LOI DE FINANCES POUR 1998
Rejet d'un projet de loi en nouvelle lecture
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion, en nouvelle lecture, du projet de loi
de finances pour 1998, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en
nouvelle lecture.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter,
secrétaire d'Etat au budget.
Monsieur le président, mesdames, messieurs
les sénateurs, je viens présenter devant le Sénat, pour une ultime lecture, le
projet de loi de finances pour 1998.
L'examen auquel l'Assemblée nationale s'est livré n'appelle pas de commentaire
de ma part.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur général.
M. Alain Lambert,
rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et
des comptes économiques de la nation.
Monsieur le président, monsieur le
secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de loi de finances pour 1998
adopté ce matin en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale - après avoir été
discuté au pas de charge - nous est parvenu au début de l'après-midi.
Le texte adopté par le Sénat, après plusieurs semaines de débat en commission
et en séance publique, a été expédié en quelques heures.
Les dispositions que nous avions votées ont souvent fait l'objet, faute de
temps, de rejets, sans les débats et les motivations qu'elles auraient
mérités.
Le Gouvernement a fait preuve d'un esprit que je qualifie de « trop peu ouvert
», revenant même en seconde délibération sur les dispositions importantes que
la commission des finances de l'Assemblée nationale avait acceptées du Sénat.
Il a d'ailleurs rejeté la plupart des propositions de sa propre majorité,
effaçant en quelques instants presque tous les résultats de trois mois de débat
budgétaire.
Nous sommes loin du discours de politique générale du Premier ministre, après
son installation, dans lequel il affirmait : « Incarnation de la souveraineté
nationale, le Parlement doit pleinement exercer son rôle éminent au sein de nos
institutions. Le Parlement doit être un lieu essentiel de la communication
gouvernementale. Les ministres des finances et du budget s'attacheront à
associer les parlementaires à la préparation du projet de loi de finances pour
1998. » Comme il y a loin de la coupe aux lèvres !
Monsieur le secrétaire d'Etat, la commission des finances a regretté
l'affaiblissement du processus parlementaire, pourtant si important dans
l'élaboration de la loi.
Tous les juristes et les fiscalistes connaissent la valeur inestimable des
travaux parlementaires pour la bonne application de la loi ; les réduire de
fait à une seule lecture conduit, ou conduira, à la dégradation de la loi.
Ce n'est pas qu'affaire d'orientation politique, car la loi, en particulier la
loi fiscale, est, à l'évidence, la traduction d'une orientation politique - il
ne faut pas le cacher - mais elle est, en même temps, un texte technique, et
c'est un grave dommage pour la nation et pour sa compréhension de la loi de la
priver des richesses reconnues du débat parlementaire.
En revanche, je le dis clairement, je n'imagine absolument pas que le
Gouvernement veuille réduire au strict minimum l'apport du Parlement dans
l'élaboration de la loi et glisser, sans s'en rendre compte, dans un autre
système où l'exécutif prétendrait détenir, seul, la vérité vraie pour l'asséner
aux citoyens, sans se soumettre, autant que nécessaire, au débat contradictoire
avec la représentation nationale.
Cependant, la commission des finances a souhaité marquer ses vifs regrets,
voire son inquiétude, face au risque de dérive inhérent à cette précipitation
qui nuit à la qualité du travail législatif.
Le texte qui nous est soumis, mes chers collègues, est bien éloigné de ce que
nous avons souhaité pour le pays.
La maîtrise de la dépense comme condition première du rétablissement de nos
finances publiques a été affirmée solennellement par le Sénat. L'Assemblée
nationale n'a pas respecté cette condition, en rétablissant l'intégralité des
crédits budgétaires supprimés en première lecture et en portant à 22,6
milliards de francs l'accroissement des dépenses du budget général.
Pour le Sénat, la baisse des prélèvements obligatoires est indispensable tant
pour dynamiser l'activité économique et créer des emplois durables que pour
assurer la compétitivité de notre système fiscal dans l'espace économique
européen et mondial. En refusant de poursuivre le programme quinquennal de
baisse de l'impôt sur le revenu et en augmentant les prélèvements sur les
entreprises, l'Assemblée nationale hypothèque la croissance et place notre
économie dans une situation de compétitivité dégradée.
Le Sénat a entendu préserver la création et le maintien en France d'emplois et
d'activités en aménageant le régime des provisions pour fluctuation de cours,
en supprimant la fiscalisation des produits des contrats d'assurance vie ; il a
également entendu aménager, pour en préserver l'efficacité, les dispositifs
d'aide fiscale à l'investissement outre-mer et à la construction de navires de
commerce ; l'Assemblée nationale ne l'a pas suivi.
