SÉANCE DU 5 FÉVRIER 1998

DROIT APPLICABLE OUTRE-MER

Adoption d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 196, 1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale, portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer. [Rapport n° 264 (1997-1998).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai l'honneur de présenter à la Haute Assemblée un projet de loi portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer.
Je veux remercier tous les sénateurs qui ont participé à la préparation de ce texte, M. Jean-Marie Girault, en particulier, car je connais son intérêt pour l'outre-mer, et qui s'est livré à un examen juridique attentif dont son rapport en témoigne.
Comme son titre l'indique, ce projet de loi présente une grande diversité. Pourtant, son unité est bien réelle. Il s'agit en effet de poursuivre la modernisation du droit qui est en vigueur outre-mer et de garantir le respect de l'identité propre à chacune de ces collectivités.
Afin d'atteindre cet objectif, le Gouvernement propose une nouvelle méthode de travail. Elle consiste, après avoir organisé une consultation des collectivités concernées, à demander au Parlement l'autorisation de légiférer par ordonnances dans dix-sept matières, et à bref délai.
Le recours à une loi d'habilitation en application de l'article 38 de la Constitution n'est pas nouveau pour l'outre-mer. Depuis 1976, huit lois d'habilitation ont été votées pour moderniser le droit des territoires d'outre-mer ainsi que des collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Je vous propose aujourd'hui d'y recourir à nouveau pour l'ensemble des départements et des territoires d'outre-mer et pour une grande variété de sujets.
Je vous le propose dans le strict respect des prérogatives du Parlement. En effet, je le rappelle, le Conseil constitutionnel a encadré la pratique de l'habilitation en définissant des obligations. J'ai veillé à ce que ces obligations soient respectées. Je me suis même attaché à ce que nous allions au-delà.
Le Gouvernement doit d'abord indiquer avec précision au Parlement la finalité des mesures qu'il envisage de prendre.
Le Conseil constitutionnel accepte de trouver ces précisions dans les termes de la loi, éclairés par les travaux préparatoires, notamment par les déclarations du Gouvernement.
En l'espèce, le Gouvernement indique dans l'exposé des motifs les dispositions qu'il entend prendre. Ce document, révélateur de l'intention du Gouvernement, constitue en quelque sorte un engagement qui a pour résultat de préciser considérablement le domaine de l'habilitation.
Même si le Conseil constitutionnel a rappelé que le « Gouvernement n'est pas tenu de faire connaître la teneur des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation », je tiens à préciser que, s'agissant de ce projet de loi, un certain nombre d'avant-projets d'ordonnances sont d'ores et déjà prêts. Ces documents de travail ont été transmis pour information aux assemblées locales. Ils sont à votre disposition. La transparence est donc complète, et la concertation que nous avons engagée devrait permettre d'aménager ou d'améliorer le texte si nécessaire.
Ces avant-projets d'ordonnance ne sont, en l'état, que des documents de travail. Leur exacte rédaction est suspendue à l'habilitation qui sera donnée.
J'ajoute qu'un grand nombre de dispositions concernées par l'habilitation sont connues, puisqu'il s'agit d'étendre à l'outre-mer, en les adaptant, des dispositions législatives déjà en vigueur en métropole.
Il s'agit en particulier de dispositions de droit civil, de droit commercial, de droit financier, de droit douanier, de droit électoral et de droit pénal. Je vous propose d'étendre aux territoires d'outre-mer et aux collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon des dispositions qui sont déjà en application en métropole et dans les départements d'outre-mer.
Le délai de l'habilitation constitue une autre garantie essentielle des prérogatives du Parlement. La brièveté de ce délai traduit, en l'espèce, un évident respect de ces prérogatives.
Ce délai est fixé au 15 septembre 1998, ce qui est bref compte tenu du nombre des textes qui devront être pris.
Le domaine dans lequel les ordonnances interviendront est celui de la loi. Il n'est donc pas possible d'intervenir dans le domaine organique et, par conséquent, de toucher aux statuts des territoires, dont l'article 74 de la Constitution dispose qu'ils sont fixés par la loi organique et modifiée dans la même forme.
C'est la raison pour laquelle il apparaît inutile de préciser dans la loi que les mesures législatives concernant les territoires d'outre-mer interviendront dans le respect des compétences statutaires des territoires. Cela va de soi !
J'indique, de la même manière, que l'habilitation demandée n'a pas pour objet de modifier la répartition des compétences à Saint-Pierre-et-Miquelon entre la collectivité territoriale, les deux communes et l'Etat.
En tout état de cause, votre assemblée sera appelée à examiner la conformité des ordonnances aux principes que je viens de rappeler lors de l'examen des lois de ratification.
En effet - c'est le dernier point que je tiens à souligner d'une manière générale - chacune des ordonnances fera l'objet d'un projet de ratification permettant au Parlement de retrouver la plénitude de ses compétences.
Au-delà du respect des prérogatives du Parlement, je souhaite que la méthode qui vous est proposée vous paraisse plus pratique et plus simple.
En effet, la technique de la loi portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer vous aurait obligé à examiner et à apprécier en une seule fois un texte « fourre-tout » comportant de multiples dispositions sur des questions très éparses. Parfois, il s'agit même d'un inventaire de sujets quelque peu hétéroclites sur le plan juridique.
Les ordonnances sont un moyen plus simple de légiférer, à travers une loi d'habilitation. Les différentes ordonnances seront promulguées en trois ou quatre séries suivant leurs thèmes et elles seront soumises à ratification de manière échelonnée. Mais, là encore, nous allons nous heurter à des problèmes de calendrier parlementaire.
Après la méthode, j'en viens au texte lui-même. L'article 1er du projet de loi précise les matières pour lesquelles il est demandé une habilitation.
Dix-sept rubriques sont classées par matière. Nous nous inscrivons dans la logique de l'inventaire. Cette énumération est conforme aux exigences posées par la Constitution en matière d'habilitation.
Tout l'outre-mer est concerné. Cependant, l'habilitation ne concernera les départements d'outre-mer que pour sept des dix-sept rubriques, et pour des dispositions très précises.
Sur le fond et au-delà de la modernisation du droit civil, du droit pénal, du droit des douanes et du droit électoral, le Gouvernement s'est fixé trois objectifs.
En premier lieu, le Gouvernement souhaite mettre l'accent sur le développement économique de l'outre-mer. Sont ainsi notamment concernés par la loi d'habilitation le droit commercial et les activités financières.
Il est également prévu d'étendre en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française le régime de l'épargne-logement et les dispositions qui régissent les rapports entre propriétaires et locataires.
Le prêt à taux zéro et une réglementation de l'urbanisme commercial seront mis en place à Mayotte.
En Guyane, le Gouvernement proposait, dans son projet initial, de clarifier la situation des agriculteurs installés sur des terres domaniales pour permettre la poursuite des investissements que ces agriculteurs font sur leurs exploitations. Monsieur Othily, nous avons eu l'occasion d'en parler à plusieurs reprises et je précise que le territoire de la Guyane est à plus de 90 % du domaine de l'Etat.
A la suite du vote d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, le champ de l'habilitation a été élargi aux personnes physiques qui en font la demande.
Lors de ma dernière visite avec le Président de la République en Guyane, cette question, lancinante depuis plus d'une vingtaine d'années, a été à nouveau abordée. Nous devons en effet réfléchir à la manière de permettre l'installation sur les terres de nos compatriotes guyanais, qu'ils soient ou non agriculteurs. De ce point de vue, il est bien évident que les discussions avec le ministère des finances promettent d'être serrées !... Mais, avec le soutien des deux assemblées, nous pourrons avancer dans le règlement de ce dossier.
En deuxième lieu, le Gouvernement porte son attention sur le domaine social. Son action est concentrée sur la modernisation du droit du travail et sur les domaines de la santé publique et de la protection sociale.
Il est donc proposé de prendre diverses dispositions relatives à la tarification des produits sanguins dans les départements d'outre-mer, au prix des médicaments dans ces départements et à Saint-Pierre-et-Miquelon, à la révision des accords de coordination des régimes métropolitains et néo-calédoniens de sécurité sociale, à l'affiliation des non-salariés résidant à Saint-Pierre-et-Miquelon à un régime de retraite complémentaire et, à la suite d'un amendement parlementaire, au remboursement des médicaments indispensables en matière de prophylaxie et de thérapeutique contre le paludisme.
En troisième lieu, le Gouvernement entend saisir l'occasion que lui offre ce projet de loi pour proposer au Parlement des textes spécifiques à certains territoires afin de garantir le respect de leur identité.
En Guyane, vous le savez, des problèmes se posent en matière d'état civil pour des personnes - on les appelle parfois les « Français sans papiers » ; elles sont au moins 6 000 - qui appartiennent à des populations d'origine amérindienne ou noire marron et qui n'ont pas été déclarées à l'état civil dans les délais, très courts, applicables sur le territoire métropolitain, ce qui compromet leur assimilation à la communauté nationale.
Il est souhaitable de prévoir des dispositions législatives propres à la Guyane en vue de doter ces populations d'un état civil. Il est donc envisagé d'allonger le délai de droit commun de déclaration des enfants. En principe, ce délai est de trois jours, mais il convient de le prolonger pour prendre en compte l'isolement de certaines populations qui ne peuvent pas se rendre auprès d'un officier d'état civil dans ce délai.
L'Assemblée nationale a souhaité que le champ de l'habilitation soit précisé quant aux catégories de personnes qui seront concernées par cette disposition. Cette précision est conforme au projet du Gouvernement de trouver une solution pour résoudre le problème des « Français sans papier » du fleuve.
Mme le garde des sceaux m'a assuré à ce sujet que les moyens adéquats seraient mis en oeuvre dans les meilleurs délais afin de régulariser les situations. Il est pas possible, dans le cadre législatif, de procéder à une régularisation automatique, mais les mesures qui permettent, avec l'appui du tribunal de Cayenne, de procéder sur place aux vérifications et aux délivrances de documents d'état civil, devraient contribuer à mettre fin à cette situation insoutenable dans l'année.
En Nouvelle-Calédonie, la loi du 29 juillet 1994 relative au don et à l'utilisation des éléments et produits du corps humain, à l'assistance médicale à la procréation et au diagnostic prénatal sera étendue après avoir été très largement adaptée compte tenu des compétences du territoire en ce domaine. L'extension de cette loi est le préalable à l'autorisation, sur le territoire, des greffes de cornée et des prélèvements de reins.
A Mayotte, il est proposé de clarifier la situation des Mahorais qui ont omis de souscrire la déclaration recognitive de nationalité française au moment de l'indépendance des Comores. En effet, à Mayotte, de nombreux problèmes d'identité se posent faute d'état civil fiable. Par conséquent, nous prenons ainsi en compte les souhaits qui ont été émis par les parlementaires de Mayotte.
En Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, le Gouvernement envisage d'instituer deux universités qui succéderont à l'Université française du Pacifique, favorisant l'épanouissement des cultures océaniennes ainsi, me semble-t-il, que le rayonnement de ces universités sur le Pacifique Sud.
