Pour ce qui est des amendements n°s 76 et 154, mon opinion est un peu différente car, dans la ligne de ce que je disais tout à l'heure - il s'agissait de la banque, il s'agit maintenant de l'assurance - il faut laisser un peu de souplesse dans l'appréciation, et si, comme le proposent MM. Angels, Massion et Sergent, il est bon d'introduire la notion de solvabilité, la plus grande précision que revendiquait tout à l'heure M. le rapporteur me paraît être un inconvénient plutôt qu'un avantage.
Par conséquent, je préfère l'amendement n° 154 à l'amendement n° 76, qui, en introduisant le concept de marge de solvabilité, réduit la possibilité d'appréciation de la réalité des risques en cause. En prévoyant plus de précisions sous la forme d'un ratio, d'un calcul, il dessaisit de ce fait l'organe qui doit intervenir d'une possibilité d'appréciation plus qualitative. Or, dans ces domaines, l'appréciation qualitative est au moins aussi importante que le respect formel de tel ou tel ratio.
Dans la mesure où M. Loridant, pour son amendement n° 193 rectifié, et M. Massion, pour son amendement n° 153, vont sans doute se rallier à l'amendement n° 73 de M. le rapporteur - c'est en tout cas ce que je les invite à faire - je propose à M. le rapporteur de se rallier lui-même à l'amendement n° 154 sur le problème de la solvabilité. Par cet échange de bonnes procédures, le Sénat aura ainsi démontré le caractère éminemment constructif de sa collaboration à l'élaboration de la loi. (Sourires.)
M. le président. Monsieur Massion, maintenez-vous l'amendement n° 153 ?
M. Marc Massion. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 153 est retiré.
Monsieur Loridant, qu'en est-il de l'amendement n° 193 rectifié ?
M. Paul Loridant. Compte tenu des explications et de M. le rapporteur et de M. le ministre, je me rallie également bien volontiers à l'amendement n° 73 de la commission et retire l'amendement.
M. le président. L'amendement n° 193 rectifié est retiré.
Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix l'amendement n° 73, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Monsieur le rapporteur, maintenez-vous l'amendement n° 76 ?
M. Philippe Marini, rapporteur. Monsieur le président, animée du souci d'oeuvrer de la façon la plus constructive - je remercie à cet égard M. le ministre de l'appréciation qu'il a bien voulu porter sur la manière dont le Sénat, ses commissions et ses membres ont abordé la discussion de ce texte - et compte tenu de l'atmosphère qui règne ici depuis le début de la matinée, la commission retire bien volontiers l'amendement n° 76 pour se rallier à l'amendement n° 154 défendu par M. Massion.
M. le président. L'amendement n° 76 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 154, accepté par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 74, M. Marini, au nom de la commission, propose d'insérer, après le troisième alinéa du texte présenté par l'article 49 pour l'article L. 423-8 du code des assurances, un alinéa rédigé :
« - les limites d'intervention du fonds de garantie ; ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini, rapporteur. Cet amendement vise à rétablir des dispositions supprimées par l'Assemblée nationale.
Il convient en effet de fixer des limites d'intervention au fonds de garantie, sauf à mettre en péril la sécurité de la place. Outre qu'une telle disposition ne contrevient à aucune directive communautaire, elle est conforme aux pratiques constatées dans les pays qui ont institué des fonds de garantie des assurés.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. La préoccupation de M. le rapporteur est tout à fait fondée. Les interventions du fonds doivent en effet être assurées dans le respect de l'équilibre financier de l'ensemble de la place.
De ce point de vue, je rejoins donc la commission.
La difficulté tient à ce que, pour les dépôts comme pour les titres, il n'existe pas a priori de limite et, à vrai dire, le renvoi à un décret définissant les limites d'intervention financière du fonds de garantie mettrait le Gouvernement dans une situation bien délicate, car je ne sais pas comment nous pourrions calculer cette limite et la définir par décret.