Le Sénat a, en outre, adopté plusieurs dispositions visant à rétablir une
hiérarchie appropriée des rendements entre l'épargne courte et l'épargne
longue, et à inciter au développement des placements en fonds propres ;
l'Assemblée nationale n'a pas visiblement compris l'enjeu majeur que revêt
cette hiérarchie.
Le Sénat a jugé indispensable de garantir la protection des droits des
contribuables face aux exigences du contrôle fiscal et de réhabiliter la
procédure de l'abus de droit de préférence à des modifications incessantes de
la loi fiscale ; l'Assemblée nationale n'en a pas tenu compte.
Le Sénat a souhaité maintenir le plafond des salaires concernés par la
ristourne dégressive des charges sociales au niveau de 1,33 SMIC afin de
conforter le maintien des emplois peu qualifiés dans un environnement de
compétition internationale très sévère ; l'Assemblée a ignoré cette exigence,
pourtant si évidente.
Le Sénat a voulu limiter les conséquences dommageables pour les petits
épargnants du plafonnement de la restitution de l'avoir fiscal ; l'Assemblée
nationale ne l'a pas voulu.
Le Sénat a introduit des dispositions tendant à améliorer les modalités
d'éligibilité au Fonds de compensation pour la TVA, le FCTVA, de travaux
d'intérêt général et a offert une souplesse de fixation à la baisse des taux
des impôts locaux dans le cadre de l'intercommunalité ; le Gouvernement s'y est
opposé.
De la tribune de la Haute Assemblée, Grand Conseil des communes de France, je
dis au Gouvernement et à vous-même, monsieur le secrétaire d'Etat, que les
maires de France seront déçus. Ils seront légitimement agacés qu'on refuse de
lever les handicaps administratifs qui les empêchent de progresser vers une
intercommunalité plus intégrée.
La promesse d'un projet de loi sur l'intercommunalité qui devrait être examiné
prochainement ne les empêchera pas, dès mars prochain, quand ils rencontreront
des difficultés lors du vote de leur budget, de se souvenir que le Sénat aura
tout fait pour qu'il en soit autrement et que cette inertie est de la
responsabilité entière du Gouvernement.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale est revenue, pour l'essentiel, au
texte qu'elle avait adopté en première lecture ; elle a donc refusé de prendre
en considération une bonne partie des dispositions de fond qui avaient été
insérées par le Sénat.
La commission des finances en conclut qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la
délibération sur le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
; aussi m'a-t-elle mandaté, mes chers collègues, pour vous proposer tout à
l'heure - et je le ferai de manière très brève, monsieur le président, compte
tenu des propos que je viens de tenir - une motion tendant à opposer la
question préalable.
M. le président.
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la
commission mixte paritaire réunie ayant rapidement été conduite à constater
l'impossibilité de concilier les positions respectives des deux chambres,
l'Assemblée nationale a été amenée à procéder à une nouvelle lecture du projet
de loi de finances pour 1998.
Particulièrement malmené par le Sénat, pour des raisons idéologiques que
chacun connaît, le texte issu de la première lecture a été largement
réintroduit par l'Assemblée nationale, comme pour marquer clairement le début
d'un changement d'orientation de la politique budgétaire.
La majorité sénatoriale a en effet, de manière quelque peu dérisoire, tenté de
faire valoir, tant dans la discussion de la première partie que lors de
l'examen des crédits de la deuxième partie, une conception étroitement libérale
de la politique budgétaire, conception que les Français ont d'ailleurs
largement rejetée en mai et juin derniers.
Que retiendra-t-on de la discussion budgétaire dans notre assemblée ?
En première partie, la majorité sénatoriale a décidé, entre autres mesures,
d'alléger le poids de l'impôt de solidarité sur la fortune, a maintenu en
l'état le dispositif Pons, s'est refusée à toute remise en cause de l'avoir
fiscal et a préservé la réduction d'impôt au titre des emplois familiaux tout
en supprimant, notamment, la réduction liée aux frais de scolarité.
La liste des positions adoptées par notre assemblée est suffisamment longue et
indicatrice pour que je n'aie pas à rappeler ici toutes ces mesures, qui ont
été fort heureusement remises en cause en nouvelle lecture.