L'Assemblée nationale a ajouté une habilitation relative à l'adhésion à l'assemblée permanente des chambres d'agriculture des territoires d'outre-mer.
Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales mesures que le Gouvernement entend prendre par voie d'ordonnances.
Je précise, en outre, que le dernier alinéa de l'article 1er institue une nouvelle procédure de consultation des assemblées des collectivités d'outre-mer.
Si la consultation de ces assemblées pour le projet de loi d'habilitation s'impose au regard des textes constitutionnels ou statutaires, ou encore du décret de 1960 pour les départements d'outre-mer, il n'y a pas de texte prévoyant une procédure de consultation préalable et obligatoire des projets d'ordonnance qui sont pris en application d'une loi d'habilitation.
Les textes précités ne prévoient une telle procédure que pour les lois, voire pour les décrets, et non pour les ordonnances.
Le Gouvernement a néanmoins souhaité prévoir la consultation des assemblées élues de toutes les collectivités territoriales ultramarines sur les projets d'ordonnances en tant qu'ils les concernent. La consultation sur les ordonnances a, en effet, plus de portée, vous en conviendrez, que la consultation sur la loi d'habilitation, qui porte simplement sur des intitulés de chapitres.
Tel est donc l'objet du dernier alinéa de l'article 1er du projet de loi, qui permettra à toutes les assemblées élues de l'outre-mer de se prononcer sur chaque ordonnance.
Le projet de loi assortit la procédure de consultation d'un délai d'une durée raisonnable. Il s'agit en effet de ne pas prévoir un délai trop long, qui retarderait la prise des ordonnances, ni un délai trop court, qui priverait les assemblées territoriales de la possibilité d'examiner sérieusement les textes.
L'article 2 a pour objet de fixer le délai de l'habilitation, qui, je le rappelle, sera court compte tenu du nombre d'ordonnances et de la date de dépôt des projets de loi de ratification.
L'article 3 a pour objet de proroger de quinze mois la période transitoire qui avait été prévue pour mettre en place les organes de fonctionnement de l'Université française du Pacifique. Cela relevait des dispositions de la loi du 5 juillet 1996 portant dispositions diverses relatives à l'outre-mer.
Cette seconde période transitoire permettra au Gouvernement de régler, selon des modalités différentes de celles qui sont prévues par la loi, la situation de l'enseignement supérieur dans les territoires d'outre-mer. Je vous ai indiqué l'esprit dans lequel nous agirons en vous parlant des deux nouvelles universités, l'une en Nouvelle-Calédonie et l'autre en Polynésie française, qui permettront de prendre en compte les réalités du développement de l'enseignement supérieur dans les départements d'outre-mer.
L'Assemblée nationale a ajouté un article 4, qui a pour objet de valider les concessions d'endigage sur le domaine public maritime sis dans les limites du port autonome de Nouméa. Cet article résulte d'un amendement déposé par M. Pierre Frogier, pour lequel je m'en suis remis à la sagesse de l'Assemblée nationale, sachant que le Gouvernement - je l'avais indiqué à cette occasion - recherchait aussi des modes de règlement par la voie administrative pour régulariser la situation.
Tel sont donc l'esprit et la teneur de ce projet de loi d'habilitation que j'ai l'honneur de vous proposer et des ordonnances qui en découlent.
Il s'agit, par une méthode nouvelle, de moderniser et d'adapter le droit de l'outre mer. C'est un effort indispensable pour le développement économique et social, dans le respect de l'identité de chacune des collectivités d'une part, du pouvoir du Parlement et des assemblées élues d'autre part.
Je vous remercie de vouloir bien adopter ce projet de loi qui a été soumis en première lecture à l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen. - M. Loueckhote applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Marie Girault, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, de règlement et d'administration générale. Adopté par l'Assemblée nationale en première lecture le 18 décembre 1997, le projet de loi d'habilitation aujourd'hui soumis à notre examen est destiné à permettre au Gouvernement de prendre par ordonnances un vaste ensemble de mesures législatives concernant des domaines juridiques très divers, mesures « nécessaires », selon l'intitulé du projet de loi, « à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer ».
Les mesures envisagées concerneront aussi bien les départements d'outre-mer que les territoires d'outre-mer et les deux collectivités territoriales à statut particulier de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui obéissent à des régimes juridiques distincts.
Je rappelle brièvement que les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon sont soumis au principe dit de « l'assimilation législative » : les lois métropolitaines s'y appliquent de plein droit, l'article 73 de la Constitution prévoyant seulement que « le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'outre-mer peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière ». On le verra tout à l'heure à propos d'un amendement qui a été déposé par notre collègue M. Reux concernant Saint-Pierre-et-Miquelon.
Il est un autre régime auquel sont soumis les territoires d'outre-mer et Mayotte, c'est celui de la spécialité législative.
L'article 74 de la Constitution dispose en effet que « les territoires d'outre-mer de la République ont une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l'ensemble des intérêts de la République ».
Ainsi, à l'exception des lois dites « de souveraineté », selon l'expression consacrée par la doctrine, l'applicabilité des textes législatifs est subordonnée, pour les territoires d'outre-mer, à l'adoption d'une disposition expresse d'extension. Depuis l'arrêt du Conseil d'Etat du 9 février 1990 « Elections municipales de Lifou », cette exigence vaut également pour toute disposition modifiant une loi en vigueur dans un territoire d'outre-mer.
En outre, les dispositions législatives qui doivent faire l'objet d'une extension expresse nécessitent en principe une consultation préalable des assemblées territoriales intéressées, sauf lorsque la disposition concernée « n'introduit, ne modifie ou ne supprime aucune disposition spécifique » à ces territoires « touchant à » leur « organisation particulière ». Je cite en l'occurrence le texte d'une décision du Conseil constitutionnel en date du 7 juillet 1994.
Je me permets un instant de liberté, monsieur le secrétaire d'Etat, pour dire un mot de ces terres Australes et Antarctiques françaises, qui nous sont chères et qui ne comportent pas d'habitants.
S'agissant des procédures de consultation, s'il n'y a pas d'habitants... (Sourires.) La terre ou la glace parlent-elles ? La commission souhaitait vous interroger - c'est une façon de parler ! - sur la définition qu'il convient de donner de la catégorie juridique des territoires d'outre-mer. Il faudra peut-être y songer. L'observation m'en a été faite par certains membres de la commission des lois, et elle est fondée. Mais je ne prétends pas qu'il s'agisse d'un problème d'une extrême urgence... (Nouveaux sourires.)
Les terres Australes et Antarctiques françaises, placées dans cette catégorie par la loi du 6 août 1955, constituent un territoire d'outre-mer bien singulier puisque, en effet dépourvu d'habitants, il n'est pas doté d'une assemblée territoriale.
Pourriez-vous également nous indiquer, monsieur le secrétaire d'Etat, si les travaux du groupe de réflexion sur l'avenir des terres Australes et Antarctiques françaises, qui devait initialement rendre son rapport au mois de septembre dernier, ont abouti et si la commission des lois, à laquelle est rattaché le groupe d'étude sur l'Arctique, l'Antarctique et les terres Australes, présidé par notre passionné collègue Lucien Lanier, pourrait en avoir communication ?
Mais, habitants ou pas, s'agissant toujours de ces terres Australes et Antarctiques françaises, alors que les instituteurs m'enseignaient, lorsque j'étais enfant, qu'il y avait cinq continents, que vous connaissez, l'un de mes petits-fils, son livre de géographie à la main, m'a récemment appris que l'on en comptait maintenant six. J'ai découvert que le sixième continent était l'Antarctique ! Il est vrai que, sous la glace, il y a des terres, et ces immensités doivent susciter la réflexion, même si elles ne comportent pas les habitants. Je vous demande donc de réfléchir à ce problème du point de vue statutaire, et cette loi d'habilitation me semble être l'occasion d'en dire quelques mots.
Le particularisme des procédures qui conditionnent l'application du droit à l'outre-mer conduit fréquemment, dès lors que des adaptations se révèlent nécessaires, à différer, pour des collectivités régies par le principe de spécialité législative, l'entrée en vigeur des actualisations concernant la métropole. C'est pourquoi, pour bien des textes, nous sommes en retard. C'est, dirai-je, la faute à tout le monde. Mais je constate aujourd'hui que le texte qui nous est proposé tend à réduire ce décalage temporel dont nous souffrons tous.
Bien sûr, on essaie, par des circulaires, d'accélérer les processus, mais il faudra, je pense, beaucoup de temps encore pour que ces mêmes processus deviennent des réalités quotidiennes.
Il est possible cependant de constater que, de plus en plus souvent, les projets de loi comportent des dispositions qui portent extension à l'outre-mer des mesures proposées. Sans présumer que les recommandations commencent à porter leurs fruits, il demeure cependant qu'elles restent trop fréquemment lettre morte - on le verra tout à l'heure à propos de l'université française du Pacifique -, en particulier lorsque l'application des mesures outre-mer nécessite des adaptations. En outre, le retard enregistré depuis des dizaines d'années au détriment des citoyens de l'outre-mer demeure important en dépit de nombreuses et volumineuses lois balais et des multiples ordonnances prises en vertu d'habilitations législatives.
Aussi, la commission comprend-elle que le Gouvernement est aujourd'hui conduit à saisir le Parlement d'un nouveau projet de loi d'habilitation, pour procéder à l'actualisation, la modernisation et l'adaptation du droit applicable outre-mer.
Dans le cas présent, l'effort est considérable. La démarche choisie par le Gouvernement a paru à la commission parfaitement justifiée, même si - je n'apprendrai rien au ministre et aux sénateurs présents -, ce système de loi d'habilitation qui appelle des ordonnances est parfois ressenti par le législateur comme un dessaisissement. Il convient donc que ces procédures restent exceptionnelles, mais nous devons aussi savoir nous adapter à ces territoires et départements d'outre-mer.
La commission des lois est donc favorable à ce projet de loi. Elle observe qu'il se caractérise par un champ particulièrement vaste de l'habilitation, ce qui est tout à fait inhabituel. L'application de cette procédure aux départements d'outre-mer est également inhabituelle puisque - je voudrais le rappeler à mes collègues - les quelque cinquante-cinq ordonnances relatives à l'outre-mer dénombrées depuis 1958 concernent presque exclusivement les territoires d'outre-mer et les deux collectivités territoriales à statut particulier, et, tenez-vous bien, près des trois-cinquièmes portent adaptation du droit applicable à Mayotte ! Cela mérite réflexion.
Cependant, le champ d'habilitation que vous souhaitez n'est pas contraire aux exigences définies par la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière d'habilitation législative.
Le Conseil constitutionnel impose seulement au Gouvernement, afin de préserver les prérogatives du Parlement, de préciser la finalité des mesures qu'il entend prendre par voie d'ordonnance.
Sa décision du 12 janvier 1997 - je crois que c'est le moment de le rappeler - à une époque où le Conseil constitutionnel n'avait pas l'emprise qu'il a aujourd'hui sur la République - énonce que, s'il est spécifié a l'alinéa 1er de l'article 38 de la Constitution que c'est pour l'exécution de son programme que le Gouvernement se voit attribuer la possibilité de demander au Parlement l'autorisation de légiférer par voie d'ordonnance, ce texte doit être entendu comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation, et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité de la mesure qu'il se propose de prendre.