Donc, dans l'esprit, nous devons rejoindre M. le rapporteur et dire qu'en effet les interventions de garantie doivent se faire à un niveau qui permette de conserver un équilibre raisonnable sur l'ensemble de la place. Mais, dans la forme, il serait peu pratique de renvoyer à un décret, ce qui mettrait le Gouvernement dans l'obligation de produire une limitation. D'abord, psychologiquement, cela n'est jamais très bon, nous l'avons dit tout à l'heure. En effet, s'il existe un fonds de garantie, on ne doit pas l'enserrer dans un carcan qui en diminuerait l'importance. Surtout, définir par décret une telle limite d'intervention me paraît extrêmement délicat en pratique, en tout cas très arbitraire, et je ne vois pas très bien quels arguments nous pourrions avancer pour fixer cette limite, qui est sans doute évolutive dans le temps. On peut, par exemple, difficilement concevoir que chaque année un décret réévalue le cas échéant la limite d'intervention.
Je souscris donc absolument à la préoccupation de M. le rapporteur : le fonds de garantie doit intervenir en tenant compte du fait que ses débours, en termes de garanties, doivent être compatibles avec la situation financière de la place, mais je ne crois pas qu'il soit souhaitable d'introduire une telle fixation dans la loi. Au reste, M. le rapporteur se garde de la proposer directement, puisqu'il renvoie habilement à un décret, ce qui prouve on ne peut mieux que la tâche est bien difficile !
Il ne me semble donc pas souhaitable d'introduire dans la loi, même de façon indirecte par un renvoi à un décret, la fixation, un peu arbitraire, je le répète, de cette limite d'intervention.
Après en avoir encadré les conditions, ce que je viens de faire et je demande à M. le rapporteur de le noter, après avoir fixé ainsi le cadre général et la nécessité de se comporter en conformité avec les conditions de l'équilibre financier de la place, peut-être devrons-nous laisser les professionnels fixer eux-mêmes leurs limites. Il sera temps, après une période d'évaluation de l'application du dispositif, de revenir sur ce point, par exemple à l'occasion de l'examen d'un DDOF, si nous avons le sentiment que cela est nécessaire.
Nous nous mettrions en situation délicate si, d'entrée de jeu, on fixait à partir de critères que je sais mal définir les limites d'intervention par un décret.
Sous le bénéfice de ces explications, je souhaiterais, monsieur le rapporteur, que vous acceptiez de retirer cet amendement et que nous nous donnions rendez-vous à l'occasion de l'examen d'un DDOF, par exemple dans deux ans. Nous saurons alors comment fonctionne le dispositif et nous déciderons éventuellement de le cadrer. En effet, nous disposerons des éléments nécessaires, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
M. le président. Monsieur le rapporteur, l'amendement n° 74 est-il maintenu ?
M. Philippe Marini, rapporteur. Poser ces limites sera certes un exercice délicat, mais vous l'aviez envisagé, monsieur le ministre. En effet, la disposition que je propose de rétablir figurait dans le projet de loi initial. Aussi, je suppose que cette question a été traitée en amont. Je ne sais pas y répondre mieux que vous-même en présentant le texte initial du projet de loi.
Ensuite, l'unanimité, mes chers collègues, est chose agréable et utile, mais ne la galvaudons pas sinon nous finirions peut-être par devenir suspects ! (Sourires.)
Enfin, et plus sérieusement, il s'agit tout de même d'un aspect important des mécanismes que nous définissons. Les fonds de garantie sont certes utiles, mais jusqu'à un certain point, que ce soit en matière de dépôts ou d'assurance. Reconnaissons-le, si la défaillance est cataclysmique et systémique, les fonds de garantie ne seront bien sûr pas la réponse adéquate.
S'agissant du domaine bancaire, il faudra bien, d'une manière ou d'une autre, disposer un jour d'un mécanisme européen de prêteur en dernier ressort. La vocation et les capacités d'action de la Banque centrale européenne devront évoluer. En ce moment, un débat a lieu sur cette responsabilité, à l'échelon européen. Comment sera-t-elle organisée pour faire face aux sinistres les plus importants ? En effet, les soubresauts des marchés sont, par définition, imprévisibles, et les effets de levier considérables. La survenue de tels sinistres est effectivement tout à fait concevable, même si personne ne les souhaite.
En matière d'assurance, on peut, à la limite, tenir un raisonnement du même ordre. La disposition que vous aviez envisagée, et qui est relative au plafond global d'intervention, visait simplement à préserver la place, à préciser qu'au-delà d'un certain point, certes très difficile à définir, la place était en danger et que la capacité contributive des sociétés demeurées valides ne pouvait suffire pour compenser les dégâts d'un sinistre important qui serait intervenu au détriment de l'un des premiers acteurs du marché de l'assurance.
