M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant la sécurité.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Guy Cabanel. rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les crédits gérés par le ministère de l'intérieur pour l'administration générale et préfectorale, la police nationale et la sécurité civile s'élèvent à 50,6 milliards de francs dans ce projet de loi de finances pour 1997, soit une très légère diminution, de 0,3 % en valeur, par rapport au budget de 1996.
Je souhaite concentrer mes propos sur les points saillants des crédits de la police nationale et de la sécurité civile, qui constituent presque l'essentiel de ce budget.
Dans cet ensemble, la stabilité des dépenses affectées à la police nationale, qui se maintiennent autour de 28 milliards de francs, reflète l'étalement sur une année supplémentaire de la mise en oeuvre de la programmation prévue par la loi du 21 janvier 1995. Cet étalement est conforme à la règle observée pour les autres programmations et n'est donc pas spécifique au ministère de l'intérieur.
Dans le détail, la lecture des différentes lignes budgétaires englobées dans le périmètre de la programmation révèle cependant la volonté de maintenir le cap dans un nombre appréciable de domaines d'action.
J'en retiens cinq.
Premièrement, l'amélioration des régimes indemnitaires constitue indiscutablement l'un des axes prioritaires de votre politique, monsieur le ministre. Au cours des trois années 1995, 1996 et 1997, plus de 350 millions de francs de mesures nouvelles annuelles seront ainsi obtenus en matière indemnitaire. C'est un effort exceptionnel en faveur des policiers, qui dépasse l'enveloppe annuelle de 230 millions de francs prévue par la loi d'orientation et de programmation.
Deuxièmement, s'agissant du fonctionnement courant, la couverture budgétaire diminue, passant de 3,8 milliards de francs à 3,6 milliards de francs. Les mesures de rationalisation mises en oeuvre dans la gestion des crédits doivent permettre de faire face à cette légère contraction des moyens.
Toutefois, j'ai une petite inquiétude, car le fameux jeu de gel et de dégel des crédits auquel se livre traditionnellement le ministère de l'économie et des finances risque d'entraîner des effets peut-être un peu plus difficiles à maîtriser.
Troisièmement, une importante action de rattrapage opérée en 1995 et en 1996 en faveur du parc lourd de véhicules des CRS semble pouvoir autoriser une atténuation de l'effort en 1997 et une orientation nouvelle vers des moyens de transport plus légers pour des missions de sécurisation en milieux urbains difficiles.
Quatrièmement, l'effort d'équipement immobilier de la police nationale devrait être maintenu au niveau moyen atteint ces deux dernières années, soit 50 000 à 55 000 mètres carrés livrés l'an prochain. Ce résultat est un peu inférieur à l'objectif fixé dans la loi d'orientation et de programmation. Mais il est intéressant de noter que le ministère envisage de recourir à des formules de crédit-bail qui permettent de contourner les contraintes budgétaires, même si leur incidence financière est un peu plus forte à moyen terme.
Enfin, cinquièmement, la diversification des instruments mis en oeuvre pour accroître l'offre de logements aux policiers, avec notamment l'institution d'un système de garantie de loyers permet incontestablement d'assurer le succès de ce volet de la loi d'orientation et de programmation : l'objectif de huit cents nouveaux logements livrés par an est tenu depuis 1995 et pourrait même être dépassé en 1997, puisque l'on parle de neuf cents logements.
La loi d'orientation et de programmation du 21 janvier 1995 avait cependant aussi pour ambition d'améliorer l'efficacité de l'action de la police nationale par deux volets aux traductions budgétaires fortes, ou qui auraient dû l'être.
Il s'agissait, d'une part, de la création de cinq mille emplois administratifs, scientifiques et techniques, afin de décharger les personnels actifs de tâches qui les détournent de leur véritable mission.
Il s'agissait, d'autre part, d'équiper la police nationale en moyens informatiques et de transmission lui conférant des gains d'efficacité décisifs dans la lutte contre la criminalité.