Dans une décision plus récente, de juin 1986, le Conseil constitutionnel précise que le Gouvernement a également l'obligation d'indiquer le domaine d'intervention des mesures envisagées tout en rappelant que le Gouvernement n'est pas tenu de faire connaître la teneur des ordonnances qu'il prendra.
Je dois dire qu'à l'occasion du présent projet de loi le rapporteur de la commission des lois a reçu les avant-projets d'ordonnances, à une exception près, celui qui concerne le régime de l'enseignement supérieur dans les territoires du Pacifique. J'ai proposé à mes collègues de les consulter. La commission peut donc ainsi mieux cerner le champ de l'habilitation demandée et mesurer, avant l'étape ultime de la ratification, l'ampleur de la mise à niveau juridique qui sera ainsi opérée dans les collectivités d'outre-mer. Je vous donne acte de tout cela bien volontiers, monsieur le secrétaire d'Etat.
Je tiens à préciser que, pour la plupart des décisions envisagées, les extensions et adaptations répondent à des demandes formulées par les collectivités d'outre-mer. D'ailleurs, l'ensemble des avis rendus par les assemblées territoriales, dont la consultation a été mise en oeuvre au mois d'octobre dernier, sont favorables, à l'exception, me semble-t-il, de celui qui émane de Saint-Pierre-et-Miquelon, au motif, notamment, que les extensions d'articles du code de la construciton et de l'habitation proposées ne respectent pas les compétences statutaires de cette collectivité en matière d'urbanisme.
Selon les informations communiquées, seul un département d'outre-mer n'aurait pas répondu expressément à la consultation : il s'agit de la Martinique. Peut-être que, depuis, les informations ont été données.
Les domaines du droit concernés par la demande d'habilitation sont nombreux, vous les avez rappelés tout à l'heure, monsieur le secrétaire d'Etat, et les extensions et adaptations envisagées sont d'importance variable. L'article 1er vise ainsi seize blocs de matières juridiques qui doivent correspondre à autant d'ordonnances.
Je tiens à vous signaler, mes chers collègues, que, lorsque les ordonnances auront été prises, ce n'est pas la seule commission des lois qui sera saisie lors des procédures de ratification, ce sera chaque commission du Sénat selon la nature traitée par chacune des ordonnances.
Certains de ces seize blocs concernent l'ensemble des collectivités d'outre-mer, notamment celui qui figure en tête de l'énumération. Ainsi, l'ordonnance relative à la modernisation du droit du travail, qui devrait être la plus volumineuse, intégrera des dispositions modifiant le code du travail dans les départements d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, et procédera à une actualisation de ce même droit dans les territoires d'outre-mer. Il s'agira là d'un des devoirs les plus importants incombant au Gouvernement.
S'agissant de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie, d'importantes avancées en la matière ont déjà été réalisées à l'occasion de la loi du 5 juillet 1996 portant dispositions diverses relatives à l'outre-mer.
Cependant, les lois statutaires de ces deux territoires ne donnent compétence à l'Etat que pour définir les « principes généraux » et les « principes directeurs » du droit du travail ; aussi les ordonnances devront-elles respecter cette répartition des compétences, la frontière - je le reconnais - étant parfois malaisée à tracer.
D'autres blocs ont un objet ponctuel et ne visent qu'une collectivité, tels le régime de la pêche dans les terres Australes et Antarctiques françaises et la réglementation de l'urbanisme commercial à Mayotte.
Deux d'entre eux concernent des problèmes spécifiques au département de la Guyane, comme vous l'avez rappelé tout à l'heure, monsieur le secrétaire d'Etat. Une ordonnance devra définir des mesures appropriées pour remédier aux déficiences actuelles de l'état civil et régler la situation de quelques milliers de Français dépourvus de documents d'identité.
En matière foncière, une autre ordonnance est prévue afin d'élargir les possibilités de cession gratuite de terres relevant du domaine privé de l'Etat, qui est aujourd'hui propriétaire de 90 % du territoire guyanais ; je l'ai découvert en travaillant sur ce rapport. Vous avez raison de souligner, monsieur le secrétaire d'Etat, qu'il faudra l'accord du Sénat et de l'Assemblée nationale car, si nous ne comptons que sur la grande administration de Bercy, nous nous heurterons à de graves problèmes. Je vous donne donc rendez-vous ultérieurement.
L'Assemblée nationale a, en outre, élargi le champ de l'habilitation en ajoutant un nouveau point relatif à l'adhésion des chambres d'agriculture des territoires d'outre-mer à l'assemblée permanente des chambres d'agriculture.
Quelque chose me dit que, s'agissant du Conseil supérieur de la magistrature, les magistrats de l'outre-mer voudraient bien avoir une représentation de droit au sein de cette haute instance. Je ne vous demande pas de réponse aujourd'hui, monsieur le secrétaire d'Etat : je me fais simplement l'écho d'une revendication.
Sous réserve de ces observations et de l'adoption d'un amendement présenté par notre collègue Victor Reux, la commission proposera au Sénat d'adopter l'article 1er du projet de loi.
L'article 2 répond aux exigences prescrites par la Constitution en fixant un délai d'habilitation - les ordonnances devront être prises avant le 15 septembre 1998, et je vous souhaite bien du courage, monsieur le secrétaire d'Etat, car c'est demain ! - ainsi qu'une date butoir, celle du 15 novembre 1998, pour le dépôt des projets de loi de ratification. Le Gouvernement s'est en effet engagé, à la demande de la commission des lois de l'Assemblée nationale, à déposer plusieurs projets de loi de ratification afin de permettre au Parlement d'exercer plus aisément son contrôle.
Les délais sont courts. Vous allez consulter les différentes assemblées des territoires et départements d'outre-mer. Indépendamment des cyclones - et l'on nous en annonce un en Polynésie française - même si Internet fonctionne bien, le délai d'un mois peut paraître bref.
D'un autre côté, je reconnais que, si nous voulons que le dépôt des projets de loi de ratification intervienne avant le 15 novembre, il faut faire vite. Je souhaite que le ministère soit très compréhensif quant aux délais laissés aux différentes assemblées des territoires et départements d'outre-mer pour donner leur avis sur les projets d'ordonnance.
Telles sont les observations que je souhaitais formuler à propos de l'article 2, que la commission vous proposera d'adopter.
L'article 3 concerne l'université française du Pacifique ; très beau sujet !
Rappelons que l'article 14 de la dernière « loi balai » du 5 juillet 1996 avait défini un nouveau statut de cette université tout en différant de quinze mois sa mise en oeuvre pour permettre l'élaboration des décrets d'application et l'installation des nouvelles structures. Ce délai délimitait ainsi une période transitoire pendant laquelle l'université devait continuer à fonctionner sous l'empire des dispositions antérieures du décret du 29 mai 1987. Or, le délai de quinze mois expirait le 9 octobre 1997, monsieur le secrétaire d'Etat, et les décrets d'application de l'article 14 n'ont pas été publiés ! Je ne ferai pas de procès, mais il s'agit maintenant de savoir comment remédier à la situation.
Toujours est-il que l'université française du Pacifique est, depuis le 9 octobre 1997, confrontée à un vide juridique. Mais je n'ai crainte, il n'y a pas de vide culturel ! Je pense donc que l'on saura remédier à une imperfection de nature juridique dans les meilleurs délais.
L'article 3 du projet de loi propose de modifier la loi du 5 juillet 1996 pour substituer au délai initial de quinze mois un délai de trente mois en attendant que l'ordonnance relative au « régime de l'enseignement supérieur dans les territoires d'outre-mer du Pacifique » soit prise.
La commission des lois regrette, bien sûr, que des dispositions législatives adoptées il y a moins de deux ans soient restées lettre morte en créant, de surcroît, un vide juridique. Il est normal que le Parlement s'en émeuve.
Sur le problème du vide juridique, je voudrais vous dire, monsieur le secrétaire d'Etat, que l'expression « prorogation de la période transitoire », qui figure dans l'exposé des motifs tendant à justifier l'article 3, est inadaptée. On va voter la prorogation mais, vous n'y pouvez rien, la période transitoire ouverte initialement s'est achevée. Il est possible d'ouvrir une nouvelle période transitoire, mais on ne peut pas proroger celle qui a expiré. Aussi paraît-il nécessaire, afin d'éviter une multiplication des recours contentieux contestant la régularité des actes pris entre cette date et l'adoption de l'ordonnance, d'insérer dans le dispositif une mesure de validation, à titre préventif, mesure à laquelle, je pense, le Gouvernement ne s'opposera pas.
Si la commission considère que des mesures d'une telle nature doivent rester exceptionnelles, une validation apparaît nécessaire en l'occurrence pour garantir la continuité du service public de l'enseignement supérieur en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.
Le projet de loi s'arrêtait là. Et voilà qu'un article 4 a été introduit à l'Assemblée nationale, sur l'initiative de M. Pierre Frogier, député de la Nouvelle-Calédonie, territoire très cher à la commission des lois. Je puis vous dire que nous avions prévu que la commission des lois fût présente en Nouvelle-Calédonie du 3 au 12 février. Le voyage est remis mais il se fera, et vous savez pourquoi nous avons été une première, puis une deuxième fois, amenés à reporter cette mission qui, pour moi, sera la sixième. On attendait, bien sûr, la conclusion de l'accord minier.
J'en reviens à l'article 4, qui est incontestablement un cavalier. Mais, en cette année 1998, qui est une année prépondérante pour la Nouvelle-Calédonie, on ne peut pas « cavalièrement », traiter d'un problème qui concerne ce territoire et discuter de la recevabilité d'une disposition. C'est pourquoi la commission des lois du Sénat accepte de bon gré cet article sous réserve d'une modification qui ne change rien quant au fond mais qui tient compte de décisions du Conseil constitutionnel que j'évoquerai dans un instant.
De quoi s'agit-il ?
L'article 4 vise à valider les concessions d'endigage qui ont été délivrées par les autorités territoriales sur le domaine du port autonome de Nouméa, ainsi que les actes pris sur leurs fondements.
On s'est en effet aperçu que le territoire n'était pas compétent pour accorder de telles autorisations, l'Etat ayant seul compétence en matière de domaine public maritime : c'est le droit depuis 1926. Or, depuis bientôt soixante-douze ans, il est superbement ignoré.
C'est ainsi que, aujourd'hui, des contentieux apparaissent. Des recours ont été portés devant la juridiction administrative. Récemment, la cour administrative d'appel de Paris a rendu une décision excipant de l'illégalité des concessions.
La validation qui est demandée a pour objet d'éviter que ne soient remis en cause les actes ayant permis l'édification de certains bâtiments sur les terres exondées, notamment des bâtiments d'intérêt public, au nombre desquels figurent les halles du marché municipal de Nouméa ou la capitainerie du port autonome ; des bâtiments privés se trouvent cependant également concernés.