Aussi, je persiste à penser qu'il faut en rester à la version initiale du Gouvernement. C'est pourquoi je ne peux, à ce stade, retirer cet amendement.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je suis au désespoir, monsieur le président !
En adoptant cet amendement, le Sénat créerait une distorsion entre la pratique en matière d'assurance et la pratique en matière de dépôts bancaires, puisque vous n'avez pas fait la même proposition au niveau bancaire. Or je ne suis pas sûr que l'on ait intérêt à créer cette distorsion.
Si vous n'avez pas présenté cette disposition du côté bancaire, c'est simplement parce que la directive européenne prévoit, s'agissant des dépôts, que l'indemnisation doit se faire « sans mettre en péril » - je cite de mémoire le texte - « la stabilité du système », ce que je disais tout à l'heure, mais sans fixer formellement une limite. Il me semble donc que ce qui vaut pour le côté bancaire vaut aussi pour le côté assurance. L'intervention doit être calibrée et pouvoir s'arrêter si elle devait mettre en péril la solidité du système. Je suis d'accord sur ce point. Toutefois, pourquoi introduire pour l'assurance une disposition aux termes de laquelle un décret fixera une limite quantitative alors que nous ne l'avons pas fait, à juste raison d'ailleurs, pour les dépôts ?
Par ailleurs, vous vous référez, monsieur le rapporteur, à l'infaillibilité gouvernementale. Soit ! Pour ma part, je n'y trouve rien à redire. Le texte initial avait en effet cette faiblesse. Cependant, la discussion à l'Assemblée nationale a fait apparaître cette contradiction entre le côté dépôts et le côté assurance. Elle a aussi fait apparaître le fait que la directive européenne n'allait pas au-delà de la demande d'une non-mise en cause mais ne fixait pas de limites, que nous avions tout intérêt à nous conformer à cette directive européenne, qu'il n'y avait pas de raison d'introduire d'incohérence dans notre texte entre l'assurance et le secteur bancaire. C'est pourquoi j'ai accepté, à l'Assemblée nationale, que ce texte évolue ainsi.
Je suis sensible à votre souhait de revenir au texte initial. Mais il me semble que l'Assemblée nationale a apporté une réelle amélioration, sur laquelle il serait dommage de revenir en créant cette distorsion. Je préférerais un parallélisme des formes entre la banque et l'assurance : nous resterions ainsi dans la cohérence de la directive européenne et dans la gestion pratique que nous pouvons faire de ce sujet.
M. Philippe Marini, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini, rapporteur. Il faut avoir conscience que nous nous situons vraiment dans des considérations économiques de caractère quelque peu théorique.
Je signale tout de même une différence : en matière bancaire, un prêteur, qui se situe actuellement à l'échelon national, et que je situerai peut-être demain à l'échelon européen, interviendra en dernier ressort pour fournir les liquidités permettant de surmonter une crise ; cette possibilité n'existe pas en matière d'assurance. Peut-être faut-il voir là une justification pour un traitement juridique dissymétrique. C'est un argument supplémentaire que je verse au débat.
Cela étant dit, monsieur le ministre, nous ne sommes pas en désaccord sur le fond.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendemant n° 74, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 75, M. Marini, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le sixième alinéa du texte présenté par l'article 49 pour l'article L. 423-8 du code des assurances :
« - les conditions dans lesquelles la moitié au moins de ces cotisations n'est pas versée au fonds de garantie moyennant la constitution de garanties appropriées ; ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini, rapporteur. Il s'agit de réduire le montant du préchargement du fonds de garantie, en prévoyant que la moitié au moins des cotisations sera provisionnée au passif du bilan des entreprises adhérentes. Cet amendement participe de l'esprit de l'amendement relatif au fonds de garantie des dépôts. S'agissant du présent amendement, monsieur le ministre, peut-être nous ferez-vous la même réponse que tout à l'heure ?
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Oui, monsieur le rapporteur ! Et peut-être nous ferez-vous à votre tour la même réponse que tout à l'heure ?
M. Philippe Marini, rapporteur. Tout à fait, monsieur le ministre ! Compte tenu du débat qui a eu lieu sur le fonds de garantie des dépôts, je retire cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 75 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, le texte proposé pour l'article L. 423-8 du code des assurances.
(Ce texte est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble de l'article 49, modifié.
(L'article 49 est adopté.)
Article additionnel après l'article 49