Or, dans ces deux domaines, l'ambition de respecter les objectifs de la loi d'orientation et de programmation, même moyennant un étalemennt sur un délai plus long, paraît s'éloigner. En effet, seuls mille deux cents nouveaux emplois administratifs, scientifiques et techniques auront été budgétisés depuis le lancement de la programmation, dont cinq cents en 1995 et sept cents en 1996. Aucun emploi nouveau ne fait l'objet d'une inscription budgétaire pour 1997. Certes, le ministère de l'intérieur évoque le « dégel » de certains emplois mais, là encore, on entre dans le fameux jeu à bascule des gelset des dégels, avec tous les aléas que comporte le dialogue avec le ministère de l'économie et des finances.
Plus important, la loi d'orientation et de programmation prévoyait d'accélérer le déploiement du réseau radio-cellulaire numérique crypté à couverture nationale, ou ACROPOL, à l'ensemble du territoire métropolitain en 2002, l'Ile-de-France devant être équipée à la fin de l'année 1997, avant les compétitions de la coupe du monde de football.
Or, à ce jour, ACROPOL n'a été mis en place qu'en région Rhône-Alpes ainsi qu'en Picardie, et seul le département de la Seine-Saint-Denis, en Ile-de-France, devrait être équipé pour le début de la coupe du monde de football.
En l'état, aucun terme n'est fixé à l'achèvement de la généralisation d'Acropol et des menaces se sont très clairement fait jour du côté du ministère de l'économie et des finances, qui semble souhaiter que ce réseau ultraperformant de transmission ne fasse l'objet que d'un déploiement partiel sur le territoire.
Cette attitude oblige parallèlement, la police nationale à maintenir en état de fonctionnement des instruments de transmission obsolètes, pour un coût toujours plus élevé d'année en année, ce qui pose problème.
Sur ce point, monsieur le ministre, la représentation parlementaire devrait vous aider à obtenir davantage du ministère de l'économie et des finances. J'ai même imaginé proposer à la commission des finances une mission en Picardie pour étudier la mise en place d'ACROPOL et ce afin de vous aider grâce aux avis recueillis.
Au-delà des problèmes d'équipement, dans ce contexte budgétaire difficile mais maîtrisé, monsieur le ministre, vous devez être crédité de la volonté de mettre en oeuvre l'intégralité du volet relatif à la réorganisation de la police nationale dans la loi d'orientation et de programmation du 21 janvier 1995.
Après avoir rappelé la mise en application, le 1er septembre 1995, de la réforme des corps et des carrières, fondée sur cinq décrets du 9 mai 1995, j'insisterai sur l'instruction du 26 juillet dernier présentant les nouveaux cycles d'activité qui pourront être appliqués aux fonctionnaires de police travaillant en roulement.
J'estime que, en dépit des critiques excessives émises par certains, nous devons saluer la mise en place des nouveaux cycles - 4/2 proposé en province ou 6/2 proposé à Paris - qui sont la garantie d'une plus grande souplesse de gestion et d'une meilleure adaptation aux besoins du mode de fonctionnement de la police. La concertation avec les comités techniques paritaires départementaux devrait permettre une liberté de choix d'horaires, et peut-être aussi une application plus facile.
J'en viens au domaine de la sécurité civile, pour lequel 1997 constitue incontestablement une année charnière. J'ai à cet égard, trois sources de satisfaction.
L'année 1997 doit être, en effet, celle du paiement du solde du marché d'acquisition des douze appareils amphibies bombardiers d'eau de type Canadair CL 415. Les deux derniers appareils devraient être livrées à la fin de l'année en cours et payés au fabricant sur le prochain exercice. Les crédits existent.
Parallèlement à la fin de ce marché, doit être engagé le processus de renouvellement de la flotte d'hélicoptères. Un accord de principe des services du budget a été donné pour l'acquisition de trente-deux appareils à partir de 1998.