La commission des lois vous proposera une nouvelle rédaction de cet article afin de le rendre conforme aux exigences définies, en matière de validation, par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui manifeste son souci de respecter la séparation des pouvoirs et rejette toute remise en cause de décisions juridictionnelles devenues définitives.
Monsieur le secrétaire d'Etat, je voudrais, en conclusion, évoquer brièvement l'avenir de la Nouvelle-Calédonie. Il s'agit d'un sujet dont nous aurons certainement l'occasion de reparler.
C'est un territoire qui m'est personnellement très cher, où je me suis rendu cinq fois depuis 1983, parfois en des moments difficiles.
J'ai été un partisan des accords de Matignon, et cette position n'était pas partagée par tous mes amis politiques.
Après le drame d'Ouvéa, j'avais le sentiment qu'allait s'enclencher une sorte de guerre de libération, d'indépendance, au cours de laquelle inéluctablement, tous les leaders, de tous bords, seraient retrouvés - la Nouvelle-Calédonie n'est pas si impénétrable ! - et massacrés.
Par ailleurs, je ne connais pas de guerre d'indépendance qui n'ait pas mené à l'indépendance.
Lorsque les accords de Matignon ont été proposés à la ratification du peuple français, celui-ci s'est largement abstenu.
Représentant la commission des lois du Sénat à la demande de son président, j'avais été conduit, en 1988, à accompagner le Premier ministre, M. Michel Rocard, et plusieurs membres du Gouvernement pour, en quelque sorte, consacrer sur place les accords qui venaient d'être signés. Je découvris alors une ambiance très différente de celle que j'avais connue en 1985, à la suite des graves troubles qui s'étaient produits sur le territoire. Je pus constater qu'une sorte de réconciliation s'opérait, qui pouvait aboutir à quelque chose de positif.
Je suis persuadé que les dix années écoulées ont effectivement été positives, même si je ne sais pas sur quoi tout cela débouchera finalement.
Je disais hier à mes collègues de la commission des lois que, si un accord était trouvé avec le FLNKS, il faudrait modifier la loi référendaire, dont l'un des articles prévoit de soumettre aux Néo-Calédoniens une alternative qui peut être formulée ainsi : « Souhaitez-vous rester rattachés à la République française ou souhaitez-vous être indépendants ? » Il n'est pas sûr que les discussions qui vont s'engager permettent de maintenir une telle alternative.
Le temps vous est et nous est compté, monsieur le secrétaire d'Etat. J'espère que la patience, l'intelligence et la sagesse des uns et des autres nous conduiront à une solution positive.
En tout cas, monsieur le secrétaire d'Etat, sachez que la commission des lois du Sénat vous aidera à trouver la meilleure solution pour tous les habitants de la Nouvelle-Calédonie, qu'ils soient d'origine métropolitaine ou d'origine canaque ; ce sont tous des citoyens et nous les respectons tous au même titre. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Loueckhote.
M. Simon Loueckhote. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la volonté de moderniser le droit applicable à l'outre-mer est une intention tout à fait louable, et je veux saluer l'initiative de ce projet de loi, dont certains éléments répondent à des attentes précises, notamment au sein de la population calédonienne.
Je citerai en particulier l'extension à la Nouvelle-Calédonie de la législation relative aux dons d'organes, l'application du dispositif de l'épargne logement et la révision des accords de coordination entre les régimes métropolitain et calédonien de sécurité sociale.
Il est cependant des domaines dans lesquels l'application de la législation métropolitaine ne serait, à notre sens, pas du tout opportune, car elle ne ferait aucun cas des spécificités locales : je veux parler du projet d'extension à la Nouvelle-Calédonie de certaines dispositions de la loi de 1978 sur la responsabilité et l'assurance des constructeurs.
L'ensemble des professionnels calédoniens concernés est fermement opposé à l'application du principe de présomption de responsabilité des constructeurs, qui aurait pour conséquence de renchérir considérablement les tarifs d'assurance et qui pourrait déstabiliser le marché de la construction.
Il n'est pas dans mon intention de revenir sur l'ensemble des projets de réforme dont seul le principe nous est soumis aujourd'hui. Néanmoins, je veux attirer votre attention sur un dossier particulier, auquel nous attachons beaucoup d'importance : il s'agit de la validation des concessions d'endigage sur le domaine maritime accordées par le territoire de la Nouvelle-Calédonie ; M. le rapporteur y a fait assez longuement allusion.
Toute la façade maritime de Nouméa, soit plusieurs centaines d'hectares, sur lesquels sont installés de nombreux équipements publics et privés, est en effet concernée par ces concessions d'endigage, qui ont été récemment contestées par la cour administrative d'appel de Paris, cette juridiction estimant que la compétence en revient à l'Etat.
Une régularisation de cette situation au moyen d'une disposition législative s'avère donc urgente.
Toutefois, vous n'ignorez pas que notre préoccupation va, aujourd'hui, bien au delà de ces questions, car la Nouvelle-Calédonie est désormais entrée dans une période décisive de son évolution statutaire.
C'est en effet en 1998 que les Calédoniens feront le choix de leur avenir puisque nous arrivons au terme des dix années de stabilité institutionnelle voulue par les signataires des accords de Matignon.
A la veille de cette échéance capitale, il est de mon devoir d'informer les membres de la Haute Assemblée de la situation politique actuelle sur le Territoire.
En 1988, les signataires des accords de Matignon ont fait le pari de dix années de paix, de stabilité institutionnelle et de développement, à l'issue desquelles la population serait consultée sur son maintien ou non au sein de la République française.
Ce pari, nous l'avons gagné.
Au lendemain des troubles politiques graves qui ont secoué notre territoire, c'était un formidable défi et nous l'avons relevé.
Grâce à ces accords et avec l'adoption de la loi référendaire de 1988, qui a fait naître un nouveau statut, un équilibre a pu émerger en Nouvelle-Calédonie, et il est aujourd'hui incontestable que la poignée de main entre Jacques Lafleur et Jean-Marie Tjibaou a permis de construire les fondements d'une société pluriethnique, avec un réel partage du pouvoir.
La paix retrouvée, la stabilité institutionnelle, la volonté et le sens des responsabilités des différents partenaires, qui ont fait vivre ce nouveau statut, ont rendu possible l'amorce d'un rééquilibrage de l'activité économique en faveur du nord du Territoire et des îles Loyauté.
Ce processus n'aurait pu être enclenché sans le soutien qui nous a été apporté par l'Etat, à travers les contrats de développement.
Arrivant au terme de cette période, nous sommes tout naturellement amenés à en dresser un bilan.
Force est d'abord de constater que, si le rééquilibrage n'est pas négligeable, il est encore nettement insuffisant.
On peut d'ailleurs difficilement imaginer que la province Nord et la province des îles Loyauté ne puissent plus, du jour au lendemain, bénéficier de la solidarité nationale dans un domaine où tout reste à faire.
Par ailleurs, la pratique des institutions issues de la loi référendaire et les événements politiques qui ont marqué le Territoire au cours des dix dernières années donnent à penser que la stabilité que nous avons connue doit être rapidement consolidée si l'on veut que se poursuive cette oeuvre de construction d'une société prospère et solidaire.
C'est pourquoi Jacques Lafleur a, le premier, parlé de la nécessité d'une solution consensuelle, de façon à éviter le scrutin d'autodétermination qui, en laissant inévitablement un vainqueur et un vaincu, risque de replonger le Territoire dans une période d'incertitude, ce que personne ne souhaite. Nous avons pris cette initiative dès la fin de 1995.
Toutefois, la mauvaise volonté de certains leaders indépendantistes, qui ont utilisé le prétexte du projet de construction d'une usine de transformation du nickel dans la province Nord et de l'accès à la ressource minière nécessaire à sa réalisation, a fait rapidement échouer ces discussions.
La Nouvelle-Calédonie est alors entrée dans l'ère des « préalables », les indépendantistes faisant de ce dossier un préalable à la reprise des discussions, le fameux « préalable minier », qui a duré plus de deux ans.
Comme vous le savez, un protocole d'accord permettant l'échange de massifs miniers a été signé, voilà quelques jours, entre le Gouvernement, la société Eramet et la SMSP, la société minière du Sud-Pacifique.
Le FLNKS a bien annoncé la levée de ce préalable minier, mais pour aussitôt le remplacer par un autre préalable. Il exige désormais des discussions bilatérales avec le Gouvernement, prétendument pour régler le contentieux colonial : pure construction idéologique, destinée à habiller la véritable intention de certains leaders indépendantistes d'imposer à tous leur propre vision de l'avenir de la Nouvelle-Calédonie. A les entendre, le contentieux colonial, qui serait né de la prise de possession de la Nouvelle-Calédonie en 1853, est exclusivement l'affaire du FLNKS et de l'Etat.
En tant que Mélanésien et au nom de tous les Mélanésiens qui, face à cette attitude hégémonique du FLNKS, revendiquent leur droit à la différence et au respect, j'affirme devant la Haute Assemblée que nous ne reconnaissons par au seul FLNKS la faculté de discuter de cette question avec l'Etat.
Je veux aujourd'hui, monsieur le secrétaire d'Etat, mettre en garde le Gouvernement contre les risques encourus par la population calédonienne si l'on persiste à différer la reprise des discussions avec l'ensemble des partenaires des accords de Matignon.
Il est grand temps de dénoncer la véritable manipulation orchestrée par certains responsables indépendantistes, qui font encore croire à leurs militants que le seul langage possible est celui des barricades, de la pression exercée sur l'économie, sur les institutions et sur les hommes de ce pays.
Le FLNKS crie victoire en s'attribuant la paternité de ce protocole d'accord qui adopte le principe et les modalités d'un transfert de massifs miniers. Il en fait un véritable événement, qui marquerait le début d'un rééquilibrage effectif de l'activité économique en Nouvelle-Calédonie.
Mais l'hypothèse de la construction, dans le nord, d'une usine de transformation du nickel par le groupe canadien Falconbridge, en partenariat avec la SMSP, est malheureusement de plus en plus improbable.
Il est grand temps, monsieur le secrétaire d'Etat, d'annoncer la vérité aux Calédoniens. Nous n'avons aujourd'hui aucune assurance quant à la réalisation du projet d'usine au nord, en tout cas avec Falconbridge.
En effet, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous avons perdu tout ce temps pour n'obtenir du groupe canadien qu'une lettre d'engagement à effectuer, dans un délai de sept ans, des études de faisabilité. Au bout de ces sept années, Falconbridge aura toute latitude pour annoncer son refus d'investir en Nouvelle-Calédonie. En définitive, les seuls qui vont être pénalisés par le protocole seront les Calédoniens, en particulier la société Le Nickel et la SMSP, qui se voient imposer, pendant sept années, des contraintes pesant sur l'utilisation de leurs ressources et donc sur leurs propres programmes d'investissement.
Voilà la vérité dans toute cette affaire, que le FLNKS présente comme l'unique promesse d'un rééquilibrage en faveur du nord.
On ne peut, par conséquent, que déplorer l'irresponsabilité de tous ceux qui ont bloqué la recherche d'une solution consensuelle pour de telles raisons.