On ne peut d'ailleurs manquer, en toute clarté, de souligner à nouveau le fait
que la majorité sénatoriale s'est arc-boutée sur le maintien de la
déductibilité des provisions pour licenciement, alors même que tous les
journaux économiques indiquent, à longueur d'articles et avec de nombreuses
statistiques à l'appui, que nos entreprises ne se sont jamais aussi bien
portées.
S'agissant de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 1998, nous
avons sans doute atteint, en cette matière, un niveau intéressant
d'incohérence.
Je passerai, par exemple, sur le fait que l'un des budgets les plus sensibles,
celui de l'emploi et de la formation professionnelle, ait changé de rapporteur
le jour même de son examen et que les articles rattachés à ce département
ministériel aient finalement été « détachés » et mêlés à la discussion des
articles non rattachés.
Nous avons eu l'occasion de souligner qu'il convenait de se méfier de
l'informatique quand la comptabilité venait se mêler à la réflexion sur les
politiques publiques.
Le Sénat devait, en effet, réduire de 21,3 milliards de francs les dépenses
après les coupes effectuées sur les recettes en première partie.
L'opération a tourné à la cacophonie. J'en veux pour preuve les désaccords
publiquement exprimés sur la suppression de postes d'enseignants ou d'heures
complémentaires d'enseignement. Il va vous être difficile, messieurs de la
majorité, de le dire aux parents qui s'inquiètent de l'avenir de leurs enfants,
aux principaux de collège ou aux proviseurs des lycées de banlieue, aux
enseignants qui demandent des moyens pour que leurs élèves en difficulté
bénéficient de cours de soutien en groupes réduits ou disposent d'heures
d'étude après les cours.
Je reviendrai aussi sur les crédits du travail.
Après quelques hésitations, la majorité sénatoriale a décidé de tailler dans
les dépenses de ce fascicule budgétaire.
Elle a ainsi préservé les dispositifs de compensation des exonérations de
cotisations sociales prévus dans ce ministère pour les contrats
initiative-emploi, mais elle a, dans le même temps, proposé la réduction des
crédits visant à les financer.
Mieux, alors qu'elle avait défendu lors de l'examen de la première partie du
projet de loi de finances le maintien des provisions pour licenciement, elle a
réduit les crédits visant à financer les préretraites progressives et le
dispositif ARPE, qui permet, je le rappelle, à un salarié ayant cotisé quarante
ans de prendre sa retraite en échange de l'embauche, au même poste de travail,
d'un jeune chômeur.
Bel exemple, soit dit en passant, de la conception que la majorité a du
dialogue social et de la cohérence de ses positions puisque ce dispositif
conventionnel et contractuel avait pris force de loi lorsque le ministre du
travail s'appelait Jacques Barrot.
Ainsi donc, dans l'esprit du rapporteur spécial pour les crédits de l'emploi,
ne seraient valables, en quelque sorte, que les licenciements secs.
Parlons un peu des fonctionnaires.
Je ne peux manquer de rappeler la position qui a été adoptée par la majorité
sénatoriale à l'égard des agents de l'ensemble des administrations financières
: elle s'est attaquée, qu'on le veuille ou non, à leur régime indemnitaire.
Je ne peux non plus manquer de souligner que la majorité s'est opposée à toute
revalorisation des traitements, en votant la suppression des 3 milliards de
francs provisionnés à cet effet.
Ces 3 milliards de francs ne font peut-être pas le compte - nous en
reparlerons le moment venu - mais le fait de les supprimer montre avec éclat la
considération que la majorité sénatoriale porte aux agents du secteur
public.
Je ne peux enfin manquer de souligner que chaque fois que cela a été possible,
la majorité sénatoriale a proposé de supprimer massivement des emplois
publics.
Le problème est que ces vieilles recettes usées ont échoué. Il convient donc
clairement de changer de méthode et de penser autrement la politique budgétaire
- et donc la fiscalité - et les dépenses publiques. C'est le message que nous
vous adressons, monsieur le secrétaire d'Etat.
Il faut aujourd'hui procéder, dans un même élan, à une réforme fiscale en
profondeur, dans un souci d'efficacité et de justice, et à une analyse critique
de l'efficacité de la dépense publique, pour rendre celle-ci toujours plus
optimale.
Le projet de loi de finances pour 1998 n'a permis que d'entrouvir la porte du
chantier de la réforme fiscale. Il faut aller plus loin, monsieur le secrétaire
d'Etat.
Nous ne pensons pas, en particulier, que l'on puisse se satisfaire d'une
assiette de l'impôt sur le revenu moins importante et moins équilibrée que
celle des nouveaux prélèvements sociaux.