L'année 1997 sera donc consacrée, d'une part, au choix définitif des types d'appareils et, d'autre part, au lancement de la procédure du marché.
A ce titre, le projet de loi de finances rectificative pour 1996 nous apporte une grande satisfaction : il prévoit l'inscription de 1 milliard de francs en autorisations de programme et de 189 millions de francs en crédits de paiement pour cette opération de renouvellement de la flotte d'hélicoptères.
Enfin, nous pouvons nous réjouir de constater que, pour la première fois depuis plusieurs années, les crédits consacrés à la maintenance des appareils du groupement des moyens aériens sont d'emblée fixés, en loi de finances initiale, au niveau requis pour garantir le financement des besoins, soit 229 millions de francs d'autorisations de programme.
Cette réponse au déficit chronique dénoncé au cours des derniers exercices n'interdit pas, cependant, d'appporter quelques nuances à l'impression positive qui se dégage de la lecture du projet de budget de la sécurité cicile pour 1997.
Je constate ainsi qu'aucune dotation n'est prévue pour l'achèvement du programme de remotorisation des Tracker. Il est vrai qu'il ne reste que deux appareils à équiper.
J'exprimerai un regret sous la forme d'uune suggestion au sujet de l'expérimentation d'un drone anti-incendie, le Firebird 2001 de IAI-MALAT, développé en coopération entre Israël et les Etats-Unis. C'est certainement une méthode nouvelle de surveillance des forêts, d'accès au plus proche des foyers d'incendie et de programmation d'interventions à distance.
Ensuite, je note la persistance d'attitudes de facilité, telle celle qui consiste à ne pas inscrire dans le projet de budget les dotations correspondant au remboursement aux services départementaux d'incendie et de secours des coûts exposés notamment au titre des colonnes de renfort envoyées sur les lieux de sinistres majeurs. Il est heureux qu'il n'y ait pas eu trop de sinistres majeurs cette année.
Pour conclure, je résumerai mon intervention en disant que, si l'impératif de maîtrise des dépenses publiques doit, cette année, être appliqué à tous les ministères, la police nationale mériterait de ne pas subir, en 1998, une seconde année de rigueur aussi importante.
Sous cette réserve, la commission des finances a décidé de vous demander, mes chers collègues, d'adopter les crédits de la sécurité pour 1997.
Votre rapporteur ajoute son souhait personnel d'un vote positif pour faciliter la tâche de deux grands services nationaux placés, monsieur le ministre, sous votre autorité.
Il s'agit, d'une part, de la sécurité civile, qui connaîtra en 1997, une réorganisation centrale avec la mise en place d'une direction de la sécurité et de la défense civiles et un grand effort de renouvellement de ses moyens aériens.
Il s'agit, d'autre part et surtout, de la police nationale, constamment sollicitée dans une société difficile, instable, et qui est trop souvent humiliée, voire calomniée. Elle a besoin, dans de telles circonstances, d'un soutien unanime du Parlement. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste et du RPR, des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Masson, rapporteur pour avis.
M. Paul Masson, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, pour la police et la sécurité. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans son excellent exposé, notre talentueux collègue M. Guy Cabanel, rapporteur spécial de la commission des finances, a parfaitement souligné les caractéristiques essentielles du budget du ministère de l'intérieur pour la police nationale ; je n'y reviendrai donc pas.
Sans doute, à l'instar de la commission des finances, la commission des lois a-t-elle regretté la pause constatée, dès 1997, dans l'application de la programmation contenue dans la loi d'orientation du 21 janvier 1995. L'objectif quinquennal voté par le législateur il y a à peine deux ans ne sera pas tenu. Il n'est pas absurde de craindre que le retard déjà constaté ne prenne de l'ampleur.