Si nous avons toujours soutenu le projet de construction d'une usine métallurgique dans le nord - le Congrès du territoire avait d'ailleurs adopté à l'unanimité, en novembre 1996, un voeu demandant au Gouvernement de mettre tous les moyens en oeuvre pour sa réalisation - nous n'avons cependant jamais été dupes. C'est pourquoi nous avons repris l'initiative de la négociation il y a un mois.
C'est ainsi que des responsables politiques indépendantistes, regroupés au sein d'un comité de coordination, qui sont, eux aussi, exaspérés par le préalable minier et qui ont su tirer les enseignements de dix années de travail en commun, ont accepté de s'asseoir autour d'une table de négociation avec le Rassemblement pour la Calédonie dans la République pour construire un véritable projet de société.
Notre souhait, dès lors, est que le scrutin d'autodétermination prévu par la loi référendaire de 1988 soit transformé en scrutin de ratification d'une solution consensuelle.
Je veux insister sur le fait que cette démarche est loin d'être anodine dans un territoire qui a connu maints soubresauts et bouleversements majeurs. N'oublions pas qu'il y a dix ans certains voulaient imposer le langage des armes pour, prétendument, parler d'avenir !
Nous ne retrouvons malheureusement pas chez l'ensemble de nos partenaires, dont certains veulent nier cette avancée notable et exigent la dissolution du comité de coordination, une attitude aussi responsable politiquement.
Le résultat de toute cette confusion est le retard considérable qui a été pris pour aborder la question essentielle de l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie.
Si la conviction qu'il est nécessaire de s'accorder sur un projet d'avenir n'est pas unanime chez nos partenaires, si aucune solution politique ne parvient à émerger d'ici au 31 mars, nous adopterons, pour notre part, une position très claire : nous exigerons l'organisation du scrutin d'autodétermination.
Ce sera, pour la Nouvelle-Calédonie, l'instant de vérité. Mais nous sommes prêts à assumer cette responsabilité, car nous refusons de tromper le peuple français, qui s'est prononcé en 1988, par voie référendaire, sur l'avenir de la Nouvelle-Calédonie.
Vous n'ignorez pas cependant, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, qu'il ne peut y avoir, en Nouvelle-Calédonie, de solution qui n'ait qu'un caractère institutionnel.
La loi référendaire de 1988 nous a dotés de nouvelles institutions, dont le fonctionnement a en grande partie été lié à l'attitude de ceux qui les ont fait vivre et à leur conception de la démocratie.
La multiplication, ces mois derniers, des barrages dressés sur les routes calédonniennes nous interpelle, de même que le mépris affiché des libertés fondamentales telles que la liberté de circulation mais aussi la liberté d'expression, car les responsables indépendantistes qui ont manifesté leur volonté de négocier ont été l'objet de menaces et d'agressions.
C'est pourquoi les Calédoniens sont en droit d'avoir des réponses claires aux questions qu'ils se posent sur leur avenir.
A l'aube du troisième millénaire, face au poids des grandes puissances de ce monde, pouvons-nous, nous tous, assumer la responsabilité politique et économique du repli d'une population de 250 000 habitants sur son territoire, au nom de la revendication d'une indépendance qui ne relèvera que de l'idéologie et jamais de la réalité quotidienne ?
Le Gouvernement va-t-il accepter, monsieur le secrétaire d'Etat, l'exigence de la reconnaissance de la souveraineté du « peuple kanak », considéré comme le premier occupant du territoire ?
L'application de ce concept de souveraineté à une partie de la communauté calédonienne n'est-elle pas, en effet, une attitude foncièrement discriminatoire portant en elle les germes de la division et de l'inégalité ?
Allons-nous reproduire, dans le pays des droits de l'homme, l'expérience de l'île Fidji, où l'on a institutionnalisé la suprématie de la communauté mélanésienne sur les autres groupes ethniques ?
Nous sommes tout à fait d'accord pour qu'un débat sur la souveraineté soit engagé, mais il doit porter sur les rapports de la France avec l'ensemble de la population calédonnienne, qui veut, en toute légitimité, voir reconnaître sa différence.
Contrairement aux idées reçues, ce but peut être atteint sans sortir du cadre constitutionnel de la France.
Nous souhaitons même que la spécificité de notre territoire puisse être reconnue au plus haut niveau, celui de la Constitution.
Dans le même esprit, nous voulons qu'une redistribution des compétences soit opérée entre l'Etat et les collectivités locales, au vu du bilan que nous tirons des dix ans de pratique des institutions issues de la loi référendaire de 1988.
Tous ces objectifs n'ont cependant de sens qu'à l'intérieur d'une solution négociée qui, pour l'instant, reste encore envisageable.
Mais le temps nous est désormais compté.
En réponse aux exigences de ceux qui veulent couper les liens avec la France, ne faut-il pas souligner le caractère unique des territoires français dans l'océan Pacifique, et plus particulièrement de la Nouvelle-Calédonie dans l'espace mélanésien, pour rappeler que nous ne saurions être assimilés à n'importe quel autre micro-Etat insulaire de cette partie du monde, alors que la population calédonienne, dans sa majorité, est profondément attachée à son appartenance à la République française ?
Sachez que les Calédoniens ne veulent pas renoncer aux valeurs et aux principes républicains qui sont les leurs depuis tant d'années.
Ils n'accepteront pas d'adhérer à un modèle de société pour le moins aventureux, à un Etat dont ils ignorent la véritable nature et qui peut fort bien s'éloigner des règles de l'Etat de droit.
La France acceptera-t-elle de les abandonner à leur sort ?
Monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, l'avenir statutaire de la Nouvelle-Calédonie ne peut être que l'expression de la volonté populaire et le résultat d'un fait majoritaire, car tels sont les principes fondateurs de la République française.
Dans cette lutte pour la défense de nos droits et de nos valeurs communes, la population calédonienne a besoin de votre soutien.
Aujourd'hui, l'espoir des Calédoniens, dans leur immense majorité, est de ne pas perdre l'acquis considérable des dix années de paix et de développement qui leur ont été données par les accords de Matignon et de pouvoir préparer leur avenir dans l'harmonie et la sérénité. (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je sollicite l'indulgence de mes collègues MM. Simon Loueckhote, Georges Othily, Daniel Millaud et Victor Reux, car je m'introduis au sein d'un débat entre « ultra-marins », même si je puis moi-même revendiquer, si je puis dire, cette nature !
M. Simon Loueckhote. C'est la France !
M. Guy Allouche. Absolument !
M. Jean-Jacques Hyest. Nous, nous sommes en Ile-de-France... (Sourires.)
M. Guy Allouche. Mes chers collègues, en application de l'article 38 de la Constitution, et en conformité avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le Gouvernement sollicite du Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation à l'outre-mer du droit applicable en métropole et ce dans le respect de chacune des collectivités.
Concernant l'outre-mer, le recours aux ordonnances est assez fréquent. Mais la particularité du projet de loi qui nous est soumis est que l'habilitation demandée n'a jamais été aussi vaste - je ne reprendrai pas ici l'énumération des domaines concernés, qui viennent d'être rappelés tant par M. le secrétaire d'Etat que par notre excellent rapporteur - et qu'elle concerne aussi bien les territoires et les collectivités territoriales d'outre-mer que les départements d'outre-mer.
L'article 74 de la Constitution nous rappelle que les territoires d'outre-mer sont régis par le principe de la spécialité législative. Les règles en vigueur dans ces territoires ne peuvent résulter que de textes qui leur sont spécifiques ou de textes généraux dont l'applicabilité outre-mer est expressément mentionnée.
Quant aux départements d'outre-mer, les lois s'y appliquent de plein droit sans mention spécifique.
Toutes ces modalités particulières d'application de textes législatifs expliquent le retard du droit en vigueur outre-mer. Périodiquement, le Gouvernement dépose des projets de loi portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer - projets de loi « fourre-tout » - avec des dispositions hétéroclites et souvent techniques.
Nous savons tous que les projets de loi portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer ne suscitent guère l'enthousiasme du législateur, qui s'en accommode tant bien que mal. En la circonstance, c'est par voie d'ordonnances que le Gouvernement entend procéder à la modernisation du droit applicable outre-mer.
Ce projet de loi est-il conforme la Constitution ? Nous le pensons, car il répond à toutes les exigences rappelées par le juge constitutionnel.
C'est notamment le cas de l'article 1er, qui précise que la finalité de l'habilitation est « l'actualisation et l'adaptation du droit applicable outre-mer » et les domaines d'intervention qu'il énumère font l'objet d'une description détaillée.
Les seize domaines d'intervention sont, certes, d'importance variable, mais ils sont essentiels pour les populations concernées.
En outre, les délais pendant lesquels le Gouvernement est habilité à prendre ces ordonnances sont bien délimités : le délai de dépôt des ordonnances est fixé au 15 septembre 1998 et celui des projets de loi de ratification au 15 novembre 1998.
De fait, le législateur est en droit de s'interroger sur le bien-fondé d'une telle habilitation qui le dessaisit d'une partie importante de ses compétences. Ajouterai-je que, pour des raisons aisées à comprendre, le législateur n'apprécie que fort peu le recours à cet « outil législatif », dont l'usage, même modéré, prête à controverse ?
A cet égard, il y a lieu d'admettre que le Parlement a souvent débattu des sujets traités et la seule question réside dans l'opportunité d'une application outre-mer.
Je note également que vous avez pris soin de déclarer, monsieur le secrétaire d'Etat, que le Gouvernement n'entend rien imposer par voie d'ordonnances, mais compte, au contraire, faciliter l'introduction du droit dans des domaines qui ne sont actuellement pas couverts.
Il nous faut aussi reconnaître que la méthode retenue, outre sa commodité, est un gage de rapidité de la transposition des dispositions concernées. L'encombrement du calendrier législatif plaide donc en faveur de cette méthode.
Nous constatons enfin que le Gouvernement marque le souci de respecter le pouvoir de contrôle du Parlement : les avant-projets d'ordonnance sont prêts et ils ont été transmis à la commission des lois - M. le rapporteur en a fait état hier en commission et, voilà un instant, à cette tribune - il n'y aura pas un projet de loi de ratification mais plusieurs, et ceux-ci seront renvoyés aux commissions compétentes au fond et non à la seule commission des lois, comme c'est souvent le cas pour les projets de loi portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer. C'est une innovation que je souligne avec plaisir.
Par ailleurs, les prérogatives des assemblées des collectivités d'outre-mer en matière de consultation sont étendues aux ordonnances, ainsi que le prévoit le dernier alinéa de l'article 1er.
Les ordonnances visées par ce projet de loi d'habilitation fort bien présenté par notre excellent collègue Jean-Marie Girault, que je tiens à féliciter pour la qualité, la densité et la précision de son rapport, ont été rappelées à cette tribune : elles illustrent parfaitement la diversité des domaines couverts par ce texte, dont l'importance, certes inégale, est toujours en rapport direct avec les préoccupations qu'expriment souvent nos collègues élus des départements et territoires d'outre-mer. Aussi faisons-nous nôtre l'urgence mise à actualiser la législation, puisque le souci de l'efficacité doit être prioritaire.