Nous ne pensons pas que l'avoir fiscal doive être maintenu à 50 % quand
l'impôt sur les sociétés est à 33,3 %.
Nous ne pensons pas légitime que l'impôt de solidarité sur la fortune ne
prenne pas en compte les biens professionnels et que son produit ne représente
qu'une part infime du patrimoine des assujettis.
Aussi, nous attendons que des mesures novatrices soient prises dans ces
domaines, comme nous souhaitons que la question de la fiscalité indirecte soit
désormais envisagée sous l'angle de la baisse des taux, tant de la TVA que des
autres droits indirects.
En matière de dépense publique, nous ne pouvons manquer de souligner qu'une
analyse d'efficacité de celles-ci s'impose.
Trop d'argent public n'est pas utilisé à bon escient, je pense en particulier
à la dépense pour l'emploi, qui est d'abord une dépense de l'Etat en faveur des
entreprises.
Tout cela doit être repensé. Et l'on ne peut manquer de souligner que toute
politique véritable en faveur de l'emploi aura des conséquences positives sur
l'état des finances publiques, tant en recettes qu'en dépenses.
Messieurs de la majorité, au moment où vous vous inquiétez des conséquences
des trente-cinq heures, posez-vous la question simple de savoir quel
soulagement pourrait constituer, pour les finances publiques, la création des
600 000 à 700 000 emplois qui peuvent en découler.
Il existe dans notre pays des instituts économiques - nous les sollicitons
régulièrement - tout à fait capables de modéliser cela et de nous éclairer.
Vous l'aurez compris, nous ne suivrons pas la majorité sénatoriale et nous ne
voterons pas la motion tendant à opposer la question préalable, à défaut de ne
pouvoir voter un budget dont nous approuvons les grandes orientations et dont
nous souhaitons qu'elles marquent le début du changement qu'attendent nos
concitoyens.
M. le président.
La parole est à M. Miquel.
M. Gérard Miquel.
Nous examinons le projet de loi de finances pour 1998 pour la seconde et
dernière fois. Il s'agit d'un excellent projet. C'est un budget pour la
croissance, c'est un budget pour l'avenir, c'est un budget pour la solidarité.
Il permet un retour à une maîtrise des comptes publics pour que la France
participe à l'euro, instaure une réelle rigueur dans les dépenses, stoppe la
progression des prélèvements obligatoires, donne la priorité à l'emploi et à
l'avenir de notre jeunesse.
Il répond ainsi aux engagements pris devant les Français lors de la campagne
électorale du printemps.
Mais la majorité sénatoriale n'a, semble-t-il, pas compris le message des
Français. En première lecture, elle a supprimé l'essentiel de ce budget et a
adopté un dispositif. Aujourd'hui, elle nous propose de voter une question
préalable.
Or les arguments avancés à l'appui de cette question préalable, qui reprennent
les critiques énoncées en première lecture, ne tiennent pas un seul instant à
l'examen des faits.
Le Gouvernement est accusé de réhabiliter la dépense publique. Pourtant, les
dépenses budgétaires restent stables, ce qui signifie que leur part dans la
richesse nationale va diminuer.
Il faut rappeler que les deux premières années de la législature précédente
ont vu une augmentation d'un point de PIB. En 1995, les dépenses en exécution
augmentaient encore de 3,1 % et, en 1996 de 1,1 %. Au total, les dépenses
budgétaires ont donc augmenté sous les deux gouvernements précédents.
Il est, dans ces conditions, très étrange de critiquer un gouvernement qui,
lui, obtiendra une baisse de la dépense et l'obtient d'ailleurs déjà, puisque
le collectif budgétaire pour 1997 a enregistré une baisse de 4 milliards de
francs des dépenses de l'Etat, ce qui n'avait pas été enregistré, loin s'en
faut, les années précédentes.
J'ajouterai que le Sénat, en adoptant ce collectif budgétaire pour 1997, a
reconnu
de facto
la maîtrise des comptes réalisés par le nouveau
gouvernement et a donc contredit ses propres critiques.
Ensuite, les accusations selon lesquelles le Gouvernement pratiquerait un «
matraquage » fiscal, alors même qu'il stoppe l'augmentation des prélèvements
obligatoires - on enregistre même une légère baisse - ne sont, elles non plus,
pas fondées.
En plus de la contre-vérité énoncée, il faut également, ajouter,
malheureusement, que la majorité sénatoriale est atteinte de ce que je
qualifierai d'amnésie inquiétante.