Au moment où le Gouvernement s'est résolu à résorber progressivement les déficits budgétaires chroniques que ce pays supporte depuis quinze ans, les programmes pluriannuels, le vôtre et les autres, monsieur le ministre, sont-ils encore d'actualité ? On peut se poser la question.
On ne peut vous imputer cette insuffisance de moyens financiers. Le choix majeur arrêté par le Gouvernement de réduire les déficits doit être assumé aussi par votre ministère. Vous avez su, dans ce contexte, protéger l'essentiel, puisque votre projet de budget est, en francs courants, pratiquement stable.
Je souligne, par ailleurs, que, dans les domaines qui relèvent exclusivement de votre seule responsabilité, vous tenez scrupuleusement les engagements pris. En exemple, je veux citer la réorganisation de la police nationale, qui se poursuit dans la discrétion et l'efficacité.
Vous trouverez, mes chers collègues, l'essentiel de mes analyses dans mon rapport écrit, car je voudrais, dans le trop bref délai qui m'est imparti, souligner ici quatre points.
Premièrement, il s'opère, dans la police, un profond changement. Depuis deux ans, les divers corps de nos quelque 140 000 fonctionnaires de police connaissent des mutations statutaires radicales. La réforme s'opère sans blocage et sans crise. On doit ce résultat à la forte et permanente concertation érigée en principe au sein de votre administration. Ce n'est pas partout pareil !
Ces corps de police hiérarchisés, confrontés en permanence à l'épreuve du terrain, avec ses risques et ses ingratitudes, ont adhéré à cette réforme. Ils participent activement au nécessaire ajustement réglementaire et pratique de mesures dont l'ampleur n'est généralement pas perçue à leur juste valeur.
Cette réorganisation, que vous menez avec persévérance et avec bonheur, est ingrate. Elle est obscure, modeste, quotidienne, éloignée de toutes les éloquences, ignorée des grands médias, qui sont plus proches des conflits sociaux que des réformes silencieuses.
Ce que vous entreprenez en ce moment pour essayer de sortir d'un provisoire qui dure depuis douze ans en cherchant à aménager les horaires de travail de la police active est une belle démonstration de ce changement profond où vous vous engagez personnellement et où vous engagez, derrière vous, votre administration.
Je suis convaincu que cette réforme, si elle est conduite à son terme - je le souhaite - apportera moins de fatigue aux personnels, tout en libérant des effectifs supplémentaires, et ce sans la moindre incidence budgétaire.
Le deuxième point que je voudrais souligner concerne la lutte contre la criminalité et la délinquance.
Des progrès appréciables sont enregistrés, à cet égard. En 1995, cette criminalité a diminué de 6,47 %. Les tendances, affichées dans les six premiers mois de l'année 1996, confirment les résultats de l'année dernière.
Sans doute ne faut-il pas attacher trop d'importance aux statistiques, dont nous savons très bien qu'on peut tirer le meilleur et le pire. L'impression dominante, dans l'opinion, reste un sentiment d'insécurité ; mais je préfère constater ici une baisse dans les statistiques plutôt que d'enregistrer, cinq années de suite, de fortes hausses dans cette délinquance, comme ce fut le cas de 1989 à 1994 !
Ce qui pose un problème, monsieur le ministre, vous le savez mieux que quinconque, c'est la délinquance sur la voie publique, les violences contre les personnes, les dégradations de biens privés.
Ce qui pose également un problème, c'est la délinquance des mineurs, qui connaît globalement un accroissement inquiétant en 1995.
Cette année-là, 16 % des personnes mises en cause ont été des mineurs. La radicalisation de ce phénomène est constatée par tous les services spécialisés ; cette violence des mineurs se développe sur tout le territoire, et pas seulement dans les quartiers dits « difficiles » ; elle est, aujourd'hui, souvent même dans les lycées.
Dans ce constat, il faut bien percevoir la place que joue le trafic de la drogue. Il faudra bien, un jour, aborder de face et avec force le problème européen de la drogue.