En marge de ce texte, je veux avant de conclure évoquer l'évolution - positive - du dossier calédonien, et témoigner de l'intérêt que nous portons à la Nouvelle-Calédonie et à ses habitants.
Juste avant moi, notre collègue Simon Loueckhote a fait état de la situation de ce territoire qu'il connaît parfaitement, et pour cause : il en est l'élu. Je veux aussi remercier notre excellent rapporteur des propos qu'il a tenus à ce sujet : nous savons tous que M. Jean-Marie Girault est un fin connaisseur de l'outre-mer, particulièrement du dossier néo-calédonien. Nous n'avons pas manqué de noter la gravité du propos qu'il a tenu en rappelant les événements qui se sont déroulés voilà dix ans maintenant - dix ans déjà ! - et qui ont marqué l'opinion publique tant française qu'internationale.
Après une longue période de difficultés et de tensions, le préalable minier a été levé. Les accords de Bercy marquent un tournant. La presse, surtout écrite, a rendu compte de cet événement politique important intervenu le week-end dernier. La conclusion de l'accord entre l'Etat et les opérateurs miniers en Nouvelle-Calédonie permettra aux forces politiques calédoniennes d'engager enfin les pourparlers politiques et institutionnels.
Pouvez-vous, monsieur le secrétaire d'Etat, nous préciser le sens et toute la portée de cet accord ? Quel en est l'enjeu dans le domaine industriel, dans le cadre plus global des accords de Matignon ? Le débat relatif à l'outre-mer ne peut faire abstraction de la nouvelle situation en Nouvelle-Calédonie.
Monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le groupe socialiste émettra un vote favorable sur ce projet de loi, auquel M. le rapporteur propose, fort pertinemment, d'apporter deux modifications, l'un des amendements déposés par la commission étant un amendement de précaution visant l'université française du Pacifique, l'autre tenant compte de la situation à Nouméa et ayant trait aux concessions d'endigage. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste, républicain et citoyen. - M. Othily applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Othily.
M. Georges Othily. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le Gouvernement demande au Sénat de l'habiliter à prendre, par ordonnances, les mesures nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer.
Lors du débat sur le budget de l'outre-mer, j'ai indiqué que le législateur était toujours frustré de se voir enlever l'essentiel de sa mission, à savoir faire la loi.
Ce projet de loi d'habilitation arrive, je crois, à point nommé.
Je voudrais simplement vous rappeler, monsieur le secrétaire d'Etat, que si la spécificité des départements et territoires d'outre-mer était prise en compte lors de l'adoption de la loi, et non a posteriori comme nous le faisons maintenant, les difficultés auxquelles nous sommes aujourd'hui confrontés seraient certainement moins nombreuses.
Cela étant, l'urgence qu'il convient d'accorder au traitement de certaines situations délicates ne nous permet pas de retarder le processus de modernisation du droit applicable outre-mer et, pour la circonstance, j'apporterai donc mon soutien à votre initiative.
Pour autant, monsieur le secrétaire d'Etat, nous n'abandonnerons pas sans concession les prérogatives qui sont les nôtres et c'est la raison pour laquelle je souhaite vivement que les élus locaux soient associés à la rédaction des ordonnances que le Gouvernement sera habilité à prendre.
Parmi les mesures qui sont proposées, trois concernent particulièrement la Guyane.
Le paragraphe 5°, de l'article 1er, dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, envisage - enfin ! - le remboursement des médicaments indispensables en prophylaxie et en thérapeutique palustre.
Monsieur le secrétaire d'Etat, de l'aveu même des services du ministère de la santé, 10 % de la population guyanaise est très gravement concernée par l'endémie palustre, puisque l'existence de sources chloroquinorésistantes est aujourd'hui confirmée. En clair, cela signifie que seules deux spécialités, l'Halfan et le Lariam, sont de nature à endiguer ce fléau.
Or les deux produits que je viens de citer ne sont pas remboursés par la sécurité sociale, ou plutôt ils le sont à condition d'être prescrits par un médecin hospitalier dans le cadre d'un traitement initié à l'hôpital et d'être délivrés par les pharmacies des hôpitaux.
En pratique, il est impossible de se procurer ces médicaments en pharmacie : la Guyane ne compte que trois hôpitaux pour une superficie équivalant à 25 % du territoire métropolitain et, de plus, la prescription d'un traitement antipaludéen doit être renouvelée tous les mois.
Pourtant, il existe une solution simple, de nature à mettre fin à cet état de fait : l'inscription du Lariam et de l'Halfan sur la liste des spécialités remboursables aux assurés sociaux.
Monsieur le secrétaire d'Etat, pour être ratifiée l'année prochaine, l'ordonnance que le Gouvernement proposera devra impérativement prendre en compte cette considération.
Pour ce qui concerne l'état civil en Guyane, j'ai pris connaissance avec satisfaction du projet d'ordonnance que le Gouvernement a soumis aux autorités locales.
Pour l'avenir, le délai de déclaration des naissances serait porté de trois jours à un mois. Cette mesure semble particulièrement adaptée à la spécificité géographique de la Guyane et devrait faciliter considérablement la tâche des autorités préfectorales et judiciaires.
Pour autant, je regrette que le Gouvernement n'ait pas poursuivi cette logique plus en profondeur. Cette seule modification de l'article 55 du code civil prend en considération la situation des personnes à naître, mais ne règle en rien les difficultés que rencontrent les Guyanais dépourvus d'état civil.
On estime à environ 7 000 le nombre de Français qui ne disposent d'aucun document d'identité et qui, de ce fait, sont dans l'incapacité de participer à la vie en société.
Fort heureusement, l'Assemblée nationale a introduit un amendement qui devrait permettre de trouver des solutions heureuses à cette difficulté. Dans ce cas, une commission chargée d'étudier la situation de chaque Français sans papiers devra voir le jour dans les meilleurs délais.
Je rappelle que cette commission devra être composée des différents acteurs de la vie locale. Je pense évidemment au procureur de la République et au préfet. Mais, surtout, il est primordial que soient présents au sein de cette commission le maire de la commune où réside l'intéressé ainsi que deux personnalités - deux sages de la commune - réputées pour leur connaissance des populations autochtones, qui sont les plus concernées.
La troisième disposition qui concerne le département de la Guyane est relative au problème foncier. A l'heure actuelle, vous l'avez rappelé, monsieur le secrétaire d'Etat, l'Etat possède, à titre privé, 90 % des terres du département.
De nombreuses réformes foncières ont été effectuées. Malheureusement, les résultats ne sont pas à la hauteur des espérances. Nous devons, monsieur le secrétaire d'Etat, profiter de l'occasion qui nous est donnée pour mettre en place un système efficace de gestion des transferts de propriété.
D'abord, il faut chercher à éviter toute démarche spéculative de la part des futurs propriétaires fonciers. Je crois savoir que l'ordonnance que vous prévoyez de prendre subordonnera ces transferts à la condition d'une exploitation agricole trentenaire. J'aurais préféré que ce fût inscrit dans la loi d'habitation, mais je suis certain que vous saurez nous apporter des garanties au sujet de cet élément de stabilité.
Par ailleurs, je relève que le texte, dans sa rédaction émanant de l'Assemblée nationale, prévoit que ces transferts pourront bénéficier aux « agriculteurs installés », ce qui est logique, mais également « aux personnes physiques qui en font la demande ».
Cette dernière acception n'est pas sans m'inquiéter. Que faut-il entendre par là ? Je souhaiterais que l'ordonnance relative à cette question précise bien que la condition d'accès à la terre est son exploitation, et rien d'autre.
Par ailleurs, la méthode d'attribution des terres devra nécessairement entraîner une refonte du décret portant création de l'établissement public d'aménagement de la Guyane, l'EPAG, en faisant entrer au conseil d'administration la chambre de commerce et d'industrie, la chambre de métiers, la chambre d'agriculture et les communautés de communes.
Monsieur le secrétaire d'Etat, je suis certain que les réponses que vous nous adresserez sauront apaiser les inquiétudes de certains d'entre nous.
S'agissant de la mise en place des ordonnances, j'invite le Gouvernement à prendre attache avec les élus de l'outre-mer, afin que l'adoption d'une législation future fasse l'objet de la concertation la plus large.
C'est seulement dans ces conditions qu'une ratification pourra intervenir. Dans cette attente, j'apporte mon soutien au projet de loi d'habilitation, qui permettra certaines avancées indispensables pour nos collectivités. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Millaud.
M. Daniel Millaud. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je voudrais, au début de mon propos, attirer une nouvelle fois l'attention du Gouvernement et, bien entendu, de la Haute Assemblée, sur la diversité politique de l'outre-mer français, qui s'exprime dans trois catégories de collectivités « constitutionnelles » : les départements, les territoires et les collectivités territoriales.
Chacune de ces catégories représente des spécificités institutionnelles, géographiques, confrontées trop souvent à l'application de lois et de traités internationaux, sans réflexion commune préalable, et malgré l'avis du Conseil d'Etat à ce sujet. J'étais tenté de passer sous silence la confusion entre association et annexion dans les rapports entre l'Union européenne et les territoires d'outre-mer français, mais je vais tout de même en parler un peu. A ce sujet, il faudra, dans les ordonnances, appliquer le principe de non-discrimination prévue par le traité de Rome et par les décisions d'association dans le cadre du droit d'établissement et des activités salariées et autres, dont les autorisations ne pourront être données que par les autorités du territoire auxquelles devront se soumettre également les candidats métropolitains.
Vous le savez, monsieur le secrétaire d'Etat, c'est la conclusion unanime du récent débat du conseil économique, social et culturel de Polynésie française. C'est pourquoi, puisque vous avez l'intention de modifier les principes généraux du droit du travail, je vous demande de prévoir des dispositions assurant le droit au travail aux personnes originaires de mon territoire.
En tout état de cause et compte tenu de la diversité que j'ai rappelée, je préférerais que les ordonnances traitent séparément des aménagements législatifs qui doivent être apportés à chacun des départements, territoires et collectivités territoriales. Ainsi, chaque département, chaque territoire, chaque collectivité territoriale aura sa propre ordonnance.
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous hochez la tête. J'ai consulté cet ensemble d'ordonnances et je vous assure que, pour quelqu'un qui n'a jamais fait de droit, pour un simple dentiste de quartier comme moi, il n'est pas facile d'éliminer ce qui s'applique à Saint-Pierre-et-Miquelon et de ne conserver que ce qui doit être appliqué aux îles Marquises. Nous en discuterons peut-être une autre fois.
Par ailleurs, se pose la question des délais. Le Parlement, qui dispose de conseillers techniques performants, pourra se prononcer dans le cadre des lois de ratification au cours de la prochaine session budgétaire, puisque les ordonnances seront connues au plus tard le 15 septembre et déposées le 15 novembre.