Les Français, eux, se rappellent de l'augmentation de la CSG, sans baisse des
cotisations, de l'instauration du RDS, de la hausse des taxes sur l'essence, de
l'augmentation de deux points du taux normal de la TVA, et j'en oublie
sûrement.
Au total, ce furent plus de deux points d'augmentation de la part des
prélèvements obligatoires dans le PIB que nous avons connus les années
passées.
Plus intéressante était la tentative d'élaboration d'un contre-budget. Si l'on
accepte de ne pas insister sur son incohérence, il relevait de quelques idées
maîtresses très éclairantes.
Je citerai le dogmatisme du « dépenser moins ». Vous aviez supprimé, chers
collègues de la majorité sénatoriale, l'augmentation des traitements des
fonctionnaires ; vous aviez supprimé trois milliards de francs sur les budgets
de l'éducation nationale et de la recherche ; vous aviez réduit les crédits
pour les chômeurs de longue durée ; vous aviez supprimé le financement des
emplois-jeunes et de la réduction du temps de travail. En résumé, vous aviez
réduit les crédits pour l'avenir et pour la jeunesse, ce qui était tout de même
étrangement passéiste !
Je citerai encore la réduction des impôts. C'est d'ailleurs la conséquence du
dogme précédent, les économies réalisées servir à la financer. Le problème,
c'est que cette réduction des impôts est, curieusement, toujours dirigée vers
une seule catégorie de Français, ceux qui disposent de revenus significatifs et
de patrimoines importants.
En revanche, pour la très grande majorité des Français, on a décidé des
augmentations de TVA et on a supprimé la réduction d'impôts pour frais de
scolarité, mesure qui touche, elle, de très nombreuses familles.
Parce que nous sommes conscients de ce constat, nous soutenons la politique du
Gouvernement, qui s'attaque courageusement, et dans la justice, à résoudre les
difficultés des Français. Et comme ce budget traduit dans les faits cette
vision de solidarité et d'aide à notre jeunesse, nous le soutenons totalement.
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Christian Sautter,
secrétaire d'Etat.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Claude Sautter,
secrétaire d'Etat.
Je voudrais tout d'abord rassurer M. le rapporteur
général : le Gouvernement a pratiqué, me semble-t-il, le dialogue républicain,
et l'inquiétude exprimée par M. Lambert me paraît quelque peu exagérée.
J'en veux pour preuve les propos du rapporteur général de l'Assemblée
nationale, qui relève qu'un tiers des amendements du Sénat ont été retenus sur
des points importants, tels que l'appel à une solution de sagesse pour les
déductions fiscales exceptionnelles ; l'idée d'accorder un traitement fiscal
préférentiel aux contrats d'assurances-vie contenant des actions, qui émane, me
semble-t-il, de la Haute Assemblée, sans oublier les contributions du Sénat
relatives à l'amélioration du régime du micro-foncier, à l'Agence nationale
pour l'amélioration de l'habitat, à l'essaimage, au crédit d'impôt-recherche et
à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. Sur tous ces points, la réflexion
a été approfondie et la rédaction a été améliorée par la Haute Assemblée, en
général, et par la commission des finances et son rapporteur général, en
particulier.
Il est vrai que le Gouvernement s'est attaché à ne pas faire figurer dans la
loi de finances des dispositions qui auraient été mieux placées dans des textes
appropriés. Il en est ainsi du lien entre les taux de fiscalité locale, que
vous retrouverez dans le projet de loi sur l'intercommunalité qui sera
déposé.
M. René Régnault.
Merci !
M. Christian Sautter,
secrétaire d'Etat.
Le Gouvernement tient ses promesses. Je vais donc vous
remettre, monsieur le rapporteur général, deux rapports, l'un sur la taxe sur
les salaires, l'autre sur les réductions d'impôts. Il n'empêche, Mme Beaudeau
et M. Miquel l'ont dit avec une très grande clarté, que la démarche de la
majorité sénatoriale, qu'elle a poussée jusqu'au bout avec une grande cohérence
et avec un énorme effort, n'est pas celle du Gouvernement. M. Miquel a bien dit
que vous étiez, monsieur le rapporteur général, l'apôtre du « dépenser moins »
; le Gouvernement et les parlementaires qui le soutiennent souhaitent eux,
dépenser mieux ! Lorsque Mme Beaudeau a parlé de réforme fiscale en profondeur
et d'efficacité de la dépense publique, comme M. Miquel d'ailleurs, elle a
montré des pistes de travail sur lesquelles la coopération entre le
Gouvernement et la Haute Assemblée peut se poursuivre.
M. le président.
La discussion générale est close.
Question préalable