L'observatoire européen de Lisbonne, installé en 1994, vient de produire son premier rapport. Il souligne que, dans nos prisons, les toxicomanes représentent 30 % à 40 % de la population carcérale. C'est bien la preuve de l'imbrication des deux phénomènes : drogue et insécurité vont de pair.
Ma troisième observation concerne les dépenses de personnel.
J'ai constaté avec intérêt l'extension au bénéfice des policiers du SGAP de Versailles de la prime versée depuis longtemps aux policiers du SGAP de Paris.
M. Jean-Jacques Hyest. Enfin !
M. Paul Masson, rapporteur pour avis. Cet engagement, ancien déjà, et enfin tenu, est heureux.
Je suis plus perplexe, en revanche, sur la suppression de cinq cents emplois de policiers auxiliaires. Sans doute les recrutements dans cette catégorie sont-ils toujours restés inférieurs au nombre des emplois budgétaires prévus et votre mesure, à cet égard, peut correspondre à un ajustement. Mais quel sera l'avenir du service national dans la police à partir du moment où il ne reposera plus, désormais, que sur le volontariat ?
Cette évolution pourrait conduire à la raréfaction des candidatures et avoir une incidence sur le recrutement même des corps de police, puisque, à l'heure actuelle, 40 % des policiers recrutés dans les différents cadres ont effectué leur service comme policier auxiliaire.
Je crois, monsieur le ministre, qu'il faut réfléchir dès maintenant aux mesures qui pourraient être prises pour compenser cette déflation attendue et prévue, en imaginant des solutions nouvelles, fatalement génératrices de dépenses.
Je ne parlerai pas ici du réseau ACROPOL, puisque le rapporteur spécial l'a évoqué.
Il est tout de même regrettable que la police française ne puisse disposer, à la fin de ce siècle, de moyens de communications aussi performantes que ceux de nos voisins ! (Très bien ! sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
Telles sont, monsieur le ministre, les quelques observations que j'ai voulu me permettre à cette tribune, observations qui sont incluses et développées dans mon rapport écrit.
La commission des lois, dans sa majorité, a accepté mes conclusions.
Elle constate que la réforme profonde de la police nationale est engagée avec bonheur. Elle souligne que la sécurité publique est confrontée à des défis majeurs qui ne sont pas encore appréhendés dans toute leur ampleur. Elle rappelle que l'efficacité de l'action policière est tributaire du rendement de l'appareil judiciaire, dont les procédures sont aujourd'hui - il ne faut pas hésiter à le dire - parfaitement obsolètes.
En conclusion, la commission des lois m'a demandé de rappeler une fois encore et avec force que la sécurité publique ne peut se réduire à la seule activité de la police nationale et que le sentiment d'insécurité, qui est toujours puissant dans l'opinion, peut alimenter dans ce pays des réflexes de peur porteurs de tous les excès.
En l'état, la commission des lois, dans sa majorité, m'a demandé de proposer à notre assemblée l'adoption des crédits de la police inscrits dans le projet de loi de finances pour 1997 ; je le fais bien volontiers. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. René-George Laurin, rapporteur pour avis.
M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, pour la sécurité civile. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avant de vous présenter, au nom de la commission des lois, quelques observations au sujet du budget de la sécurité civile, je souhaite tout d'abord rendre hommage aux douze sapeurs-pompiers et au pilote de la sécurité civile décédés en service en 1996.
Je ne reviendrai pas sur l'évolution des crédits qui ont été présentés par notre collègue M. Guy Cabanel, au nom de la commission des finances. Je rappellerai seulement que la progression des crédits d'investissement permettra d'effectuer les derniers paiements relatifs au programme d'acquisition des nouveaux Canadairs CL 415. C'est la dernière opération concernant ces avions.