En revanche, les assemblées locales consultées ne disposeront que d'un délai d'un mois pour donner leur avis, sans doute à partir du 15 septembre. Je voudrais, monsieur le secrétaire d'Etat, vous rappeler que l'article 69 de la loi organique n° 96-312, portant statut de la Polynésie française, prévoit que l'assemblée « dans tous les cas où son avis doit être recueilli » dispose d'un délai de deux mois pour se prononcer. Certes, ce délai est réduit à un mois, comme le précise l'article 73, « par dérogation », car le haut-commissaire « peut faire inscrire par priorité à l'ordre du jour une question sur laquelle l'assemblée de Polynésie française ou la commission permanente doit émettre un avis ».
Encore faut-il que l'assemblée soit en session, et si elle ne l'est pas, un certain temps est nécessaire pour réunir ses membres car ils sont dispersés sur un territoire beaucoup plus grand que l'Europe, dont plusieurs aéroports, vous ne l'ignorez pas, ont été détruits par de récents cyclones.
Mais, et c'est grave, se pose la question de fond, que vous avez voulu éliminer en disant que la consultation des assemblées n'était pas prévue en ce qui concerne les ordonnances. En réduisant d'autorité, par une loi simple, à un mois le délai pour rendre l'avis, on modifie les dispositions d'une loi organique relative à mon territoire.
Je vois que certains disent non et que l'on continuera à appliquer un système colonial. Ayant eu un grand-père qui a été gouverneur par intérim des colonies, je connais un peu le système. (Sourires.)
En tout état de cause, il faudra respecter les compétences de chacune de nos collectivités d'outre-mer et, d'ores et déjà, tenir compte des avis et des souhaits qu'elles auront pu exprimer sur le projet de loi d'habilitation que nous examinons aujourd'hui et dont l'exposé des motifs est relativement explicite. Bien entendu, comme l'a dit tout à l'heure M. le rapporteur, il ne faudra pas omettre - car c'est une obligation qui résulte de l'article 74 de la Constitution - de transmettre l'avis de l'assemblée des pingouins des terres Australes et Antarctiques françaises au Parlement ! (Sourires.)
C'est ainsi que l'assemblée de Polynésie française - et je ne cite que quelques extraits de son rapport - est réservée sur les modifications susceptibles d'être apportées dans le droit du travail, défavorable à des modifications de la loi de 1965 relative à la copropriété, favorable à l'épargne logement, à la modernisation du code des douanes, à la procédure contentieuse et de recouvrement en matière d'impôts.
On constate donc que le territoire est favorable à de nombreuses améliorations, ou même à des dispositions nouvelles dans le secteur des compétences de l'Etat.
C'est ainsi qu'il souhaite, comme cela est du reste prévu par les articles 62 et 63 de la loi statutaire, l'homologation des dispositions pénales adoptées mais non homologuées de l'assemblée de la Polynésie française. De même, il conviendrait d'attribuer aux policiers municipaux, comme à ceux de Nouvelle-Calédonie, le pouvoir de constater par procès-verbal certaines infractions. Cela pose également le problème de l'amélioration du code des communes, dont de nouvelles dispositions devaient être promulguées voilà plus d'un an. Quant à l'Université française du pacifique, le Gouvernement propose de prolonger sa situation illégale. Je pense que, sur l'initiative de M. le rapporteur, le texte sera bien amélioré.
Mais monsieur le secrétaire d'Etat, si vous pensez d'ores et déjà à doubler cette université, encore faudrait-il donner aux deux entités une personnalité autonome, comme les autres universités françaises.
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat. Bien sûr !
M. Daniel Millaud. Il faudra qu'elles aient la possibilité de passer des conventions avec les universités de la zone. C'est très important.
Mais avant toute chose, avez-vous pris seulement l'avis de son président, des collaborateurs de ce dernier et de l'association des étudiants ?
Pour toutes les raisons que je viens d'évoquer - mais je pourrais en exposer d'autres - et parce que les délais, je le crains, seront insuffisants, je m'abstiendrai dans le vote du projet de loi d'habilitation dont nous discutons.
M. le président. La parole est à M. Reux.
M. Victor Reux. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ce projet de loi d'habilitation concerne seize ou dix-sept matières dont plusieurs visent Saint-Pierre-et-Miquelon.
Je me réjouis de voir enfin s'ouvrir une réelle perspective d'évolution positive et moderniste dans certains secteurs importants.
C'est le cas précisément, sans être exhaustif et sans entrer dans les détails, des dispositions visant la médecine vétérinaire, la modernisation du code des douanes, la protection complémentaire vieillesse des travailleurs non salariés de l'archipel, la restructuration de l'organisation juridictionnelle locale et la modernisation des activités financières.
Je souhaiterais que, dans les ordonnances à venir, la question des retraites des personnels hospitaliers locaux soit prise en considération, afin d'en finir avec une discrimination déjà trop ancienne.
Toutefois, je regrette que, contrairement aux souhaits exprimés par les parlementaires et par le conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon, la mise en place d'un registre d'immatriculation des navires propre à l'archipel n'ait pas été intégrée dans ce projet de loi. L'occasion était belle, lorsque l'on mesure les potentialités de développement des activités maritimes qui s'annoncent dans toute la région en liaison avec la recherche et l'exploitation présente et à venir, notamment dans notre zone économique exclusive, des gisements sous-marins de pétrole et de gaz, pour lesquels nos voisins nord-américains s'engagent largement. Le gouvernement auquel vous appartenez, monsieur le secrétaire d'Etat, ne devrait pas négliger cette question.
Je dirai deux mots sur les pages 7 et 8 de l'exposé des motifs concernant le prétendu souhait des maires des communes de l'archipel de vouloir s'impliquer davantage dans les dossiers de sécurité puisque, en fait, les correspondances qu'ils ont adressées au président du conseil général et au préfet indiquent tout le contraire.
En ce qui concerne l'application à Saint-Pierre-et-Miquelon de la réglementation nationale en matière de sécurité et des risques d'incendie, je ne suis pas favorable au texte initial, et l'assemblée locale consultée s'est prononcée contre.
A ce sujet, j'ai déposé un amendement pour l'application de l'alinéa 3° de l'article 1er.
Je vous remercie, monsieur le secrétaire d'Etat, des précisions que vous avez apportées au sujet de l'ordonnance qui éviterait les conflits de compétences, à Saint-Pierre-et-Miquelon, entre l'Etat, la collectivité et les communes, ainsi que, plus généralement, des procédures de consultation des projets d'ordonnances par les assemblées locales, en espérant, comme mes autres collègues, que nous pourrons respecter les délais prévus.
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais tout d'abord remercier les différents intervenants, qui ont marqué leur intérêt pour la démarche nouvelle proposée dans ce texte, ainsi que pour le contenu de ce dernier.
Je traiterai ensuite du sujet d'actualité qui nous préoccupe tout particulièrement et que M. le rapporteur, MM. Allouche et Loueckhote ont abordé, c'est-à-dire la situation en Nouvelle-Calédonie.
S'agissant de notre démarche, je vous confirme que l'intention du Gouvernement dans ce domaine est de travailler à actualiser l'application du droit outre-mer. Autant que nous le pouvons, et comme cela se pratique, je crois, depuis quelques années, les projets de loi soumis au Parlement prévoient les conditions d'application outre-mer.
Mais de nombreux textes ne connaissant pas de telles dispositions d'application subsistent encore. D'où l'idée de réaliser ces fameuses « lois-balais » - l'expression est un peu péjorative ! - qui tendent à refonder le droit outre-mer sur la base du droit national élaboré par le Parlement.
L'ensemble des textes concernant cette loi d'habilitation, qui se traduiront en ordonnances, représentent plus de trois cents pages. C'est donc là encore un véritable monument législatif que nous aurions à construire, d'où le choix de la formule des ordonnances, et donc d'une loi d'habilitation. Je comprends bien d'ailleurs, pour avoir moi-même été parlementaire, qu'une telle loi d'habilitation suscite des réserves et des réticences de la part de M. Allouche en raison du désaississement du Parlement qu'elle induit. J'ai été étudiant en droit dans les années soixante, et je sais bien que les professeurs de la faculté de droit considéraient avec beaucoup de suspicion les ordonnances. Nous avons toujours conservé cette culture juridique.
De ce point de vue, le Parlement ne doit pas se sentir tenu à l'écart des textes que nous avons ainsi à élaborer et ensuite à promulguer.
En effet, la démarche nouvelle que nous proposons vise à associer au maximum le Parlement et les collectivités territoriales à l'élaboration de ces ordonnances et non pas à les déposséder. Nous travaillons ici dans l'intérêt général, pour essayer de faire en sorte que la législation soit la mieux adaptée possible aux situations particulières de l'outre-mer.
Ainsi, les avant-projets ont déjà été présentés aux assemblées locales. Seule la Martinique n'a pas encore répondu, mais ce n'est, à mon avis, qu'une question de délai. Une fois la loi d'habilitation adoptée, les projets d'ordonnances seront transmis aux assemblées, de même qu'un échange aura lieu avec les parlementaires, de façon à mieux adapter les dispositions législatives. Enfin, interviendront les lois de ratification, qui permettront, en ce domaine, un débat utile.
Ce souci de transparence et d'efficacité législative me paraît reconnu par tous les sénateurs qui se sont exprimés ici, même si M. Millaud a formulé des réserves, invoquant des problèmes de délais. Mais nous essaierons de faire au mieux avec l'assemblée de Polynésie française de façon à associer tout le monde.
Je souhaite maintenant apporter quelques précisions en réponse aux questions qui m'ont été posées.
Tout d'abord, M. Loueckhote a évoqué la réaction qui se manifeste en Nouvelle-Calédonie concernant l'extension de la garantie décennale en matière de construction. M. le député Frogier m'a également écrit récemment à ce sujet. S'agissant de ce texte, nous aurons à déterminer si le dispositif doit ou non être inclus dans l'ordonnance puisqu'un projet de loi de Mme Guigou abordant ces questions est en cours de discussion. Nous disposons donc de quelque temps pour ajuster les dispositions en tenant compte de la spécificité de la Nouvelle-Calédonie.
En ce qui concerne la Guyane, je partage les préoccupations de M. Othily.
S'agissant tout d'abord des problèmes de santé, la Guyane est à ma connaissance le seul territoire national où les problèmes de paludisme se posent et où nous devons donc mener une action préventive en cette matière. En conséquence, il me paraît légitime que les produits destinés à assurer la protection contre le paludisme soient remboursés dans toutes les circonstances : c'est en effet un principe d'égalité, et l'ordonnance devra donc se situer dans cette perspective.
S'agissant des citoyens français n'ayant pas d'état civil, j'ai demandé à Mme le garde des sceaux que l'opération soit accélérée par la mise à disposition de personnels.
De la même façon, je viens d'écrire au directeur de cabinet de Mme Guigou pour lui demander d'envisager d'associer les élus locaux, voire les personnalités de la commune - « les sages », comme vous l'avez dit, monsieur le sénateur - lors de la venue sur place du magistrat, de façon à constater les états civils. Je souhaite que cette opération se déroule sur l'année 1998, pour que ce problème soit enfin réglé.