Il est maintenant temps d'envisager de poursuivre la modernisation des moyens aériens de la sécurité civile par le renouvellement de la flotte d'hélicoptères, qui est devenue vétuste. Certes, aucune dotation n'est inscrite à ce titre dans le projet de budget pour 1997. Des crédits devraient toutefois être ouverts dans le prochain « collectif » afin de permettre le financement du début d'un programme d'achat de trente-deux hélicoptères, échelonné sur six ans.
Permettez-moi, à cet égard, monsieur le ministre, de formuler le souhait que puissent être acquis à cette occasion des modèles d'hélicoptères susceptibles d'être utilisés en tant qu'hélicoptères porteurs d'eau.
S'agissant des interventions de la sécurité civile, le bilan de l'année 1996 a été marqué par la poursuite de l'amélioration des résultats obtenus dans la lutte contre les incendies de forêts, avec, si jose dire, seulement 13 100 hectares brûlés au 1er septembre.
Ces bons résultats constituent un encouragement à la politique de prévention et d'intervention rapide sur les feux naissants mise en oeuvre notamment grâce à la mobilisation de moyens aériens importants, en particulier, je le signale, les hélicoptères loués dans les départements du sud de la France.
Dans un autre domaine, je dois souligner la préoccupation de la commission des lois, exprimée depuis plusieurs années déjà, devant la charge financière résultant, pour les communes, de la progression très rapide du nombre des interventions destinées à secourir les victimes d'accidents consécutifs à la pratique des sports dits « à risques », en particulier en montagne ou sur le littoral mais aussi, maintenant, dans les grottes, que l'on va imprudemment visiter.
Il est désormais urgent que la concertation engagée par le Gouvernement sur ce sujet - M. le ministre l'évoquera sans doute - puisse aboutir rapidement à une extension à d'autres pratiques que le ski de la liste des activités sportives pour lesquelles une participation financière aux frais engagés peut être exigée des personnes secourues, moyennant souscription préalable de leur part d'une assurance spécifique.
Je voudrais, enfin, évoquer l'application de deux lois promulguées toutes deux voilà un peu plus de six mois : d'une part, la loi relative aux services d'incendie et de secours, que j'ai eu l'honneur de rapporter devant vous, mes chers collègues ; d'autre part, la loi relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, adoptée par le Sénat sur le rapport de notre ancien collègue Jean-Pierre Tizon.
En effet, la mise en oeuvre des importantes réformes de l'organisation de la sécurité civile résultant de l'adoption de ces deux lois est aujourd'hui subordonnée à la publication des décrets prévus pour leur application.
En ce qui concerne la loi relative aux services d'incendie et de secours, un premier décret relatif à l'installation des premiers conseils d'administration des nouveaux SDIS vient tout juste d'être publié, monsieur le ministre, puisqu'il figure au Journal officiel daté du 23 novembre. Il devrait être suivi, d'ici à la fin de l'année, de deux autres décrets destinés à préciser les procédures de règlement des litiges susceptibles d'intervenir au cours de l'élaboration des conventions de transferts ainsi que la composition des commissions administratives paritaires relatives aux sapeurs-pompiers professionnels.
Un autre décret, à portée plus générale, annoncé pour le printemps, devra ensuite définir les nouvelles modalités d'organisation des services d'incendie et de secours.
L'application de la loi relative aux sapeurs-pompiers volontaires nécessite, pour sa part, un décret relatif aux vacations horaires - mais il vient également d'être publié le 23 novembre - ainsi qu'un décret relatif à l'allocation de vétérance, qui est actuellement en cours de préparation.
La Haute Assemblée souhaite qu'une parution rapide de l'ensemble de ces décrets permette d'engager la mise en place progressive des nouveaux SDIS et d'obtenir une indispensable relance du volontariat.
C'est sous le bénéfice de ces différentes observations que la commission des lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la sécurité civile inscrits dans le projet de loi de finances pour 1997. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante-cinq, est reprise à vingt et une heures quarante-cinq.)