Comme vous le savez, la justice s'était opposée, pour des raisons constitutionnelles, aux régularisations administratives, puisque l'état civil des personnes fait partie des garanties des justiciables.
Nous devons donc nous situer dans un cadre juridique qui donne la prééminence au tribunal de grande instance de Cayenne et au procureur général. Les moyens vont être renforcés, sur le plan juridique, pour permettre d'accomplir cette tâche.
Enfin, sur le plan foncier, l'ordonnance demande à être précisée, car l'on comprend bien l'intérêt que les Guyanais éprouvent à être propriétaires des terres qu'ils cultivent, voire sur lesquelles ils exercent des activités ; en effet, certains sont non pas des cultivateurs à temps plein, mais ce que l'on appelle aujourd'hui des « pluriactifs ».
Comme vous, monsieur le sénateur, je considère, d'une part, que cette opération ne doit pas donner lieu à un processus spéculatif et, d'autre part, que le transfert du domaine public de l'Etat vers le domaine privé de particuliers exerçant une activité soit agricole, soit tout autre, doit se faire avec une garantie de maintien dans le domaine public. Il ne s'agit pas que des terres soient transférées pour être vendues selon un processus spéculatif avant, à mon avis, un délai de prescription trentenaire, qui me paraît constituer un élément indispensable.
Nous aurons à discuter de ce problème avec l'administration des domaines. La discussion sera bien évidemment difficile, comme elle l'est d'ailleurs déjà depuis plus de vingt ans. Mais je pense que nous pourrons parvenir, dans l'intérêt général, à une solution acceptée par tous.
J'en viens maintenant à l'Université française du Pacifique, évoquée par M. Millaud.
A cet égard, nous nous sommes trouvés devant une difficulté : en effet, le 9 octobre, l'Université française du Pacifique ne disposait plus de statut, puisque la période transitoire était révolue.
Le Gouvernement, notamment le ministre de l'éducation nationale, souhaite maintenant favoriser l'existence de deux universités distinctes. Nous aurons donc, à mon avis, deux établissements publics ; cette création interviendra sans doute, compte tenu du délai nécessaire, à la fin de l'année 1998.
Monsieur Millaud, je retiens votre suggestion tendant à consulter les personnels et les étudiants des universités ; mais mon souhait le plus fort, dans ce projet, est que ces universités aient une capacité de rayonnement dans toute la zone du Pacifique Sud.
Quand nous avons établi, au mois d'août dernier, le bilan de l'application du contrat de développement, nous avons constaté que, malheureusement, l'université du Pacifique de Papeete accueillait peu d'étudiants en provenance de pays voisins. C'est dommage pour le rayonnement de la Polynésie et pour la culture francophone ! L'érection de deux universités en établissements publics devrait leur permettre de passer des conventions et, probablement, d'étendre leur capacité à accueillir des étudiants étrangers du Pacifique Sud.
La validation législative prévue à l'article 4 pour la concession d'endigage se révèle complexe : elle vise des opérations qui ont déjà eu lieu et pose un problème de domanialité de l'Etat - qui est confirmée - par rapport à des travaux qui ont été autorisés par le territoire. Une proposition de M. Frogier, appuyée par M. Loueckhote, tend à aplanir cette situation et à en finir avec un contentieux qui perdure. Nous avons nous-mêmes cherché une solution par la voie administrative de la régularisation et je vous proposerai une autre démarche de coordination, que vient appuyer l'amendement de M. le rapporteur. J'espère que nous pourrons, de la sorte, parvenir à une solution satisfaisante.
En ce qui concerne les terres Australes et Antarctiques françaises, les TAAF, le rapport qui avait été commandé à plusieurs personnalités m'a été officiellement remis voilà deux jours. Je l'ai communiqué aux membres du groupe de travail qui réfléchit actuellement à l'avenir de ce territoire d'outre-mer, qui est un territoire de la République depuis 1955 et qui présente la particularité de ne compter aucun habitant permanent, puisque les deux cents ou deux cent cinquante personnes qui y vivent n'y sont établies que de façon temporaire, en tant que scientifiques ou personnels d'assistance.
Le conseil consultatif des TAAF comprend différentes personnalités ou autorités administratives et son rôle est d'appuyer les travaux de l'administrateur des TAAF.
Nous devons consolider le principe de notre souveraineté à l'égard des terres Australes et Antarctiques françaises. En effet, s'il s'agit de territoires lointains, ils n'en présentent pas moins un intérêt scientifique et économique à travers la zone de pêche, même si celle-ci n'est pas encore aujourd'hui très étendue. Notre souveraineté n'y est certes pas remise en cause, mais elle doit nous permettre, par le biais de la zone économique exclusive, de disposer en plein coeur de l'hémisphère Sud d'une zone importante dont l'avenir économique doit être préservé.
Hier, à l'Assemblée nationale, M. Gérard Grignon a interrogé mon collègue Christian Pierret sur l'éventuelle découverte de champs pétroliers et gaziers dans la zone économique de Saint-Pierre-et-Miquelon. On peut donc imaginer que le maintien de la souveraineté française au travers des îles du Pacifique Sud sur une vaste zone économique peut présenter un intérêt à l'avenir. C'est pourquoi il faut préserver cette souveraineté, quitte peut-être à en adapter les modalités, encore que, sur ce point, nous avons moins besoin de solutions juridiques que de sens pratique pour préserver l'essentiel.
J'en viens maintenant à la Nouvelle-Calédonie, et je remercie les orateurs qui se sont préoccupés de l'avenir de ce territoire.
Nous sommes parvenus, le 1er février, à régler le problème minier, le « préalable minier », comme l'a appelé le FLNKS : voilà un peu plus d'un an et demi que ce sujet donnait lieu à des discussions politiques et le FLNKS posait comme condition de son entrée dans la négociation la levée de ce préalable.
La question de la construction de l'usine Nord est très ancienne. Les premières promesses avaient été formulées en 1964 par le général de Gaulle, mais aucune traduction de ce projet de rééquilibrage de l'activité de la Nouvelle-Calédonie n'était intervenue en termes d'investissement.
Le Gouvernement, depuis sept mois, a essayé de sortir d'une situation enlisée et de créer les conditions de réalisation de cette usine, afin de mettre à sa disposition les gisements susceptibles d'en permettre l'exploitation. Je ne sais pas, monsieur Loueckhote, si l'usine sera construite, mais je le souhaite ardemment, parce que tout ce travail accompli, toute cette énergie dépensée devraient être concrétisés dans l'intérêt de tous ceux qui vivent en Nouvelle-Calédonie.
Lorsque je me suis rendu dans ce territoire, j'ai entendu toutes les opinions. Tout le monde souhaite effectivement la construction d'une usine au nord pour un rééquilibrage du territoire, puisque la seule usine de transformation métallurgique se trouve au sud, à Doniambo, aux portes de Nouméa.
Nous avons créé les conditions de cette réalisation. Je pense que les opérateurs industriels, dont la SMSP et son partenaire, Falconbridge, se saisiront donc de cette occasion, dans le calendrier prévu, pour réaliser cet instrument industriel qui me paraît indispensable. Il est en effet porteur de créations d'emplois et générateur d'activités induites dans le nord.
Nous avons en tout cas pesé de tout notre poids pour que l'usine soit réalisée.
Eramet a participé à la négociation, mais a présenté il y a quelque temps un projet pour une autre usine au nord, utilisant un autre procédé hydrométallurgique, avec une société australienne, Queensland Nickel. Après tout, si ce projet voit lui aussi le jour dans des délais rapides, ce sera bien pour l'avenir de la Nouvelle-Calédonie.
Pour ce qui est des discussions politiques, la Nouvelle-Calédonie vient de vivre dix années de paix, de développement, de pouvoir partagé entre communautés, avec des succès mais aussi des réserves et des difficultés, comme cela se passe toujours sur le terrain dans ce genre d'accords. Je crois cependant que l'appréciation unanime des gens qui vivent en Nouvelle-Calédonie comme de ceux de la zone périphérique, qui ont été souvent critiques vis-à-vis de la France - je pense à certaines grandes puissances - est positive.
Je souhaite que aussi bien la représentation nationale que, au-delà, le peuple calédonien dans son ensemble mesurent ce qui a été accompli au cours de ces dix ans.
Il faut maintenant franchir une nouvelle étape. Le référendum d'autodétermination prévu par les accords de Matignon entre dans le cadre des textes constitutionnels : il s'agit de se prononcer pour le maintien du territoire dans la République française ou pour son accession à l'indépendance.
L'idée qui prévaut en Nouvelle-Calédonie depuis quelques années est non pas d'aller vers ce référendum avec le risque de diviser la population, mais d'essayer de trouver une nouvelle solution juridique pour vivre ensemble une nouvelle étape. Le Gouvernement est fermement attaché à cette démarche et il souhaite, dans les prochaines semaines, tout mettre en oeuvre pour qu'elle se réalise, sachant que le calendrier est aujourd'hui impératif et qu'il nous amènera à l'option du 31 décembre.
Dans l'immédiat, nous allons reprendre contact avec les deux partenaires des accords de Matignon, le RPCR et le FLNKS, d'abord pour mesurer le chemin qui a été parcouru et ensuite pour s'assurer que ceux-ci, à travers leur représentation, sont le plus possible à l'image de la société calédonienne ; nous essaierons alors de définir une méthode et un calendrier qui devraient permettre de tracer les voies d'un accord politique.
Loin de vouloir opposer telle ou telle communauté, telle ou telle solution politique, le Gouvernement veut au contraire s'efforcer, dans l'esprit des accords de Matignon, de trouver une voie partagée par les deux communautés. Nous aurons sûrement beaucoup d'efforts à faire et le problème sera difficile à traiter sur le plan juridique, monsieur le rapporteur. Il nous faudra donc imagination, sérénité et volonté d'aboutir.
J'ajoute que cette volonté d'aboutir correspond non pas simplement à une dimension juridique, mais à un objectif de stabilité. Il est légitime qu'en Nouvelle-Calédonie les investisseurs, ceux qui exercent des activités, mais aussi les personnes qui y vivent, se demandent quel est l'avenir pour leurs enfants et ce que nous leur proposons. On ne peut pas bâtir, regarder vers l'avenir si l'on ne sait pas ce qui se passera d'ici à la fin de 1998 !
Mon souhait, c'est que nous puissions rapidement entamer la discussion, déterminer les points de divergence - qui sont d'ailleurs déjà connus en grande partie - et essayer de cheminer ensemble. Je crois que nous aurons l'occasion, en Nouvelle-Calédonie, de construire avec des hommes et des femmes de bonne volonté un avenir qui soit un avenir de paix, de développement et de respect mutuel.
J'espère que le Gouvernement y contribuera, mais je souhaite aussi que le Parlement y participe parce que je crois que l'image de notre pays nous commande de construire un avenir de fraternité entre toutes les populations qui vivent sur ce territoire.
Voilà ce que je souhaiterais vous dire, mesdames, messieurs les sénateurs. Mais nous aurons, bien évidemment, l'occasion de reparler de ce dossier important de la Nouvelle-Calédonie. (Applaudissements.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

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